朱明玉

摘要：作為全球最大的發(fā)達(dá)國家，美國面臨著貧困問題的挑戰(zhàn)。文章首先對(duì)美國聯(lián)邦政府如何定義貧困以及美國當(dāng)前的貧困現(xiàn)狀進(jìn)行闡述。其次結(jié)合學(xué)術(shù)界兩大貧困理論，解釋美國存在貧窮的原因。再次從福利制度的誕生、演進(jìn)歷史、所形成的福利體系以及成效評(píng)價(jià)等幾個(gè)方面，詳細(xì)探析了美國政府為建立與改革福利制度所作出的努力。最后從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等角度分析了美國貧困問題帶來的影響。

關(guān)鍵詞：貧困；福利制度；美國；民粹主義

中圖分類號(hào)：F323.8；F371.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2020）07-0042-（14）

Poverty in the United States：Causes，Policy and Impacts

ZHU Mingyu

Abstract：The United States，as the worlds largest developed country，faces the challenge of poverty.Firstly，the paper expounds how the U.S.federal government defines poverty and the current poverty situation of America.Secondly，this paper explains the causes of poverty in the U.S.， in which there are two poverty theories in academia facing the complex poverty problems.Thirdly， this paper is to study the efforts made by the U.S. government to establish and reform the welfare system，including the birth，evolution history，the current welfare system and the effectiveness evaluation.Finally，this paper analyzes the impacts of poverty in America from perspectives of the political，economic and society.

Key Words：poverty；welfare system；United States；populism

美國是當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，2018年GDP總量達(dá)到20.494萬億美元，位居世界第一，人均GDP高達(dá)62850美元[1]，整體生活水平相較于發(fā)展中國家要高得多。但也應(yīng)該注意，美國是發(fā)達(dá)國家中貧困問題最嚴(yán)重的國家。貧困作為美國代價(jià)最高的社會(huì)問題，與失業(yè)、就業(yè)不足、犯罪、非婚生育、教育不充分、精神疾病、情感疾病、身體疾病、家庭暴力、酗酒等問題構(gòu)成因果關(guān)系[2]。當(dāng)今全美國有4000萬貧困人口，相當(dāng)于總?cè)丝诘?2.7%，其中1850萬人生活在赤貧中，還有530萬人相當(dāng)于第三世界條件下的赤貧階層[3]。而且“43%的美國家庭入不敷出，只能借債支付住房、食品、兒童護(hù)理、醫(yī)療、交通和通訊費(fèi)用”。除此之外，美國還是貧富分化最嚴(yán)重的西方國家，收入排名前1%的群體占全國38.6%的財(cái)富[4]。那么作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體，美國的貧困問題為什么在發(fā)達(dá)國家中是最嚴(yán)重的？美國貧困問題的嚴(yán)重程度如何？美國政府如何應(yīng)對(duì)貧困以及該問題所帶來的影響是什么？本文將圍繞這些問題進(jìn)行論證。

針對(duì)上述三個(gè)問題，在已有的研究成果中，主要以美國學(xué)者的分析為主，其中較有影響的是20世紀(jì)60年代初邁克爾·哈林頓（Michael Harrington）寫的《另一個(gè)美國》。之后美國學(xué)者陸陸續(xù)續(xù)在美國貧困的狀況、原因以及美國的福利政策與改革等多個(gè)方面作了比較詳盡的論述。研究成果以著作和論文集為呈現(xiàn)方式。國內(nèi)關(guān)于美國貧困問題的研究并不多，研究更多集中在美國福利制度方面，也有少數(shù)學(xué)者對(duì)美國貧困問題的原因進(jìn)行了考察。本文的研究價(jià)值在于：一方面，從理論來看，我國國內(nèi)學(xué)者對(duì)美國貧困問題研究甚少，本文可以讓讀者比較全面地認(rèn)識(shí)當(dāng)前美國的貧困狀況，也可以為進(jìn)行相關(guān)研究的國內(nèi)學(xué)者提供參考。而且，美國是發(fā)達(dá)國家中貧困問題最為嚴(yán)重的國家，將近 100年都沒有消除國內(nèi)的貧困問題，這一點(diǎn)值得人們深入思考；另一方面，從實(shí)踐來看，美國的貧困問題對(duì)解決當(dāng)前中國存在的貧困問題有一定的借鑒意義。作為世界上最發(fā)達(dá)的國家，二戰(zhàn)后美國政府在反貧困方面取得了不少成就，美國處理貧困問題的豐富經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。

