王曉倩 鄧毅 董茜 李錦菲

摘要：中國國家公園作為生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，面臨眾多理論與現(xiàn)實(shí)問題。其中，如何解決中國情境下保護(hù)與發(fā)展的沖突問題，是題中之意，更是工作重點(diǎn)。建設(shè)符合中國情境的國家公園特色小鎮(zhèn)可能是一種有效的實(shí)現(xiàn)途徑。本文從國家公園的中國情境和國外國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒兩個(gè)方面進(jìn)行分析論述，認(rèn)為中國國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)著眼于實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧的總體發(fā)展目標(biāo)，從設(shè)定不同功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略、表達(dá)不同自然與地域文化相互糅合的文化展演、探索多元化資金保障機(jī)制下的社區(qū)協(xié)同共管、完善特許經(jīng)營等資源有償使用制度多方入手，因地制宜地開展研究與實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：中國情境;國家公園;特色小鎮(zhèn);國外經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：F299.24;F592 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-626X（2020）04-0076-09

進(jìn)入2020年，中國國家公園體制試點(diǎn)工作基本完成，第一批中國國家公園即將正式成立。試點(diǎn)結(jié)束后，國家公園體制建設(shè)的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向更深層次的問題：如何更深刻地把握國家公園體制建設(shè)的中國情境？如何在實(shí)踐層面立足中國情境，更合理地協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的沖突？在國家公園體制建設(shè)的諸多工作中，建設(shè)符合中國情境的國家公園特色小鎮(zhèn)是解決保護(hù)和發(fā)展沖突的有效途徑。本文將針對(duì)上述兩個(gè)問題從國家公園的中國情境、國外國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒兩個(gè)方面予以探討。

一、國家公園的中國情境

（一）高起點(diǎn)的新型地域生態(tài)文明類型

世界各國國家公園的建設(shè)初衷、價(jià)值取向與其所處的發(fā)展階段密切相關(guān)，存在著很大差異。1872年，美國建立了世界上第一個(gè)國家公園——黃石國家公園，并以此為標(biāo)志興起了世界范圍內(nèi)的國家公園實(shí)踐。彼時(shí)的美國已基本完成西部大開發(fā)，領(lǐng)土極大擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但《獨(dú)立宣言》的發(fā)表只是從政治上確立了美國在新大陸的獨(dú)立，其母體文化仍然依賴于歐洲文明。此時(shí)，美國最大的渴望是作為新生國家對(duì)精神與文化獨(dú)立的渴望，由此美國知識(shí)精英們瞄準(zhǔn)了美國景觀中最具代表性的“荒野”，企圖“從風(fēng)景中尋求國家認(rèn)同”，催生“認(rèn)知共同體的文化建構(gòu)”，直至最終創(chuàng)立了“作為國家驕傲”的荒野文明。其后，被譽(yù)為“美國從未有過的最佳創(chuàng)意”的國家公園實(shí)踐就此展開，并逐步演化確立了“始于國家利益，保護(hù)壯美的荒野景觀，使自然資源免受人類活動(dòng)破壞”的國家公園價(jià)值取向。

相較之下，國家公園的中國情境存在很大差異。與世界上大多數(shù)國家公園建設(shè)的時(shí)代背景（即工業(yè)文明）不同，中國首次從國家層面提出建立國家公園體制時(shí)，正處于歷史進(jìn)程的特殊時(shí)期，即工業(yè)文明疊加生態(tài)文明。這個(gè)時(shí)期，既是改革開放40余年取得巨大成就的時(shí)期，也是生態(tài)環(huán)境遭受重創(chuàng)的時(shí)期。生態(tài)文明思想即是在這樣的背景下在十七大報(bào)告中首次提出，并在十八大、十九大報(bào)告中逐步深化，成為中國新時(shí)代的發(fā)展觀。它源于中國治國歷程的演進(jìn)脈絡(luò)，既在哲學(xué)理論層面表現(xiàn)為一種弱生態(tài)中心主義，又在政治意識(shí)形態(tài)層面表現(xiàn)為一種有別于當(dāng)今世界資本主義主導(dǎo)性范式的替代性經(jīng)濟(jì)與社會(huì)選擇，具有典型的中國情境。中國也由此成為目前世界上第一個(gè)且唯一一個(gè)將生態(tài)文明作為國家戰(zhàn)略系統(tǒng)部署和落實(shí)的國家。在此背景下，2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），明確提出“建立國家公園體制是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，具有極其重要的意義”?？梢钥闯?，中國提出國家公園建設(shè)，是將其作為一個(gè)具有多種內(nèi)涵的地域?qū)嶓w，期待其既能堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)第一”以改善生態(tài)環(huán)境，又能滿足“全民公益性優(yōu)先”以調(diào)動(dòng)全民積極性，增強(qiáng)民族自豪感。事實(shí)上，生態(tài)文明背景下的中國國家公園建設(shè)所面對(duì)的環(huán)境、社會(huì)、人口形勢(shì)確實(shí)比純粹工業(yè)文明背景下的美國等大多數(shù)西方國家公園實(shí)踐更加復(fù)雜。

