張永亮

摘要：建立健全應急管理體系，提升政府應對公共危機能力，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在我國應急管理體系建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系建設起步較晚，尚未形成健全的預警、防控、監(jiān)督、管理、服務體系，也未發(fā)揮好應有的應急管理功能。在此次新冠肺炎疫情防控中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在應急管理方面呈現(xiàn)出一些典型表現(xiàn)值得我們深刻反思：或因主觀意識不足而“慢作為”，或因急功近利而“亂作為”，或因體制機制局限而“難作為”。我們必須按照新時代應急管理體系建設的新要求，認真總結(jié)新冠肺炎疫情防控的經(jīng)驗，全面提升人民群眾防控意識，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風險意識與危機應對觀念，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理能力，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理的體系和機制，推進建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系，為廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全提供強有力的制度保障。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；應急管理；防控體系；管理能力；公共衛(wèi)生

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）07-0031-（11）

The Lack and Perfection of Emergency Management of Township Government

——Based on the "COVID-19" Epidemic Prevention Practice in 35 Villages and Towns in XX area of HN Province

ZHANGYong Liang

Abstract：To establish and improve the emergency management system and enhance the governments ability to deal with public crisis，which are important parts of promoting the modernization of national governance system and capacity.In the construction of Chinas emergency management system，the construction of township government emergency management system started late. It has not yet formed a sound early warning，prevention and control，supervision，management，service system，nor played its due function in emergency management.In the prevention and control of "COVID-19"，some township governments lacks some typical manifestations in emergency management which are worthy of our deep reflection：the"slow action"because of the lack of subjective consciousness，the"chaotic act"because of quick success and instant benefit，the"difficult to do"because of the limitation of the system.We must conscientiously sum up the experience of the prevention and control of"COVID-19"epidemic in accordance with the new requirements for the construction of the emergency management system in the new era，comprehensively enhance the peoples awareness of prevention and control，strengthen the risk awareness and crisis response concepts of the township government，and improve the emergency management capabilities of the township government.The township government emergency management system and mechanism promote the construction of the township government emergency management system to provide a strong institutional guarantee for the safety of life and property of the broad masses of people.

Key Words：township government；emergency management；prevention system；management capacity；public health

一、問題的提出

面對廣大人民群眾對美好生活的向往，黨的十九大報告明確提出了“實施健康中國戰(zhàn)略”，指出“人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志”，要求“堅持預防為主，深入開展愛國衛(wèi)生運動，倡導健康文明生活方式，預防控制重大疾病”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更是明確要求：“完善和落實安全生產(chǎn)責任和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系。構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力?！庇纱丝梢?，建立健全應急管理體制，增強應急管理能力，科學有效應對公共危機事件，已經(jīng)成為各級政府的重要職責。作為直接服務廣大農(nóng)村群眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其應急管理能力與治理水平不僅體現(xiàn)著我國應急管理體系建設的水平，而且直接決定著農(nóng)村群眾健康生活的質(zhì)量，是廣大人民群眾美好生活得以實現(xiàn)的核心依靠。

事實上，隨著改革的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能日益趨于科學合理，服務基層、服務群眾、有效執(zhí)政的能力顯著增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步走上了健康運行發(fā)展的軌道。但是，面對新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在諸多不足，尤其是在應對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出典型的“缺位”。始于2019年冬的新冠肺炎疫情防控中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)受住了嚴峻的挑戰(zhàn)與考驗，同時也暴露出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理建設的短板。“推土斷路”“粗暴執(zhí)法”“物資匱乏”“朝令夕改”“推諉扯皮”“不敢為”“不愿為”“無法為”等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在應對新冠肺炎疫情時，很大程度上呈現(xiàn)出“被動”的局面，其應對危機的積極性、主動性、創(chuàng)造性沒有被充分發(fā)揮，應急管理的科學性、合理性、有效性在很大程度上也遭受質(zhì)疑。

