宋 微

(1.中華人民共和國商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院，北京，100710)

長期以來，全球發(fā)展領域一直由西方傳統(tǒng)援助國把控并制定規(guī)則。受到“援助國—受援國”二元架構所限，發(fā)展中國家只能被動接受發(fā)達國家附加的援助條件，被迫依從援助國設計的發(fā)展路徑。然而隨著近年來新興援助國的群體性崛起，這種權力架構逐漸發(fā)生了變化，全球發(fā)展治理的格局正在發(fā)生變革。南太平洋島國(1)南太平洋島國是指大洋洲除去澳大利亞和新西蘭之外的14個島嶼國家，分別是巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟、基里巴斯、庫克群島、馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦、瑙魯、紐埃、帕勞、薩摩亞、所羅門群島、湯加、圖瓦盧以及瓦努阿圖?！按笱笾蕖?，中華人民共和國外交部，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/dyz_681240/，訪問時間：2019年12月16日。鑒于目前與中國建交的南太平洋島國只有斐濟、薩摩亞、巴布亞新幾內(nèi)亞、瓦努阿圖、密克羅尼西亞聯(lián)邦、庫克群島、湯加和紐埃等8個，本文的重點研究對象為這8個國家。由于歷史和地理的特殊原因，對外部援助的依賴性較強，澳大利亞是其最主要的援助資金來源方。當前學術界對于澳大利亞對南太平洋島國援助政策的研究主要呈現(xiàn)兩個研究路徑，一是澳大利亞對南太平洋島國的援助效果及產(chǎn)生的影響，(2)See Naidu Vijay, “Development Assistance Challenges,” in Firth Stewart and Naidu Vijay ed., In Understanding Oceania: Celebrating the University of the South Pacific and Its Collaboration with the Australian National University, ANU Press, 2019, pp.259-286; Wang Shiming, “Open Regionalism and China-Australia Cooperation in the South Pacific Islands Region,” China International Studies, No.75, 2019, pp.84-108; Leo R. Maglen, “The Impact of Bilateral Aid on Educational Development: The Case of Australia and the South Pacific,” Comparative Education, Vol.26, No.1, 1990, p.83-93; Elizabeth Cassity, “Cast the Net a Little Wider: Australian Aid in the South Pacific,” International Journal of Educational Development , Vol.28, No.3, 2008, pp.246-258；魯鵬、宋秀琚：“澳大利亞與南太平洋地區(qū)主義”，《太平洋學報》，2014年第1期，第61-68頁；徐秀軍：“中國的南太平洋周邊外交：進展、機遇與挑戰(zhàn)”，《太平洋學報》，2016年第10期，第30-38頁；秦升：“超越‘競爭性援助’：‘21世紀海上絲綢之路’建設與太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展的新思考”，《太平洋學報》，2017年第9期，第47-56頁。二是從美澳同盟角度分析澳大利亞對南太平洋島國的援助動機。(3)See Claire Slatter, “Neo-Liberalism and the Disciplining of Pacific Island States—the Dual Challenges of a Global Economic Creed and a Changed Geopolitical Order,”in Firth Stewart and Naidu Vijay ed., In Understanding Oceania: Celebrating the University of the South Pacific and Its Collaboration with the Australian National University, ANU Press, 2019, pp.153-178; Jeremy Hills, Shirleen Bala, Anama Solofa, Piers Dunstan, Mibu Fischer, and Donna Hayes, “The Disjuncture between Regional Ocean Priorities and Development Assistance in the South Pacific,” Marine Policy, September 1, 2019， pp.1-7;喻常森：“試析21世紀初美國對太平洋島國的援助”，《亞太經(jīng)濟》，2014年第5期，第65-69頁；宋秀琚、葉圣萱：“淺析‘亞太再平衡’戰(zhàn)略下美國與南太島國關系的新發(fā)展”，《太平洋學報》，2016 年第1期，第50-62 頁；梁甲瑞：“中美南太平洋地區(qū)的‘軟平衡’態(tài)勢及前景”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2017年第2期，第91-109頁；梁甲瑞、高文勝：“中美南太平洋地區(qū)的博弈態(tài)勢、動因及手段”，《太平洋學報》，2017年第6期，第17-32頁；沈予加、喻常森：“特朗普時期美澳同盟發(fā)展趨勢探析”，《當代世界》，2019年第3期，第24-29頁。近期，澳大利亞對南太平洋島國的援助政策突然轉(zhuǎn)向，依據(jù)上述路徑并不能解讀這一政策急速調(diào)整的內(nèi)在動因和行為邏輯。而解構澳大利亞對南太平洋島國援助政策的調(diào)整過程，不僅有助于中國準確應對亞太地區(qū)的大國博弈，而且有助于厘清全球發(fā)展治理的建構基礎和議題導向，從而全面把握其變革方向和發(fā)展趨勢，以及時做好對策。