因此，在中國國家公園建設(shè)的特殊歷史時(shí)期，世界百年國家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為中國提供了可借鑒的多元化樣本，使中國國家公園體制建設(shè)在起步階段即具有了高起點(diǎn);但更重要的是，既然“國家公園有最好的條件成為生態(tài)文明制度的先行先試區(qū)”，那么中國的生態(tài)文明發(fā)展觀就決定了國家公園建設(shè)的價(jià)值取向，它不僅是動(dòng)物棲息地，更是人類精神棲息地，是世界自然保護(hù)原理與中國風(fēng)景文化特色相結(jié)合的新型地域生態(tài)文明類型，代表著一種新型保護(hù)性綠色發(fā)展模式，肩負(fù)著更重的時(shí)代責(zé)任。

（二）多重復(fù)雜性的自然、人文、文化地理空間

在地理學(xué)研究中，地理空間包括自然、人文和文化地理空間。在自然地理空間中，中國是世界上地形起伏最大的國家，擁有熱帶、亞熱帶、暖溫帶、中溫帶、寒溫帶和青藏高原高寒區(qū)6種溫度帶。這種復(fù)雜多樣的地形、地貌、溫度和氣候條件，呈現(xiàn)出豐富多樣的中國情境，使中國成為全球第八、北半球第一的生物多樣性國家。在人文地理空間中，中國是世界上人口最多的國家，人口密度每平方公里約144人，且絕大多數(shù)的人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和城鎮(zhèn)分布集中于東南部約四成的國土上，處于世界四大人口稠密區(qū);除此以外，雖然中國的土地制度建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，但國有土地、集體土地疊加不同形式、不同年限的土地承包制，也造成了國家公園人文地理空間內(nèi)土地權(quán)屬的復(fù)雜程度世所罕見。在文化地理空間中，中華文化數(shù)千年不斷流淌與傳承，往往表現(xiàn)為文化景觀與自然景觀緊密相連，融為一體。

因此，相較于美國因地廣人稀而實(shí)行的“島嶼式”保護(hù)路徑，“多重復(fù)雜性的自然、人文、文化地理空間”中國情境對(duì)中國國家公園總體布局提出了更高的要求，使“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性和生態(tài)安全屏障”成為中國國家公園建設(shè)的重要目標(biāo)。但同樣不能忽視的是，當(dāng)代意義上的生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性已經(jīng)突破了純自然科學(xué)的范疇，成為了社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的一種全新治理理念。國家公園地理空間內(nèi)往往人口稠密、文化多元，存在著以人類社會(huì)與自然系統(tǒng)互動(dòng)關(guān)系為表征的自然的社會(huì)建構(gòu)過程。中國獨(dú)特的自然、人文、文化地理空間促使中國國家公園建設(shè)必須關(guān)注與重視自然與社會(huì)的互動(dòng)，如何解開自然系統(tǒng)被卷人人類社會(huì)后的中國情境，這是中國國家公園的特點(diǎn)，也是中國特色。

