侯良君

摘要：預(yù)算管理是單位為了實現(xiàn)既定的經(jīng)濟或管理目標，通過預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等手段進行的相關(guān)財務(wù)活動;是基層央行依法履行職責(zé)，確保單位完成各項業(yè)務(wù)目標的重要手段;是單位財務(wù)管理的主要任務(wù)。筆者從基層央行財務(wù)預(yù)算管理的實踐出發(fā)，研究分析現(xiàn)狀，指出存在問題，探索改進路徑。

關(guān)鍵詞：基層央行 ?預(yù)算管理 ?路徑選擇

一、基層央行預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制方面

一是地市中心支行會計財務(wù)部門對預(yù)算編制工作非常重視，通過矩陣式管理模式，積極宣傳，耐心協(xié)調(diào)，將各業(yè)務(wù)部門參與到預(yù)算編制工作中來。二是滾動預(yù)算編制依據(jù)要求建立在各業(yè)務(wù)部門中長期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)之上，預(yù)算需求與業(yè)務(wù)發(fā)展的契合度更加密切，預(yù)算數(shù)據(jù)與實際執(zhí)行數(shù)據(jù)的精確度明顯提高。三是縣支行沒有按一級預(yù)算單位編制上報預(yù)算，而是由中心支行負責(zé)納入中支級預(yù)算統(tǒng)一編制。

（二）預(yù)算分配方面

一是加強領(lǐng)導(dǎo)，集體決策。為了加強財務(wù)費用預(yù)算的分配管理，促進基層央行有效履職，保證費用預(yù)算分配公平、公正、公開，中支黨委高度重視預(yù)算分配工作，建立了科學(xué)合理的費用預(yù)算分配機制，將預(yù)算分配環(huán)節(jié)納入《財務(wù)費用管理辦法》的內(nèi)容，從內(nèi)部管理制度上進行了明確規(guī)范。二是堅持統(tǒng)籌兼顧，照顧基層，保障重點，兼顧特殊地區(qū)、特殊事項，預(yù)算資源向基層行傾斜，體現(xiàn)差異化管理，優(yōu)先保障縣支行經(jīng)費需求。三是預(yù)算分配由會計財務(wù)部門根據(jù)上級行相關(guān)政策和分配原則擬定分配方案提交黨委會議研究確定，重視定額標準建設(shè)及應(yīng)用，公用經(jīng)費和行政事業(yè)費采用定額標準分配的比重逐年提高，將預(yù)算績效評價結(jié)果納入預(yù)算分配因素考慮。四是根據(jù)黨委會議確定的分配指標，由會計財務(wù)部門下達預(yù)算指標分配通知，各機構(gòu)依據(jù)下達的預(yù)算指標執(zhí)行。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面

一是能夠按照上級政策文件和財經(jīng)法規(guī)核算各項預(yù)算費用，嚴格各項預(yù)算資金的收支管理。二是認真貫徹落實“八項規(guī)定”精神和“約法三章”，確保預(yù)算資金?？顚Ｓ茫龅筋A(yù)算內(nèi)未安排的經(jīng)費堅持不予開支，既確保了預(yù)算資金的安全，又保質(zhì)保量完成當(dāng)年的預(yù)算核批指標。三是由于預(yù)算編制與預(yù)算核批指標和實際需求存在差異，部分項目在實施過程中不可避免地存在微調(diào)情況。

（四）預(yù)算監(jiān)督方面

一是建立財務(wù)風(fēng)險防控長效機制，地市中支加大了對縣支行的預(yù)算監(jiān)督管理，通過財務(wù)管理系統(tǒng)實施動態(tài)監(jiān)控。二是對縣支行開展年度財務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況現(xiàn)場檢查。三是每年接受上級或同級內(nèi)審部門的預(yù)算管理審計。四是接受上級巡視、財務(wù)專項檢查、外部審計等監(jiān)督。