一、“援助模式翻轉(zhuǎn)”：澳大利亞對南太平洋島國援助政策迅速轉(zhuǎn)向

南太平洋島國是在西方殖民入侵的過程中被拉入現(xiàn)代化進程的。從18世紀中后期開始到二戰(zhàn)期間，該地區(qū)歷經(jīng)荷蘭、英國、德國、美國、法國、日本等列強的瓜分和占領，二戰(zhàn)結束后正式成為澳大利亞和新西蘭的勢力范圍。西方國家通過直接和間接的殖民統(tǒng)治，將自身的政治和經(jīng)濟模式移植到南太平洋島國。(4)Clinton Hartley Grattan, “Australia and the Pacific,” Foreign Affairs, No.1, 1928, pp.146-149.但是在以酋長制為基礎的部族社會推行民主選舉、在尚未建立完整經(jīng)濟體系的情況下實行高福利政策，難免出現(xiàn)畸形的發(fā)展效果。(5)Claire Slatter, “Neo-Liberalism and the Disciplining of Pacific Island States—the Dual Challenges of a Global Economic Creed and a Changed Geopolitical Order,” pp.155-156.例如，高福利導致這些國家的發(fā)展動力不足，高出生率與高失業(yè)率并存。

長期以來，南太平洋島國一直將外部援助作為其唯一的發(fā)展資金來源，(6)Pa’olelei Harry Luteru and George Robert Teasdale, “Aid and Education in the South Pacific,” Comparative Education, No.3, 1993, p.293.特別是近年來該地區(qū)的脆弱性不斷加劇，進一步加重了對援助的依賴。在宏觀經(jīng)濟層面，2008年席卷全球的經(jīng)濟危機導致以旅游業(yè)為主導的南太平洋島國受到波及，帕勞等國家甚至還出現(xiàn)了經(jīng)濟負增長。經(jīng)濟衰退造成勞動力外流嚴重，導致適齡勞動力本就不足的島國更難以發(fā)展工業(yè)。在安全環(huán)境方面，國內(nèi)安全、區(qū)域安全以及非傳統(tǒng)安全形勢都不容樂觀。貧富差距的拉大導致島國內(nèi)部不滿情緒激增，斐濟和湯加先后爆發(fā)政治動蕩，巴布亞新幾內(nèi)亞首都莫爾茲比港更是被稱為世界“謀殺之都”(7)筆者于2014年7月在北京訪談中興南太平洋島國地區(qū)負責人。。南太平洋島國居民分為美拉尼西亞人、波利尼亞人和密克羅尼西亞人，本來就存在“次文明的沖突”，(8)Wang Shiming, “Open Regionalism and China-Australia Cooperation in the South Pacific Islands Region,” China International Studies, No.75, 2019, p.85.特別是在各島國宣布實行200海里專屬經(jīng)濟區(qū)后，資源的競爭更加劇了民族間的矛盾。此外，該地區(qū)還深受氣候變化的影響，溫室效應造成海平面不斷攀升，部分國家面臨被淹沒的風險。

圖1 2008—2017年南太平洋島國接收官方發(fā)展援助(ODA)總額變化(單位：百萬美元)資料來源：OECD/DAC，https://stats.oecd.org/, 訪問時間：2019年6月22日。

圖2 2008—2018年澳大利亞對南太平洋島國提供的ODA凈交付額變化(單位：百萬美元)資料來源：2008—2017年數(shù)據(jù)來自OECD/DAC，https://stats.oecd.org/,訪問時間：2019年6月22日；2018年數(shù)據(jù)來自澳大利亞外交部網(wǎng)站， https://dfat.gov.au/about-us/publications/aid/statistical-summary-time-series-data/Pages/australias-official-development-assistance-statistical-summary-2017-18.aspx, 訪問時間：2019年6月22日。。

