曾林妙 陳科霖

摘要：政法委員會作為維護政治安全、社會安定、人民安寧和促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要部門，對于保障國家治理的安全有效具有重要的意義。中華人民共和國成立七十余年來，政法委制度經(jīng)歷了探索發(fā)展、改革調(diào)整、快速膨脹以及轉(zhuǎn)型完善等發(fā)展階段，為國家治理現(xiàn)代化提供了重要的保障。考察已有相關(guān)研究成果，采取基于權(quán)力分立制衡的憲政主義框架分析當(dāng)代中國政法委時，往往易得出黨政不分、影響司法獨立、公信危機、人治主義等結(jié)論，從而將政法委制度視為推進全面依法治國的阻力因素；而從政治、歷史和現(xiàn)實等層面探討中國特有的政法文化，將政法委制度運作過程中存在的問題，視為一套政治制度在其建立、運行過程中所需要付出的制度成本，則能夠凸顯政法委制度存在的合理性。因此，為了更客觀理解政法委制度未來的走向，需要開展更多實證方面的研究，關(guān)注其在國家治理體系中的作用發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：政法委制度；歷史變遷；研究論爭；中國共產(chǎn)黨；中國國家治理

中圖分類號：D90-05文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2020）07-0005-（12）

The CPCs Political-Legal Committee in Chinese State Governance： Historical Evolution， Research Debates and Future Trend

Chen Kelin Zeng Linmiao

Abstract： As an important department for maintaining political security， social stability， peoples peace， and promoting sustained and healthy economic and social development， the CPCs Political-Legal Committee is of great significance for ensuring the safety and effectiveness of state governance. Since the founding of the Peoples Republic of China in the past 70 years， the CPCs Political-Legal Committee has experienced development stages such as exploration and development， reform and adjustment， rapid expansion， and transformation and improvement， providing an important guarantee for the modernization of state governance. According to the relevant research achievements， on the one hand， it is easy to draw conclusions about the indifference of the party and the government， affecting the independence of the judiciary， the crisis of public trust， and the rule of human governance when you take the perspective of the constitutionalism framework based on the separation of powers and balances analyzes the CPCs Political-Legal Committee and take it as the resistance factor for promoting the full rule of law； on the other hand， those paper discussed Chinas unique political-legal culture from the perspectives of politics， history and reality， they regards the problems existing in the operation of the CPCs Political-Legal Committee as a set of institutional costs that the political system needs to pay in the process of its establishment and operation， which can highlight the rationality of the existence of the system. Therefore， we should pay more attention on empirical research in the Chinas governance system in order to more objectively understand the future direction of the CPCs PoliticalLegal Committee.

Key Words： The CPCs Political-Legal Committee； Historical Evolution； Research Debates； The Communist Party of China； Chinese State Governance

在2019年中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要把政法工作擺到更加重要的位置來抓，政法委員會（下文簡稱“政法委”）要履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)等方面職責(zé)，維護政治安全、社會安定、人民安寧，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展[1]。伴隨中華人民共和國七十余年的發(fā)展歷程，政法委制度經(jīng)歷了探索發(fā)展、改革調(diào)整、快速膨脹與轉(zhuǎn)型完善的曲折發(fā)展過程，其組織載體由中華人民共和國成立之初的政務(wù)院工作機關(guān)，逐漸演化并定型為黨委的一個職能部門。進入新世紀(jì)，由于政法委在快速膨脹期牽涉一些冤假錯案、權(quán)力腐敗等社會熱點問題，從而導(dǎo)致學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了質(zhì)疑乃至“廢除”政法委的聲音。然而，2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“政法委員會是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長期堅持”；并對其今后的職能方向作了具體界定，即“把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境”。隨著2019年1月《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的印發(fā)，政法委制度的合法性得到了進一步增強，政法委制度的規(guī)范化、法治化程度也得到了進一步提升。圍繞著理論界與實務(wù)界就政法委制度所產(chǎn)生的爭論，一系列問題諸如——政法委制度在過去七十余年究竟是如何成長起來的？為何它在質(zhì)疑中仍然能夠繼續(xù)發(fā)展？它的未來又將走向何處？——也將隨著時代的變遷得到回答。為此，本文將在系統(tǒng)梳理政法委制度七十余年演變歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)術(shù)界近年來就政法委制度出現(xiàn)的學(xué)術(shù)論爭，旨在探討政法委制度在新時代發(fā)展的實踐和研究走向，為進一步完善這一制度提供分析與對策。