關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理建設的研究，國內(nèi)已經(jīng)形成了一定的研究成果。這些文獻主要研究了基層政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應急管理，主要包括以下四個方面：一是有關(guān)地方政府應急管理的職能定位研究。陳淑偉（2016）指出，地方政府應急管理職能界定是不明確的，需要進一步厘清其內(nèi)涵和外延[1]。二是有關(guān)地方政府應急管理運行機制研究。董若愚（2016）等指出，要建立包括應急預案、應急聯(lián)動、應急評估、應急處置相結(jié)合的應急管理機制[2]。三是有關(guān)地方政府應急管理體系的研究。賈丹（2018）等指出，要建立群眾、媒體、智庫、市場、政府等多方協(xié)作整合的應急管理體系[3]。四是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系以及相關(guān)運行機制的研究。何林生（2017）[4]、蘇茂林（2013）[5]指出，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際從而建立起應變能力、協(xié)調(diào)有力、及時暢通、高效管用的基層自然災害應急管理體制機制，不斷提升基層自然災害應急管理的能力和水平?？傮w而言，研究成果數(shù)量較少，且時代性和有效性也不夠強。中國知網(wǎng)關(guān)于“地方政府應急管理”研究的文獻僅177篇，關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理”研究的文獻僅5篇。本文立足新冠肺炎疫情防控的實際情況，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理實踐進行經(jīng)驗研究，具有較強的現(xiàn)實意義，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應管理體系的完善提供可行的理論借鑒。

為更清楚了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對新冠肺炎疫情的實際情況，在疫情防控期間，筆者通過網(wǎng)絡以微信、QQ、短信或電話等形式，對HN省XX地區(qū)35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記（15人）、鄉(xiāng)長鎮(zhèn)長（20人）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記（10人）和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（11人）共計56人進行了專題問卷調(diào)查。所有調(diào)查對象都是現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，并且自新冠肺炎疫情發(fā)生以來一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線從事疫情防控工作，具有豐富的疫情防控體驗。問卷主要包括以下五個方面：一是你們從哪一天開始組織實施新冠肺炎疫情防控；二是你們具體做了哪些新冠肺炎疫情防控措施；三是你們認為哪些舉措還存在不足；四是你們實施新冠肺炎疫情防控面臨的主要困難有哪些；五是你們對做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急危機防控有哪些具體建議。本次共發(fā)放調(diào)查問卷56份，收回調(diào)查問卷56份，有效問卷56份，共征集涉及調(diào)查問卷的相關(guān)情況和意見214條。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理缺失的具體表現(xiàn)

整體上，在這次新冠肺炎疫情防控實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮了重要的積極作用，有效地阻斷了疫情在農(nóng)村地區(qū)的傳播，保障了農(nóng)村地區(qū)的安全，維系了農(nóng)村正常的社會生產(chǎn)生活秩序。但是，相對于應急管理的客觀需求而言，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對公共危機的應急管理還相當薄弱，甚至可以說還遠遠未形成有效的應急管理體系。在此次疫情應對實踐中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理呈現(xiàn)出“慢作為”“亂作為”“難作為”多重問題并存的局面，其管理能力與水平不斷受到質(zhì)疑。

（一）“慢作為”

“反應慢”，是廣大人民群眾普遍質(zhì)疑此次新冠肺炎疫情防控的一個重要方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不例外。從有關(guān)調(diào)查資料的分析可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對新冠肺炎疫情普遍存在的典型表現(xiàn)是“反應慢”。2020年1月23日（農(nóng)歷臘月二十九）武漢“封城”后，全國各省區(qū)市也相繼進行了疫情防控部署安排。各縣級政府基本在正月初一或初二就啟動了應急預案，相關(guān)人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相繼接到通知要求提前上崗。調(diào)查情況顯示，35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在正月初一或初二安排了主要領(lǐng)導和值班干部上班，也對所轄村和社區(qū)發(fā)布了疫情防控通知。但由于上級指示不明和自身防控意識不強等原因，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在防控物資調(diào)撥、人員分配安排、運行機制建立等方面基本上沒有采取有效的防控措施。在被調(diào)查的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)大范圍實施防控措施是在正月初四或初五；10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是正月初七全體人員上班后才組織全員進行疫情防控。然而此時疫情已經(jīng)相當嚴重，物資已經(jīng)極度短缺，民眾情緒也相當壓抑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著前所未有的疫情防控工作壓力。其中，32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法為工作人員提供充足的防護物資；7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為沒有口罩等防護物資，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能冒著被感染的危險，不戴口罩深入邊界關(guān)卡值守，并進村入戶進行疫情工作安排與布置。“慢作為”不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對疫情防控的開展，也對自身工作的有效進行產(chǎn)生了直接的影響。