一、美國貧困問題的現(xiàn)狀

（一）美國貧困線的界定

不同的國家有不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)美國政府劃定的貧困線來確定國家的貧困狀況，這稱之為“美國式貧困”。對(duì)于衡量貧困的方法，美國政府采用的是絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，即僅憑借基本的或純經(jīng)濟(jì)的資源定義貧困，也就是用固定的美元數(shù)額來衡量滿足一個(gè)人或一個(gè)家庭的基本生活所需[5]。這一數(shù)額被叫作貧困線。

對(duì)個(gè)人和不同類型家庭的日常所需食品的成本進(jìn)行估算，該成本乘以三即得出不同類型家庭的貧困線。美國農(nóng)業(yè)部每年根據(jù)通貨膨脹造成的食品預(yù)算成本的變化，都會(huì)對(duì)貧困線進(jìn)行調(diào)整。表格1顯示的是2018年所有家庭類型的貧困線情況。通俗一點(diǎn)說，“窮人是指其收入在以下幾個(gè)方面都無法達(dá)到最低必要條件：營養(yǎng)（吃不飽）、住房（付不起房租或月供）、醫(yī)療（無錢看?。?，教育（付不起學(xué)費(fèi)）、工作（失業(yè)或收入太低）”[6]。

在確定貧困線之后，美國人口普查局每年3月份在全國范圍內(nèi)對(duì)大約6萬個(gè)家庭進(jìn)行采訪，調(diào)查不同家庭的稅前收入，不包括資本收益和非現(xiàn)金福利（例如補(bǔ)充營養(yǎng)援助計(jì)劃的福利和住房補(bǔ)貼）[7]。如果一個(gè)家庭收入處于貧困線以下，那么這個(gè)家庭中的每一個(gè)成員都被列入貧困人口范圍中。將收集到的數(shù)據(jù)與貧困線進(jìn)行比較，從而得出本年度美國貧困人口數(shù)量。

（二）美國貧困問題的基本分布

在美國，貧困問題從20世紀(jì)80年代開始凸顯，到今天為止，貧困問題仍然是美國面臨的重大挑戰(zhàn)之一。根據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計(jì)，2018年，美國的貧困率是11.8%，有3810萬人被認(rèn)為是窮人[9]，值得注意的是，這一貧困率是2008年經(jīng)濟(jì)衰退以來的最低水平[10]，但貧困人口總數(shù)僅僅比加利福尼亞州的人口數(shù)量少約100萬。這些貧困人口的組成呈多元化，可以從不同種族、不同年齡、不同出生地、不同地區(qū)、不同家庭、不同學(xué)歷去劃分，本文只選擇其中的重要部分進(jìn)行論述。

在種族和民族方面，美國主要有非拉美裔白人、非裔、亞裔以及拉美裔等。在2018年，貧困率最高的群體是黑人，達(dá)到20.8%，人口約有890萬，占總貧困人口的23.4%。拉美裔包括所有的種族，其貧困率是17.6%，占美國窮人的 27.6%。黑人和拉美裔人加在一起，占比超過美國貧困人口的一半。美國亞裔貧困人口大約為200萬，10.1%的貧困率，占所有“美國窮人”的5.25%。非拉美裔白人是所有主要民族和種族中貧困率最低的群體，僅為8.1%，但由于非拉美裔白人是美國最大的群體，所以2018年他們中有約1570萬是窮人，占到貧困人口總數(shù)的41.2%，是“美國窮人”中最大的群體[11]。

在關(guān)于貧困的地理分布上，美國南部是貧困率最高和貧困人口最多的地區(qū)，分別是13.6%和1680萬窮人，同時(shí)與2017年相比，該地區(qū)還是唯一一個(gè)貧困率沒有下降的區(qū)域[12]。在美國城市中，2018年加利福尼亞州有五個(gè)大城市的貧困率是9.3%以下[13]，比任何其他擁有低貧困率城市的州都多，但從加利福尼亞審計(jì)局2018年4月發(fā)布的報(bào)告來看，2017年該州的無家可歸者約134000人，居全國之首[14]。