（三）不可忽視的旺盛國民旅游需求

中國旅游業(yè)高速發(fā)展三十余年，國民旅游需求日益旺盛。自國家公園理念及相應(yīng)建設(shè)工作推行以來，有關(guān)國家公園能否開展旅游活動(dòng)以及能夠開展何種旅游活動(dòng)就引起了學(xué)界內(nèi)外的廣泛討論與爭(zhēng)議。《總體方案》明確提出，國家公園要“為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會(huì)”。但在國家公園體制試點(diǎn)工作中，凡涉及“旅游”或“旅游活動(dòng)”的說法及相關(guān)問題都變得比較敏感。究其原因，一方面是國家公園管理機(jī)構(gòu)、學(xué)界、公眾各方對(duì)于“旅游”內(nèi)涵理解的視角有差異;另一方面國家公園建設(shè)與旅游活動(dòng)開展這一相吸相斥的矛盾關(guān)系實(shí)質(zhì)來源于資源保護(hù)與地方發(fā)展的復(fù)雜人地關(guān)系的平衡。

世界上多個(gè)國家公園的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，國家公園與旅游關(guān)系密切。再聚焦到中國情境，中國以自然資源為主體的高級(jí)別（5A級(jí)）旅游景區(qū)中有高達(dá)80%的地域范圍屬于自然保護(hù)地（其中相當(dāng)數(shù)量的景區(qū)其資源價(jià)值都能達(dá)到國家公園建設(shè)的要求），即中國可以建設(shè)國家公園的許多自然保護(hù)地都與已有旅游景區(qū)的外延在相當(dāng)程度上交叉重合。因此，中國國家公園和旅游景區(qū)在資源屬性上的高類同性決定了國民旅游需求折射在國家公園空間中的旺盛與積極性，如何引導(dǎo)以及滿足這種需求，是中國國家公園建設(shè)中一個(gè)最具分歧卻又無法忽視的問題。

二、國外國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國外國家公園特色小鎮(zhèn)緣起

國外國家公園特色小鎮(zhèn)的緣起來自于對(duì)國家公園地域范圍內(nèi)原住民的關(guān)注。已有文獻(xiàn)表明，世界上50%-70%的保護(hù)地內(nèi)都存在原住民居住。在國家公園建立前，其周邊也大多有原住民生活居住。自20世紀(jì)90年代起，越來越多的人意識(shí)到原住民也是國家公園文化景觀的一部分，擁有其獨(dú)特的文化與精神價(jià)值，也應(yīng)將其納入國家公園建設(shè)管理之中。同時(shí)，在大多數(shù)國家，國家公園不但是最重要的自然保護(hù)地，而且還被當(dāng)作最重要的公益性國民游憩地，國家公園建設(shè)必須考慮滿足公眾游憩的基本住宿功能。在大多數(shù)國家公園周邊，特色小鎮(zhèn)因其地理位置靠近國家公園而吸引不少公眾前來休閑游憩，而國家公園也依賴于這些特色小鎮(zhèn)為公眾提供住宿、餐飲服務(wù)，形成了國家公園與特色小鎮(zhèn)之間相互依存的良好互動(dòng)關(guān)系。

因此，從廣義范圍看，國家公園特色小鎮(zhèn)是指國家公園內(nèi)部及周邊所有相關(guān)的地區(qū)。這些小鎮(zhèn)可以是自然村落或商業(yè)街區(qū)，也可以是小城鎮(zhèn);從狹義范圍看，國家公園特色小鎮(zhèn)特指國家公園內(nèi)部及周邊的、能為國家公園提供各類基礎(chǔ)服務(wù)的特定產(chǎn)業(yè)空間，而目前大多數(shù)研究也是針對(duì)狹義范圍內(nèi)的國家公園特色小鎮(zhèn)予以開展。

（二）國外國家公園特色小鎮(zhèn)功能

從特色小鎮(zhèn)概念出現(xiàn)至今，對(duì)其功能的研究就從未離開過與國家公園相互支撐并積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的話語體系。以國家公園起源地美國為例，依據(jù)美國國家公園管理局（NPS）發(fā)布的《2017年美國國家公園游客消費(fèi)影響報(bào)告》，2017年全美國家公園接待了約3.31億人次游客，游客在距離國家公園約96.56km內(nèi)的特色小鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)全年產(chǎn)生直接消費(fèi)約182億美元。這些支出對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)是306000個(gè)工作崗位、119億美元的勞動(dòng)收入、203億美元的增加值和358億美元的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。其中，酒店業(yè)的直接貢獻(xiàn)最高，為55億美元，直接貢獻(xiàn)給各地的門戶經(jīng)濟(jì)。

