摘要：以長三角地區(qū)三省一市政府出臺的政策文本為研究對象，考察和檢視地方政府在協(xié)同治理大氣污染過程中采用的政策工具的類型、分布狀況以及發(fā)展趨勢等問題，可以發(fā)現(xiàn)：地方政府長期倚重職責(zé)分工方式來分割與承擔(dān)大氣污染治理責(zé)任，政府協(xié)同治理行為日漸受到關(guān)注，但仍處于弱勢地位;政府注重同一轄區(qū)內(nèi)不同職能部門、不同組織間的合作，跨省市的區(qū)域間合作明顯不足;政府大量使用的政策工具主要分布在部門之間、組織之間所開展的信息溝通與共享、聯(lián)合決策、聯(lián)合執(zhí)行領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的政策工具沒有得到充分利用。政府需要不斷地跨越地理邊界、職能邊界、組織邊界，采用各種政策工具來打破固有的條塊桎梏與邊界障礙，開展不同部門間、不同組織間、不同區(qū)域間的協(xié)同治理行動，以靈活地應(yīng)對各種協(xié)同治理需求。

關(guān)鍵詞：大氣污染;政府協(xié)同治理;政策工具;政策文本

20世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，大氣污染問題變得日益突出，特別是在人口聚集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域。鑒于污染源的多元性與流動性、污染物的流域性與跨界傳輸特點(diǎn)，越來越多的地方政府開始注重不同地區(qū)、不同部門之間的合作，甚至引入私人企業(yè)、社會組織與公眾等主體共同構(gòu)建大氣污染防治網(wǎng)。長三角地區(qū)作為中國區(qū)域一體化改革的重點(diǎn)區(qū)域，其所具有的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高、環(huán)保意識強(qiáng)、合作經(jīng)驗豐富等特點(diǎn)使其在協(xié)同治理大氣污染方面走在了全國前列。理解與剖析長三角地區(qū)政府協(xié)同治理大氣污染的行動，挖掘與探尋政府協(xié)同治理大氣污染時的參與主體、協(xié)同內(nèi)容，特別是采用的政策工具，無疑有助于更好地推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，改善和提高大氣污染聯(lián)合防治效率。

一、文獻(xiàn)綜述與問題的提出

近年來，持續(xù)高發(fā)的霧霾天氣觸發(fā)了公眾對大氣污染的關(guān)注，也激發(fā)了學(xué)者們對治理大氣污染問題的研究熱情?；仡櫯c審視現(xiàn)有的大氣污染治理研究文獻(xiàn)，其主要聚焦大氣污染的內(nèi)涵、污染物的屬性、大氣污染源頭、污染治理的策略或措施、治污政策法規(guī)的效果等研究主題，僅有少量的研究文獻(xiàn)在探尋治理大氣污染的對策或措施時會提及政策工具的運(yùn)用，而且主要從污染源、區(qū)域污染治理、區(qū)域政策工具的異同三個視角來厘定與詮釋政策工具。一是針對不同污染源的治理，設(shè)計與規(guī)劃不同的政策工具。如彭傳圣等人將減少船舶排放的大氣污染物的政策工具分為三類：激勵性工具、局部強(qiáng)制性工具和國際強(qiáng)制性工具，并指出不同政策工具的適用條件與運(yùn)用效果各有不同。① 二是描述與剖析特定區(qū)域內(nèi)政府協(xié)同治理大氣污染的政策工具。如陳永國等人將政府協(xié)同治理京津冀霧霾的政策工具區(qū)分為經(jīng)濟(jì)政策工具、社會政策工具與技術(shù)政策工具。② 三是分析區(qū)域政策工具之間的差異性與協(xié)同性，探尋促進(jìn)區(qū)域政策工具整合的方法或措施。如趙新峰等人將區(qū)域大氣污染治理的政策工具分為管制型、市場型與自愿型，剖析了各類政策工具之間的一致性與差異性，并提出建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、大氣治理信息系統(tǒng)、區(qū)域大氣污染防治專項基金等措施來促進(jìn)區(qū)域內(nèi)大氣污染治理政策工具的整合。③