“美國窮人往往成為美國最弱勢(shì)的公民，即兒童、老人、單身母親家庭成員和那些只能從事收入低得永遠(yuǎn)跟不上通貨膨脹的工作的低學(xué)歷者”[15]。首先，在貧困人口中，2018年，十八歲以下的兒童貧困率是16.2%，約有1190萬名貧困兒童，約占總貧困人口的31.1%。在2001年至2010年期間，與經(jīng)合組織其他19個(gè)創(chuàng)始國相比，美國兒童和青少年的死亡率最高，這與美國居高不下的兒童貧困率有著密切的關(guān)系[16]。而且這些占貧困群體將近三分之一的兒童中有39.1%是生活在單身母親家庭中，生活在雙親家庭的兒童的貧困發(fā)生率是最低的。同時(shí)，在所有家庭類型中，單身母親家庭的貧困率最高，并且貧困人口占比也最高，此類家庭在2018年有370萬戶[17]。總之，家庭結(jié)構(gòu)與兒童貧困狀況具有相關(guān)性，生活在女性戶主家庭中的兒童更容易遭遇貧窮，從單身女性家庭入手是美國政府解決貧困問題的途徑之一。其次，老年人群體由于身體素質(zhì)下降、勞動(dòng)收入減少，也是易遭受貧困的人群，2018年，65歲及以上的人口貧困率是9.7%，有510萬人[18]。再次，以學(xué)歷為標(biāo)準(zhǔn)劃分群體，學(xué)歷越高，貧困率越低，2018年，在所有受教育群體中，沒有高中文憑的群體貧困率最高，達(dá)到25.9%[19]。最后，殘疾人也是美國的弱勢(shì)群體，在18歲至64歲的殘疾人中，2018年，該群體的貧困率達(dá)到25.7%，有380萬的殘疾人處于貧困之中，這一龐大群體占18歲到64歲的所有窮人的18.1%[20]。布魯斯金學(xué)會(huì)發(fā)布的報(bào)告顯示，25歲至54歲的殘疾人中只有40%的人被雇傭[21]，可見該群體的貧困與低就業(yè)率直接相關(guān)。

以上是人口普查局確定的美國貧困人口狀況，但官方的貧困標(biāo)準(zhǔn)是有缺陷的，貧困線的確定沒有考慮醫(yī)療衛(wèi)生支出和工作開銷，而且貧困線是與稅前收入進(jìn)行對(duì)比，并沒有將民眾繳納的聯(lián)邦所得稅納入消費(fèi)預(yù)算中。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些支出都是美國人的必要花費(fèi)，不考慮這些支出肯定會(huì)遺漏應(yīng)該是窮人的那部分群體，因此可以說，在貧困線以上的家庭中，也有不能維持生計(jì)的。美國聯(lián)合之路（United Way）在2017年一項(xiàng)名為ALICE的研究中，將收入高于聯(lián)邦貧困線但低于當(dāng)?shù)鼗旧铋_銷的家庭稱作“ALICE”，該類家庭的特點(diǎn)是“資產(chǎn)有限、收入受限，有工作”。該機(jī)構(gòu)通過調(diào)查15個(gè)州的3800萬家庭，得出其中有40%的家庭不能支付最基本的家庭生存預(yù)算，該預(yù)算包括的是五項(xiàng)家庭基礎(chǔ)必需品支出：住房、兒童看護(hù)、食品、交通以及醫(yī)療保健[22]。40%的數(shù)據(jù)包含著“ALICE”家庭。從另一個(gè)角度看，“無家可歸者、精神病院病人、大學(xué)生、寄身于養(yǎng)老院者、軍人和監(jiān)獄罪犯也均未被計(jì)算在內(nèi)”[23]。事實(shí)上，美國社會(huì)真實(shí)的貧困狀況更為糟糕。

二、美國貧困問題的原因分析

由前述可知，貧困人口的構(gòu)成呈現(xiàn)多元化，因此構(gòu)成貧困的原因是非常復(fù)雜的，認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)對(duì)尋找消除貧困的辦法至關(guān)重要。在美國主流文獻(xiàn)中，對(duì)貧困產(chǎn)生的原因分析主要分為兩大陣營，其一是以威廉·J·威爾遜（William J. Wilson）為代表的結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)理論，另一陣營是以梅隆·邁格奈（Myron Magnet）為代表的文化行為理論[24]。這里分別進(jìn)行介紹。

（一）結(jié)構(gòu)性原因

結(jié)構(gòu)分析將貧困的原因歸于有限的或者不平等的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，而資本主義的固有缺陷、政府政策的偏見以及種族主義等因素都是造成經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)減少的重要因素。