換言之，自國家公園特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)并建設(shè)以來，其與國家公園就相互依存。國家公園的建設(shè)規(guī)范和重構(gòu)了小鎮(zhèn)原住民的生產(chǎn)生活方式，使得特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)從單一的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)向多元化生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，尤其是將重點(diǎn)從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至第三產(chǎn)業(yè)，并依托三產(chǎn)整合的方式，實(shí)現(xiàn)了豐富國家公園游憩功能、改善原住民生產(chǎn)生活環(huán)境、創(chuàng)造地方就業(yè)機(jī)會(huì)、拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長等多重功能。

（三）國外國家公園特色小鎮(zhèn)模式

不同的國家有不同的情境，不同的情境差異決定了不同的國家公園建設(shè)的價(jià)值取向與戰(zhàn)略側(cè)重，也直接導(dǎo)致了國家公園特色小鎮(zhèn)模式存在全球差異（如表1所示）。

1.美國國家公園特色小鎮(zhèn)模式

美國作為世界國家公園的發(fā)源地，其建設(shè)起源于對(duì)精神與文化獨(dú)立的渴望。因此，盡管美國國家公園誕生之時(shí)正處于西部大開發(fā)的激進(jìn)時(shí)代，但美國國家公園的土地政策依舊采取的是聯(lián)邦所有制，依舊將國家公園土地作為聯(lián)邦政府中保護(hù)程度最高的土地進(jìn)行垂直管理，這很大程度上根植于美國獨(dú)特的荒野歷史、文化情結(jié)與自然觀的演變。與此同時(shí)，當(dāng)壯美的荒野景觀被美國知識(shí)精英塑造成為彰顯美國獨(dú)特性和構(gòu)建國家認(rèn)同的工具時(shí)，原國家公園土地上存在的大量印第安原住民受到驅(qū)逐。但是伴隨著歐美民主、平等思想向景觀領(lǐng)域的擴(kuò)展，美國國家公園發(fā)展旅游業(yè)的管理目標(biāo)從“荒野景觀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀榱巳嗣竦睦媾c愉悅”，為了迎合將國家公園視為邊疆荒野的旅游體驗(yàn)及想象，印第安人又被塑造成了重要的旅游吸引物，從而促成了作為表演者的印第安人在國家公園中的回歸，國家公園特色小鎮(zhèn)由此出現(xiàn)。

以位于世界上最長山系——落基山脈中的美國落基山國家公園，以及坐落于公園東入口的埃斯蒂斯公園小鎮(zhèn)為例，在其建立之初，已經(jīng)存在的私有用地和設(shè)施，特別是與公園游憩相關(guān)的服務(wù)活動(dòng)是被允許繼續(xù)經(jīng)營的粥，但擁有唯一管理權(quán)與垂直管理特性的美國國家公園管理局在1956年提出“66計(jì)劃”后，全美的國家公園都致力于將公園恢復(fù)到其自然原始狀態(tài)，并積極翻新道路系統(tǒng)，擴(kuò)展門戶小鎮(zhèn)并提供那些原本由村落提供的旅游服務(wù)。落基山國家公園由此開始采取將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的特許經(jīng)營制度，將部分的住宿、餐飲等服務(wù)優(yōu)先給予小鎮(zhèn)中的居民經(jīng)營，以達(dá)到特許經(jīng)營者在保護(hù)自然資源的前提下為游客提供服務(wù)的目的。同時(shí)，國際保護(hù)組織（CI）采取與公園簽訂協(xié)議的方式來實(shí)施特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)旅游的項(xiàng)目，如家庭旅館服務(wù)等，以促進(jìn)當(dāng)?shù)厮芯用駞⑴c旅游。

2.澳大利亞國家公園特色小鎮(zhèn)模式

澳大利亞也是世界上建立國家公園較早的國家之一。1879年，澳大利亞政府將悉尼以南一處面積約860000hm²的王室土地開辟為保護(hù)區(qū)，建立了世界上繼美國黃石國家公園之后的第二個(gè)國家公園。但與美國情境不同的是，澳大利亞是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府對(duì)各州土地并無直接的管理權(quán)，而澳大利亞各州（地區(qū)）均有立法權(quán)，并設(shè)有各自的自然保護(hù)機(jī)構(gòu)。依據(jù)澳大利亞《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法案》和《公共管理、績(jī)效和責(zé)任法案》，澳大利亞環(huán)境和能源部下屬的澳大利亞國家公園局是獨(dú)立企業(yè)法人，局長由澳大利亞總督任命，任期5年，每年應(yīng)向環(huán)境和能源部提交年度法定職責(zé)履行情況報(bào)告。