圖3 2018年澳大利亞對南太平洋島國官方發(fā)展援助(ODA)支付總額的領域分布資料來源：澳大利亞外交部網(wǎng)站，https://dfat.gov.au/about-us/publications/aid/statistical-summary-time-series-data/Pages/australias-official-development-assistance-statistical-summary-2017-18.aspx, 訪問時間：2019年12月26日。

與澳大利亞相比，中國與南太平洋島國的外交關系始于20世紀70年代，此后中國通過對外援助積極支持南太平洋島國的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。中國對南太平洋島國的援助模式主要呈現(xiàn)兩個鮮明的特點：一是在資金方式方面，中國對南太平洋島國援助中優(yōu)惠貸款占據(jù)相當?shù)谋戎?。?yōu)惠貸款主要用于幫助受援國建設有經(jīng)濟效益和社會效益的生產(chǎn)性項目和大中型基礎設施，或(21)Marc Lanteigne, “Water Dragon? China, Power Shifts and Soft Balancing in the South Pacific,” Political Science, Vol.64, No.1, 2019, pp.33-34.優(yōu)惠貸款本金由中國進出口銀行通過市提供成套設備、機電產(chǎn)品、技術服務以及其他物資等。場籌措，貸款利率低于中國人民銀行公布的基準利率，由此產(chǎn)生的利息差額由國家財政補貼。目前，中國提供的優(yōu)惠貸款年利率一般為2%至3%，期限一般為15年至20年(含5年至7年寬限期)。(22)“《中國的對外援助》白皮書(中文)”,中華人民共和國國務院新聞辦公室，2011年4月21日，http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/21/content_1849712.htm。中國利用優(yōu)惠貸款支持了巴布亞新幾內(nèi)亞太平洋漁業(yè)工業(yè)園項目與電子政府項目、斐濟的公路升級改造項目與電子政府網(wǎng)項目等。而優(yōu)惠貸款不同于無償援助和無息貸款，需要受援國償還，并且也不能進行債務減免。二是在重點領域方面，中國對南太平洋島國的援助重點在于基礎設施建設。南太平洋島國擁有豐富的海洋、森林、礦產(chǎn)和旅游等資源，而無論是從資源轉(zhuǎn)化為工業(yè)制成品、還是旅游產(chǎn)品的深度開發(fā)都需要基礎設施的支撐。目前南太平洋島國面臨公共和經(jīng)濟基礎設施落后、航線網(wǎng)絡覆蓋面不廣等問題。因此，基礎設施建設成為中國與南太平洋島國合作的最重要領域，也是優(yōu)惠貸款支持的重點。(23)Zhang Denghua and Hemant Shivakumar, “Dragon versus Elephant: A Comparative Study of Chinese and Indian Aid in the Pacific,” Asia and the Pacific Policy Studies, 2017, p.262.未來，中國將繼續(xù)加大對南太平洋島國的基礎設施支持力度，積極動員中國企業(yè)的參與熱情，(24)Shahar Hameiri, “China’s ‘Charm Offensive’ in the Pacific and Australia’s Regional Order,” Pacific Review, 2015, p.646.重點推動島國間、島國與其他區(qū)域的互聯(lián)互通，積極將島國經(jīng)濟嵌入全球價值鏈分配中。

