張倩+朱弢++靳麗萍

促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展，核心問題是因勢利導，而不是政府包辦，但目前許多地方的做法，已背離了政策初衷

今年7月，住建部、財政部、國家發(fā)改委等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，決定在全國范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動全國小城鎮(zhèn)建設(shè)。

進入10月，住建部公布了第一批中國特色小鎮(zhèn)名單，進入這份名單的127個小鎮(zhèn)由三部委共同認定。

其實，在部委層面的一系列動作之前，特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮便已在各地陸續(xù)展開。如何避免特色小鎮(zhèn)建設(shè)在文件引導及政績驅(qū)動下，演變?yōu)槊つ康脑斐沁\動？特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中需防范哪些誤區(qū)？特色小鎮(zhèn)又承載著怎樣的使命？《財經(jīng)》記者專訪中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵，從概念、特點、建設(shè)等多個維度，探討特色小鎮(zhèn)的科學發(fā)展路徑，并提出具體建議。

李鐵表示，促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展，核心問題是因勢利導，而不是政府包辦。但目前許多地方的做法，已背離了政策初衷。政府主導，實際上等于政府按照自己的主觀思維方式去創(chuàng)造市場，已經(jīng)嚴重違背了市場規(guī)律。在多個地方已經(jīng)出現(xiàn)的房地產(chǎn)商開發(fā)性投入，會大大提高特色小鎮(zhèn)的成本，把原有的產(chǎn)業(yè)“特色”變成了房地產(chǎn)一家獨大的“單色”。

在特色小鎮(zhèn)的培育過程中，政府的職能定位應(yīng)該轉(zhuǎn)型，觀念也應(yīng)該調(diào)整，更好的處理管理與服務(wù)之間的關(guān)系。

發(fā)展小城鎮(zhèn)是必然規(guī)律

《財經(jīng)》：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)被視為挖掘內(nèi)需潛力及實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，小城鎮(zhèn)將發(fā)揮怎樣的作用？

李鐵：小城鎮(zhèn)是中國行政建制最底層的城市，全國有2萬多個鎮(zhèn)，5萬人口以上的特大鎮(zhèn)有883個，而這些特大鎮(zhèn)發(fā)展之初均是特色小鎮(zhèn)。目前浙江、江蘇、廣東有些特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備中等城市規(guī)模，最大的鎮(zhèn)人口已近百萬。

還有一些小城鎮(zhèn)深入到整個行政區(qū)域管理的末梢，相當于農(nóng)村的服務(wù)中心，雖然沒什么產(chǎn)業(yè)，但是發(fā)揮了行政中心的作用，可以解決農(nóng)村的基本公共服務(wù)問題，比如中西部地區(qū)的建制鎮(zhèn)即扮演了這樣的角色。

除此之外，特色小鎮(zhèn)也是以小城鎮(zhèn)為載體形成的產(chǎn)業(yè)集聚的空間形式，這種空間形式多以民營企業(yè)為主導。在國外，一些大型企業(yè)可以小鎮(zhèn)為依托，例如美國的波音、微軟等公司總部都是位于小鎮(zhèn)，不排除中國未來的特色小鎮(zhèn)也會承載一些大型企業(yè)和大學以及較大的事業(yè)單位等。隨著中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，中國特色小鎮(zhèn)的形式將會多樣化。

新型城鎮(zhèn)化推進的過程中要特別處理好發(fā)展、就業(yè)、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系，需以人為本實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時不能僅僅發(fā)展大城市，目前有很多中低收入的創(chuàng)業(yè)者和農(nóng)村的勞動力因大城市成本高而無法立足，小城鎮(zhèn)則給他們提供了生存空間。

從國際來看，發(fā)展中小城市是既有規(guī)律，我們目前特別要解決發(fā)展路徑選擇的問題，需給中小城鎮(zhèn)創(chuàng)造更多的體制空間。從這個層面考慮，一些計劃經(jīng)濟分配的資源和要素不能全部集中到大城市。而且現(xiàn)在各地方在培育小城鎮(zhèn)方面管理過嚴、放權(quán)不夠，這些問題都需要解決，這樣才能為特色小鎮(zhèn)帶來活力。

《財經(jīng)》：小城鎮(zhèn)在空間上是連接城市和鄉(xiāng)村的紐帶，特色小鎮(zhèn)的特色體現(xiàn)在哪里？其發(fā)育原理和本源是什么？三部委出臺特色小鎮(zhèn)文件的背景是什么？