二、基層央行預(yù)算管理存在的問題

（一）對預(yù)算管理認識不足，重視不夠

有的領(lǐng)導(dǎo)認為預(yù)算管理只是財務(wù)部門的事情，與其他部門沒有多少關(guān)系，未能理解預(yù)算管理對本單位工作的重要意義，看不到預(yù)算管理與各項工作的聯(lián)系，沒有把預(yù)算編制納入全行性的一項重要工作對待，缺乏對各部門參與預(yù)算編制工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理、支持力度，預(yù)算管理意識不能與時俱進。缺乏“先有預(yù)算、后有支出，沒有預(yù)算、不得支出”和“安排打醬油的錢不能用于買鹽”的預(yù)算管理理念，重支出總數(shù)控制，輕支出結(jié)構(gòu)控制，預(yù)算約束觀念淡薄。

（二）各部門參與預(yù)算編制積極性、主動性不強，上下溝通交流、橫向密切配合不夠

會計財務(wù)部門無法在短時間內(nèi)調(diào)動各部門參與的積極性，各部門對預(yù)算編制缺乏必要的調(diào)查論證，沒有充分考慮中長期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、工作任務(wù)、工作重點，預(yù)測評估不全面，預(yù)算編制的依據(jù)不夠充分，存在馬虎應(yīng)付現(xiàn)象，使編制的預(yù)算與實際情況存在偏差。

（三）留給基層行預(yù)算編制的時間較短

預(yù)算編制工作量大，時間緊、任務(wù)重，預(yù)算編制缺乏所需的大量基礎(chǔ)信息，對年度預(yù)算缺乏充分的預(yù)測與詳細的規(guī)劃，財務(wù)人員只能憑自己的思路來編報，預(yù)算編制粗糙，內(nèi)容簡單，導(dǎo)致單位預(yù)算編制的質(zhì)量大打折扣。

（四）預(yù)算執(zhí)行進度不均衡，執(zhí)行有偏差

基層各行沒有對預(yù)算執(zhí)行進行科學(xué)計劃，而是順其自然，習(xí)慣性操作，上半年執(zhí)行少，下半年執(zhí)行多，前三季度執(zhí)行慢，第四季度突擊花錢。沒有預(yù)算就不能開支的原則難以堅持，如有些特殊費用必須要支付的，但在預(yù)算編制時沒有考慮到，沒有編入預(yù)算;有些項目已經(jīng)編入預(yù)算，但在實施時又被取消等情況時有發(fā)生，支出管理控制不嚴，隨意性大，執(zhí)行偏差大，給預(yù)算管理工作造成很大被動。預(yù)算調(diào)整和追加比較頻繁，導(dǎo)致整體預(yù)算管理工作不夠嚴謹、科學(xué)。

（五）基層行人員少

會計財務(wù)業(yè)務(wù)操作一人多崗現(xiàn)象嚴重，會計財務(wù)從業(yè)人員大多缺乏財務(wù)預(yù)算管理方面的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗，預(yù)算管理工作者主要從現(xiàn)有職工中選拔轉(zhuǎn)崗從事財務(wù)工作，未經(jīng)過專業(yè)學(xué)習(xí)訓(xùn)練，專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能差強人意，難以適應(yīng)預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化、標準化的要求?？h支行未設(shè)立專門的內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)和配備監(jiān)督人員，沒有時間和精力開展同級預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，容易形成監(jiān)督空白。

三、基層央行強化預(yù)算管理的路徑

（一）提高認識，轉(zhuǎn)變觀念

一是加大對單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員的培訓(xùn)力度，認真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》及相關(guān)政策法規(guī)，提高預(yù)算管理政策水平，轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方法。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認識到強化預(yù)算管理對促進單位各項工作的重要作用，高度重視預(yù)算編制的重要性，改變只重費用開支審批，不重預(yù)算編制的管理模式，帶頭宣傳預(yù)算編制及管理的重要意義，引導(dǎo)和增強全員預(yù)算管理參與意識。二是摒棄預(yù)算編制只是會計財務(wù)部門的事情這種思想，領(lǐng)導(dǎo)要把預(yù)算編制、預(yù)算管理納入全行性的一項重要工作對待，號召動員各部門參與到預(yù)算編制及管理工作中來，充分調(diào)動參與預(yù)算管理的積極性。