1.資本主義的內(nèi)在缺陷

美國是以自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)，資源配置由市場(chǎng)進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)經(jīng)歷有規(guī)律的波動(dòng)，該現(xiàn)象被稱為經(jīng)濟(jì)周期，經(jīng)濟(jì)周期、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及經(jīng)濟(jì)分配的不平等都是造成美國貧困的重要因素。

經(jīng)濟(jì)周期主要經(jīng)歷增長期、高峰期、收縮期和低谷期[25]，在收縮期和低谷期會(huì)影響勞動(dòng)力的需求。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生會(huì)造成就業(yè)機(jī)會(huì)的減少，進(jìn)而失業(yè)率的上升導(dǎo)致貧困率的提高[26]?！皳?jù)《華盛頓郵報(bào)》和哈佛大學(xué)等機(jī)構(gòu)2008年聯(lián)合作出的一項(xiàng)全國性調(diào)查報(bào)告顯示，金融危機(jī)使80%的低收入工人難以支付燃油或存退休儲(chǔ)蓄金，超過60%的人難以負(fù)擔(dān)醫(yī)療保險(xiǎn)，50%的人難以支付食品和住房費(fèi)用”?！?008年全年，美國失業(yè)率平均達(dá)5.8%，就業(yè)崗位總計(jì)減少了260萬個(gè)”[27]。尤其是教育水平較低的從業(yè)者更容易失去他們的工作，或從事兼職工作，或完全脫離勞動(dòng)力市場(chǎng)[28]。

除此之外，美國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也影響著受教育程度低的工人的工資水平。由于科技的發(fā)展與受全球化的影響，美國制造業(yè)衰退和進(jìn)入到去工業(yè)化時(shí)代[29]，2019年8月22日，國際咨詢機(jī)構(gòu)IHS馬基特公司公布的數(shù)據(jù)表明，美國8月份制造業(yè)采購經(jīng)理人指數(shù)（PMI）跌至49.9[30]，同時(shí)出口指數(shù)創(chuàng)下自2009年8月以來單月最大降幅。過去受到高中教育的男性主要從事制造業(yè)，如今從事制造業(yè)的工人只能被迫從事服務(wù)業(yè)，眾所周知，低端服務(wù)業(yè)的工資水平比不上待遇豐厚的制造業(yè)，1996年至2014年期間，高中畢業(yè)的白人男性人均收入下降了9%[31]。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)分配的不平等主要是指收入的初次分配，“按馬克思主義經(jīng)典作家的結(jié)論，資本主義社會(huì)是收入分配兩極分化的社會(huì)”[32]。20世紀(jì)50年代中期，庫茲尼茨提出著名的“倒U假說”，即收入分配不平等會(huì)經(jīng)歷一個(gè)先迅速擴(kuò)大、爾后是短暫的穩(wěn)定，然后再逐步縮小的過程[33]。這兩種理論都是對(duì)美國貧富差距狀況的描述，事實(shí)也表明，美國收入排名前10%人群的收入占總收入的比重（包括資本收益）從20世紀(jì)70年代不足35%到21世紀(jì)后接近50%[34]。從美國的中產(chǎn)階層占比來看，1971年61%的美國成年人生活在中等收入家庭中，到2015年這一數(shù)字下降到49.9%[35]?？傊?，美國高度的經(jīng)濟(jì)不平等是造成絕對(duì)貧困的重要因素。

2.福利體系的缺陷

在美國著名智庫傳統(tǒng)基金會(huì)的“貧困與不平等”一欄標(biāo)題下，有這樣一句話，“如今，美國的福利支出是19世紀(jì)60年代的16倍，但聯(lián)邦貧困率幾乎保持不變”[36]。密歇根大學(xué)貧困解決方案項(xiàng)目總監(jiān)盧克·謝弗（Luke Shaefer）也表示，“美國的問題在于福利分化嚴(yán)重”[37]。總之，福利制度這一反貧困政策的失效同樣造成了美國貧困的無法消除。