李鐵：特色小鎮(zhèn)主要指有突出的產(chǎn)業(yè)特色且要素聚集的小城鎮(zhèn)，部分特色小鎮(zhèn)已經(jīng)有相對較長的發(fā)展歷史。

上世紀80年代，以工業(yè)為主和以市場為主的兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展，這其中以市場為主導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則較為典型，并且比較有特點。例如浙江省內(nèi)各地興起了各類市場，著名的有溫州永嘉橋頭的紐扣市場、臺州路橋的廢舊輪胎市場和湖州織里的童裝市場等。這些有專業(yè)特色的市場在當時就是特色小鎮(zhèn)，奠定了后來小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。這些小鎮(zhèn)具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)、較高的財政收入和較高的人口聚集度，最后發(fā)展成為特大鎮(zhèn)。而進入21世紀以來，新形成的特色小鎮(zhèn)則體現(xiàn)了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的特點，如互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)和金融小鎮(zhèn)等。

2015年9月，中財辦主任劉鶴率隊到浙江調(diào)研宏觀經(jīng)濟運行和特色小鎮(zhèn)建設(shè)情況。在重點考察杭州市余杭區(qū)夢想小鎮(zhèn)、上城區(qū)山南基金小鎮(zhèn)后，劉鶴指出，對特色小鎮(zhèn)印象最深的是處理好了政府與市場關(guān)系，政府為企業(yè)創(chuàng)業(yè)提供條件，大膽“放水養(yǎng)魚”，讓企業(yè)家才能充分發(fā)揮，這對中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級都具有重要借鑒意義。劉鶴表示，中財辦將繼續(xù)探索、調(diào)研，深入總結(jié)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的情況以及取得的業(yè)績，并積極推廣。

2015年底，中財辦提交的《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報告》獲得中共中央總書記習近平的批示。

此后，特色小鎮(zhèn)培育得到多個層面的重視和推廣。

低成本是核心優(yōu)勢

《財經(jīng)》：相較于資源、公共服務(wù)更加完善和豐富的大城市，特色小鎮(zhèn)在吸引產(chǎn)業(yè)及勞動力方面有怎樣的優(yōu)勢？

李鐵：目前很多城市有產(chǎn)業(yè)園區(qū)和創(chuàng)新空間，但一些特色產(chǎn)業(yè)仍然選擇在小城鎮(zhèn)落地，并得以發(fā)展，其核心原因是小城鎮(zhèn)能夠提供低成本的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

首先，小城鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)成本及生活成本均比較低，例如租賃住房和辦公用房的租金成本低;其次是土地成本低，小城鎮(zhèn)大多是集體土地，在這里創(chuàng)辦企業(yè)的土地價格遠遠低于大城市;然后則是管理成本低，主要表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的政府基本上對于特色產(chǎn)業(yè)都給予了扶持政策，幫助創(chuàng)新的企業(yè)家解決各類發(fā)展中的難題，行政成本較低;再有就是消費水平低，特色小鎮(zhèn)最初聚集的多為創(chuàng)業(yè)者，消費水平過高的話則創(chuàng)業(yè)者無法負擔，而且也會抬高雇傭人員的費用。以上因素會吸引類似產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)者到某一空間聚集、互相交流，如此一來，他們之間的交流成本也會降低，在這個過程中就會形成產(chǎn)業(yè)聚集。

回顧上世紀80年代江浙和廣東等沿海發(fā)達地區(qū)興起的特色小鎮(zhèn)，不難發(fā)現(xiàn)，為什么在經(jīng)濟發(fā)展水平最高的上海，其工業(yè)企業(yè)并未輻射至郊區(qū)形成特色小鎮(zhèn)，反而帶動了長三角江浙一帶小城鎮(zhèn)的發(fā)展;同理，北京周邊也沒有太多產(chǎn)業(yè)特點鮮明的特色小城鎮(zhèn)。這主要是因為當年的計劃經(jīng)濟體制下，直轄市的行政成本過高，導致產(chǎn)業(yè)向遠離城市中心的周邊省份的農(nóng)村和郊區(qū)擴展，以回避過于嚴苛的行政成本。

《財經(jīng)》：小城鎮(zhèn)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新興載體，未來地位或?qū)⑴e足輕重，在這一前提下，政府能夠通過規(guī)劃來引導特色小鎮(zhèn)的發(fā)展嗎？