（二）完善預(yù)算管理內(nèi)部制度

一是制定符合基層行財務(wù)預(yù)算矩陣式管理的措施辦法，把預(yù)算編制、分配、執(zhí)行、調(diào)整、控制、績效評價全過程預(yù)算管理納入內(nèi)部管理制度范疇，在系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上成立以本級預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理委員會辦公室、預(yù)算責(zé)任部門為主體的橫向管理機制。明確各崗位、各部門工作職責(zé)及各環(huán)節(jié)操作程序，通過制度形式把預(yù)算管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)固化下來，從而促進預(yù)算管理制度化、規(guī)范化和標準化。二是制定符合基層管理單位實際的預(yù)算管理考核辦法，建立預(yù)算執(zhí)行序時、均衡、安全、有效的激勵機制。三是建立有效的支出約束機制，建立完善財務(wù)費用、財務(wù)人員崗位職責(zé)、接待費、會議費、培訓(xùn)費、差旅費等管理制度，從單位內(nèi)部建立起有效的支出約束機制，做到有章可循，有規(guī)可依，并且嚴格按制度辦事，堵塞漏洞，節(jié)約資金，防止經(jīng)費支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各項資金的使用效益。四是強化開支計劃性，統(tǒng)籌安排使用各項經(jīng)費，首先確保人員經(jīng)費開支，其次保證必要的辦公經(jīng)費需要，然后再按照輕重緩急安排其他項目的開支。計劃制定后，還必須嚴格執(zhí)行，防止前緊后松，保證計劃的有效性。五是建立嚴格的經(jīng)費開支審批制度，每一筆開支都必須取得合法有效的票據(jù)，并附有關(guān)批件，由經(jīng)辦人員負責(zé)簽字，財務(wù)人員審核，領(lǐng)導(dǎo)審批后才能予以報銷。

（三）改革預(yù)算編制方法，合理安排預(yù)算編制時間

一是在“二上二下，分級編制，逐級匯總”的預(yù)算編制程序過程中，逐步擯棄“基數(shù)法”，推行“零基預(yù)算”，必須實事求是地掌握人員情況、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，并以此為基礎(chǔ)，確定人員、業(yè)務(wù)經(jīng)費水平，并綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來因素的影響，科學(xué)預(yù)測業(yè)務(wù)發(fā)展變化，編制具前瞻性的預(yù)算。預(yù)算編制只有業(yè)務(wù)部門最有發(fā)言權(quán)，他們最熟悉自已部門的業(yè)務(wù)及工作打算，因此，要加強各業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，通力配合，以單位的主要任務(wù)為目標，上下統(tǒng)一，全員參與，一切從實際出發(fā)，應(yīng)該增加項目及經(jīng)費的必須增加，應(yīng)該減少的項目及經(jīng)費必須減少，沒有必要保留的項目及經(jīng)費直接取消，避免所有預(yù)算項目簡單地按上年基數(shù)逐年遞增的方法。二是由于預(yù)算編制牽涉部門多、時間跨度長，是一個系統(tǒng)工程，它既要掌握單位方方面面的情況，又要考慮轄區(qū)機構(gòu)及業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r;既要著眼于年度需求，又要考慮歷史，預(yù)測未來;既要滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要，還要考慮財力水平;既要講求局部效果，又要考慮整體效益，這其中包含著調(diào)查研究、綜合分析、項目論證、目標預(yù)測、協(xié)調(diào)平衡等大量工作，短期內(nèi)是完成不好的。因此，預(yù)算編制必須要有足夠的時間保證。為了解決這個問題，可以提早啟動預(yù)算編制，延長預(yù)算編制時間，擴大預(yù)算編制周期。

