林志遠

摘 要：粵港澳大灣區(qū)的融合發(fā)展，已經(jīng)成為中國區(qū)域公共治理的新趨勢。以往受到傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性，碎片化治理，以及政府協(xié)作間的利益權(quán)衡等問題制約區(qū)域化公共治理已經(jīng)尋找到一條更加符合當前國情的區(qū)域融合發(fā)展創(chuàng)新之路。本文針對基于區(qū)域公共治理的理論，對廈漳泉同城化的發(fā)展歷程進行再次整理，對構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)同城化與區(qū)域公共治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系。最后，從治理功能，治理結(jié)構(gòu)與治理保障等方面優(yōu)化廈漳泉地區(qū)區(qū)域公共治理模式的基本思路。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共治理;廈漳泉大都市區(qū);模式優(yōu)化

進入21世紀以來，國家城市群的發(fā)展，極大推動福建公共治理模式的發(fā)展。廈漳泉地區(qū)位于福建省東南部沿海，一直以來都是福建省經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)。由于廈漳泉地區(qū)強大的經(jīng)濟實力，獨具特色的閩南文化，以及龐大的人口量和優(yōu)越的地理位置。讓廈漳泉地區(qū)的大都市化在福建區(qū)域公共治理模式的發(fā)展中成為典型案例。

一、廈漳泉大都市區(qū)同城化發(fā)展歷程的研究

2004年7月廈漳泉三市共同簽訂了《廈漳泉城市聯(lián)盟宣言》。該宣言為廈漳泉同城化奠定了基礎，該宣言加強廈漳泉區(qū)域合作以區(qū)域合作聯(lián)動，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展為目的，在引導合理的空間布局，產(chǎn)業(yè)分工合作，交通網(wǎng)絡規(guī)劃，區(qū)域基建設施和涉及社會事務的工程，旅游與生態(tài)合作保護等方面進行協(xié)商合作。

2011年9月，廈漳泉三市簽訂《廈漳泉大都市區(qū)同城化合作框架協(xié)議》。其進一步明確了廈漳泉同城化的發(fā)展目標。在2012年廈漳泉同城化取得實質(zhì)性的成果，到2015年廈漳泉大都市區(qū)同城化得到初步的實現(xiàn)。該協(xié)議提出廈漳泉三個城市急需共同協(xié)作的一批重點工程項目。

2015年，廈漳泉三市聯(lián)合編制《廈漳泉大都市區(qū)同城化發(fā)展總體規(guī)劃》，提出到2020年，廈漳泉三市基本實現(xiàn)同城化，實現(xiàn)三市在產(chǎn)業(yè)，空間和社會高度融合。同時，也提出廈漳泉大都市區(qū)同城化將規(guī)劃形成“一核，三帶，兩軸”的空間布局。其中“一核”是指廈門城區(qū)為中部核心區(qū)，漳州城區(qū)為西部核心區(qū)，泉州中心城市為東部核心區(qū)?！叭龓А笔侵笍B漳泉三個城市沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)聚集帶，綠色山地生態(tài)保育帶，近海海域藍色海洋保護與開發(fā)帶。“兩軸”是指廈漳龍贛發(fā)展軸與廈泉-三明-撫州發(fā)展軸①。

2020年，福建省委省政府必將著眼加快福建省區(qū)域公共治理科學發(fā)展所作出戰(zhàn)略部署。構(gòu)建福建省區(qū)域公共治理的新，創(chuàng)新廈漳泉大都市同城化，使得廈漳泉三個城市間可以做到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進三個城市之間的經(jīng)濟文化生態(tài)快速健康合理的發(fā)展。

