令狐克鴻　母永碧

摘要 ? ?自然保護地作為管理嚴格的特殊生態(tài)環(huán)境區(qū)域，其自身運行與發(fā)展影響著更為廣泛的生態(tài)系統(tǒng)平衡，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。通過對貴陽市自然保護地基本現(xiàn)狀及在建設(shè)管理中存在的問題進行調(diào)查分析，提出自然保護地體系建設(shè)應(yīng)堅持保護優(yōu)先、應(yīng)保盡保、實事求是、科學(xué)決策、多規(guī)合一、協(xié)調(diào)發(fā)展等原則以及整合交叉重疊自然保護地、歸并重組相鄰相連自然保護地、優(yōu)化邊界范圍和功能區(qū)劃定、補劃生態(tài)保護空缺區(qū)的措施。本文對貴陽市自然保護地體系建設(shè)布局提出初步建議，并對其發(fā)展進行探討，旨在建立高質(zhì)量的自然保護地體系，促進自然保護地持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞 ? ?自然保護地;現(xiàn)狀;整合優(yōu)化;建設(shè)布局;貴州貴陽

中圖分類號 ? ?S759.9 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）19-0152-04

Analysis ?on ?Construction ?of ?Nature ?Reserves ?System： ?Taking ?Guiyang ?City ?as ?an ?Example

LINGHU Kehong ? ?MU Yongbi

（Forest Resource Management Station of Guiyang，Guiyang Guizhou 550002）

Abstract ? ?As the special ecological environment area with strict management， the operation and development of the nature reserves affect the balance of the wider ecosystem， and play a primary role in maintaining the national ecological security. Through the investigation and analysis of the present situation of Guiyang nature reserves and the problems existing in the construction management， we point out that the construction of nature reserves system should adhere to the principles of protection firstly， utmost protection firstly， seeking truth from facts， scientific decision-making， integration of multiple plans and coordinated development， and the measures for integrating of overlapping nature reserves， merging and recombining adjacent nature reserves， optimizing the boundary range and functional zone delineation， filling up the vacancy of nature reserves， this paper put forward some suggestions on the layout of the nature reserve system in Guiyang City and discussed its development， so as to build high quality nature reserve system， promote the sustained and healthy development of nature reserves.

Keywords ? ?nature reserve; current situation; integrated optimization; construction layout; Guiyang Guizhou

自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。黨的十八屆三中全會提出建立完整的生態(tài)文明制度體系目標，隨著國家公園體制試點建設(shè)的推進，各類生態(tài)效益良好的自然保護地備受矚目。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、加快生態(tài)文明制度建設(shè)的重大舉措，對于優(yōu)化和完善我國自然保護地體系、理順管理體制、解決歷史遺留問題、更好地保護自然生態(tài)、保育自然資源、促進人與自然和諧共生、實現(xiàn)自然保護地高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義[1]。貴陽市作為獲得批復(fù)建設(shè)“全國生態(tài)文明示范城市”的城市，區(qū)域內(nèi)有多種類型的自然保護地。本文調(diào)查分析貴陽市自然保護地建設(shè)現(xiàn)狀，探討其自然保護地體系建設(shè)布局，旨在提高貴陽市自然保護地管理水平，進一步守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線，促進全市經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 ? ?自然保護地概述

自然保護地是生態(tài)建設(shè)的核心載體，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位[2]。自然保護地目前尚無一個統(tǒng)一的概念。世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）認為，保護地是一個明確劃定的地理空間，通過法律或者其他有效方式獲得認可、為專有目的所進行管理的區(qū)域，以期實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護。《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》指出，自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[2]。國家公園、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等都是重要的自然保護地類型。自然保護地體系是在不同空間尺度和管理層級上進行溝通、協(xié)調(diào)與合作，形成生態(tài)保護的網(wǎng)絡(luò)，確保充分、全面、有效地將具有代表性、重要性的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、物種和景觀進行全面保護，為物種的傳播、棲息和遷徙提供充分機會，對重要的生態(tài)系統(tǒng)受損部分進行恢復(fù)[3]。建立各類自然保護地不僅是保護自然資源和生物多樣性的有效舉措，同時也是保護自然與文化遺產(chǎn)的現(xiàn)實要求，對維護國土生態(tài)安全、推進國家生態(tài)文明建設(shè)等具有重要作用[4]。