一、政法委制度的歷史演變

關(guān)于中國政法委制度的起源，學(xué)術(shù)界至少有三種代表性觀點：第一種觀點認為，政法委制度起源于1949年政務(wù)院下設(shè)的政治法律委員會；第二種觀點認為，政法委制度起源于1956年成立的中央法律委員會；第三種觀點認為，政法委制度應(yīng)起源于1980年中共中央設(shè)立的中央政法委員會。課題組認為，從本質(zhì)上講，中國政治話語體系下的“政法”，強調(diào)體現(xiàn)人民意志的法律要為政治服務(wù)，是人民民主專政的重要工具[2]。政法委作為中國共產(chǎn)黨踐行“黨管政法”思想的具象載體，其起源應(yīng)追溯至1949年以歸口管理為基礎(chǔ)的政務(wù)院政治法律委員會。為此，結(jié)合政法委制度七十余年的發(fā)展特點，可以將其演變歷程劃分為四個階段：

（一）探索發(fā)展期：1949—1978年

作為政法委的起點，按照1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條的規(guī)定，政務(wù)院政治法律委員會指導(dǎo)內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務(wù)委員會的工作。與此同時，時任政治法律委員會主任董必武同志和副主任彭真同志還負責(zé)聯(lián)系、指導(dǎo)法院和檢察署的工作。也就是說，當(dāng)時的政法系統(tǒng)不僅包括通常所說的公安、檢察院和法院三個部門，內(nèi)務(wù)部、司法部、法制委員會和民族事務(wù)委員會等部門也被納入政法委的組織體系當(dāng)中。鑒于新生政權(quán)的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，中國共產(chǎn)黨通過設(shè)置黨組形成黨組干事會的方式實現(xiàn)黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，政治法律委員會作為政務(wù)院四個委員會之一，相應(yīng)地成立了政法分黨組干事會以承接黨中央的相關(guān)指令，從而在實踐中實現(xiàn)了“黨管政法”的原則。在地方，自1951年起，大區(qū)（后被撤銷）、省（自治區(qū)、直轄市）、地區(qū)（市）三級人民政府普遍設(shè)立了政治法律委員會；到1952年司法改革運動期間，省級以上政府均建立了政治法律委會員[3]。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會通過首部憲法。依照憲法，政治法律委員會隨著政務(wù)院被撤銷而消失，由新成立的國務(wù)院第一辦公室協(xié)助處理內(nèi)務(wù)、司法等事務(wù)，承接了政治法律委員會的部分職能，因而該辦公室被稱為“國務(wù)院政法辦公室”。但隨后鑒于國內(nèi)外形勢的變化，1958年，中共中央決定成立中央政法小組，由羅瑞卿同志擔(dān)任組長，隸屬于中央政治局和書記處，以加強黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。直到“文革”爆發(fā)前，中央政法小組一直作為黨的工作機構(gòu)，協(xié)助中央處理內(nèi)務(wù)、公安、法院、檢察院、民族等事務(wù)。1963年，中共中央在國務(wù)院設(shè)立內(nèi)務(wù)辦公室取代政法辦公室，并明確內(nèi)務(wù)辦公室接受中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)。此后，隨著政治運動的深入，檢察院、法院一度被迫中斷工作，導(dǎo)致司法機關(guān)名存實亡，公安機關(guān)一家獨大，公檢法三家相互制衡、相互監(jiān)督的局面不復(fù)存在。1972年，時任中央政法小組組長謝富治病故，中央政法小組隨之消失。“文革”結(jié)束后，隨著黨和國家工作逐步回歸正軌，中央政法小組得到重建。中華人民共和國成立后的前30年，政法委制度經(jīng)歷了建立、撤銷、改制、重建的艱難過程，其性質(zhì)也由政務(wù)院的工作部門逐步轉(zhuǎn)移為黨的工作部門，組織方式從委員會模式過渡到“小組”政治模式，“黨管政法”思想初步得以體現(xiàn)。

（二）改革調(diào)整期：1978—1990年

黨的十一屆三中全會后，隨著黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，政法委的作用和地位也開始發(fā)生變化。1979年，彭真同志在《實現(xiàn)四化一定要有一個生動活潑、安定團結(jié)的政治局面》的講話中指出：“公、檢、法機關(guān)是無產(chǎn)階級專政的武器，是黨和人民的刀把子，根本任務(wù)是打擊敵人，保護人民”[4]。政法機關(guān)的定位開始逐步明確為黨和國家的“刀把子”，其政治意義的重要性得以進一步加強。正如鄧小平同志強調(diào)，“搞四個現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的，所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制”[5]。為此，1978年中共中央決定恢復(fù)成立中央政法小組，由紀(jì)登奎同志擔(dān)任組長，地方層面也恢復(fù)了黨委“政法口”的設(shè)置。1980年1月24日，黨中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會的通知》，決定撤銷中央政法委領(lǐng)導(dǎo)小組，成立中央政法委員會；當(dāng)年3月決定，由彭真擔(dān)任重新設(shè)立的中央政法委員會書記一職，掌管政法工作。各地也紛紛成立政法委員會，并根據(jù)中央的精神著力開展“嚴打”工作。1982年，黨中央頒布的《中共中央關(guān)于加強政法工作的指示》正式將政法委定位為黨委的一個工作部門，其職責(zé)是“聯(lián)系、指導(dǎo)政法各部門的工作；協(xié)助黨委和組織部門考察、管理干部；組織和開展政策、法律和理論的研究工作；組織黨內(nèi)聯(lián)合辦公，妥善處理重大疑難案件；組織和推動各方面落實綜合治理的措施”。1988年，國家進行機構(gòu)改革，實行黨政分開。為了響應(yīng)黨和國家制度改革工作，中央決定以“中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組”取代“中央政法委員會”，其職能僅為指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法方面的工作[6]。改革開放初期，在各級政法委的領(lǐng)導(dǎo)下，各政法單位不僅積極發(fā)揮維護社會穩(wěn)定的作用，為經(jīng)濟建設(shè)提供必要的保障，也抓緊重建“文革”期間遭受重創(chuàng)的法制工作，為依法治國方略的提出奠定了基礎(chǔ)。與此同時，政法委制度本身也進行了改革調(diào)整，在十余年間經(jīng)歷了政法小組、政法委員會以及政法領(lǐng)導(dǎo)小組等組織形式的變化。