在此情境下，自澳大利亞創(chuàng)建國家公園以來，其工作除了立足于加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)和物種保護(hù)外，更多關(guān)注實(shí)際在于減輕國家公園局的管理和財(cái)政負(fù)擔(dān)，積極探索國家公園與社區(qū)的協(xié)同共管模式。因此，其特色小鎮(zhèn)的建立除了滿足國家公園的游憩服務(wù)功能外，更多是為了給原住民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。如澳大利亞面積最大的卡卡杜國家公園62%的雇員為原住民，伯特利國家公園66%的雇員為原住民。除此以外，在國家公園特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營中，澳大利亞為原住民和傳統(tǒng)業(yè)主簽訂特許經(jīng)營協(xié)。

3.英國國家公園特色小鎮(zhèn)模式

英國以國土面積小、人口密度大，并擁有悠久的人類聚居歷史為特征，于1949年正式通過《國家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》，逐步確立了包括國家公園在內(nèi)的保護(hù)地體系。當(dāng)時(shí)歐洲的多數(shù)國家公園大都傾向?qū)W習(xí)美國模式，實(shí)行較為嚴(yán)格的保護(hù)，將自然保護(hù)置于國家公園建設(shè)的首要目標(biāo)。但英國情境較為特殊，其國土范圍內(nèi)幾乎沒有類似于美國情境的荒野區(qū)，國家公園土地大都為私人所有，包括大量的農(nóng)場(chǎng)和鄉(xiāng)村，土地所有者為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或國家信托等機(jī)構(gòu)，公園景觀多以鄉(xiāng)村為主，有著難以磨滅的農(nóng)耕、工業(yè)等人類居住印記，充滿著人類與自然難以割舍的情感聯(lián)系。因此，英國國家公園的建設(shè)初衷除了自然資源的保護(hù)，更多是為了鄉(xiāng)村的發(fā)展與可持續(xù)經(jīng)營，游憩維度被置于國家公園發(fā)展目標(biāo)的首位p伽。

以英國“年紀(jì)最大”的峰區(qū)國家公園以及卡斯?fàn)栴D村為例，其擁有眾多傳統(tǒng)建筑與歷史公園，作為英國首個(gè)國家公園，其社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)責(zé)任重大。英國國家公園管理局確立了在國家監(jiān)督的前提下，通過提前設(shè)定國家公園相關(guān)準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)來協(xié)調(diào)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，并將保護(hù)國家公園的責(zé)任下放至居住在公園和使用鄉(xiāng)村地區(qū)的責(zé)任人身上的戰(zhàn)略側(cè)重。在公園建設(shè)前期，公園管理局與土地所有者針對(duì)土地使用形式進(jìn)行協(xié)商，提出土地所有者或使用人需采取滿足自然保護(hù)要求的方式經(jīng)營和管理土地;任何在公園內(nèi)的居住或經(jīng)營行為進(jìn)行房產(chǎn)變更或采取任何行動(dòng)時(shí)都需向當(dāng)?shù)卣f交申請(qǐng)，批準(zhǔn)后才可執(zhí)行;針對(duì)卡斯?fàn)栴D村的原住民社區(qū)進(jìn)行多尺度評(píng)價(jià)，明確核心景觀與生產(chǎn)生活空間，開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，使社區(qū)原始風(fēng)貌在發(fā)展中得以保存;在明確土地使用權(quán)與所有權(quán)的同時(shí)，在公園內(nèi)鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代可持續(xù)農(nóng)業(yè)，維持與改進(jìn)原住民生產(chǎn)生活空間正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。