從既有文獻(xiàn)來看，學(xué)者們主要依據(jù)政府介入的強(qiáng)制性程度來區(qū)分政策工具的類型，采用理論思辯、邏輯推導(dǎo)的定性研究方法來分析政策工具的內(nèi)涵、特征、運(yùn)作過程、理論效用、實(shí)踐效果等問題，少量的研究文獻(xiàn)提及如何通過不同政策工具的整合與優(yōu)化來改善區(qū)域大氣污染治理。這些研究對于理解與認(rèn)識區(qū)域大氣污染治理問題顯然是十分重要的，但是卻忽略了在某一區(qū)域內(nèi)政府在協(xié)同治理大氣污染時可以采用或者實(shí)際上采用了哪些政策工具來促成或增進(jìn)參與主體間的協(xié)作行為。為了深入挖掘與分析政府在協(xié)同治理大氣污染時所采用的政策工具，本文以長三角地區(qū)三省一市作為觀察對象，以政府頒布的政策文本為依據(jù)，采用內(nèi)容分析法來探尋橫向水平上的不同職能部門、不同地方政府、不同組織之間，針對不同的協(xié)作內(nèi)容采用哪些政策工具來進(jìn)行協(xié)作。盡管由于組織的資源限制、目標(biāo)團(tuán)體的反對、環(huán)境的不確定性等因素的影響，政策在執(zhí)行過程中常常會發(fā)生偏離目標(biāo)的現(xiàn)象，但是政策文本仍然不失為觀察政府行為的一個重要的窗口或媒介。

二、理論分析與框架設(shè)計

（一）大氣污染與政府協(xié)同治理

大氣污染是指人類活動、自然行為產(chǎn)生的物質(zhì)進(jìn)入大氣之中，引發(fā)大氣正常成分的改變，從而形成了污染。常見的污染物主要是可吸入顆粒物（PM10）、細(xì)微顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）、二氧化硫（SO2）、氮氧化合物、可揮發(fā)性有機(jī)物等。由于污染源的多元性與流動性、污染成因的復(fù)雜性以及污染物的跨界傳輸?shù)忍攸c(diǎn)，中國的大氣污染呈現(xiàn)出復(fù)合型、區(qū)域性特征，治理大氣污染是一種典型的區(qū)域公共物品。對于這一區(qū)域公共物品（或稱區(qū)域公共問題），學(xué)者們普遍認(rèn)為需要采取政府協(xié)同治理模式。統(tǒng)一而連續(xù)的大氣生態(tài)系統(tǒng)無法用職能邊界、地理位置強(qiáng)制分割，大氣污染治理客觀上需要突破單一行政、單邊合作或運(yùn)動式合作的窠臼，協(xié)調(diào)與整合不同職能部門、不同地區(qū)政府的資源與權(quán)力，吸收不同的組織來參與。中國的大氣污染防治政策，也經(jīng)歷了從行政控制、法律管控向綜合防治、合作共治的演變。④ 2013年國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》就明確提出區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)原則，要求政府在京津冀、長三角地區(qū)建立大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。2015年修訂的《大氣污染防治法》將“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”、“重污染天氣應(yīng)對”分別單列為一章，與“大氣污染防治措施”置于同等地位。由此可見，政府治理大氣污染的運(yùn)作機(jī)制迫切要求突破單一職能部門和行政區(qū)劃的限制，進(jìn)入以區(qū)域污染治理為重點(diǎn)，不同的組織和不同地區(qū)的政府協(xié)同治理的新時代。

然而，由于中國的條塊結(jié)合的矩陣式政府結(jié)構(gòu)體系的影響，政府協(xié)同治理大氣污染成為一件十分復(fù)雜而困難的事情。在“條塊式”政府體系中，“條條”是由上而下的層級控制，“塊塊”是基于專業(yè)化、管理幅度的分工。盡管“塊塊”附屬于某一區(qū)域內(nèi)的地方政府，但彼此之間是一種獨(dú)立的、平等的關(guān)系。正如?？怂顾?，傳統(tǒng)的政府組織設(shè)計是圍繞特定目的與行為活動而構(gòu)建的一種功能性模型（functional model），這一功能性模型造成了缺乏協(xié)調(diào)、問題轉(zhuǎn)嫁、短期利益等弊病。⑤ 為了彌補(bǔ)現(xiàn)行科層制模式的缺陷，政府日益強(qiáng)調(diào)采用協(xié)同治理模式來作為替代方式，以整合與利用兩個或兩個以上組織的資源與權(quán)力，共同解決特定的社會問題。⑥ 其中，依據(jù)參與協(xié)同的主體間關(guān)系，政府協(xié)同模式常常被劃分為央地協(xié)同、地方政府間協(xié)同、政府職能部門間協(xié)同、政府與外部組織間協(xié)同等類型。在中國的垂直管理體制之下，中央與地方之間、上級政府與下級政府之間的關(guān)系更多是一種縱向的層級控制關(guān)系，依靠上級政府權(quán)威來維護(hù)政令的統(tǒng)一與暢通。⑦ 而在橫向上，各職能部門、各地方政府是獨(dú)立的、平等的主體，不具有行政隸屬關(guān)系，更多是一種松散的、依賴性弱的協(xié)作關(guān)系，再加上中國大氣污染治理的屬地管理制度，以及分稅制、政治晉升錦標(biāo)賽等因素而導(dǎo)致的地方利益主義，在橫向?qū)用嫔洗俪傻胤秸畢f(xié)同治理大氣污染的集體行動變得十分艱難。從一定的程度上說，促成大氣污染治理行為協(xié)同與一致的關(guān)鍵是橫向上的協(xié)同。為此，本文所指的政府協(xié)同主要是指橫向?qū)用嫔喜煌恼毮懿块T之間、政府與不同的組織之間、不同區(qū)域的地方政府之間的協(xié)同行為。