二、同城化與區(qū)域公共治理的關(guān)系

（一）廈漳泉大都市區(qū)區(qū)域公共治理以同城化為基礎

廈漳泉大都市區(qū)同城化建立在廈漳泉三市獨特區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)達且相互連接的交通網(wǎng)，區(qū)域雄厚的經(jīng)濟實力以及同根共源閩南文化圈的基礎之上，廈漳泉大都市區(qū)內(nèi)部人流，物流，資金流，信息流，技術(shù)流等在三大城市之間頻繁且單向或者多向流動。而廈漳泉大都市區(qū)區(qū)域公共治理要在廈漳泉大都市區(qū)同城化基礎上進行優(yōu)化，對同城化進行優(yōu)化，推進區(qū)域一體化的發(fā)展②。區(qū)域公共治理的主要內(nèi)容就包括區(qū)域府際關(guān)系調(diào)整，區(qū)域空間規(guī)劃與功能定位，區(qū)域基建與公共品供給，區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，生態(tài)治理與社會服務的一體化。

（二）廈漳泉區(qū)域公共治理是同城化的邏輯延續(xù)與擴展

廈漳泉大都市區(qū)構(gòu)建區(qū)域公共治理應該在同城化的基礎上完成治理的邏輯延續(xù)，在廈漳泉大都市區(qū)同城化的進程中所有要素在三個城市快速流動已然無法滿足快速發(fā)展的時代需求，信息化一體化更是要求各大要素流在空間整體上要形成“差異-需求-流動-地域一體化”的發(fā)展過程與形

式③，所以，在此基礎之上同城化進一步擴展為區(qū)域一體化，區(qū)域一體化就是是特定的區(qū)域空間中城市發(fā)展的雛形，也是擴張與交疊的必然結(jié)果。區(qū)域一體化作為進行區(qū)域公共治理的主要內(nèi)容之一，在區(qū)域一體化的基礎之上進一步整合府際關(guān)系，空間區(qū)域的規(guī)劃與定位，基建共建共享和公共產(chǎn)品供給，區(qū)域一體化又發(fā)展為區(qū)域公共治理。因而，區(qū)域公共治理是區(qū)域一體化或者是同城化的升華。

三、廈漳泉同城化的突破重點——優(yōu)化區(qū)域公共治理模式

（一）構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理功能一體化

構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理功能一體化的目的就是擺脫廈漳泉地區(qū)科層制的機械結(jié)構(gòu)與功能區(qū)職能不明確的治理頑疾。以區(qū)域內(nèi)部各個功能區(qū)的生產(chǎn)軌跡為標準來整合各區(qū)的服務與生產(chǎn)的職能，防止功能區(qū)職能雷同與設施的重復建設。以系統(tǒng)和整體的角度來合理配置廈漳泉區(qū)域內(nèi)部各項公共資源，從而解決區(qū)域內(nèi)的碎片化管理和行政系統(tǒng)內(nèi)的條塊分割結(jié)構(gòu)。

實現(xiàn)廈漳泉大都市區(qū)的治理功能一體化，一方面緩解機械式行政結(jié)構(gòu)所帶來的各類治理危機，另一方面也避免由于利益分配不均所帶來的治理難題。區(qū)域內(nèi)各大城市共享協(xié)商合作所帶來的治理紅利。

（二）構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理結(jié)構(gòu)一體化

福建進行區(qū)域公共治理的創(chuàng)新就需要各級政府，各地方政府之間進行協(xié)同治理，建立起縱橫交錯，內(nèi)外呼應聯(lián)接的協(xié)作機制。這就是大都市區(qū)治理結(jié)構(gòu)一體化的基礎，再以研究中央-地方政府，地方政府-地方政府，政府部門-政府部門，政府-企業(yè)-社會等四對協(xié)作關(guān)系為突破口來構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理結(jié)構(gòu)一體化。

1. 中央政府，省級政府與地方政府之間的“上下合作”

區(qū)域治理結(jié)構(gòu)一體化本身就是一個多元主體復雜互動的過程，區(qū)域治理的形態(tài)與效率取決于區(qū)域內(nèi)政府，企業(yè)，民間組織甚至是公民等利益主體相互博弈。而在這個復雜互動的過程中，中央政府-地方政府無疑是博弈的主體。