2 ? ?自然保護地現(xiàn)狀

截至2019年，貴陽市建成包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園和地質(zhì)公園等5個類別27個自然保護地，其中縣級自然保護區(qū)1個、風(fēng)景名勝區(qū)9個（國家級1個、省級8個）、森林公園11個（國家級1個、省級10個）、國家級濕地公園4個、省級地質(zhì)公園2個，總面積13.87萬hm2，占全市國土面積的17.64%（表1）。

2.1 ? ?自然保護區(qū)現(xiàn)狀

貴陽市僅有1個縣級自然保護區(qū)，位于花溪區(qū)青巖鎮(zhèn)和黔陶鄉(xiāng)，面積為164.36 hm2，占全市自然保護地面積的0.12 %，重點保護以青巖油杉為中心的自然生境及其他珍稀動植物資源。保護區(qū)沒有獨立的管理機構(gòu)，在原花溪區(qū)生態(tài)局森林資源管理站加掛“花溪青巖油杉自然保護區(qū)管理站”牌子進行管理。

2.2 ? ?風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)狀

風(fēng)景名勝區(qū)是貴陽市自然保護地的重要組成部分，共有風(fēng)景名勝區(qū)9個，總面積達98 628 hm2，占全市自然保護地面積的71.1%。其中，國家級風(fēng)景名勝區(qū)1個，面積20 000 hm2;省級風(fēng)景名勝區(qū)8個，面積達78 628 hm2。各個風(fēng)景名勝區(qū)在空間上呈若干組團分布的態(tài)勢，各個組團以市區(qū)為中心較均衡分布。貴陽市的風(fēng)景名勝區(qū)融獨特的自然生態(tài)、濃郁的民族風(fēng)情、豐富的歷史文化為一體，其資源特征為巖溶奇觀、瀑布跌水、江河峽谷、山岳奇峰、湖泊島嶼、溫泉潭池、遺址勝跡、民族風(fēng)情、古建民居等類型。

2.3 ? ?森林公園現(xiàn)狀

貴陽市建有森林公園11個，總面積16 347.69 hm2，占全市自然保護地面積的11.78%。其中，國家級森林公園1個，面積1 294.21 hm2;省級森林公園10個，面積15 053.48 hm2。森林公園分布較均衡，大部分區(qū)縣均有森林公園分布。森林公園對象類型多樣，有森林、竹類、巖溶天然植被、喀斯特峰叢、溶洞瀑布等自然生態(tài)景觀，有古驛道、歷史文化遺跡、民俗文化等地文景觀。

2.4 ? ?濕地公園現(xiàn)狀

貴陽市建有濕地公園4個，均為國家級濕地公園，總面積9 357.62 hm2，占全市自然保護地面積的6.75%。經(jīng)國家林業(yè)和草原局驗收正式掛牌的濕地公園1個，即貴州貴陽阿哈湖國家濕地公園，其他3個濕地公園正在開展試點建設(shè)。濕地公園對象多為以高原巖溶地貌下庫塘、湖島及河流為主的復(fù)合濕地生態(tài)系統(tǒng)。

2.5 ? ?地質(zhì)公園現(xiàn)狀

貴陽市建有地質(zhì)公園2個，均為省級地質(zhì)公園，總面積14 213 hm2，占全市自然保護地面積的10.25%。主要保護對象為三疊紀沉積遺跡資源、青巖生物群及寒武系到三疊系的各時期地層等。因多方面原因，2個地質(zhì)公園均未開展實質(zhì)性建設(shè)，目前在進行規(guī)劃調(diào)整等工作。

3 ? ?存在的問題

3.1 ? ?規(guī)劃設(shè)置不科學(xué)