（二）政府協(xié)同治理大氣污染的政策工具

政策工具是政府為了治理大氣污染而采取的一系列手段、技術(shù)、方法和機(jī)制，有效的政策工具能夠大幅度地提高政府治理大氣污染的效果。目前學(xué)者們側(cè)重從政府干預(yù)的強(qiáng)制性程度視角將政策工具區(qū)分為管制型工具、經(jīng)濟(jì)激勵型工具、自愿型工具等類型。⑧ 事實(shí)上，大氣污染治理作為一種區(qū)域公共物品，不僅僅是環(huán)保部門、某一地區(qū)政府的職責(zé)，它越來越需要政府跨越職能領(lǐng)域、跨越組織界限、跨越行政區(qū)劃而采取協(xié)同行動。協(xié)同行動的基本構(gòu)成要素是協(xié)同目標(biāo)、參與主體、協(xié)同內(nèi)容、政策工具。在這四個要素中，協(xié)同目標(biāo)在宏觀上具有一致性，即治理大氣污染物，改善大氣質(zhì)量。因此，政策工具的選擇主要取決于參與主體的性質(zhì)和協(xié)同內(nèi)容，即采用什么工具在很大程度上取決于誰使用這一工具，采用這一工具來做什么。有鑒于此，本文將拋棄純粹從政府介入的強(qiáng)制性程度來討論政策工具的傳統(tǒng)做法，而是從參與主體的性質(zhì)和協(xié)同內(nèi)容兩個維度來構(gòu)建政府協(xié)同治理大氣污染的政策工具分析框架。

首先，依據(jù)參與協(xié)同治理行為主體的性質(zhì)，可以將政府協(xié)同行為區(qū)分為三種：部門間協(xié)同、組織間協(xié)同與區(qū)域間協(xié)同。（1）部門間協(xié)同，即在同一轄區(qū)內(nèi)不同的政府部門之間進(jìn)行協(xié)同。由于中國的條塊式組織結(jié)構(gòu)的影響，這一協(xié)同行為具有明顯的行政協(xié)調(diào)特征，通常是在本級政府領(lǐng)導(dǎo)的推動與主導(dǎo)之下，以領(lǐng)導(dǎo)小組會議、協(xié)調(diào)會議等方式來促成合作。（2）組織間協(xié)同，即在某一地區(qū)范圍內(nèi)，政府跨越組織界限，與不同的組織（包括排污單位、銀行、第三方機(jī)構(gòu)、公眾等）之間進(jìn)行協(xié)同。在這一協(xié)同行為中，參與主體之間是獨(dú)立的、平等的關(guān)系，協(xié)同行為可能由政府倡導(dǎo)或主導(dǎo)，也可能是自組織行為。（3）區(qū)域間協(xié)同，即政府跨越區(qū)域的行政邊界進(jìn)行協(xié)同，主要涉及不同區(qū)域的地方政府之間的合作。在這一協(xié)同行為中，獨(dú)立的、平等的參與主體可能在中央政府或上級政府的倡導(dǎo)或強(qiáng)制性規(guī)定之下進(jìn)行協(xié)同，或者基于共同的自然資源、地理位置與文化等而自愿結(jié)成聯(lián)盟進(jìn)行協(xié)同。