（二）“亂作為”

在新冠肺炎疫情防控初期，部分農(nóng)村肆意夸大了風險預警，普通民眾也是“談疫色變”，“堵石斷路”“砍樹斷路”“砌墻斷路”“推山斷路”等現(xiàn)象相繼上演。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些行為影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人民群眾心中的權(quán)威和信任。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疫情防控“一堵了之”。前述“斷路”行為有村民或者村級組織自發(fā)的決定，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“安排”。問卷結(jié)果顯示，在被調(diào)查的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，在疫情防控初期，25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本著杜絕疫情傳播的可能，不論轄區(qū)內(nèi)是否出現(xiàn)病例或者有涉武漢人員，一律通過電話通知或會議安排等形式，要求下轄村和社區(qū)對鄉(xiāng)鄉(xiāng)邊界、村村邊界、組組邊界的主要通道，全部采取阻斷的形式嚴防死守。這種做法明顯違背了交通道路相關(guān)法律法規(guī)，沒有給生產(chǎn)、生活以及廣大人民群眾留下“生命通道”，屬于典型的“亂作為”。13個被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)在輿論和廣大群眾的質(zhì)疑聲中對這些“嚴防死守”有所放開，但仍有22個被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持原樣十天以上，有的甚至達到二十天，之后才在縣市統(tǒng)一部署下予以拆除。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疫情防控“粗暴執(zhí)法”。自全面實施疫情防控措施后，35個被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時組織了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部以及臨時聘請的社會人員全力抗疫，其中聘請的社會人員平均每個村在10人以上。但因為組成人員素質(zhì)能力不一，出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些村組干部因為“怕出事”，粗暴干預監(jiān)控對象的生活。7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些村組干部肆意擴大管控范圍，侵犯了村民的相關(guān)權(quán)利。如被調(diào)查的Y縣Q鄉(xiāng)就出現(xiàn)臨時聘請的社會人員借機打壓與自己有糾葛的群眾的現(xiàn)象。臨時聘請社會人員汪某借村民張某一家十余人家庭用餐之機，聲稱張某違法聚會聚餐，對就餐人員進行恫嚇并打砸就餐桌椅，產(chǎn)生了極其惡劣的影響。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員疫情防控“簡單作為”。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部沒有把疫情防控當回事，對轄區(qū)或者責任區(qū)的疫情防控管理嚴重不到位。如被調(diào)查的Y縣Q鄉(xiāng)在2020年正月初四、初五兩天就先后出現(xiàn)5起大操大辦婚慶喜事的，鄉(xiāng)村干部只是告之操辦農(nóng)戶注意疫情防范，并沒有對其行為進行限制或者管控。至于鄉(xiāng)村的群眾性、自發(fā)性、家庭性的春節(jié)期間聚會聚餐行為，35個被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有此類情況發(fā)生。對此行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部只是口頭警告，并沒有采取實質(zhì)性的管制措施。

（三）“難作為”