李鐵：城市的興起并不是規(guī)劃出來的，特色小鎮(zhèn)也是如此。規(guī)劃師沒有能力精確判斷某一個地方將來的發(fā)展方向。這是因為企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)方向取決于人的創(chuàng)新能力，而人的創(chuàng)新能力有一定的隨機性。這其中涉及到產(chǎn)業(yè)特點和大城市的產(chǎn)業(yè)關(guān)系，包括一個地方的產(chǎn)業(yè)慣性、區(qū)位條件、人才結(jié)構(gòu)、交通狀況以及創(chuàng)業(yè)成本等，只有具備了這些條件，才有可能形成產(chǎn)業(yè)聚集。

一般來說，創(chuàng)業(yè)者不會選擇特別偏遠的地方聚集，因為他們要把流通的成本納入進去，需要考慮到形成產(chǎn)品的消費，與研發(fā)相關(guān)的企業(yè)進行溝通。但是也有特例，是否能夠形成特色小鎮(zhèn)，也和當?shù)厮邆涞娜瞬沤Y(jié)構(gòu)有關(guān)系。舉個例子，溫州的橋頭市場位于永嘉縣的山區(qū)，當年交通不便，十分偏遠，有很多人外出經(jīng)商，在這個過程中，有人發(fā)現(xiàn)紐扣生意有利可圖，于是他們就利用當?shù)貥O低的成本，建起一批紐扣生產(chǎn)企業(yè)，再向全國批發(fā)銷售，從而形成一個特色市場。從這點看來，特色小鎮(zhèn)的發(fā)育，也具有一定的隨機性。

事后總結(jié)，特色小鎮(zhèn)的形成具有幾個必要條件：區(qū)位條件、人才、成本，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展大部分不能通過行政方式進行安排。

上世紀90年代，當時的國家體改委主任李鐵映講過一個故事，給我留下了很深的印像。80年代他曾任遼寧海城縣委書記，轄區(qū)有一個西柳服裝批發(fā)市場，從70年代末開始萌芽，到80年代時已經(jīng)發(fā)展得紅紅火火。李鐵映當時覺得，縣城的條件那么好，為什么要到十幾公里外，交通不便的西柳搞市場？于是，他動員縣里有關(guān)部門在縣城建了一個市場，設(shè)施很好，也制定了很多優(yōu)惠措施。但過了半年仍然沒有人來，小販們還是去西柳經(jīng)商辦企業(yè)。通過這件事，李鐵映感慨之余，總結(jié)了一句話：“市場要遠離政府”。經(jīng)過多年的發(fā)展，西柳從當年一個特色小鎮(zhèn)發(fā)展成今天的特大鎮(zhèn)，人口已達到十幾萬人。

從這個故事中可以看出，市場與政府考慮問題的方式和角度是不一樣的。

特色小鎮(zhèn)不應(yīng)由政府主導

《財經(jīng)》：目前，各地開展了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮，力圖在短時間內(nèi)打造出本地的特色小鎮(zhèn)，怎么看待這種現(xiàn)象？參照以往經(jīng)驗，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需要怎樣的外部要素及有什么規(guī)律可循？

李鐵：在推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，最重要的是應(yīng)正確認識城市的發(fā)展規(guī)律。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展到現(xiàn)在，房價地價在不斷高漲，這促使一部分人開始往成本較低的地方遷徙。我們在政策制定方面和尊重城市發(fā)展規(guī)律方面，其實是有經(jīng)驗可循的，這在一定程度上可以避免重復的錯誤。

從浙江的經(jīng)驗來看，無論是發(fā)端于上世紀80年代的特大鎮(zhèn)，還是增加了現(xiàn)代經(jīng)濟特色的新興小鎮(zhèn)，如互聯(lián)網(wǎng)和金融小鎮(zhèn)等，其發(fā)端都具有共同點，那就是以市場為主導，低成本，政府搞好服務(wù)和支持。

特色小鎮(zhèn)有一個重要的特點，其產(chǎn)業(yè)完全是按照市場規(guī)律發(fā)展起來，自發(fā)形成的，并不是由政府推動。市場規(guī)律與低成本及要素的聚集有直接的關(guān)系，市場會根據(jù)企業(yè)家中先行者的選擇和號召能力來自動向某一個空間聚集，這是產(chǎn)業(yè)聚集的重要原因，也是市場的選擇，這一點需要特別注意。