（三）快速膨脹期：1990—2012年

1989年的政治風(fēng)波引發(fā)了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對社會穩(wěn)定的擔(dān)憂。1990年，中共中央撤銷中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組，恢復(fù)設(shè)立中央政法委員會。1991年，中共中央又設(shè)立中央社會治安綜合治理委員會（簡稱“綜治委”），與政法委合署辦公。1992年，擔(dān)任中央政法委書記的喬石當(dāng)選為中央政治局委員、常委，這也是中央政法委書記首次進入中央政治局常委序列。此前包括董必武、彭真等在內(nèi)的歷屆中央政法工作負責(zé)人的黨內(nèi)最高職位僅為中央政治局委員，這在一定程度上體現(xiàn)出政法委在黨內(nèi)的政治地位得以進一步增強。1995年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會關(guān)于加強各級政法委員會工作的通知》，明確將政法委定位為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門。2003年，《中共中央關(guān)于進一步加強和改進公安工作的決定》指出，“有條件的地方逐步實行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)”。全國各級地方政法委逐漸出現(xiàn)公安廳（局）長兼任同級政法委書記的現(xiàn)象，地方各級政法委書記開始以兼任公安廳長的身份出現(xiàn)在同級黨委會常委序列，其職權(quán)迅速擴展。至此，政法委已經(jīng)發(fā)展成為縱向上包括中央、省、市、縣四級，橫向上統(tǒng)籌指導(dǎo)公、檢、法、國安、武警等部門工作的黨內(nèi)重要機構(gòu)。此外，部分地方因?qū)嶋H情況的需要，設(shè)立了新的機構(gòu)掛靠政法委。如廣東省自2011年起，在省市縣三級全面設(shè)立社會工作機構(gòu)，掛靠政法委管理；海南省為了加強對群眾工作的指導(dǎo)成立省委群眾工作部，由政法委書記兼任群工部部長等。

（四）轉(zhuǎn)型完善期：黨的十八大以來

政法委在國家治理中所發(fā)揮的作用愈發(fā)凸顯，其職權(quán)也日益膨脹，政法委制度運作過程中的弊端也逐步顯露。公檢法系統(tǒng)在法治運行中的權(quán)力相互制約原則逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎ㄎy(tǒng)領(lǐng)下的政治協(xié)作原則，使得政法委特別是政法委書記的權(quán)力難以得到有效制約，由此出現(xiàn)了較多的冤假錯案與政法委書記權(quán)力腐敗問題，引發(fā)了學(xué)術(shù)界及公眾對政法委體制的諸多質(zhì)疑[7]。隨著對政法系統(tǒng)系列腐敗案件的深入調(diào)查，中央采取了一系列手段解決政法委體制在快速膨脹期所出現(xiàn)的問題：

一是重構(gòu)各級政法委書記權(quán)責(zé)關(guān)系。2012年后，各級政法委書記不再由同級公安廳（局）長兼任，公安廳（局）長逐漸退出地方黨委常委序列，各級政法委書記逐漸不再由地方黨委副書記兼任，其政治地位得以回歸常態(tài)。

二是進行機構(gòu)整合。中共中央2018年3月印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》指出，不再設(shè)立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室，不再設(shè)立中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，其有關(guān)職責(zé)交由中央政法委員會承擔(dān)；將中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室職責(zé)劃歸中央政法委員會、公安部。

三是以制度建設(shè)規(guī)范政法工作。2019年1月，中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（以下簡稱《條例》）以黨章、憲法和有關(guān)法律為依據(jù)，對黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作作出全面規(guī)定。這是我們黨建黨以來關(guān)于政法工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，也是政法戰(zhàn)線第一部黨內(nèi)法規(guī)?！稐l例》闡明了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作方針政策，規(guī)范了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的體制機制、主要內(nèi)容、方式方法，明確了黨委政法委職能定位以及政法工作的定位、指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。至此，中國共產(chǎn)黨所秉持的“黨管政法”思想在七十余年的執(zhí)政過程中逐漸演化為一套相對完善的政法委制度。