鑒于中國對南太平洋島國的援助模式與澳大利亞截然不同，特別是2005年中國倡議建立中國—太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展合作論壇以來，中國對南太平洋島國的援助規(guī)模不斷擴大，澳大利亞逐漸將中國模式視為對其影響力的威脅，并試圖將中國納入其在該地區(qū)主導的援助框架。2008年，澳大利亞智庫羅伊國際政策研究所(Lowy Institute)發(fā)表題為《龍向南看》的研究報告，指出中國援助的公開數(shù)據(jù)不足不利于援助國之間進行協(xié)調(diào)，有可能破壞了其他援助國對南太平洋島國治理能力的改善，同時中國援建的基礎設施項目并不總能與受援國的優(yōu)先發(fā)展需求相對接……作為(南太平洋島國)發(fā)展援助和區(qū)域穩(wěn)定的主要外部提供者，澳大利亞應更加積極地影響中國的援助模式。(25)Lowy Institute for International Policy,“The Dragon Looks South”, June 2008, http://www.lowyinstitute.org/publications/dragon-looks-south, 訪問時間：2019年6月22日。于是澳大利亞政府主動提出與中國在南太平洋島國開展三方發(fā)展合作的要求，并嘗試在澳大利亞對中國援助項目到期后，將這筆年度援款轉(zhuǎn)為支持中澳在第三方(重點是南太平洋島國)開展合作。(26)筆者于2016年7月在堪培拉訪談澳大利亞外交事務和貿(mào)易部(DFAT)官員。但中國的反應并不積極。在試圖“規(guī)范”中國援助的計劃落空后，澳大利亞將中國對南太平洋島國的援助定位為“重要挑戰(zhàn)和威脅，是試圖重構該地區(qū)既有權力格局的重要手段”。(27)Philippa Brant, “Chinese Aid in the South Pacific: Linked to Resources?” Asian Studies Review, Vol.37, No.2, p.165.澳大利亞主要媒體持續(xù)將中國描述成為“攫取南太平洋島國利益的投機者以及地區(qū)秩序的破壞者”。(28)Jon Sullivan and Bettina Renz, “Representing China in the South Pacific,” East Asia, Vol.29, No.4, 2013, pp.386-390.羅伊國際政策研究所繪制的“中國對大洋洲的援助地圖”項目表明，盡管澳大利亞的援助仍高居榜首，中國在南太平洋島國已經(jīng)成為重要的外來援助方。中國的援助規(guī)模基本與新西蘭持平，并有取代日本成為南太平洋島國第三大援助國的趨勢。2006 年至2013年間，澳大利亞向南太平洋島國提供了68億美元的雙邊援助，美國提供了17億美元，中國提供了14億美元，其中中國向斐濟提供了3.392億美元，多于澳大利亞提供的2.522億美元。由此，該項研究認為中國正在該地區(qū)挑戰(zhàn)澳大利亞的影響力。(29)Lowy Institute for International Policy, “Chinese Aid in the Pacific,” March 9, 2015, https://chineseaidmap.lowyinstitute.org/.悉尼大學美國研究中心負責人斯蒂芬妮·鄧斯坦(Stephanie Dunstan)也表示，中國在南太平洋島國日益增長的影響力正在對該地區(qū)一些傳統(tǒng)大國構成巨大挑戰(zhàn)。而所謂的“挑戰(zhàn)”實際上是突破了澳大利亞對南太平洋島國的發(fā)展控制和壟斷，為該地區(qū)提供了新的發(fā)展資源和選擇。(30)Lowy Institute for International Policy, “A New Tool to Examine Chinese Aid in the Pacific,” March 2, 2015, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/new-tool-examine-chinese-aid-pacific.

然而在2018年11月亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)峰會召開前夕，澳大利亞對南太平洋島國的援助政策迅速轉(zhuǎn)向，表現(xiàn)出與中國援助模式趨同的特征：

第一，在資金方式上開始采用貸款模式。2018年11月，澳大利亞政府宣布為出口金融與保險公司(Export Finance and Insurance Corp，簡稱EFIC)額外提供10億美元的可贖回資本，“這將使該公司能夠提供更具商業(yè)意義的融資方案，包括需要大量債務融資總額的海外基礎設施項目。它將使EFIC在項目支持者、主權借款人和融資合作伙伴方面具有更大的靈活性和可信度，使他們相信支持該公司是有意義的，并且可以通過長期還款條款得到維持……從結構上看，這將允許EFIC不僅向個別國家而且向個別公司提供資金，并以商業(yè)利率提供融資。”(31)Jason Clare, “House Debate: Export Finance and Insurance Corporation Amendment (Support for Infrastructure Financing) Bill 2019, Second Reading,” Open Australia, February 20, 2019, https://www.openaustralia.org.au/debates/?id=2019-02-20.22.1&s=speaker%3A10123.澳大利亞總理莫里森(Scott Morrison)解釋說：“我的政府正在將南太平島國重新置于應有的地位——澳大利亞的戰(zhàn)略、外交政策和(領導人)個人關系的前沿和中心?！?32)Rod McGuirk,“Australia Details Investment in Pacific as China Clout Grows,” Associated Press, November 7, 2018, https://www.baynews9.com/fl/tampa/ap-top-news/2018/11/08/australia-details-investment-in-south-pacific-infrastructure.在莫里森看來，EFIC具有為太平洋寬帶互聯(lián)網(wǎng)項目提供資金的可能性，并將降低澳大利亞人在該地區(qū)開展業(yè)務的成本。(33)同①。2019年3月《出口融資和保險公司修正案》在經(jīng)過兩次聽證后，正式通過生效。