此外，特色小鎮(zhèn)的培育需要一定的發(fā)展時間和空間，過去形成的特色小鎮(zhèn)一般都經(jīng)過了十幾年至幾十年不等的發(fā)展時間。這是因為創(chuàng)業(yè)需要過程，企業(yè)的成長發(fā)育需要通過時間的累積來形成經(jīng)驗和特點，這也是我們在研究特色小鎮(zhèn)時需要特別注意的一個規(guī)律，短時間內(nèi)要求出成效的目標是不可能實現(xiàn)的。

還需要注意的是，在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，政府的任務(wù)應(yīng)該是引導及強化服務(wù)。浙江有很多已經(jīng)非常成熟的特色小鎮(zhèn)，在這些小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，地方政府在提供土地、改善基礎(chǔ)設(shè)施和解決水電交通等問題方面，均態(tài)度積極。未來仍應(yīng)該遵循這樣的經(jīng)驗，比如，一些地方希望發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)，那么政府就應(yīng)該下功夫提高當?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)方面的基礎(chǔ)設(shè)施，只有幫助特色小鎮(zhèn)的發(fā)展營造一個較好的外部環(huán)境，才能使特色小鎮(zhèn)更好地成長。

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方在推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)時，政府的力度過大，紛紛制定了高規(guī)格規(guī)劃，在管理、發(fā)展目標上都提出了過高的要求，導致開發(fā)建設(shè)成本過高。如上面我所分析的那樣，這將會使小城鎮(zhèn)失去低成本這一核心優(yōu)勢，特色小鎮(zhèn)就難以發(fā)展起來。在特色小鎮(zhèn)的培育過程中，政府的職能定位應(yīng)該轉(zhuǎn)型，觀念也應(yīng)該調(diào)整，更好地處理管理與服務(wù)之間的關(guān)系。

我們培育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的時候一定要尊重市場，如果把行政的、計劃的思維帶入小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程，存在過強的政績要求，則小城鎮(zhèn)的發(fā)展是不可能成功的。總而言之，不能過于放大政府的作用。

《財經(jīng)》：特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需要公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，一些地方為此成立了發(fā)展基金，這樣有助于加速特色小鎮(zhèn)的培育嗎？這種政府主導下的支持是否有效？

李鐵：特色小鎮(zhèn)在發(fā)展初期，無論是由政府還是企業(yè)投資，均面臨如何獲得回報的問題。小鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)初期利潤較低，短時間內(nèi)沒有辦法回報這種投資。而如果政府支持企業(yè)的建設(shè)，實際上會使企業(yè)喪失發(fā)展的動力，造成企業(yè)對政府的過度依賴。從這一角度來看，政府不應(yīng)該過多地干預企業(yè)的創(chuàng)業(yè)過程。而且所謂產(chǎn)業(yè)的形成過程中，也會有大量的風險，企業(yè)的失敗率也會很高。但這是市場的規(guī)則，如果政府的投入干預到企業(yè)的發(fā)展進程，也會造成政府資金投入的失敗導致嚴重的浪費。因此應(yīng)該將投資行為回歸市場，由市場和企業(yè)家自動生成特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基金，進而對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和企業(yè)家進行選擇性地支持。這是按照市場原則、市場的成本和收益來考慮問題，這樣成功的概率會比較高。待小鎮(zhèn)發(fā)展到一定規(guī)模后，政府則可以改善特色小鎮(zhèn)的融資環(huán)境，通過政府的投入完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，而不是越俎代庖，去做市場應(yīng)該做的事情。

10月，住建部公布首批127個特色小鎮(zhèn)名單。

防止借“特色小鎮(zhèn)”開發(fā)房地產(chǎn)

《財經(jīng)》：當下，許多房地產(chǎn)商也加入到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中去，這是一個可行的做法嗎？會帶來怎樣的影響？

李鐵：目前的一個突出問題是，一些地方政府紛紛動員房地產(chǎn)商主導開發(fā)特色小鎮(zhèn)，很多政策幾乎是促進房地產(chǎn)發(fā)展的翻版。另外，還有一些地方的做法是將原來的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式復制到了小城鎮(zhèn)中，這只是在形態(tài)上做了一個改變，不但難以實現(xiàn)預期中的發(fā)展模式，而且會面臨產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式遭遇的各種問題。