因部門設(shè)置、資源分類、行政區(qū)劃等原因，一些生態(tài)功能相近、保護目標一致且相鄰、相連的生態(tài)系統(tǒng)被建設(shè)成不同的自然保護地，完整的生態(tài)系統(tǒng)被條塊分割，孤島化和碎片化現(xiàn)象嚴重。部分保護地功能分區(qū)方式較為粗放，沒有從保護價值、地理環(huán)境等方面進行細致劃分，一些保護地規(guī)劃與實際管護存在較大出入，四至邊界不清，規(guī)劃與實際管轄范圍不一致。

3.2 ? ?管理體制不完善

貴陽市僅4個自然保護地設(shè)有獨立的管理機構(gòu)和人員編制，其他保護地或有機構(gòu)無人員，或在其他機構(gòu)加掛保護地牌子實行“一套人馬，兩塊牌子”管理，甚至部分保護地既無機構(gòu)也無人員和辦公場所，基本為“代管”狀態(tài)。風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園和水源保護區(qū)重置突出，同一地塊建設(shè)成多個不同類型的保護地，受林業(yè)、水務(wù)等部門多頭管理，導(dǎo)致權(quán)限不明、責(zé)任不清。大部分保護地沒有獨立經(jīng)費預(yù)算，資金投入不足，投入經(jīng)費不能保障其保護、運行和管理，基礎(chǔ)設(shè)施較差、管理水平較低。

3.3 ? ?地域交叉重疊嚴重

交叉重疊一直是自然保護地的突出問題，由于之前不同類型的自然保護地由林業(yè)、國土、住建等部門規(guī)劃建設(shè)，地域交叉重疊嚴重。貴陽市有13個自然保護地存在交叉重疊現(xiàn)象，重疊面積達2.438萬hm2，占全市自然保護地面積的17.59%，甚至一些保護地與其他保護地完全重疊，如百花湖濕地公園完全包含在百花湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)。

3.4 ? ?保護發(fā)展矛盾突出

保護地內(nèi)普遍存在村寨、基本農(nóng)田、耕地、人工商品林等，保護地與當(dāng)?shù)卮迕竦母亍⑸搅?、居民住房相互交錯，原住民生產(chǎn)生活對自然資源依賴度高，直接干擾和破壞生態(tài)環(huán)境。部分保護地內(nèi)存在合法礦權(quán)、溫泉、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，生態(tài)保護和資源的開發(fā)利用協(xié)調(diào)難度大，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出。部分保護地存在道路、水庫等民生設(shè)施或扶貧、農(nóng)業(yè)發(fā)展等公益性項目，保護地與地方民生發(fā)展存在較大矛盾。部分保護地在建設(shè)之初將集體土地或個人林木劃入規(guī)劃范圍，在保護地建立后，政府未依法辦理征用手續(xù)，也未對所有者進行有效補償，造成土地及相關(guān)資源權(quán)屬不清晰，糾紛突出。

4 ? ?自然保護地體系建設(shè)

4.1 ? ?建設(shè)原則

4.1.1 ? ?堅持保護優(yōu)先，應(yīng)保盡保。牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，嚴守生態(tài)保護紅線。在現(xiàn)有自然保護地的基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)評估后，將尚未納入自然保護地但生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱以及其他具有重要生態(tài)功能、潛在重要生態(tài)價值、有必要實施嚴格保護的區(qū)域等保護空缺的自然生態(tài)空間，劃入周邊自然保護地或設(shè)立新的保護地，做到保護優(yōu)先，應(yīng)保盡保。

4.1.2 ? ?堅持實事求是，科學(xué)決策。在符合有關(guān)法律法規(guī)的前提下，因地制宜、分類施策，妥善處理各類歷史遺留問題，在對生態(tài)系統(tǒng)和保護目標不造成明顯影響的前提下，盡最大努力處理好保護和發(fā)展的關(guān)系，有效化解重大風(fēng)險。堅持將科學(xué)評估論證貫穿自然保護地建設(shè)規(guī)劃全過程和各環(huán)節(jié)，從程序和實體上切實做到程序規(guī)范、實事求是、科學(xué)客觀。