首先，應該處理中央政府廈漳泉地方政府之間的博弈關(guān)系，中央政府決策廈漳泉大都市區(qū)同城化建設規(guī)劃，廈漳泉地方政府實行該規(guī)劃。中央政府在決策時應該因地制宜，加強與地方政府溝通，與地方政府協(xié)同治理。

其次，應該設立省級協(xié)調(diào)機制，保障省政府與廈漳泉三市地方政府之間的上下合作。應該在廈漳泉三市原有的黨政聯(lián)席會議制度的基礎上，由省政府牽頭建立“廈漳泉區(qū)域公共治理與協(xié)商合作委員會”。該委員會對省委負責，由三市分管同城化的常任委員組成工作班子。

2. 廈漳泉大都市區(qū)地方政府之間的“水平合作”

廈漳泉大都市區(qū)各地方政府之間進行同一水平的合作，應該以共同利益以合作的基本出發(fā)點，以多元協(xié)商為主要方式，以利益補償和目標監(jiān)督為保障。

3. 廈漳泉大都市區(qū)地方政府部門之間的“左右合作”

廈漳泉大都市區(qū)地方政府部門之間的“左右合作”有賴于政府部門之間網(wǎng)絡合作模式，建立部門之間的伙伴關(guān)系，共享信息，共筑同城化目標。但是現(xiàn)實中政府部門之間由于科層制的制約，往往使得部門臃腫與低效。所以，政府部門之間的合作要基于廈漳泉大都市區(qū)同城化政務治理平臺，構(gòu)建“智慧廈漳泉”的政務信息環(huán)境。利用網(wǎng)絡，云計算，人工智能，數(shù)據(jù)挖掘與分享等技術(shù)保障政府部門間的工作與合作效率。促進政務信息在政府各部門之間快速交流。

（三）構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理保障一體化

構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理保障一體化針對廈漳泉大都市區(qū)內(nèi)部各城市經(jīng)濟發(fā)展不均衡與補償機制不健全進行思考，從廈漳泉地區(qū)所共同擁有的人，財，物，信息和技術(shù)這五項保障要素著手，進行區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，在區(qū)域空間內(nèi)再進行二次調(diào)配。只有各項保障要素在區(qū)域科學高效的統(tǒng)一集聚，分配疏散，快速流動，才能保障區(qū)域均衡發(fā)展。

構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理保障一體化的初期就是保證各項資源要素的合理分配。一旦各項要素能在區(qū)域內(nèi)部自由且快速高效流動，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展均衡，治理保障一體化應該以廈漳泉地區(qū)財政為突破口。著力打造屬于廈漳泉地區(qū)的區(qū)域公共治理新模式。

四、總結(jié)

文章在區(qū)域公共治理的理論基礎上對福建省規(guī)劃與實施已久的廈漳泉大都市區(qū)同城化進行研究。分析了廈漳泉大都市區(qū)同城化與區(qū)域公共治理之間關(guān)系，以及優(yōu)化區(qū)域公共治理模式的困境，希望可以進一步推進廈漳泉大都市區(qū)在區(qū)域公共治理模式上的創(chuàng)新。但是，本文也有存在不足之處，即優(yōu)化廈漳泉大都市區(qū)區(qū)域公共治理模式的突破口（創(chuàng)新思路）只停留于理論研究層面，還未經(jīng)受實踐的考驗。

[注釋]

①廈漳泉聯(lián)席委員會.廈漳泉大都市區(qū)同城化發(fā)展總體規(guī)劃[Z].2015.

②曾坤升.區(qū)域經(jīng)濟一體化視域下廈漳泉同城化優(yōu)勢問題及對策[J].區(qū)域經(jīng)濟，2019，037：73.

③汪波.區(qū)域公共治理理論·實踐·創(chuàng)新[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2019.

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（作者單位：福建師范大學，福建 福州 350007）