其次，依據(jù)協(xié)同內(nèi)容，可以將政府協(xié)同治理大氣污染的行為區(qū)分為四種：信息溝通與共享、聯(lián)合決策、聯(lián)合執(zhí)行、聯(lián)合監(jiān)督。（1）信息溝通與共享，即參與主體通過整合信息資源，使用與管理大氣質(zhì)量、排污監(jiān)測、污染治理技術(shù)、企業(yè)環(huán)境信用等各類信息。在這一協(xié)同行為中，參與主體關(guān)注的是通過創(chuàng)建環(huán)境信息管理平臺來促成不同主體的各類資源信息的銜接與整合。（2）聯(lián)合決策，即多個行為主體在某一個主體的倡議、組織或領(lǐng)導(dǎo)之下，共同協(xié)商、討論某一區(qū)域內(nèi)治理大氣污染的政策法規(guī)，如聯(lián)合制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、參與項目環(huán)評。（3）聯(lián)合執(zhí)行，即多個行為主體基于自身的職責(zé)分工、資源稟賦，通過集中行動、合同委托、市場交易等方式，共同參與大氣污染治理活動，如簽訂自愿減排協(xié)議、聯(lián)合排查污染源、聯(lián)合限行高污染車輛、聯(lián)合參加重污染事件應(yīng)急管理。（4）聯(lián)合監(jiān)督，即多個行為主體依據(jù)政府的政策法規(guī)，基于自身的職責(zé)分工、資源稟賦，參與對排污行為的監(jiān)督與獎懲活動，如聯(lián)合約談、公眾投訴、聘請社會監(jiān)督員、聯(lián)合處罰。

在此基礎(chǔ)上，本文將參與協(xié)同的行為主體性質(zhì)作為X軸，協(xié)同內(nèi)容作為Y軸，構(gòu)成一個3×4的矩陣，作為政府協(xié)同治理大氣污染的政策工具分析框架（見圖1）。在這一框架中有12個區(qū)間，分別用字母A至L表示，在每一個區(qū)間內(nèi)存在一種或多種具體的政策工具，而每一種政策工具在矩陣中的位置也表明了該工具的參與主體與協(xié)同內(nèi)容。借助該政策工具分析框架，可以尋找、識別與判斷長三角地區(qū)政府在實(shí)踐中傾向于吸收哪些行為主體參與什么樣的協(xié)作，采用了何種政策工具。

三、數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計分析

（一）數(shù)據(jù)收集

本文的觀察對象是長三角區(qū)域三省一市政府出臺的防治大氣污染的政策法規(guī)。鑒于環(huán)保部門是承擔(dān)大氣污染防治任務(wù)的主管部門，因而選擇三省一市政府環(huán)保部門門戶網(wǎng)站所公布的地方性法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等作為政策文本的來源⑨，政策文本發(fā)布的時間期限是1997年1月1日⑩至2018年12月31日，搜索到的記錄是1618條，最終篩選出的記錄是114條。篩選政策文本的原則，一是與大氣污染防治密切相關(guān);二是發(fā)文機(jī)構(gòu)為三省一市的政府部門;三是政策類型主要是法律法規(guī)、意見、辦法、通知、實(shí)施細(xì)則、方案、計劃等，排除了函、公告、通告、復(fù)函、技術(shù)規(guī)范等;四是政策文本的條款（或章節(jié)）中明確規(guī)定了政府和其他主體協(xié)同治理大氣污染行為。

對于篩選出來的114份政策文本，首先進(jìn)一步篩選出其中明確規(guī)定政府協(xié)同治理大氣污染的條款。篩選的條件，一是該條款提及參加大氣污染治理的多個主體，如不同的政府職能部門、縣市區(qū)政府、私人企業(yè)、排污單位、公眾等，排除僅僅提及到某一行為主體（如環(huán)保部門），或者僅僅籠統(tǒng)、寬泛地提及到“政府”、“政府機(jī)構(gòu)”的條款;二是該條款規(guī)定各治理主體共同參與大氣污染治理行動，例如采用了“會同”、“協(xié)調(diào)”、“予以指導(dǎo)”、“委托”等詞語來明確多元主體間的協(xié)同關(guān)系。其次，對篩選出來的條款及其涉及的政策工具按照“政策文本—條款（或章節(jié)）—政策工具（具體措施）”的順序進(jìn)行內(nèi)容編碼。例如，《上海市大氣污染防治條例》第14條規(guī)定：“市環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，組織編制本市大氣污染防治規(guī)劃，報市人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施?！边@一條款編碼為“2-14”（即編號為第2號的政策文本中的第14條）。同時，根據(jù)X維度和Y維度的分類，該條款涉及的政策工具屬于“部門間協(xié)同”（X1），也屬于“聯(lián)合決策”（Y2），具體做法又可以歸入“聯(lián)合制定生態(tài)規(guī)劃”（D2），因而該條款涉及的政策工具的最終編碼是“2-14-D2”。最后，依據(jù)圖1所示的政策工具分析框架，將政策工具編碼納入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計，并結(jié)合頻數(shù)統(tǒng)計結(jié)果、政策法規(guī)發(fā)布時間、政策法規(guī)的類型等因素，全面、系統(tǒng)地剖析政府協(xié)同治理大氣污染政策工具的類型、分布狀況、發(fā)展趨勢等內(nèi)容，以考察與討論長三角地區(qū)三省一市政府在協(xié)同治理大氣污染活動中預(yù)期或?qū)嶋H采用的政策工具狀況。