4.1.3 ? ?堅持多規(guī)合一，協(xié)調(diào)發(fā)展。自然保護地體系建設(shè)需與土地利用總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等各類相關(guān)規(guī)劃進行充分銜接，在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理、有序地為民生改善和重大戰(zhàn)略發(fā)展預(yù)留空間，預(yù)防和減少新的矛盾，精準建立科學(xué)、和諧的自然保護地體系，確保多規(guī)合一、協(xié)調(diào)發(fā)展和“三條控制線”不交叉、不重疊、不沖突。

4.1.4 ? ?堅持強度優(yōu)先，面積優(yōu)先。類型不同的自然保護地按照保護強度不降低和低保護強度服從高保護強度的原則，將交叉重疊地塊或完整區(qū)域整合歸并到優(yōu)先強度最高的自然保護地內(nèi)。當(dāng)類型相同的自然保護地級別不同時，按低級別服從高級別、級別相同時按小面積服從大面積、級別和面積都不相同時按先級別高低后面積大小的原則，將級別較低或面積較小的自然保護地整合歸并到級別較高或面積較大的自然保護地。

4.2 ? ?建設(shè)措施

4.2.1 ? ?整合交叉重疊自然保護地。根據(jù)現(xiàn)有自然保護地現(xiàn)狀，按照保持生態(tài)系統(tǒng)完整性的原則，將2個或者2個以上存在地域交叉、空間重疊的自然保護地及其周邊保護價值高、生態(tài)系統(tǒng)完整的區(qū)域，按照一定規(guī)則重新組合為一個獨立的自然保護地，使自然保護地內(nèi)任何地塊只歸屬于一個保護地、一套機構(gòu)、一塊牌子，解決自然保護地區(qū)域交叉、空間重疊的問題。

4.2.2 ? ?歸并重組相鄰、相連自然保護地。將相鄰、相連的各級各類自然保護地，打破部門設(shè)置、行政區(qū)劃、資源分類等造成的條塊割裂局面，遵照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則，按照一定規(guī)則進行歸并重組，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護。

4.2.3 ? ?優(yōu)化邊界范圍和功能區(qū)劃定。在整合歸并的基礎(chǔ)上，按照“保護面積不減少、保護強度不降低和保護性質(zhì)不改變”要求，對存在矛盾沖突較大、錯劃、界線不明確、功能區(qū)劃不合理等地塊進行優(yōu)化調(diào)整，合理確定功能定位，依法依規(guī)通過優(yōu)化調(diào)整解決歷史遺留問題。

4.2.4 ? ?補劃生態(tài)保護空缺區(qū)。在整合優(yōu)化現(xiàn)有自然保護地的基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線調(diào)整，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護空缺的區(qū)域納入現(xiàn)有自然保護地周邊或設(shè)立新的自然保護地，并科學(xué)確定保護地的保護類型和保護目標，做到應(yīng)劃盡劃。

4.3 ? ?建設(shè)布局

遵循“指導(dǎo)意見”提出的分類系統(tǒng)，根據(jù)自然生態(tài)格局、生態(tài)價值、保護對象和管理目標等，貴陽市自然保護地體系建設(shè)建議按照保護強度高低建成以自然保護區(qū)為特色、以自然公園為主體的自然保護地分類系統(tǒng)。