（四）充分發(fā)揮預(yù)算對業(yè)務(wù)發(fā)展的保障、促進、引領(lǐng)作用

一是預(yù)算編制要從實際出發(fā)，依據(jù)來源要充分，建立在業(yè)務(wù)發(fā)展和依法履行基層央行各項職責(zé)所必須的財務(wù)收支基礎(chǔ)之上。由財務(wù)部門牽頭，分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，積極調(diào)動各部門參與預(yù)算編制的積極性，以年度規(guī)劃、工作任務(wù)、工作重點為目標，充分調(diào)研論證，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況、預(yù)算年度的收入增減因素、業(yè)務(wù)發(fā)展需要和財力可能，準確測算，不斷提高預(yù)算編制的質(zhì)量水平。二是預(yù)算批復(fù)、分配、調(diào)整要體現(xiàn)實事求是的原則，堅持公平公正，統(tǒng)籌兼顧，照顧基層，切實保障重點，兼顧特殊地區(qū)、特殊事項，預(yù)算資源適當(dāng)向基層行傾斜的原則;充分滿足業(yè)務(wù)發(fā)展、人員變化，保障履職、機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)需求的原則。三是預(yù)算執(zhí)行要緊緊圍繞單位總體目標、中心任務(wù)、業(yè)務(wù)發(fā)展、履職盡責(zé)進行，在經(jīng)費、物資、設(shè)備等方面予以充分保障。強化預(yù)算執(zhí)行的力度，實行預(yù)算編制與執(zhí)行對比分析，由單位財務(wù)人員對預(yù)算執(zhí)行情況進行匯總，并與預(yù)算批復(fù)進行核對，及時向領(lǐng)導(dǎo)匯報反映預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組及時對預(yù)算執(zhí)行進度進行合理規(guī)劃和安排，財務(wù)部門要堅持沒有預(yù)算不能支出，有了預(yù)算不能超支的原則，堅決維護預(yù)算的嚴肅性。

（五）完善預(yù)算監(jiān)督評價機制

一是完善監(jiān)督考核機制。成立以單位負責(zé)人為組長、分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長、各部門負責(zé)人為成員的預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，把預(yù)算執(zhí)行情況和績效評價結(jié)果與各部門工作目標考核相掛鉤，預(yù)算項目執(zhí)行得好、績效評價高的部門適當(dāng)加分，執(zhí)行差、評價低的適當(dāng)減分。二是定期開展預(yù)算管理監(jiān)督檢查。內(nèi)審和財務(wù)管理部門要認真履行監(jiān)督檢查職責(zé)，每年通過同級監(jiān)督、下查一級等監(jiān)督方式，開展預(yù)算管理審計或財務(wù)專項檢查，圍繞預(yù)算編制、批復(fù)、分配、調(diào)整、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，降低預(yù)算執(zhí)行偏差，促進預(yù)算管理工作規(guī)范化，提高預(yù)算管理工作質(zhì)量和水平。三是把縣支行的預(yù)算管理監(jiān)督納入中支內(nèi)審及財務(wù)管理監(jiān)督的工作范圍，彌補縣支行由于人員少、力不從心而導(dǎo)致的預(yù)算管理監(jiān)督空白。四是建立預(yù)算管理績效評價機制。引入第三方評價機構(gòu)，對單位各項目資金的使用效益進行嚴格的客觀公正評價，將績效評價結(jié)果作為衡量項目資金使用效益的最終標準，從而實現(xiàn)對預(yù)算項目資金使用的事前、事中和事后全過程的計劃、監(jiān)督、評價及跟蹤管理，促進預(yù)算資金利用績效最大化。四是把單位預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合起來，形成良性的社會和群眾監(jiān)督氛圍，建立年度預(yù)算執(zhí)行情況在單位內(nèi)部公示制度，必要時在外部網(wǎng)站上依申請公開，提高預(yù)算管理的公開性和透明度，增強預(yù)算管理的約束效力。

（六）加強培訓(xùn)，提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平

預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都由單位財務(wù)人員來具體操作，財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力的好壞高低直接影響單位預(yù)算管理水平的質(zhì)量。一是會計財務(wù)部門要廣泛開展預(yù)算法規(guī)宣傳，在保證財務(wù)人員按時參加繼續(xù)教育的基礎(chǔ)上，有針對性地組織專業(yè)知識培訓(xùn)，提升財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，規(guī)范業(yè)務(wù)操作。二是財務(wù)人員要增強學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、業(yè)務(wù)操作能力、工作責(zé)任心和工作主動性，努力提升自身素質(zhì)和預(yù)算管理工作水平。

作者單位：中國人民銀行麗江市中心支行