二、政法委制度的研究論爭

目前關(guān)于政法委制度的研究多見于法學(xué)與黨史黨建領(lǐng)域，尤其是法理學(xué)與憲法學(xué)，以周永坤、陳光中、王健、侯猛、劉忠等學(xué)者為代表。從議題選擇上看，這方面的研究關(guān)注到了政法委的歷史演變與現(xiàn)實問題、政法文化、政法結(jié)構(gòu)以及政法委與司法改革的聯(lián)系等學(xué)術(shù)議題。從工具應(yīng)用上看，法治理論、現(xiàn)代化理論、政黨政治理論等是研究者較為常用的理論范式，而研究者常用的分析方法有歷史分析、功能分析、制度分析以及結(jié)構(gòu)分析等?？傮w而言，當(dāng)前關(guān)于政法委制度的研究成果存在著議題較為分散、觀點爭議性大、缺乏代表性研究成果等特點。但是，學(xué)術(shù)界對于政法委制度缺陷的態(tài)度各異，就此所提出的完善政法委制度的路徑也有所不同。通過對已有政法委制度相關(guān)研究爭論進行系統(tǒng)總結(jié)，對于未來開展政法委相關(guān)研究具有一定的理論和現(xiàn)實意義。此外，國外有關(guān)中國政法委制度的相關(guān)研究十分稀少，相關(guān)研究多處于描述性或介紹性層面[8]。為此，本文主要就國內(nèi)相關(guān)研究進行系統(tǒng)梳理并加以總結(jié)。

（一）制度缺陷之論爭

通過梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界有部分研究者極力批評政法委制度存在黨政不分、憲政沖突、公信危機以及人治主義等問題，將政法委制度視為推進全面依法治國的阻力；另一部分研究者則從政治范式、歷史演變、法治文化以及現(xiàn)實情況等視角論證政法委制度存在的合理性，從制度成本的視角看待政法委制度所存在的缺陷，從而主張完善政法委制度以提高其制度效能。

1.法治阻力視角

學(xué)術(shù)界有部分研究者認為，當(dāng)代中國政法委制度并不完善，通過深究頻發(fā)的政法冤案和政法系統(tǒng)腐敗事件以論證政法委制度的弊端所在，主要有以下幾種代表性觀點：一是黨政不分論。這一觀點認為，政法委的存在是司法領(lǐng)域上黨政關(guān)系的具象化，作為黨內(nèi)機構(gòu)的政法委統(tǒng)領(lǐng)政法系統(tǒng)，從而造成黨政不分。周永坤認為，政法領(lǐng)域的黨政不分體制已經(jīng)嚴重落后于其他領(lǐng)域，造成中國改革開放的“跛足現(xiàn)象”，拖了改革開放的后腿[9]。二是憲政沖突論。這一觀點認為，政法委的存在不但缺乏憲法依據(jù)，而且與憲法確立的法治原則相沖突。侯猛認為，政法委的存在沒有得到憲法和法律的正式認可，其存在的依據(jù)是憲法關(guān)于“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”所衍生出來的，因而政法委體制與憲政體制存在潛在沖突[10]；池海平也認為，由于政法委職權(quán)的不斷擴大，各級政法委在事實上成為司法機關(guān)的“太上皇”，重大案件的定性和審判都由政法委決定，這就變相改變了司法工作獨立運行的原則[11]。三是公信危機論。這一觀點認為，由于政法委干涉司法審判導(dǎo)致冤假錯案的發(fā)生，使司法公信力降低。龍宗智認為，某些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為顧及本地區(qū)利益或出于信訪維穩(wěn)等考慮，通過政法委直接干預(yù)或變相干預(yù)司法工作，司法機關(guān)難以有效抵制，從而對司法公正與公信力形成不良影響[12]；甚至有研究者認為，政法委干涉司法審判工作所導(dǎo)致的政法冤案，引發(fā)公眾對中國司法制度的質(zhì)疑和不信任，進而導(dǎo)致中國司法工作的公信力下降，會陷入“塔西佗陷阱”，容易激發(fā)社會矛盾[13]。四是人治論。這一觀點認為，政法委協(xié)調(diào)案件不但與司法獨立原則相違背，而且存在嚴重的人治色彩，為權(quán)力腐敗制造制度漏洞。張波認為，政法思維本質(zhì)上是一種權(quán)力思維，也是一種人治思維模式[14]；張明楷也認為，地方政法委干預(yù)具體案件，表現(xiàn)為政法委的任何一位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員都能夠以政法委的名義干預(yù)具體案件[15]。此外，諸如司法地方化、外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行等觀點也是政法委制度受到批評的依據(jù)。對于政法委制度弊端的論證觀點，一方面在于政法委制度在實際運行過程中確實出現(xiàn)干預(yù)司法、權(quán)力腐敗等弊??；另一方面，這些觀點多以西方的法治理論為坐標(biāo)，因政法委制度的存在與西方法治理念不相符及其存在諸多弊病，而將其視為推進全面依法治國的阻力，以此提出撤銷政法委、限制政法委職權(quán)或調(diào)整政法委職能等主張。