（二）數(shù)據(jù)分析與統(tǒng)計結(jié)果

1. 政策文本的變化狀況分析

政策是政府開展大氣污染防治工作的策略、重大計劃與行動方案，政策文本的類型、發(fā)文主體、發(fā)文數(shù)量等的變化在一定程度上直接反映了政府對大氣污染治理工作的關(guān)注度與行為動向。從政策文本的類型來看，長三角地區(qū)政府發(fā)布的政策文本以通知（占36.7%）與具體的操作性規(guī)章（占47.7%，包括辦法、方案、規(guī)定、決定、實(shí)施方案、實(shí)施細(xì)則、意見、制度）為主，這一狀況表明政府計劃或?qū)嶋H上采取了大量的大氣污染協(xié)同治理行動。從發(fā)文主體來看，聯(lián)合發(fā)文的主體是三省一市的省/市政府、人大常委會以及環(huán)保、財政、勞動保障等政府機(jī)構(gòu)。1997—2012年聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量是10個（占總政策數(shù)量的17.5%），2013—2015年聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量是10個（占總政策數(shù)量的28.6%），2016—2018年聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量是5個（占總政策數(shù)量的22.7%），這一狀況表明在2013年以后政府日益重視部門協(xié)作，共同制定治理大氣污染的政策法規(guī)。從發(fā)文數(shù)量來看，年均政策文本的數(shù)量大約是5個，政策文本數(shù)量在大多數(shù)的年份里維持在3至6個，在2013—2015年期間政策文本數(shù)量呈現(xiàn)快速增長趨勢（10個以上），2016—2017年政策文本數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢，2018年又重拾升勢（見圖2），這一狀況同樣表明在2013年以后政府日益重視大氣污染協(xié)同防治工作。

2. 政策工具的類型與變化狀況分析

我們通過對政府協(xié)同治理大氣污染的做法、措施或方法等進(jìn)行分析與歸類，確定了39種政策工具，這39種政策工具分別分布在X軸和Y軸所構(gòu)建的12個區(qū)間內(nèi)。在114個政策文本中，39種政策工具頻數(shù)總計是336條，每一個政策文本中政策工具的平均頻數(shù)大約是3.0條，這一數(shù)值表明政府在政策文本中設(shè)計或執(zhí)行協(xié)同治理大氣污染的政策工具數(shù)偏少。從時間維度來看，年均政策工具頻數(shù)大約是15條，政策工具頻數(shù)的變化趨勢近似于政府文本數(shù)量的變化趨勢（見圖2、圖3）。

從參與主體的性質(zhì)（X軸）來看，分布在三個區(qū)間內(nèi)的政策工具頻數(shù)占總數(shù)量的比例存在明顯的差異。其中，分布在部門間協(xié)同（X1）區(qū)間的政策工具頻數(shù)最高（約占總數(shù)量的48.8%），其次是組織間協(xié)同（X2）區(qū)間的政策工具頻數(shù)（約占總數(shù)量的36.9%）。這一狀況表明，政府側(cè)重推行不同政府職能部門間協(xié)同來治理大氣污染，同時也注重吸收排污單位、社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、社會組織、公眾等參與大氣污染防治工作，較少執(zhí)行跨越省市的區(qū)域間協(xié)同行為。從時間維度來看，分布在部門間協(xié)同區(qū)間的政策工具頻數(shù)的增長速度最快，其次是組織間協(xié)同區(qū)間，而分布在區(qū)域間協(xié)同區(qū)間的政策工具頻數(shù)增長較為緩慢（見圖4）。

從協(xié)同內(nèi)容（Y軸）來看，分布在聯(lián)合執(zhí)行（Y3）區(qū)間的政策工具頻數(shù)最高（占總數(shù)量的38.7%），其次是聯(lián)合決策（Y2）（占總數(shù)量的24.4%），信息溝通與協(xié)商（Y1）（占總數(shù)量的20.5%）。這一狀況表明，政府側(cè)重運(yùn)用聯(lián)合執(zhí)行手段來協(xié)同治理大氣污染，其次是注重聯(lián)合決策、信息溝通與共享。從時間維度來看，1997—2012年，分布在四個區(qū)間內(nèi)的政策工具頻數(shù)增長緩慢;2013—2015年，政策工具頻數(shù)增長速度迅速提升;2016年及其后，政策工具頻數(shù)增長速度有一定的下降和反復(fù)（見圖5）。另外，分布在聯(lián)合執(zhí)行區(qū)間的政府工具頻數(shù)的增長速度明顯快于其他三個區(qū)間，這一狀況表明政府一直以來持續(xù)加強(qiáng)對聯(lián)合執(zhí)行治污行動的設(shè)計與實(shí)施。