美國福利制度具有起步晚、保護(hù)水平低以及市場(chǎng)化水平高的特點(diǎn)[38]，這直接影響了緩貧效果。西方國家的公共政策制定從19世紀(jì)中后期相繼開始，到20世紀(jì)50年代系統(tǒng)全面的福利體制已經(jīng)基本形成，而美國到了1911年才正式出臺(tái)了第一個(gè)救助項(xiàng)目。除了表現(xiàn)出來的相對(duì)滯后的特點(diǎn)，美國社會(huì)救助制度還是一種社會(huì)的弱保護(hù)，對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目采取條件限制比較嚴(yán)格的資格審查制度，以非現(xiàn)金開支的形式[39]，同時(shí)政府的思路充滿個(gè)人主義精神[40]，意圖是使貧困者減少對(duì)社會(huì)救助的依賴，謝弗解釋道：“美國針對(duì)窮人的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)項(xiàng)目一直不那么慷慨，不是像許多其他工業(yè)國家提供普遍福利?！盵41]而且，美國的救助政策更為市場(chǎng)化，以醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例，美國的大多數(shù)醫(yī)療保險(xiǎn)是靠在職企業(yè)提供的，避免政府強(qiáng)制保險(xiǎn)，最終的效果是，雖然美國在西方國家中的醫(yī)療支出占國民生產(chǎn)總值的比值最高，但仍然有六分之一以上的人沒有醫(yī)療保險(xiǎn)[42]。

3.種族和性別的歧視

美國是一個(gè)多種族的社會(huì)，一直以來都存在著種族歧視問題。種族歧視是指由種族決定的不公平和差別待遇[43]，種族隔離導(dǎo)致不同區(qū)域的教育水平和就業(yè)層次的差距，進(jìn)而導(dǎo)致不同種族的貧富不均[44]。由前文中可以看出，美國黑人的貧困率是最高的，原因是白人對(duì)黑人的種族歧視是最根深蒂固的，居住隔離使黑人住在破舊的城市內(nèi)城，白人遷至郊區(qū)，而且還存在高度貧困率的窮人聚集區(qū)。有人說黑人窮人的狀況是由個(gè)人造成的，但其實(shí)這種“制度性種族主義的作祟才是黑人貧窮的根源”[45]。數(shù)據(jù)顯示，在就業(yè)市場(chǎng)中，非洲裔的失業(yè)率通常為白人的兩倍左右。同時(shí)還面臨著薪酬歧視，美國勞工統(tǒng)計(jì)局2010年至2018年的數(shù)據(jù)表明，非洲裔全職工作的周薪中位值平均比白人低近30%，拉美裔全職工作的周薪中位值平均比白人低近40%[46]。

不僅如此，美國還存在性別歧視，美國女性在就業(yè)、職場(chǎng)和薪酬方面面臨著嚴(yán)重的歧視。美國男女職業(yè)的區(qū)分明顯，“在美國，婦女就業(yè)范圍有限，主要集中在文書工作和零售業(yè)等領(lǐng)域，在高聲望領(lǐng)域，女性所占的比重大大低于男性”[47]。而且，美國職場(chǎng)對(duì)孕婦和哺乳期女性的歧視普遍存在，許多雇主逼迫懷孕女員工離開自己的工作崗位。同時(shí)，男女薪酬差距顯著，美國平均性別工資差距約為19.5%，女性平均收入僅為男性的80.5%[48]，從這一點(diǎn)可以看出，女性歧視是造成美國單親女性家庭貧困狀況的因素之一。

（二）文化或行為原因

有部分學(xué)者將貧困的根源歸結(jié)為文化或行為[49]，即處于某種特定文化的人容易受到環(huán)境的影響，也就是強(qiáng)調(diào)貧困問題的根源在于個(gè)人責(zé)任。

該理論認(rèn)為，身處貧困環(huán)境中的群體存在著“貧困文化”，該文化被定義為，“人們沒有銳意進(jìn)取的精神，他們經(jīng)常用反社會(huì)的行為來表現(xiàn)自我或者宣泄對(duì)社會(huì)的不滿和憤怒”[50]，即窮人的文化價(jià)值觀和主流社會(huì)不同，在這種氛圍中長大的人更容易缺少努力工作的動(dòng)力、樂觀的態(tài)度、對(duì)生活的信心以及自制力，而這些品質(zhì)恰恰是促使一個(gè)人擺脫貧困的關(guān)鍵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國在20世紀(jì)60年代22%的受“貧困文化”影響的人口連續(xù)貧困的時(shí)間超過9年[51]。但是，在3810萬窮人中，受“貧困文化”影響的群體也僅僅是一部分，該原因不能涵蓋每一個(gè)窮人。