2.國情必要視角

盡管多數(shù)學(xué)者認為政法委制度存在不少弊病，但至少到目前為止，政法委制度不僅沒有被撤銷或者限制，而且在推進依法治國和國家治理體系現(xiàn)代化中的作用也越來越突出。為此，學(xué)術(shù)界存在以下四種解釋依據(jù)：一是政治合理論。這一觀點認為，政法委體現(xiàn)“黨管政法”的原則，討論政法委的存廢不僅僅是一個法律問題，不應(yīng)簡單套用西方法治思想，而應(yīng)從政治的高度思考。劉忠認為，中西方政治范式的差異導(dǎo)致兩者在司法治理上的選擇不同。在列寧主義“政黨—國家”治理形態(tài)下，最高層需要有一個意志判斷者來綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一各方，以最大程度地節(jié)約交易成本而實現(xiàn)最大政治效能，政法委體制正是“黨管政法”思想的表達[16]。二是歷史合理論。這一觀點認為，“黨管政法”思想在中國革命、建設(shè)和改革事業(yè)中發(fā)揮著重要作用，政法委的設(shè)置是踐行這一思想的舉措，具有歷史合法性。鐘金燕梳理了政法委制度的歷史演變并認為，政治法律委員會對當(dāng)代中國政法傳統(tǒng)的形成產(chǎn)生了深遠影響，它推動、樹立的政法工作邏輯與理念至今仍發(fā)揮著重要的影響[17]。三是法律工具論。這一觀點認為，法律和司法的最終目的是為政治服務(wù)的，政法委也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌政法工作的“工具”。鄧達奇認為，在西方，法律是一種信仰；而在中國，法律是服膺于政治的一套“工具”[18]。四是現(xiàn)實需求論。這一觀點認為，在中國社會急劇轉(zhuǎn)型的背景下，政法委在維護社會穩(wěn)定、加強社會治理、引導(dǎo)司法改革等方面的作用不可或缺。李建明認為，司法隊伍素質(zhì)不高、司法的公信力不強、司法工作的內(nèi)部約束機制薄弱、司法腐敗等客觀現(xiàn)象的存在等，都使地方黨委及其黨的領(lǐng)導(dǎo)干部直接過問甚至干預(yù)具體的司法過程在一定程度上成為必要[19]；劉濤也認為，政法委協(xié)調(diào)案件的內(nèi)在根源在于政治與法律的關(guān)系，轉(zhuǎn)型時期的社會形勢加劇了黨委協(xié)調(diào)司法的需求[20]。從政治、歷史、現(xiàn)實等層面探討政法委制度存在的合理性，這些觀點考慮到政法委制度生成的獨特制度環(huán)境，以此具有更強的現(xiàn)實解釋力。但是，在論證政法委制度存在的合理性的同時，也需要結(jié)合依法治國、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等治國理政方略，著力于降低制度運行成本，提高制度效能。

（二）完善路徑之論爭

由于政法委制度在快速膨脹期涉及諸多冤假錯案以及政法委書記權(quán)力腐敗等問題現(xiàn)實存在，法學(xué)研究者對此展開了諸多批判性研究。進一步梳理發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界對政法委制度的完善路徑提出了三類主張：一是主張撤銷政法委，旨在從根本上消除“政法冤案”的發(fā)生，為依法治國清除障礙；二是認為政法委之所以受到質(zhì)疑，在于其協(xié)調(diào)案件頻繁而導(dǎo)致“政法冤案”發(fā)生，故此解決之道在于限制政法委的職權(quán)；三是撤銷政法委的主張在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)，政法委職權(quán)的不斷擴張即是這一觀點的現(xiàn)實注腳，因而相關(guān)學(xué)者提出以宏觀協(xié)調(diào)取代個案協(xié)調(diào)、回歸助手的定位及以法律性文件規(guī)范等主張，借此對政法委的職能進行調(diào)整。