房地產(chǎn)商趨向于去小城鎮(zhèn)發(fā)展，一個主要原因是三四線城市的房地產(chǎn)難以去庫存，且拿地成本較高，而一線城市的土地日漸稀缺，供應(yīng)量減少，拿地較為困難。于是一些房地產(chǎn)商看中了小城鎮(zhèn)，在這里他們以相對便宜的價格拿到土地，以發(fā)展特色小鎮(zhèn)的名義行房地產(chǎn)開發(fā)之實。而特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，一旦引入房地產(chǎn)，由于成本的拉高，特色產(chǎn)業(yè)則難以實現(xiàn)發(fā)展，最后會演變?yōu)榉康禺a(chǎn)“一業(yè)獨大”。

當然，房地產(chǎn)也是一個產(chǎn)業(yè)，但參照國內(nèi)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗會發(fā)現(xiàn)，沒有任何特色小鎮(zhèn)是在發(fā)展房地產(chǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。比如，起源于上世紀80年代的浙江和廣東諸多特色小鎮(zhèn)，就沒有一個是在依托房地產(chǎn)的情況下發(fā)展起來的。其中的道理很簡單，房地產(chǎn)先行，一定會托高小城鎮(zhèn)的各項成本，在房屋租金高漲形勢下，對其他各種特色產(chǎn)業(yè)只會形成擠出效應(yīng)，而不會實現(xiàn)吸聚效果。

而且，當前中央提出培育特色小鎮(zhèn)的思路，其根本出發(fā)點是希望回歸以實體經(jīng)濟為主導的發(fā)展模式，以給實體經(jīng)濟創(chuàng)造更多的空間。在這一背景下，追求以房地產(chǎn)為主導的特色小鎮(zhèn)，并不符合政策思路和方向，也無助于城市和經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

我們希望，在全國推出一批能夠按照市場規(guī)律、按照低成本的原則來形成的特色小鎮(zhèn)作為載體，通過降低各項成本來促進創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)生，帶動未來實體經(jīng)濟的發(fā)展，這是提振經(jīng)濟發(fā)展的一條路徑。當前的大城市正轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主導，傳統(tǒng)的制造業(yè)面臨外遷等壓力，如果在低成本的小鎮(zhèn)上，能夠生長一批新興產(chǎn)業(yè)的載體，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將會是一種有力的探索。

《財經(jīng)》：對于特色小鎮(zhèn)培育有哪些具體建議？

李鐵：總結(jié)全國特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗，特別是浙江的經(jīng)驗，其實質(zhì)就是如何處理好政府和市場的關(guān)系，如何最大限度降低創(chuàng)新企業(yè)和市場主體的發(fā)展成本，如何激發(fā)中小企業(yè)家的活力，如何營造特色小鎮(zhèn)發(fā)展的軟環(huán)境。具體來說，就是通過什么樣的辦法解決特色小鎮(zhèn)的用地問題;如何吸引人才在特色小鎮(zhèn)集聚;如何因地制宜制定改革措施等等。

比如，可以考慮在特色小鎮(zhèn)率先進行農(nóng)村集體土地管理制度改革，鼓勵集體和農(nóng)民的宅基地以及建設(shè)用地參與特色小鎮(zhèn)開發(fā)，降低征地成本。

再者，可以試驗小塊土地拍賣方式，不管征收土地還是集體建設(shè)用地都不再引進大規(guī)模的房地產(chǎn)公司開發(fā)，而是把土地分成幾十平方米和半畝地或一畝地，直接賣給中小投資者，使得他們在購買土地使用權(quán)后，能夠做興辦置業(yè)的長期打算，帶動服務(wù)業(yè)品質(zhì)提升和實業(yè)發(fā)展。拍賣小塊土地的使用權(quán)，等于為中小投資者的投資提供了最好的方向，同時也遏制了大房地產(chǎn)公司的無限擴張。

我們曾經(jīng)詢問中小投資者愿意買房還是買地，大多有投資興趣的人都愿意買地。如果小塊土地以拍賣使用權(quán)的方式在特色小鎮(zhèn)推廣，可以大大緩解中小投資者無處投資的壓力，緩解資金集中于房地產(chǎn)和股票市場的壓力，最重要的是通過將資金注入實體經(jīng)濟，帶動特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。