1964年美國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果顯示，40%接受“撫養(yǎng)未成年子女家庭援助”項(xiàng)目資助的家庭之前是較富裕的家庭，而剩余超過一半的家庭被理解為“貧困哺育了貧困”。而且受到“貧困文化”的影響的同時(shí)面對(duì)殘酷的現(xiàn)實(shí)生活，使窮人對(duì)未來失去奮斗的動(dòng)力[52]。有的非洲裔青年認(rèn)為：“我們中有很多人聽從白人的命令去工作，這樣有什么意義呢？我周圍的人很多都為白人工作，他們找到了工作，但是他們沒有多少收入，他們現(xiàn)在仍然和我一起居住在充滿暴力和犯罪的社區(qū)中”[53]。

除了以上的文化價(jià)值觀是貧困的來源，文化或行為的理論也把人們貧困的責(zé)任歸于福利方案本身，查爾斯·默里（Charles Murray）認(rèn)為福利剝奪了人的創(chuàng)造性，減少貧困的方法是取消福利。默里的觀點(diǎn)是比較激進(jìn)的，另一位學(xué)者勞倫斯·米德（Lawrence Mead）雖然不全盤否認(rèn)所有福利，但也認(rèn)為福利滋生了懶惰，使有勞動(dòng)力的窮人對(duì)福利產(chǎn)生依賴。詹姆斯·佩恩（James Payne）基本同意前兩位學(xué)者的觀點(diǎn)，也認(rèn)為福利確實(shí)對(duì)貧窮產(chǎn)生重要作用，并提出“施恩求報(bào)”式的福利制度[54]?？傊?，福利制度產(chǎn)生了不激勵(lì)人們努力工作的作用，創(chuàng)造了一種依賴政府福利的文化，進(jìn)而對(duì)人的貧窮產(chǎn)生間接影響。

福利依賴概念產(chǎn)生的主要依據(jù)是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，該理論預(yù)測(cè)，當(dāng)政府提供福利時(shí)，個(gè)人可能決定少工作（即收入效應(yīng)），同樣，如果受助者擔(dān)心由于掙得更多而使他們失去領(lǐng)取救濟(jì)金的資格，他們可能會(huì)放棄工作。正是政府的支持助長了懶惰，并使人繼續(xù)貧困和依賴福利[55]。對(duì)福利方案存在缺陷的指出推動(dòng)了1996年《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》的制定與實(shí)行。

三、美國解決貧困問題的政策

政府作為社會(huì)中最大的公共組織，為公眾的福利創(chuàng)造條件。在美國歷史上，政府治理貧困的方法主要是依靠福利制度，從1935年《社會(huì)保障法》的頒布至今，美國逐漸建立起了比較完善的社會(huì)福利體系。

（一）美國福利制度的誕生

福利國家是指“動(dòng)用了國家機(jī)器，進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)再分配，以30%左右的稅率將財(cái)富從國民手中征調(diào)到政府手中，然后再將其中的30%甚至是70%～80%根據(jù)社會(huì)需求的原則，轉(zhuǎn)移到屬于不同階級(jí)和利益集團(tuán)的個(gè)人和家庭手中”[56]，也就是說社會(huì)福利政策是資源重分配的過程。一個(gè)國家的福利政策主要是由整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)力、對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)、對(duì)人性本質(zhì)的看法以及歷史的傳統(tǒng)等四個(gè)因素相互作用的結(jié)果[57]。美國是推崇自由放任主義的移民國家，崇尚個(gè)人主義，強(qiáng)調(diào)通過個(gè)人奮斗來實(shí)現(xiàn)幸福，在這樣的社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)下，從1776年建國到1930年的經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國實(shí)現(xiàn)的是強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任、家庭支持與工作參與的地區(qū)殘補(bǔ)式福利制度。從150多年的福利模式來看，即使社會(huì)生產(chǎn)力得到快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，美國一直受到對(duì)人性本質(zhì)的看法與建國后沿襲英國福利政策傳統(tǒng)的影響，認(rèn)為政府不應(yīng)該擔(dān)負(fù)起社會(huì)福利的責(zé)任。直到1930年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，政府把貧困的原因歸結(jié)于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，因此工業(yè)社會(huì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)促使政府愿意通過《社會(huì)保障法》，這一法案也揭開了由美國政府對(duì)人民福利負(fù)責(zé)的序幕，社會(huì)福利事業(yè)也在此法案基礎(chǔ)上不斷演進(jìn)發(fā)展。

（二）美國福利事業(yè)的演進(jìn)