1.撤銷政法委的機構(gòu)設(shè)置

關(guān)于如何撤銷政法委這一問題，學(xué)術(shù)界存在三類觀點：第一類觀點認為，政法委制度的存在既不利于依法治國基本方略的推進，也會弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，因而主張一舉撤銷政法委制度，消除司法系統(tǒng)的“太上皇”。如周永坤認為，政法委不僅與法治“不合”，而且無論從理論還是實踐看，黨委政法委員會體制都不是加強黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，而是弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，在實踐中存在嚴重的干預(yù)司法的傾向，有損黨的威信[21]。第二類觀點認為，地方政法委的執(zhí)行機制是造成冤假錯案的主要根源，阻礙了司法體制改革的進行，因而提出撤銷地方政法委。如馬長山認為，地方政法委的領(lǐng)導(dǎo)下進行“大三長”拍板定案，不僅違背了司法規(guī)律，也與憲法規(guī)定不符，很容易造成冤假錯案，同時也成為當(dāng)前中國司法體制改革受阻的體制性因素[22]。第三類觀點認為，政法委所擁有的協(xié)調(diào)案件的權(quán)力在中央和省一級較少行使，也不易造成冤假錯案，而大部分冤假錯案來自基層政法委之手，即市縣一級政法委，因而主張撤銷市縣一級政法委。如李先偉認為，中央政法委和省級政法委所協(xié)調(diào)的個案，到目前為止還沒有發(fā)現(xiàn)冤案，政法委協(xié)調(diào)所造成的冤案，全部出自基層政法委之手[23]?！俺蜂N政法委”觀點的存在是因為，一方面，20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，政法委制度快速發(fā)展導(dǎo)致其職權(quán)不斷膨脹，與依法治國存在一定張力，甚至出現(xiàn)將政法委制度視為阻礙司法體制改革的體制性因素的觀點；另一方面，因近二十年來頻繁引起關(guān)注的“冤假錯案”的發(fā)生，不少研究者將矛頭直指政法委制度。這種帶有建構(gòu)主義色彩的觀點往往從西方法治理論所構(gòu)建的分權(quán)框架中推演而來，但考慮到中西方法治文化和政治體制上存在的巨大差異，至少從目前的政法實踐來看，承認政法委制度不夠完善的同時，也要看到，在推進依法治國和國家治理體系現(xiàn)代化過程中，政法委仍然發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，這一觀點既不為實務(wù)界所接受，多數(shù)研究者也不贊同。

2.限制政法委的職權(quán)

關(guān)于如何限制政法委的職權(quán)，學(xué)術(shù)界也存在兩類觀點：一類觀點認為，政法委制度是貫徹“黨管政法”的制度機制，但是各級政法委協(xié)調(diào)案件所產(chǎn)生的冤假錯案現(xiàn)象反映出政法委職能行使上出現(xiàn)偏差，因而主張取消政法委協(xié)調(diào)案件的職權(quán)。如陳光中和于增尊認為，堅持黨對政法作的領(lǐng)導(dǎo)是完全必要的，但具體的領(lǐng)導(dǎo)方式有待改進，特別是政法委協(xié)調(diào)辦案、拍板定案，原則上應(yīng)當(dāng)取消[24]。但有研究者認為，徹底廢除黨委對司法機關(guān)工作的協(xié)調(diào)，短期內(nèi)不具可行性，但這種“協(xié)調(diào)”須以不損害司法獨立為限[25]。因此，另一類觀點認為，地方政法委的限制性因素會導(dǎo)致協(xié)調(diào)案件的職能無法得到正確行使，從而導(dǎo)致冤假錯案的頻繁發(fā)生，主張取消地方政法委協(xié)調(diào)案件的職能。如陳永生在分析“政法冤案”的基礎(chǔ)上認為，地方政法委組成人員大多未受過系統(tǒng)的法律教育，不具備解決具體案件的法律素養(yǎng)；為了確保檢察機關(guān)、法院依法獨立辦案，應(yīng)當(dāng)取消地方政法委協(xié)調(diào)具體案件的職能[26]。陳光中則提出，對于全國性的大案要案或社會影響重大的個別案件，黨中央與中央政法委有權(quán)直接或者委托省級政法委進行協(xié)調(diào)處理，以使這類案件的辦理最大程度地符合司法公正與國家大局利益的統(tǒng)一，取消地方政法委協(xié)調(diào)案件的職能[27]。總的來說，主張“限制政法委權(quán)力，禁止政法委協(xié)調(diào)案件”的學(xué)者認可踐行“黨管政法”思想的政法委制度，但是具體到政法委的職能時，基于現(xiàn)實因素的考慮，主張對其職能進行調(diào)整。這種觀點通常采取功能主義分析框架對政法委的職能進行審視，但同時又借鑒了現(xiàn)代化理論，以探討中國現(xiàn)代化進程中如何協(xié)調(diào)政法委制度與法治建設(shè)的張力，因而其觀點偏向于對政法委的職權(quán)進行限制，保留整套政法委制度以加強黨對政法系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，確保依法治國的有序推進。