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在此次新冠肺炎疫情防控中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅存在時間上的“慢作為”、做法上的“亂作為”，更存在一些“難作為”的情況，致使其未能及時有效地開展應急管理工作。一是對疫情及其防控認知不足導致其“不知做什么”。35個被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍表示，關(guān)于“新冠肺炎”是什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在疫情防控前期和普通大眾所知并無差別，只能通過網(wǎng)絡、電視和官方文件等渠道獲得的相關(guān)工作要求和政策措施，并不清楚疫情特征、防控重點以及工作重心。防控工作局限于落實縣市的統(tǒng)籌安排，集中在人員調(diào)度、情況摸排、物資發(fā)放、交通管制等方面，而對防疫知識的宣傳、防控物資的配備等均未采取具體舉措。給大眾產(chǎn)生的感覺是“該管的沒管”“該管好的沒管好”。二是防控措施的無法自主決定導致其“不知怎么做”。56名被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，因為疫情防控是一件專業(yè)性強的工作，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此次疫情防控中只是一個執(zhí)行的角色，該隔離誰、怎么隔離、如何處置等，他們不敢也不能私自決定。調(diào)查結(jié)果顯示，35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在擴大隔離區(qū)域、擴展隔離群眾的現(xiàn)象，讓群眾產(chǎn)生反感情緒，進而在一定程度上激化了干群矛盾。其中，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，疫情防控中出現(xiàn)了解除隔離條件但不敢取消隔離措施的現(xiàn)象。如被調(diào)查的F縣L鎮(zhèn)，按上級防疫要求對某村13位村民居家隔離14天，并且安排了鄉(xiāng)村干部駐家監(jiān)督；待達到解除隔離條件并及時向縣相關(guān)疫情管理部門匯報后，卻因為縣衛(wèi)健部門和縣疫情防控指揮部說法不一致而無法解除，只能繼續(xù)對這些村民實施延期隔離措施，讓被隔離群眾產(chǎn)生了較大的反感情緒，出現(xiàn)了一些過激行為。三是防控物資供給嚴重缺乏導致其“做不了什么”。35個被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映，“買不到口罩”“買不到消毒物資”“買不到防控藥品”等等，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此次疫情防控中面臨的直接困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生院、衛(wèi)生室或個體診所的醫(yī)藥防控物資儲備極為有限，滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)防控人員的急需物資，更無法提供給廣大基層群眾。如被調(diào)查的Y縣Q鄉(xiāng)，在疫情防控初期，全鄉(xiāng)所有醫(yī)療機構(gòu)和部門能提供的口罩不足3000個，而鄉(xiāng)、村（16個）、組（112個）從事疫情防控的一線工作人員超過500人，僅夠一線防控人員3天的使用量。隨著防控形勢的好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)疫情防控物資需求得到了一定的補充，但與廣大農(nóng)村群眾的需求相比，仍然嚴重短缺。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急危機管理缺失的主要原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政管理體制中的重要一環(huán)，高效有序地履行好應急管理職責，是滿足廣大人民群眾美好生活需求的應有之義。但是，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對新冠肺炎疫情嚴重缺位，主要存在以下幾個方面的影響因素。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理主觀意識不強

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對“新冠肺炎”疫情出現(xiàn)問題的主觀原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部的主觀意識不強[6]。一是“無知”的意識。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，應急管理是一項新的職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和廣大干部沒有充分認識應急管理的重要性和緊迫性，沒有做好應急準備，更沒有應急管理預案和應急管理物資儲備，直接導致其在疫情防控中無所適從。據(jù)被調(diào)查的56名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，43人對應急管理相關(guān)知識、流程、細節(jié)知之極少，近50人把疫情防控當作一件常規(guī)性工作來看待，平淡處之。二是“無所謂”的態(tài)度。因為對應急管理的“無知”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在應對疫情時表現(xiàn)出無所謂的態(tài)度。其中被調(diào)查的22名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還抱有“我們這里是農(nóng)村，與武漢隔得遠”“農(nóng)村人居住分散，傳染可能性不大”等不負責任的觀念。被調(diào)查的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記和鄉(xiāng)長鎮(zhèn)長均表示，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本著事不關(guān)己的態(tài)度，對農(nóng)村不聽勸說、不理說服甚至肆意反感的行為視而不見、放之任之。三是“等”的思想。受傳統(tǒng)行政思維觀念和應急管理認識不足的雙重影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上沒有將應急管理作為自己的職責，只是認真執(zhí)行縣委縣政府的決策部署。在以往的高致病性禽流感、非洲豬瘟等重大動物疫病防控工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上只是一個執(zhí)行角色，因此在新冠肺炎疫情發(fā)生后，他們也依然抱著“等”的態(tài)度，“等”上級黨委和政府的決策和部署。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)無一不是在縣政府作出疫情防控決策后才落實政策，即便是口罩、消毒液等防疫物資也是等待縣政府的分配，主動采購防疫物資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅7個。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對公共危機能力不夠