4.法國國家公園特色小鎮(zhèn)模式

法國與英國類似，其人口密度高、原住民數(shù)量多、本土及殖民地境內(nèi)的各類自然保護(hù)地類型多樣，生產(chǎn)生活復(fù)雜程度高，也表現(xiàn)出與美國地廣人稀完全不同的國情基礎(chǔ)。因此，法國國家公園可以建立在國家所有、集體所有和私人所有的土地上，主要通過地役權(quán)的方式協(xié)調(diào)與土地所有者的利益關(guān)系，不受土地權(quán)屬的限制，在創(chuàng)建初期效仿美國模式卻表現(xiàn)出了明顯的“水土不服”，并走上了一段由中央政府中心治理的曲折且僵化的發(fā)展進(jìn)程，一度演變?yōu)橹苓吷鐓^(qū)的“全民公敵”。2006年法國國家公園啟動(dòng)了國家公園體制改革，注重保護(hù)與利用二者兼顧，充分考慮國家公園各個(gè)區(qū)域之間的生態(tài)相互依存性，開始實(shí)行由國家主導(dǎo)的核心區(qū)與地方主導(dǎo)的加盟區(qū)共建共管的空間結(jié)構(gòu)與合作管理模式;設(shè)立多方參與的董事會(huì)制度;開創(chuàng)以國家公園產(chǎn)品品牌增值體系為核心的綠色發(fā)展思路，形成了國家公園與周邊區(qū)域協(xié)同共管，并帶動(dòng)地方綠色發(fā)展的法國模式。

以塞文山脈國家公園為例，該公園是法國國家公園原住民數(shù)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)最多的公園，私有土地比例極高，核心區(qū)2/3以上土地都是私有產(chǎn)權(quán)。在2006年法國國家公園體制改革后，國家公園憲章作為唯一指導(dǎo)性文件，尤其關(guān)注人與自然的關(guān)系，對(duì)公園周邊的小鎮(zhèn)給予了前所未有的關(guān)注和支持。憲章要求強(qiáng)化國家公園與地方社區(qū)的交流，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定一名“國家公園聯(lián)絡(luò)員”負(fù)責(zé)與國家公園管委會(huì)的日常對(duì)接和在社區(qū)中對(duì)群眾的宣傳;公園與小鎮(zhèn)簽訂3年期的實(shí)施協(xié)議，明確每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實(shí)憲章方面需要與國家公園共同開展的行動(dòng);公園積極邀請(qǐng)經(jīng)濟(jì)個(gè)體以加入國家公園品牌的形式參與到國家公園的保護(hù)和利用中，涉及廣泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。

5.加拿大國家公園特色小鎮(zhèn)模式

加拿大是世界上第一個(gè)建立國家公園管理機(jī)構(gòu)的國家。1911年，伴隨《自治領(lǐng)森林保護(hù)地和公園法》的頒布，加拿大內(nèi)政部設(shè)立領(lǐng)土公園局來專門管理加拿大聯(lián)邦公園，這個(gè)隸屬環(huán)境部、現(xiàn)名加拿大國家公園管理局（PCA）是世界上首個(gè)國家公園管理局-刪。相較于美國國家公園管理局（NPS），加拿大國家公園管理局具有更大的職能和權(quán)力，擁有包括土地所有權(quán)、日常管理權(quán)及人力資源、財(cái)政保障多方面的，以實(shí)現(xiàn)與其管理目標(biāo)相稱的責(zé)權(quán)利。除此以外，加拿大法律要求每一個(gè)國家公園都必須有一個(gè)詳細(xì)的管理規(guī)劃，并且每5年評(píng)估一次。這樣的統(tǒng)一調(diào)配和監(jiān)管促使加拿大國家公園管理局在公園建設(shè)管理的多元關(guān)系中具有極強(qiáng)的操作和協(xié)調(diào)能力。