3. 政策工具的數(shù)量與分布特點(diǎn)分析

在圖1所示的政策工具框架中，12個區(qū)間（標(biāo)注為A至L）內(nèi)的政策工具頻數(shù)各不相同。在12個區(qū)間內(nèi)，X=28.0，S=18.5，Max=61，Min=8，Range=53，這表明各區(qū)間政策工具頻數(shù)分布的離散性較強(qiáng)，呈不均衡分布狀態(tài)。將區(qū)間的政策工具頻數(shù)（用Z表示）分布情況劃分為三個等級：高頻率的區(qū)間（R）（Z≥30）、中等頻率的區(qū)間（M）（20≤Z<30）、低頻率的區(qū)間（S）（Z<20），并將12個區(qū)間分別劃入R、M、S三個等級中，則屬于R等級的有A、D、G、H，屬于M等級的有J、B、K，屬于S等級的有C、E、F、I、L。

在39種政策工具中，政策工具頻數(shù)的均值是8.4，標(biāo)準(zhǔn)差是8.9，最小值是1，最大值是38，各種政策工具的頻數(shù)分布也具有較強(qiáng)的離散性。同時，從39種政策工具頻數(shù)的分布狀況來看，各種政策工具的頻數(shù)（用W表示）普遍小于10條（W<10）。W≥20的有4種政策工具：A1、B1、D1、H1;10≤W<20的有7種政策工具：A4、D2、G3、H2、J1、E1、K2。在上述W≥10的11種政策工具中，政府采用了豐富多樣的具體措施、方法或手段等來促成不同主體在資源與權(quán)力方面的整合，以最大化大氣污染治理效果。

四、研究結(jié)論與政策建議

政策工具是政府治理大氣污染的方式、手段與措施，靜態(tài)的政策文本是理解政府治理大氣污染行為的事實(shí)依據(jù)。通過挖掘與剖析20世紀(jì)90年代末期以來長三角地區(qū)三省一市政府公布的政策文本，我們發(fā)現(xiàn)政府協(xié)同治理大氣污染活動呈現(xiàn)出一系列鮮明的特征，也對下一階段協(xié)同治理政策工具的運(yùn)用提出了明確的需求。

（一）研究結(jié)論

第一，政府協(xié)同治理大氣污染行動呈現(xiàn)階段性特征。依據(jù)政策文本的發(fā)文機(jī)關(guān)、發(fā)文數(shù)量以及政策工具頻數(shù)等的變化狀況，政府協(xié)同治理大氣污染行動可以區(qū)分為三個階段：緩慢發(fā)展時期（1997—2012年）、快速發(fā)展時期（2013—2015年）、穩(wěn)定發(fā)展時期（2016年以后）。在第一階段，由于粗放型、能源消耗型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所帶來的環(huán)境污染問題日益顯現(xiàn)，政府開始重視環(huán)境保護(hù)問題，大氣污染治理工作也引起了政府的關(guān)注。這一階段，強(qiáng)調(diào)部門之間的職責(zé)分工或者一級政府的防治責(zé)任，但協(xié)同治理已經(jīng)開始逐漸引起注意，政府協(xié)同治理大氣污染的政策文本和政策工具頻數(shù)均呈緩慢增長態(tài)勢。在第二階段，政策文本數(shù)量、聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量、政策工具頻數(shù)等的快速增長表明，繼2012年各地爆發(fā)霧霾污染問題之后，政府意識到大氣污染治理不僅僅是某一地區(qū)政府的責(zé)任，更需要強(qiáng)化政府間協(xié)作。長三角區(qū)域作為大氣污染重點(diǎn)治理區(qū)域之一，三省一市政府頒布的政策中，除關(guān)注普通的政策工具之外，也廣泛提及了政府協(xié)同治理大氣污染的政策工具，政府協(xié)同治理大氣污染的政策工具頻數(shù)呈快速增長態(tài)勢。在第三階段，政策文本數(shù)量、聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量、政策工具頻數(shù)等的變化狀況表明大氣污染協(xié)同防治仍然持續(xù)地受到地方政府的關(guān)注，并且三省一市政府在政策文本中提出了聯(lián)席會議、定期會商、公眾參與、自愿協(xié)議、環(huán)境信息共享等具體做法。