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對此次疫情問題之所以接踵而來，其中一個主要原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應急管理能力極度不足。一是無經(jīng)驗可循。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷過“非典”、高致病性禽流感和非洲豬瘟等疫情防控工作，但畢竟只有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)歷過。35個被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的56名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，經(jīng)歷過疫情防控的人數(shù)僅9人，占比不到20%，其他受訪干部均表示是第一次參加疫情防控。即便是經(jīng)歷過“非典”和非洲豬瘟等疫情防控實踐，但因疫情程度不一、時代信息變化發(fā)展太快等因素，前期經(jīng)驗的實際運用效果也大受影響。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有專業(yè)技能資源極度缺乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中學醫(yī)、懂醫(yī)的人數(shù)極少。被調(diào)查的56名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，擁有醫(yī)學相關(guān)背景的人員僅13人；被調(diào)查的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有醫(yī)學學歷背景的干部。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的醫(yī)療衛(wèi)生資源而言，專業(yè)技能人員數(shù)量少且專業(yè)技術(shù)層次低。被調(diào)查的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生護士人員基本在10～15人之間，有超過一半的村（社區(qū)）沒有衛(wèi)生室；即使有，村衛(wèi)生室人員基本上也只有1人。據(jù)調(diào)查測算，被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有鄉(xiāng)村兩級醫(yī)技醫(yī)務人員平均在20～25人之間，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)疫情防控的需求相比嚴重供不應求。同時，90%的鄉(xiāng)村醫(yī)技務人員只有初級職稱，能力有限。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力素質(zhì)不高。一方面，學習能力不夠。在信息網(wǎng)絡飛速發(fā)展的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應結(jié)合自己的本職工作進行學習，并運用于實踐。另一方面，對突發(fā)公共安全事件的應急處理能力欠缺[7]。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部科學研判和應對能力不強，防控方法陳舊，只是完成上級任務，沒有考慮群眾的需求，導致防控措施與群眾可接受程度脫節(jié)。

（三）基層群眾自我危機防范觀念缺乏

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新冠肺炎疫情防控中表現(xiàn)不佳，更為復雜的原因是廣大基層群眾極度缺乏對公共安全危機防范的觀念。一是基層群眾對疫情防控的無所謂心態(tài)。被調(diào)查的56名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，在疫情防控初期，只有因外出務工或因春節(jié)假期回家的公職人員對疫情有一定的畏懼心理，其他人大都抱著一種無所謂的態(tài)度。要么認為其生活在農(nóng)村，距離病毒源很遠，不可能受到傳染；要么認為新冠肺炎和普遍流感差不多，防范與否無關(guān)緊要。這種觀念的存在，直接導致在疫情防控第一個星期內(nèi)，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部怎么宣傳防護措施，他們都認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府小題大做。二是基層群眾對疫情防控的過急心態(tài)。隨著新冠肺炎疫情的急劇蔓延，加上網(wǎng)絡信息的飛速傳播，在疫情防控一周以后，廣大基層群眾對新冠肺炎防控的心態(tài)，從“無所謂”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕凹庇谇蟪伞保幌氡M快隔斷自己與外界的接觸，從而對所有交通要道進行嚴防死守。問卷調(diào)查結(jié)果顯示， 35個被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄80%以上的村（社區(qū)）的村組干部和群眾，都自發(fā)地實施了“極端”“隔絕”措施。在此期間，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勸說他們要注意工作方式方法，但是他們?nèi)匀晃倚形宜?，嚴格排除外部不確定因素對他們生活空間的影響。三是基層群眾對疫情防控的盲目心態(tài)。實際上，面對不斷復雜演變的新冠肺炎疫情，廣大基層群眾依然是一種盲目的狀態(tài)，如何應對仍然一知半解。56名被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，四分之三以上的基層群眾認為防控就是“戴口罩”，九成的基層群眾認為最便利的辦法就是“不外出”，對其他防范措施知之甚少。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系建設不全

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系建設尚未起步，根本無從談起管理體制的健全與否。一是應急管理機構(gòu)沒有建立。雖然黨的十九大提出“實施健康中國戰(zhàn)略”，黨的十九屆四中全會也提出要健全應急管理體制，但是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理能力體系建設尚未啟動。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有設立應急管理部門，僅有2個同一縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確表示要設立應急管理部門，但既沒有出臺有關(guān)其機構(gòu)、人員、權(quán)責等相關(guān)文件，也沒有督促其落實到位；33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示，所在縣市暫時均沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理建設作出工作安排；27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應急管理職責暫時掛靠在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，8個暫時掛靠在辦公室。二是上級應急管理體制不順。從新冠肺炎疫情防控實踐來看，縣市政府的應急管理體制建設也不是很順利，管理部門較多且職責比較混亂，常常出現(xiàn)“打架”的現(xiàn)象[8]。所調(diào)查的F縣3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都反映，該縣新冠肺炎疫情防控有應急管理、衛(wèi)健委和臨時指揮部等多個相關(guān)機構(gòu)，都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行直接管理。但是，各部門關(guān)于是否隔離、是否取消隔離、物資歸誰調(diào)配等具體事件的決策和指示并不一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表示“不知道聽誰的”。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制轉(zhuǎn)型滯后。經(jīng)過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)并村和精簡機構(gòu)的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄面積擴大，其人員和機構(gòu)卻更少，現(xiàn)行管理體制與其承擔的時代責任不相匹配，存在職能錯配、權(quán)限不足、管控失序、治理乏力等現(xiàn)象。35名被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)長鎮(zhèn)長表示，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)行能力還難以勝任實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村發(fā)展的新需求。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理運行機制不順