1.福利建設(shè)時(shí)期（經(jīng)濟(jì)大蕭條到20世紀(jì)60年代）

經(jīng)濟(jì)大蕭條對(duì)美國的打擊是巨大的，1932年約有1500萬美國人失業(yè)[58]，新上任的總統(tǒng)羅斯福面對(duì)危機(jī)，1935年簽署了《社會(huì)保障法》，允許州政府決定對(duì)老年人、單親母親家庭及其未成年子女[1950年，項(xiàng)目名稱由《未成年兒童補(bǔ)助》（ADC）改為《撫養(yǎng)未成年子女家庭援助》（AFDC）]、殘疾人以及部分有勞動(dòng)能力的窮人進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)助。到杜魯門執(zhí)政期間，許多針對(duì)窮人的計(jì)劃由于反對(duì)黨的反對(duì)而沒有實(shí)現(xiàn)，仍然繼續(xù)新政的社會(huì)福利政策。艾森豪威爾作為保守派，仍然應(yīng)廣大美國公民的要求，繼續(xù)推行社會(huì)保障政策。經(jīng)歷了三任總統(tǒng)的美國社會(huì)，其福利項(xiàng)目沒有巨大突破，仍然保持《社會(huì)保障法》的基本內(nèi)容，貧困問題仍然困擾著美國。

2.福利擴(kuò)張與調(diào)整時(shí)期（20世紀(jì)60年代到90年代中期）

20世紀(jì)60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展推動(dòng)著福利項(xiàng)目的擴(kuò)大，深受種族隔離和種族歧視的美國黑人發(fā)起反抗運(yùn)動(dòng)，要求減輕“失業(yè)、貧窮、生活環(huán)境惡劣、居住條件擁擠、經(jīng)濟(jì)壓榨、普遍失望、挫折”[59]等傷害，肯尼迪總統(tǒng)在1962年頒布了“公共福利修正案”（The Public Welfare Amendments），由過去直接發(fā)放現(xiàn)金救濟(jì)開始轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┨岣呔蜆I(yè)能力的服務(wù)。緊接著上臺(tái)的林登·約翰遜總統(tǒng)提出了“向貧窮開戰(zhàn)”（War on Poverty），通過就業(yè)來幫助窮人獨(dú)立，同時(shí)國會(huì)分別于1964年和1965年啟動(dòng)食品券項(xiàng)目和推出醫(yī)療保障和醫(yī)療救助法。20世紀(jì)70年代的三位總統(tǒng)尼克松、福特和卡特雖然都希望進(jìn)行福利改革，但最終都失敗了，不過也作出了許多貢獻(xiàn)，1971年制定了全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的食品券計(jì)劃，1972年通過了《補(bǔ)充收入保障》法案[60]，該法案主要是為65歲以上的老年人和65歲以下的殘疾人或盲人提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，里根政府旨在減少稅收、削減福利項(xiàng)目以及由州和地方政府承擔(dān)救濟(jì)窮人的責(zé)任，貧窮人口數(shù)量在這一時(shí)期急劇增加，但1988年國會(huì)通過了《家庭援助法》（The Family Support Act），目的是通過政府幫助就業(yè)來使福利接收者減少對(duì)福利的依賴。1989年上臺(tái)的老布什對(duì)貧困問題的解決收效甚微。

3.福利改革時(shí)期（1996年至今）

克林頓政府時(shí)期，1996年通過了《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》，這一法案是對(duì)1935年《社會(huì)保障法》的一次重大改革，由各州接管福利項(xiàng)目，過去的《撫養(yǎng)未成年子女家庭援助》法案被《貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助》所取代，福利接受者一生中最多只能領(lǐng)取五年福利，而且福利領(lǐng)取者必須在兩年內(nèi)或更短的時(shí)間內(nèi)參加工作[61]，同時(shí)對(duì)單親家長的工作時(shí)間也作出明確規(guī)定。這一改革體現(xiàn)了政府希望福利接收者能夠減少福利依賴的愿望?？傊?，從里根政府到克林頓政府，美國又回到了立國之初崇尚自由主義的時(shí)代，到21世紀(jì)初，美國政府完成了從以福利權(quán)利為概念的社會(huì)福利架構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闅堁a(bǔ)式及有條件的工作福利[62]。接下來美國的反貧困政策都是在此前“工作福利”思想的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的調(diào)整。 2002年小布什政府提出的《為自立而工作法案》（Working Toward Independence Act）[63]是對(duì)原法案的修改與補(bǔ)充，仍然是延續(xù)“工作福利”的思想。2003年實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)法案，將更多處方藥劃入公共醫(yī)療補(bǔ)助內(nèi)，并創(chuàng)立健康儲(chǔ)蓄賬號(hào)（Health Savings Account），2006年簽署退休金改革法案，嚴(yán)令美國企業(yè)承擔(dān)的90%的退休金撥付比例提高到100%，而且在7年內(nèi)將拖欠的退休金全部補(bǔ)交，否則企業(yè)將被嚴(yán)懲[64]。到了奧巴馬政府時(shí)期，2010年提出《病人保護(hù)和可負(fù)擔(dān)醫(yī)療法案》，提高全民覆蓋率，降低醫(yī)療費(fèi)用，提高醫(yī)療質(zhì)量[65]。市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的奧巴馬醫(yī)保在特朗普上臺(tái)后被廢除。