以位于加拿大阿爾伯塔省的班芙國家公園為例，在其130多年的歷史發(fā)展中，初期實(shí)則因溫泉開發(fā)而為大眾所知，這是其與世界上大多數(shù)國家公園創(chuàng)建初衷相異的地方。但也正是經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)利益為主的國家公園初創(chuàng)階段，其間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也讓加拿大國家公園的理念一刻不停地經(jīng)歷著磨合與重構(gòu)，甚至在1972年抵制并放棄了在班芙小鎮(zhèn)召開冬季奧運(yùn)會(huì)的計(jì)劃，標(biāo)志著加拿大國家公園的價(jià)值取向真正從游憩利用轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，加拿大國家公園管理局開始重視與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門、當(dāng)?shù)卣约霸∶竦亩喾匠浞趾献?，在?yán)格保護(hù)的前提下開始兼顧地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并提供公眾親歷原始自然的機(jī)會(huì)，而最終進(jìn)入到注重生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的雙贏階段。其間的不斷調(diào)適異常艱辛，但因?yàn)槁?lián)邦政府的主導(dǎo)，建立于1883年的班芙小鎮(zhèn)，作為世界上著名的旅游城市、當(dāng)?shù)厣虡I(yè)中心與交通樞紐，其發(fā)展基本仍處于國家公園管理局的科學(xué)控制下。小鎮(zhèn)依據(jù)《加拿大國家公園法》實(shí)施城鎮(zhèn)建筑與發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格控制小鎮(zhèn)內(nèi)的居住人口規(guī)模，并對(duì)小鎮(zhèn)商業(yè)用途土地開發(fā)制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，采取“限制房地產(chǎn)投機(jī)和投資”舉措，最大程度降低小鎮(zhèn)房產(chǎn)空置率，最大限度控制人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的破壞。然而，公園管理局仍然明確規(guī)定了必須給公眾提供機(jī)會(huì)，使其有機(jī)會(huì)參與公園政策、管理規(guī)劃等相關(guān)事宜，重視與原住民建立伙伴關(guān)系，尊重原住民文化在生態(tài)完整性中的作用，甚至一些原住民還被允許參與國家公園的巡視工作-刪。目前，班芙國家公園將不斷發(fā)生的矛盾沖突化解為一次又一次的平衡，已基本達(dá)到了人與自然環(huán)境之間共生共尋的一種理想狀態(tài)。

三、中國情境下國家公園特色小鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)策

國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展是一個(gè)長久的過程，應(yīng)當(dāng)立足于中國情境的話語進(jìn)行分析，著眼于實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧的長期發(fā)展目標(biāo)，分步驟、有目標(biāo)地進(jìn)行。

（一）科學(xué)合理劃定小鎮(zhèn)功能分區(qū)，設(shè)定不同功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，首當(dāng)其沖要解決“地”的問題，而土地權(quán)屬不清、權(quán)屬類型設(shè)置不當(dāng)?shù)仁悄壳爸袊鴩夜珗@試點(diǎn)區(qū)的普遍狀況。我國在這方面與法國國家公園情境有相似之處，可從中汲取適宜養(yǎng)分，如將土地產(chǎn)權(quán)與土地功能分區(qū)相結(jié)合，提出不同功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略，并輔以多元治理模式，包括政府行政手段干預(yù)以及市場(chǎng)交易方式來進(jìn)行有效配置。核心理念就是通過創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃的編制方法，科學(xué)合理劃定小鎮(zhèn)功能分區(qū)，促進(jìn)國家公園以較小的面積利用來換取較大的面積保護(hù)，并且依據(jù)不同的功能分區(qū)來指定不同的土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略。但其中需要強(qiáng)調(diào)和關(guān)注的是，特色小鎮(zhèn)的“地”是國家公園社區(qū)的“地”，但又不完全等同于國家公園社區(qū)的“地”。小鎮(zhèn)的地域空間形象很大程度上來源于對(duì)國家公園自然的社會(huì)建構(gòu)，包括地方情感的表達(dá)與響應(yīng)，為了實(shí)現(xiàn)與保障國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)性，這也是在劃定國家公園特色小鎮(zhèn)功能分區(qū)時(shí)必須考慮的地域約束。

（二）關(guān)注小鎮(zhèn)文化展演。充分表現(xiàn)國家公園自然與地域文化的高度融合

美國模式總體來說并不適合中國情境，但其中對(duì)于荒野觀念的追逐與演化，確實(shí)為相對(duì)貧瘠的美國精神增添了文化的厚重色彩。而中國情境本身就具有多種復(fù)雜性的自然、人文和文化地理空間，這使得當(dāng)代意義上的生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性已經(jīng)突破了純自然科學(xué)的范疇，成為了社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的一種全新治理理念。同時(shí)，中國國家公園建設(shè)具有自上而下的行政執(zhí)行體系，因此在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和落地實(shí)施中會(huì)存在有對(duì)公園及小鎮(zhèn)自然與地域文化的價(jià)值理解與意志表達(dá)。這些豐富的來自于自然系統(tǒng)與人類社會(huì)相互作用彼此糅合的文化展演，就是中國不同國家公園不同特色小鎮(zhèn)的“特色”所在，是小鎮(zhèn)的靈魂，也是中國國家公園的文化精神。