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)行應急管理機制運行不通暢，也是導致疫情防控失序的重要因素。一是縣鄉(xiāng)村運行機制脫節(jié)。所調(diào)查的56名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均表示，在疫情防控前期階段，呈現(xiàn)出縣鄉(xiāng)村脫節(jié)的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為“上熱下冷”“城里熱農(nóng)村冷”的特點，普通群眾低估了疫情的發(fā)展形勢，對上級決策表示不理解；在疫情防控中期階段，城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)一致性有所提高，基本上達成了一致；在疫情防控后續(xù)階段，又出現(xiàn)了“城里緊村里松”“城里閑村里急”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為在執(zhí)行上級政策和滿足群眾需求中艱難“取舍”。二是物資儲備流通機制存在短板。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，35個被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)在此次疫情防控中，衛(wèi)生醫(yī)用物資和生產(chǎn)生活物資流通機制的運動極為不暢。就物資儲備而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)用物資儲備極少，上級供給數(shù)量也極為有限，普遍反映實施疫情防控措施十天以后才得以增加儲備，但僅能滿足防疫的基本需求；就物資流通而言，因交通阻塞流通受限，加之各地進出管理極其嚴格，流通時間和流通成本急劇攀升。所調(diào)查35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均表示，疫情防控半個月后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流才逐步放開。三是化解群眾困難機制明顯不足。大部分被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，在此次疫情防控中，縣鄉(xiāng)村基本上是各自為政，沒有形成互動、協(xié)調(diào)、有序的應對機制，導致條件好、能力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能較好地解決群眾矛盾；而在條件較差、能力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，群眾問題解決進展緩慢，影響了應急管理成效。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理監(jiān)督檢查不力

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府啟動應急管理的另一個重要原因，是監(jiān)督檢查存在一定程度的失序。一是上級監(jiān)督檢查過急過嚴，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不敢為”。被調(diào)查的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均表示，上級紀檢監(jiān)察部門啟動問責機制比鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施疫情防控舉措還早。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上在2020年正月初七正式上班后，才實施全方位的防控措施，但是紀檢監(jiān)察部門卻在正月初四左右，就發(fā)布了關(guān)于疫情防控的問責通知，并且組織了多支紀檢監(jiān)察組深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行嚴格的防疫紀律督查。被調(diào)查的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，基于“不犯錯”和“少犯錯”的觀念，所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在疫情防控舉措實施中有所保守，謹防出現(xiàn)問題。二是本級監(jiān)督檢查過軟過松，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履責不力。在此次疫情防控中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察部門雖然明確了問責機制，但是明顯過軟過松。調(diào)查中，31名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于疫情防控的風險較大、干部責任范圍較大、工作難度較大等因素的考量，對防疫工作中存在的一些作風問題和非法現(xiàn)象并未及時處理，導致部分防控工作者執(zhí)法較為隨意。三是社會監(jiān)督檢查時有時無，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生惰性。在群眾監(jiān)督方面，因為疫情防控的特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應的權(quán)力行使強度擴大，廣大村民更基于對疫情的害怕而疏于監(jiān)督，基層群眾的監(jiān)督不到位；在社會監(jiān)督方面，因為疫情重災區(qū)在城市，社會監(jiān)督組織更多地關(guān)注城市的疫情防控，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村地區(qū)防控關(guān)注不多，形成了社會監(jiān)督“盲區(qū)”，讓部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生了一定的惰性。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系建設的對策建議

完善基層應急管理體系建設是我國建立應急管理體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，更是切實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的應有之義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要更好地適應公共危機管理的新形勢新任務，必須從以下幾個方面努力。