第二，政府倚重職責(zé)分工方式來分割與承擔(dān)大氣污染治理責(zé)任，政府協(xié)同治理行為日漸受到關(guān)注，但是仍然處于弱勢地位。2013年是長三角地區(qū)政府，也是中國大氣污染治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景之下，長三角地區(qū)政府在區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、要素流動等方面的互動與依賴增進(jìn)了彼此間的熟悉與信任、積累了合作的經(jīng)驗與知識，當(dāng)2013年國務(wù)院出臺的《大氣污染防治行動計劃》、2015年修訂的《大氣污染防治法》提出要打破“單打獨(dú)斗”，采取“聯(lián)合作戰(zhàn)”、“聯(lián)防聯(lián)控”方式之后，長三角地區(qū)政府立即將大氣污染聯(lián)合防治工作提到了前所未有的高度，并給予了重點(diǎn)關(guān)注。不過，政策文本中政府協(xié)同治理大氣污染的政策工具頻數(shù)的均值（3.0條）存在偏低的現(xiàn)象。這一狀況表明，由于受傳統(tǒng)的“功能型模型”、“鴿籠式”組織結(jié)構(gòu)、分稅制度等因素的影響，政府仍然側(cè)重采取基于行政區(qū)劃、專業(yè)技能的職責(zé)分工方式來分割與承擔(dān)大氣污染治理責(zé)任，政府協(xié)同治理行為存在明顯的不足。

第三，政府注重同一轄區(qū)內(nèi)不同職能部門、不同組織間的合作，跨省市的區(qū)域間合作明顯不足。政府協(xié)同主要是以同一轄區(qū)內(nèi)政府的不同職能部門間合作為主，也注重吸收不同行為主體的參與，但跨省市的區(qū)域間政府合作行為甚少。從協(xié)同內(nèi)容來看，政府側(cè)重在不同職能部門之間溝通與共享信息、聯(lián)合決策、聯(lián)合執(zhí)行治污行動，如政府在不同職能部門之間聯(lián)合開展整改活動、聯(lián)合制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目錄、共享環(huán)境信息，聯(lián)合監(jiān)督方面的協(xié)同行為存在明顯的不足。從協(xié)同主體來看，政府注重在同一轄區(qū)內(nèi)吸收排污單位、環(huán)保企業(yè)、社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、社會組織、公眾等主體參與大氣污染治理，如政府合同委托企業(yè)或個人參與污染防治服務(wù)、政府與排污單位簽訂自愿協(xié)議。不過，政府跨越省市的行政界限開展的協(xié)同治污行動甚少，且跨越省市的區(qū)域間協(xié)同僅僅局限于構(gòu)建區(qū)域環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)、信息通報、聯(lián)合制定區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動、污染防治科研合作等，政策工具顯得簡單化、零碎化，缺乏系統(tǒng)性與整合性，區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域內(nèi)排污權(quán)交易、區(qū)域聯(lián)動整改、區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法等手段或措施仍然處于試驗或探索階段。

第四，政策工具的分布呈不均衡狀態(tài)，政府大量使用的政策工具主要分布在部門之間、組織之間所開展的信息溝通與共享、聯(lián)合決策、聯(lián)合執(zhí)行領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的政策工具沒有得到充分利用。在39種政策工具中，政府大量使用的政策工具是11種，其他28種政策工具沒有獲得充分的運(yùn)用。其中，政府大量使用的11種政策工具主要分布在信息溝通與共享、聯(lián)合決策、聯(lián)合執(zhí)行領(lǐng)域。例如，在不同職能部門聯(lián)合制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)（D1）政策工具中，政府主要是通過整合各部門的資源與權(quán)力來制定綜合性的管理制度，主要涉及制定大氣排放總量交易制度、制定超標(biāo)排放處罰制度、制定差別價格制度、制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目錄、制定燃料標(biāo)準(zhǔn)、制定揚(yáng)塵控制標(biāo)準(zhǔn)、制定秸稈綜合利用政策、制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范、制定燃煤廠改造計劃等。另外，11種政策工具都是要么強(qiáng)調(diào)在上一級政府的主導(dǎo)或倡導(dǎo)之下來促成部門間的協(xié)同，要么由政府或政府部門吸收公眾、排污單位、社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)等參與大氣污染治理，在一定程度上都具有政府主導(dǎo)之下的縱向等級協(xié)調(diào)的特點(diǎn)，這一狀況主要源于作為區(qū)域公共物品的大氣污染治理存在的“集體行動”困境、中國現(xiàn)行的垂直管理與職能分工制度。相對而言，政府對某一些政策工具的使用率偏低，包括區(qū)域環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、區(qū)域信息通報、吸收社會公眾參與制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合會審、聯(lián)合檢查、聯(lián)合處罰、生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?/p>