3.調(diào)整政法委的職能

關(guān)于如何調(diào)整政法委的職能，學(xué)界也存在三類有代表性的觀點。劉濤認為，政法委的宏觀協(xié)調(diào)比個案協(xié)調(diào)更有助于化解我國法治建設(shè)中的深層矛盾，因而主張取消政法委的“個案協(xié)調(diào)”職能，保留政法委的宏觀協(xié)調(diào)功能，推進政法委自身制度化建設(shè)，充分發(fā)揮其在我國法治建設(shè)中的推進作用[28]。這一類觀點認為，在當(dāng)代中國，政法委協(xié)調(diào)案件具有必要性，但其協(xié)調(diào)案件的職能應(yīng)從個案干預(yù)到宏觀協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。鐘金燕認為，國家憲政體制完善之日，政法委體制應(yīng)當(dāng)“功成身退”，回歸其只管黨務(wù)事務(wù)之本位[29]。這一類觀點認為，隨著依法治國基本方略的不斷推進，政法委應(yīng)該逐漸回歸“黨委助手”的定位，作為“黨管政法”的機構(gòu)設(shè)置，為黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。李雅云認為，應(yīng)當(dāng)以黨的文件明確規(guī)定黨委政法委對具體案件進行協(xié)調(diào)、研究的程序、方式、內(nèi)容、時限及責(zé)任，特別是嚴格規(guī)范地方政法委協(xié)調(diào)案件的啟動程序[30]。這一類觀點主張以法律性文件規(guī)范政法委的職能行使。實際上，無論是以宏觀協(xié)調(diào)代替?zhèn)€案協(xié)調(diào)、回歸助手，還是法律性文件規(guī)范，均旨在對政法委的職能進行調(diào)整，以擺脫學(xué)界和公眾對于政法委制度的頻繁質(zhì)疑，完善政法委制度。

三、新時代政法委制度的走向

中華人民共和國成立伊始，中國共產(chǎn)黨就通過建立一套機構(gòu)設(shè)置以實現(xiàn)“黨管政法”原則，由此逐漸形成了相對完善的政法委制度并延續(xù)至今。作為一套在現(xiàn)實中發(fā)揮了重要作用的政治制度，對其運作邏輯的研究具有重要的理論與現(xiàn)實意義。新時代背景下，政法委制度將何去何從？從政法委制度七十余年的演化軌跡看，政法委制度經(jīng)歷了探索發(fā)展、改革調(diào)整、快速膨脹以及轉(zhuǎn)型完善等發(fā)展階段，未來政法委制度需要適應(yīng)社會主要矛盾的變化、執(zhí)政黨的歷史使命的調(diào)整以及黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)變等多重制度環(huán)境的改變，從“黨管政法”的衍生土壤向推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。從已有關(guān)于政法委制度的研究成果來看，無論是就政法委制度的缺陷在正與反兩面所提出的觀點，還是就完善政法委制度提出的三大實現(xiàn)路徑，均與政法委制度的實際發(fā)展軌跡不相符，因而需要開展更多實證方面的研究，關(guān)注政法委制度在國家治理體系中具體發(fā)揮了哪些作用。

（一）新時代政法委制度的實踐走向

在新時代國家治理轉(zhuǎn)型的背景下，面對國內(nèi)外更加復(fù)雜的局勢，政法委作為黨和國家的“刀把子”，一方面必須確保國家機器的人民民主專政職能得以充分發(fā)揮，另一方面則要通過改革消除政法委制度存在的問題，避免由此危及黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》后，政法委的工作職權(quán)進一步突出了其在推進國家治理現(xiàn)代化、推進司法改革、加強社會管理等方面的制度性作用。與此同時，在中國國家治理的權(quán)力體系中，政法委作為僅次于軍隊的專政機器，仍然是黨和國家行使人民民主專政職能的重要力量[31]。從政法委制度七十余年的歷史演變看，政法委體制的演變路徑隨著黨和國家工作重心的改變而發(fā)生轉(zhuǎn)換，政法委制度在演變的過程中始終具有鮮明的時代性。政法委制度的演變應(yīng)當(dāng)在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景下，尋求自身變革的空間與轉(zhuǎn)型進路。長遠來看，正如習(xí)近平總書記在2019年1月召開的中央政法工作會議上所強調(diào)的，各級黨委政法委要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能，加快推進社會治理現(xiàn)代化，打造共建共治共享的社會治理格局[32]。政法委制度作為具有中國特色的權(quán)力體系，其制度設(shè)計植根于中國自身的政治文化、政治傳統(tǒng)與現(xiàn)實需要是其應(yīng)有之義[33]。通過有序推進政法委制度的轉(zhuǎn)型，在既有的政治體系下賦予政法委新的政治職能，實現(xiàn)政法委制度的現(xiàn)代化，有助于實現(xiàn)政法委制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，更加科學(xué)和完善在現(xiàn)行體制既有的空間內(nèi)推進權(quán)力體系。