（三）實(shí)施公園與社區(qū)協(xié)同共管機(jī)制，積極探索多元化的資金保障機(jī)制

在中國情境下，國家公園的政策制定雖是自上而下的執(zhí)行體系，但理念的深入?yún)s不僅需要自上而下，更需要自下而上，積極重視公園所在地方社區(qū)的認(rèn)同感，如對(duì)社區(qū)居民要加強(qiáng)國家公園是國家遺產(chǎn)、需要由國家來主導(dǎo)，具有教育保護(hù)的重要功能并強(qiáng)調(diào)永續(xù)利用這些知識(shí)與概念的宣傳。澳大利亞、加拿大的國家公園在此方面都具有較好的借鑒作用。公園方可扮演科教宣傳、引導(dǎo)監(jiān)督角色，如在小鎮(zhèn)內(nèi)直接提供生態(tài)監(jiān)測(cè)公益崗位，促使原住民逐步由資源消耗者轉(zhuǎn)為生態(tài)守護(hù)者，讓社區(qū)發(fā)展與小鎮(zhèn)建設(shè)乃至公園保護(hù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)趨同。更重要的是，只有在目標(biāo)趨同的基礎(chǔ)上，小鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)并反哺國家公園的共識(shí)達(dá)成之后，可持續(xù)的資金構(gòu)建方能展開。如法國模式中的成立國家公園聯(lián)盟、尋求國際項(xiàng)目合作、依托特色小鎮(zhèn)打造國家公園品牌并設(shè)立品牌委員會(huì)等等，實(shí)則都是通過小鎮(zhèn)建設(shè)的空間基礎(chǔ)來構(gòu)建國家公園特色的品牌增值體系。于中國情境而言，即可以依托國家公園自然保護(hù)的成果與特色小鎮(zhèn)的文化展演，采用地方產(chǎn)業(yè)整合與升級(jí)的思路，將生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值可持續(xù)地增值變現(xiàn)，在發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極探索多元化的資金保障機(jī)制。

（四）規(guī)范相關(guān)法規(guī)，完善小鎮(zhèn)特許經(jīng)營等資源有償使用制度

就世界范圍內(nèi)的國家公園實(shí)踐來看，特許經(jīng)營制度是國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要特色與抓手，《總體方案》中也明確提出“鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目”?；仡欀袊卦S經(jīng)營的起源，其來自20世紀(jì)90年代風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地出現(xiàn)的經(jīng)營權(quán)出讓現(xiàn)象，但截至目前，也僅有《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定了特許經(jīng)營制度，但對(duì)其適用范圍仍沒有明確界定。立足國際經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國家公園達(dá)成的共識(shí)包括在小鎮(zhèn)建設(shè)中，特許經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)受到相關(guān)法規(guī)約束。所有的資源利用必須符合國家公園保護(hù)管理目標(biāo)，具體形式不僅包括提供商業(yè)性訪客服務(wù)，還包括其他可能的資源利用方式，如科學(xué)研究等。但有關(guān)這些項(xiàng)目的具體經(jīng)營內(nèi)容、引進(jìn)方式、合作渠道及對(duì)應(yīng)的合理經(jīng)營期限與收入用途管制等資源有償使用制度，卻是不同國家情境下應(yīng)采取的因地制宜策略，應(yīng)得到更多重視與關(guān)注。因此，中國國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)一方面需堅(jiān)持特許經(jīng)營的制度選擇，另一方面更要分步推動(dòng)從“集中統(tǒng)一”到“分級(jí)分類”的合同管理制度改革，完善明確資源管理和經(jīng)營利用邊界的小鎮(zhèn)特許經(jīng)營等資源有償使用制度，這對(duì)凸顯政府在小鎮(zhèn)建設(shè)中的監(jiān)管職能、服務(wù)國家公園游憩功能都具有重要意義。