根據(jù)現(xiàn)有自然保護地現(xiàn)狀，按照保持生態(tài)系統(tǒng)完整性原則，科學(xué)合理、實事求是、依法依規(guī)對各個自然保護地進行整合優(yōu)化。登高云山森林公園和鹿沖關(guān)森林公園是在同一個林場內(nèi)建立的，建議將其歸并為一個森林公園;烏當(dāng)盤龍山森林公園、相思河風(fēng)景名勝區(qū)、香紙溝風(fēng)景名勝區(qū)重疊較多，3個保護地相連且保護資源相近，建議歸并為一個風(fēng)景名勝區(qū);息烽溫泉森林公園和息烽風(fēng)景名勝區(qū)重疊較多，生態(tài)功能相近，建議歸并為一個風(fēng)景名勝區(qū);開陽二重山森林公園面積較小，建議將其作為一個管理點歸并到開陽云頂山森林公園進行管理;紅楓湖濕地公園和百花湖濕地公園分別與紅楓湖風(fēng)景名勝區(qū)和百花湖風(fēng)景名勝區(qū)基本完全重疊，相鄰且生態(tài)功能相近，建議將其整合申報為一個省級濕地自然保護區(qū)，由市級部門統(tǒng)一管理，其余不符合濕地公園要求但有重要生態(tài)保護價值的區(qū)域整合到其他自然保護地內(nèi)。烏當(dāng)?shù)刭|(zhì)公園內(nèi)重要地質(zhì)遺跡資源遭到破壞，保留的少數(shù)地質(zhì)遺跡景觀價值不高，建議通過科學(xué)評估論證，對烏當(dāng)?shù)刭|(zhì)公園依照相關(guān)程序合理撤銷。其他自然保護地對交叉重疊地塊進行整合，對邊界范圍進行優(yōu)化，實現(xiàn)設(shè)置科學(xué)、規(guī)劃合理、管理規(guī)范的自然保護地體系。

5 ? ?結(jié)語

對生態(tài)環(huán)境進行保護與建設(shè)的目的是科學(xué)有效地保護和發(fā)展生物多樣性，主要通過建立各類自然保護地等方式實現(xiàn)[5]。在國家公園建設(shè)和自然保護地體系建設(shè)的大趨勢、大背景下，整合優(yōu)化各類自然保護地，合理調(diào)整保護地范圍是大多數(shù)自然保護地面臨的一個關(guān)鍵問題。在堅持保護優(yōu)先、應(yīng)保盡保的原則下，需要注意實事求是，具體問題具體分析。需要組織多學(xué)科專家學(xué)者客觀科學(xué)評估自然保護地內(nèi)土地、原住民、社區(qū)、工礦點、民生項目等對生態(tài)環(huán)境的影響，明確分類處置和管理要求，妥善處理各類歷史遺留問題[6]。同時，要充分征求各部門及各利益相關(guān)者的需求和建議，從總體規(guī)劃到具體地塊應(yīng)與國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護紅線精準銜接，有效預(yù)防新的矛盾問題產(chǎn)生。

新的自然保護地規(guī)劃建設(shè)要打破以往部門設(shè)置、資源分類、行政區(qū)劃等因素，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念進行科學(xué)設(shè)置，保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性。以資源稟賦為基礎(chǔ)，以保護管理為目標，按照“先分類、后分區(qū)”思路，貫徹有利于保護、有利于發(fā)展、有利于管理的原則，對自然保護地的范圍和功能分區(qū)進行精準區(qū)劃，構(gòu)建分類科學(xué)、布局合理、保護有力、管理有效的自然保護地體系。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠林業(yè)部門很難高質(zhì)量完成，需要自然資源、環(huán)保、水利等相關(guān)部門加強協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和提出解決問題的方案。需要有相應(yīng)的自然保護地綜合性立法為指向，國家應(yīng)盡快制定出臺《自然保護地法》作為整個法律體系框架的根基，并制定不同類型自然保護地管理政策和技術(shù)規(guī)范，明確考核評價、進入退出等機制，實現(xiàn)對各類自然保護地進行差異化、精細化、科學(xué)化建設(shè)和管理[7]。現(xiàn)有森林公園大多是在國有林場的基礎(chǔ)上建立的，自然保護地整合優(yōu)化后，森林公園與國有林場的關(guān)系如何處理應(yīng)盡快出臺相關(guān)意見。

6 ? ?參考文獻

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基金項目 ? 貴州省林業(yè)局林業(yè)優(yōu)秀青年人才培養(yǎng)專項資金項目（黔林科合J字〔2020〕15號）。

作者簡介 ? 令狐克鴻（1984—），男，貴州晴隆人，工程師，從事森林資源管理、自然保護地及野生動物保護研究工作。

收稿日期 ? 2020-05-17