（一）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)危機應急管理意識

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共安全意識，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部危機應急管理觀念，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建應急管理體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共安全應急意識。所調(diào)查的56名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認為，在未來的工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須促進廣大干部和基層群眾樹立良好的公共安全危機應對意識。要將應急管理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常管理工作范疇中；要按照應急管理工作的要求和上級政府的具體規(guī)定，制定出臺相關(guān)措施；要在人力物力等方面做好統(tǒng)籌安排，做好應急預案，防患于未然。二是培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部增強危機應急意識。52名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須借新冠肺炎疫情防控的機會，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應對公共安全事件的意識，培育其“不怕疫情、嚴防疫情、消除疫情”的應急管理思想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要通過政策宣傳、文件學習、會議通知等學習形式，自覺學習應急管理知識，提高應急管理的自覺性。三是引導廣大群眾樹立危機應急意識[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要通過入戶走訪、信息發(fā)布以及對口幫扶等手段，積極向廣大基層群眾宣傳公共安全危機事件的特點和危害，知曉應急管理的重要性，了解應急管理的相關(guān)規(guī)定，形成“不怕災害、直面危機”的應急意識。

（二）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府危機應急能力

結(jié)合地方政府應急管理體系建設的內(nèi)在要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實提高應對公共安全危機的決策能力、執(zhí)行能力，增強解決現(xiàn)實問題的服務能力，確保應急管理建設順利推進。一是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理的決策能力。被調(diào)查的35名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)長鎮(zhèn)長均認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府應高度重視應急管理決策能力建設，建議建立公共安全危機應急管理決策機構(gòu)，完善應急管理決策流程，明確應急管理決策權(quán)限，并根據(jù)實際情況進行應急演練，為形成“黨委領(lǐng)導、集中決策、政府執(zhí)行”的應急管理決策機制積累經(jīng)驗。二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理的執(zhí)行能力。所調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一致認為，在疫情防控工作中，必須明確決策由誰執(zhí)行、怎樣執(zhí)行，什么是執(zhí)行職責、如何監(jiān)督職責執(zhí)行等內(nèi)容。對執(zhí)行人員、執(zhí)行過程、執(zhí)行效果和反饋等情況要及時跟蹤管控。對辦事不力的行為要及時進行勸誡，對違法違紀現(xiàn)象要及時給予黨紀政紀處分，確保各項決策執(zhí)行到位。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理的服務能力?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府直接服務于基層群眾的特征，要在應急管理中充分考慮廣大人民群眾的利益是否得到保障，盡可能降低群眾的利益受損程度，及時解決廣大群眾遇到的實際問題，減少決策執(zhí)行的阻力。

（三）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系

構(gòu)建完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學應對公共安全事件和實施有效應急管理的制度保障。各級黨委和政府要盡快推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系建設，形成“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動”的應急管理體制[10]。一是盡快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理機構(gòu)。被調(diào)查的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均呼吁，縣市黨委和政府要盡快推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系建設，明確機構(gòu)設置、人員配置、職責設定、經(jīng)費保障等，確保短期內(nèi)人員到位、職責到位、經(jīng)費到位，為有序推進應急管理工作奠定組織基礎(chǔ)。二是盡快完善縣、鄉(xiāng)、村一體化的應急管理體系。在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理機構(gòu)的同時，各縣市要厘清部門之間的責任與權(quán)限；要統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)之間應急管理的機制，搭建應急管理延伸平臺；要把應急管理延伸到村、社區(qū)以及廠礦企業(yè)，形成公共安全應急管理群防群控的強大合力。三是盡快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型。根據(jù)全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的時代任務，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和健康中國戰(zhàn)略等時代要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要努力實現(xiàn)“從管理轉(zhuǎn)向治理”和“從管理轉(zhuǎn)向服務”的根本性轉(zhuǎn)變，為基層政府應急管理體系的建設提供充分的制度保障。