特朗普政府大力推動(dòng)擴(kuò)大社會(huì)安全網(wǎng)的工作要求，2018年4月10日，特朗普簽署了《通過促進(jìn)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性來減少美國的貧困》（Reducing Poverty in America by Promoting Opportunity and Economic Mobility）的行政命令，該命令包括加強(qiáng)對(duì)有工作能力的人的現(xiàn)有工作要求，并在法律允許的情況下引入新的工作要求[66]。2019年8月12日，特朗普發(fā)布“公共負(fù)擔(dān)”（Public Charge）新規(guī)最終版，嚴(yán)限向領(lǐng)取食品券、醫(yī)療補(bǔ)助或住房援助等公共福利的貧困移民發(fā)放綠卡[67]。這兩項(xiàng)政策都體現(xiàn)了特朗普政府希望民眾減少對(duì)政府的福利依賴，強(qiáng)化自給自足和個(gè)人責(zé)任的理念，并激發(fā)廣大有勞動(dòng)能力的群體的工作積極性，這與1996年福利改革以來不斷強(qiáng)化的“工作福利”思想一以貫之。

五、結(jié)語

作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體，貧困問題仍然困擾著美國。嚴(yán)重的貧困問題以及不平等狀況所引發(fā)的社會(huì)不滿是造成國內(nèi)政治變革的重要推動(dòng)力量，特朗普的上臺(tái)正是這股力量推動(dòng)的結(jié)果，聲稱“讓美國再次偉大”的特朗普采取了一系列政策來保護(hù)弱勢(shì)群體。事實(shí)表明，自特朗普當(dāng)選到2019年，美國增加了700萬個(gè)工作崗位，失業(yè)率在2019年降至3.5%，在2018年有近140萬美國人擺脫貧困，由單身母親撫養(yǎng)的超過60萬兒童都脫離了貧困，“特朗普正在確保被遺忘的美國人不再被遺忘”[85]。依據(jù)美國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，減少政府依賴，鼓勵(lì)民眾就業(yè)是脫離貧窮的最好方式；在未來，美國將繼續(xù)把促進(jìn)低收入家庭就業(yè)作為社會(huì)福利改革的主軸。也就是說，美國未來仍然會(huì)對(duì)窮人不那么慷慨，所以這就無法擺脫福利制度對(duì)窮人保護(hù)水平低所帶來的消極影響，即美國的貧困率無法實(shí)現(xiàn)大幅度降低。在這一預(yù)期情景下，美國若想真正克服這一社會(huì)挑戰(zhàn)，徹底解決貧困這一棘手問題，還應(yīng)將更多的關(guān)注點(diǎn)投向?yàn)樨毨Ъ彝ヌ峁┛煽康呢?cái)政援助，使他們能夠在子女的健康和教育方面進(jìn)行大量的長期投資?？傊荒芤?yàn)楦＠躺藧壅急阋说男睦矶鴾p少對(duì)真正需要幫助的窮人的福利援助，改正了這一觀念，才能使“社會(huì)安全網(wǎng)真正成為向上社會(huì)流動(dòng)的跳板”[86]。

由于難以實(shí)地調(diào)研，本文只能對(duì)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和研究，這會(huì)導(dǎo)致研究存在局限，對(duì)于貧困的原因分析方面也不夠深入。同時(shí)，本文探討的福利制度時(shí)間跨度大，因此，對(duì)美國政府采取的政策細(xì)節(jié)可能把握不足，有待進(jìn)一步深入研究。

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責(zé)任編輯：侯欣