（二）政策建議

鑒于大氣污染所具有的污染源多元性與流動性、污染物跨界傳輸?shù)忍攸c(diǎn)，大氣污染問題已經(jīng)變成了一個區(qū)域公共問題。為了應(yīng)對這一問題，政府需要不斷地跨越地理邊界、職能邊界、組織邊界，采用各種政策工具來打破固有的條塊桎梏與邊界障礙，開展不同部門間、不同組織間、不同區(qū)域間的協(xié)同治理行動，特別是不同區(qū)域間協(xié)同，以靈活地應(yīng)對環(huán)境法規(guī)政策制定、治污設(shè)施建設(shè)、環(huán)保宣傳教育、治污行動、環(huán)保技術(shù)研發(fā)、環(huán)境信息利用等方面的各種協(xié)同治理需求。

一是針對某一地區(qū)政府體系內(nèi)的條塊桎梏、“碎片化”結(jié)構(gòu)問題，政府可以在強(qiáng)化核心政府部門的控制能力的基礎(chǔ)上，采用聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)會議、工作小組等方式來加強(qiáng)不同政府部門之間的橫向合作。

二是針對某一地區(qū)政府體系外的不同主體，政府可以采用宣傳教育、合同委托、政府購買、正式協(xié)議、聯(lián)席會議、共同宣言、研討會等多樣化手段、措施或方法來吸收外部的公眾、私人企業(yè)、專家學(xué)者等來參與污染防治行動，如政府與企業(yè)簽訂污染物減排的自愿協(xié)議，政府向企業(yè)購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，政府聘請公眾擔(dān)任大氣污染防治監(jiān)督員等。

三是對于現(xiàn)存的跨省市政府協(xié)同的嚴(yán)重不足，除了中央政府的頂層設(shè)計之外，更重要的是各地方政府需要設(shè)計與構(gòu)建定期協(xié)商制度、專項合作制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境信息共享制度等多樣化的政策工具來跨越“行政籬笆”，協(xié)調(diào)與平衡不同地區(qū)政府間的投入與收益，克服或消減區(qū)域公共物品供給中的“搭便車”、“囚徒困境”問題。

四是政府在關(guān)注信息溝通與共享、聯(lián)合決策與聯(lián)合執(zhí)行的同時，也需要強(qiáng)化對參與主體治理大氣污染行為效果的評估與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，了解與評價各參與主體的治污行為效果，并積極反饋與運(yùn)用評價結(jié)果來維護(hù)與保障協(xié)同關(guān)系。

總而言之，如果政府針對不同的行為主體采用相匹配的政策工具來有針對性地促成某一方面的合作，那么就有可能持續(xù)、有效地促成或維護(hù)大氣污染治理領(lǐng)域的協(xié)同關(guān)系。

注釋：

① 彭傳圣、赫偉建：《我國減少船舶大氣污染物排放政策工具選擇》，《水運(yùn)管理》2014年第9期。

② 陳永國、董葆茗、柳天恩：《京津冀協(xié)同治理霧霾的“經(jīng)濟(jì)—社會—技術(shù)”政策工具選擇》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2017年第5期。

③ 趙新峰、袁宗威：《區(qū)域大氣污染治理中的政策工具：我國的實(shí)踐歷程與優(yōu)化選擇》，《中國行政管理》2016年第7期。

④ 馮貴霞：《大氣污染防治政策變遷與解釋框架構(gòu)建——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角》，《中國行政管理》2014年第9期。

⑤ Perri 6， Holistic Government， London： Demos， 1997， pp.12-13.

⑥ 徐娜：《從共謀到協(xié)同治理：一個治理體系現(xiàn)代化的演進(jìn)路徑——以武陵山區(qū)W鎮(zhèn)政府組織架構(gòu)調(diào)整為例》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2019年第5期。

⑦ 張璋：《基于央地關(guān)系分析大國治理的制度邏輯》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2017年第4期。

⑧ 鄭石明、羅凱方：《大氣污染治理效率與環(huán)境政策工具選擇——基于 29 個省市的經(jīng)驗證據(jù)》，《中國軟科學(xué)》2017年第9期。

⑨ 數(shù)據(jù)來源于江蘇省生態(tài)環(huán)境廳門戶網(wǎng)站“信息公開”欄中的“法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)”、浙江省生態(tài)環(huán)境廳門戶網(wǎng)站“信息公開”欄中的“政策法規(guī)”、安徽省生態(tài)環(huán)境廳門戶網(wǎng)站“信息公開”欄中的“政策文件”、上海市生態(tài)環(huán)境局門戶網(wǎng)站中的“法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)”。

⑩ 長三角區(qū)域三省一市政府發(fā)布大氣污染防治政策法規(guī)的最早時間是1997年，故選擇1997年作為起始時間。

作者簡介：王雁紅，南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，江蘇南京，211815。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）