（四）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理機制

健全有序的應急管理運行機制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理走上規(guī)范化、科學化、制度化的內(nèi)在要求[11]。一是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理傳導機制。一方面，必須在上級應急管理部門的指導下，理順向下傳導機制，建立通暢的“接受上級政府的公共安全防控指令—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究部署—向村（社區(qū)）組宣傳—讓廣大人民群眾認知”的防控下行傳導機制，并且指定專人負責，嚴防信息傳導失真。另一方面，理順向上反饋傳導機制，搭建“廣大人民群眾反饋—村（社區(qū)）組收集意見—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甄選總結(jié)—上報縣級政府及相關(guān)部門”的信息反饋機制，把群眾的呼聲、疾苦當作大事。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理儲備機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須統(tǒng)籌考慮應急物資儲備，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以建立醫(yī)用衛(wèi)生物資儲備庫，不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以與縣級儲備庫或者其他地區(qū)明確戰(zhàn)略合作關(guān)系，確?！皯?zhàn)略”物資供應有序。同時，加大對鄉(xiāng)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室以及個人診所和獸醫(yī)站相關(guān)物資儲備的支持力度，在經(jīng)費或者稅費上給予優(yōu)惠，提高庫存量，確保急時之需。三是搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理流通機制。要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的交通管治力度，防范違法違紀的現(xiàn)象發(fā)生；加大與周邊地區(qū)的通聯(lián)力度，簽訂合作備忘錄，確保應急管理交通順暢；大力引進或者鼓勵發(fā)展信息物流業(yè)，培育一批數(shù)字信息物流站所或中心，建設“數(shù)字鄉(xiāng)村”，提高應急管理的數(shù)字化水平。

（五）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理監(jiān)督檢查措施

實施科學有效的監(jiān)督檢查措施，是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理能力和水平重要推動力量。一是上級監(jiān)督檢查要適時適度。應急管理工作面臨的公共安全危機事件都具有較強的專業(yè)性和特殊性，相關(guān)措施和手段會超出常規(guī)，應急管理權(quán)限也將暫時放大，市縣紀檢監(jiān)察部門要基于抓好疫情防控的根本目的，本著寬嚴相濟的原則，適時適度進行監(jiān)督檢查，從而提升應急管理的效果。二是本級監(jiān)督要有力有效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把監(jiān)督措施納入應急管理預案和決策，實行同發(fā)布、同實施、同反饋“三同步”。對作風優(yōu)良表現(xiàn)突出的要及時予以表彰和推介；對作風散漫造成工作失誤的要及時予以問責和糾偏；對違紀違法的行為要及時嚴厲打擊。三是社會監(jiān)督要有理有節(jié)。積極引導廣大基層群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理監(jiān)督，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作作風要及時反饋；正確引導社會組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理的舉措和實施效果進行監(jiān)督，努力做到不偏不倚、公正合法，既達到監(jiān)督效果，又達到提高應急管理效果的目的。

（六）及時總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理實踐經(jīng)驗

新冠肺炎疫情防控充分展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務基層、服務群眾的本質(zhì)特征，不論防控實踐有力與否，都值得科學總結(jié)。一是及時總結(jié)科學決策的經(jīng)驗。此次疫情防控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應急決策過程歷經(jīng)了從前期的遲疑發(fā)展到后期的及時，從前期的盲然無措發(fā)展到后期的有據(jù)有序，都值得我們及時體會和總結(jié)。要銘記應急決策果斷、準確、及時、全面的特征，做到?jīng)Q策不慌張、科學合理。二是及時總結(jié)有效防控的經(jīng)驗。在本次疫情防控中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合本地實際出臺了應急措施，有成功、也有失敗，有得民心、也有失民心，有合理合法、也有合理不合法甚至違法的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須總結(jié)經(jīng)驗教訓，時刻堅持以人民為中心，以法律為準繩，以有效為目標，科學施策。三是及時總結(jié)服務群眾的經(jīng)驗。從本次疫情防控實踐來看，做好應急管理工作，不僅要不折不扣地執(zhí)行好上級決策，更要切切實實維護群眾利益，解決群眾所需。堅持以人民群眾為中心，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立完善的應急管理體系的出發(fā)點，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的本質(zhì)要求，必須在實際工作中認真落實好。

五、結(jié)語

一場新冠肺炎疫情防控，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急危機管理接受了一次前所未有的考驗。隨著流感、瘟病、災害等突發(fā)性、自然性、危險性公共安全事件的不斷上演，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政能力和治理水平面臨著前所未有的嚴峻考驗。在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代建設的新時代，我們要本著保障人民群眾身體健康和生命安全的目的，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急管理體系建設，完善基層公共安全預防控制體系，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。

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責任編輯：鐘雪