但是不可否認，政法委制度在運行過程中出現(xiàn)了諸多的現(xiàn)實問題，如冤假錯案以及職權(quán)膨脹導(dǎo)致政法委書記的權(quán)力腐敗等。因此，如何平衡黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)以及集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所帶來的權(quán)力失衡風(fēng)險，就成為進一步完善政法委制度所必須考慮的現(xiàn)實問題[34]。平衡這一矛盾，一方面有賴于推進制約與監(jiān)督均衡的政法體系權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制建設(shè)，另一方面則需要從理念上加以轉(zhuǎn)變，從西方法治理念所倡導(dǎo)的“立法權(quán)—行政權(quán)—司法權(quán)”的“政治性分權(quán)”體制，轉(zhuǎn)向更加切合中國國家治理實際的“決策權(quán)—執(zhí)行權(quán)—監(jiān)督權(quán)”三分的“功能性分權(quán)”體制[35]。具體來看，首先，政法委制度作為踐行中國共產(chǎn)黨特有的“黨管政法”思想的制度設(shè)計，以落實黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點，因而政法委必須接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的方針政策。其次，組成政法委員會的各個政法單位是我國行使司法權(quán)力的關(guān)鍵部門，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對司法工作政治領(lǐng)導(dǎo)的對象。最后，當(dāng)代中國政法委作為隸屬于黨委的重要職能部分，其職能主要在于協(xié)助黨委指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各個政法單位開展工作，這種指導(dǎo)與協(xié)調(diào)的職能可集中體現(xiàn)為對行使司法權(quán)力的政法單位進行監(jiān)督。也就是說，政法委制度作為當(dāng)代中國政治制度的重要組成部分，可著重發(fā)揮其作為執(zhí)政黨監(jiān)督政法工作的功能，確保黨對政法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

（二）新時代政法委制度的研究走向

學(xué)術(shù)界既有的研究多集中于法學(xué)領(lǐng)域，受制于法學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)理論基礎(chǔ)，這些研究多對政法委制度持批判態(tài)度。因此，一方面，針對政法委制度的現(xiàn)實問題，許多研究者著力于分析政法委制度存在的弊病，主張不同程度地撤銷政法委機構(gòu)、限制政法委職權(quán)以及調(diào)整政法委的職能，以解決政法委職權(quán)膨脹所造成的黨政不分、司法公信力下降、權(quán)力腐敗、司法地方化等問題。另一方面，越來越多的研究者從歷史、制度、文化等層面討論政法委制度，分析政法委制度存在的合理性之所在，包括歷史合法性、現(xiàn)實需求等。在這一正一反的研究中，有學(xué)者認為政法委制度存在弊病，對于政法委制度所提出的撤銷、限制以及調(diào)整三大路徑主要從司法工作相對獨立、依法治國等視角，著眼于公民權(quán)利的保護而認為，政法委制度的存在具有一定合理性。學(xué)者們更關(guān)注社會轉(zhuǎn)型背景下政法委對于中國共產(chǎn)黨治國理政的效能問題，認為政法委的設(shè)置不僅僅是一個司法問題，還涉及政治、社會等領(lǐng)域。不難看出，中西觀點的差異主要源于執(zhí)政理念的差異，西方法治理論影響下的治理理念強調(diào)法律在管理國家、治理社會層面上的至高無上性[36]；而中國的國家治理理念則突出強調(diào)治理的結(jié)果層面，更加關(guān)注和諧、德治以及法律制度對于國家治理績效所發(fā)揮的作用。也就是說，對政法委體制的論爭，其實質(zhì)是基于既有政治文化傳統(tǒng)的中國國家治理邏輯與基于法治理念的西方治理理論所形塑的治理邏輯之爭。因此，無論是基于現(xiàn)實考量，還是從政法委的歷史變遷路徑看，撤銷政法委機構(gòu)、限制政法委職權(quán)以及調(diào)整政法委職能這三大路徑均存在一定的局限性。

總的來看，在關(guān)于政法委正反兩面的討論當(dāng)中，研究者在分析框架的建構(gòu)上逐漸從西方的憲政主義框架走向歷史、制度和結(jié)構(gòu)層面的探討?；跈?quán)力分立制衡的憲政主義框架分析當(dāng)代中國政法委時，往往容易得出黨政不分、影響司法獨立、人治主義等結(jié)論，將政法委制度視為推進全面依法治國的阻力因素；而從歷史、制度和結(jié)構(gòu)等層面探討中國特有的政法文化，將政法委制度運行過程中存在的問題視為一套政治制度在其建立、運行過程中所需要付出的制度成本，能更容易理解政法委制度存在的合理性。也就是說，在政法委相關(guān)議題的研究上，帶有一定預(yù)設(shè)的分析框架能夠更好地闡釋問題，但其結(jié)論難以擺脫已有的理論預(yù)設(shè)。因此，未來關(guān)于政法委的研究需要更多綜合法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的優(yōu)勢，從實證觀察出發(fā)，了解整個政法委制度的實際運作，以此發(fā)揮理論研究為實踐服務(wù)的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：鐘雪