第二，在援助領域方面，開始加大對基礎設施領域的支持力度。2018年11月，澳大利亞總理莫里森宣布設立澳大利亞太平洋基礎設施融資機制(Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific，簡稱AIFFP)，這項耗資20億美元的基礎設施舉措將大大促進澳大利亞對南太平洋島國和東帝汶基礎設施發(fā)展的支持，它將使用無償援助和貸款來支持南太平洋島國優(yōu)先發(fā)展的領域。由外交和貿(mào)易部(DFAT)管理的AIFFP于2019年7月開始運作，該機制將避免不可持續(xù)的債務負擔，在滿足受援國發(fā)展訴求的同時推進相應的治理改革，以便使投資帶來長期利益。AIFFP將投資南太平洋島國的高優(yōu)先級基礎設施，包括電信、能源、交通、水和其他重要基礎設施等領域。此外，該機制將尋求與雙邊和多邊合作伙伴以及私營部門合作的機會。(34)“Pacific Regional—Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific: Stepping-up Australia’s Pacific Engagement,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/geo/pacific/development-assistance/Pages/australian-infrastructure-financing-facility-for-the-pacific.aspx，訪問時間：2019年6月22日。DFAT宣布從2019—2020財年到2022—2023財年為AIFFP撥款5億美元。(35)“Australian Aid Budget Summary 2019-20,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/about-us/corporate/portfolio-budget-statements/Documents/2019-20-australian-aid-budget-summary.pdf，訪問時間：2019年6月22日。

第三，在執(zhí)行方式上，從綜合性方案援助開始向單一的項目援助傾斜。澳大利亞外交與貿(mào)易部宣布，“我們優(yōu)先考慮那些有效、有積極變化并解決太平洋島國政府確定的優(yōu)先事項的計劃。我們的經(jīng)濟增長投資組合將優(yōu)先為各項計劃提供資金，這些計劃將最好地支持南太平洋島國實施《太平洋更緊密經(jīng)濟關系協(xié)定》(PACER Plus)并從中獲得最大利益。 該協(xié)定將支持南太平洋島國創(chuàng)造就業(yè)機會，促進私營部門增長，提高生活水平和推動經(jīng)濟增長。我們將協(xié)助參與國實施該協(xié)定并利用其提供的機會?！?36)“Overview of Australia’s Pacific Regional Aid Program,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/geo/pacific/development-assistance/Pages/development-assistance-in-the-pacific.aspx, 訪問時間：2019年6月22日。

圖4 2019—2020財政年度澳大利亞對南太平洋島國的援助預算比例資料來源：澳大利亞外交部網(wǎng)站，https://dfat.gov.au/about-us/corporate/portfolio-budget-statements/Documents/2019-20-australian-aid-budget-summary.pdf，訪問時間：2019年6月22日。

二、“應對新興援助國崛起”：澳大利亞援助政策調(diào)整的原因分析

澳大利亞在不到一年之內(nèi)就實現(xiàn)了援助模式的全面調(diào)整，這實際上是地緣戰(zhàn)略、地區(qū)訴求以及國際發(fā)展援助格局共同作用的結果。

第一，中國與南太平洋島國的發(fā)展合作被美澳聯(lián)盟視為其稱霸亞太的障礙，這是促使澳大利亞調(diào)整對南太平洋島國援助政策最直接的原因。一方面，美澳聯(lián)盟以稱霸亞太地區(qū)為重要目標，為此他們加強了對南太平洋島國的軍事控制，并極力排斥其他大國染指南太平洋島國事務。2013 年澳大利亞《國防白皮書》指出，“澳大利亞作為南太平洋島國的中心角色，將繼續(xù)作為該地區(qū)經(jīng)濟和外交支持的主要源泉，必要時也要提供軍事上的支持?！?37)“Defense White Paper 2013,” Department of Defense of Australian Government , http://www.defence.gov.au/whitepaper/2013/docs/WP_2013_web.pdf, 訪問時間：2019年6月22日。澳大利亞不僅主動承擔了多數(shù)區(qū)域內(nèi)的軍事和武裝干涉任務，包括多種區(qū)域執(zhí)法援助和海上巡邏任務，而且利用美澳軍事聯(lián)盟關系(38)1951 年，美澳新三國在舊金山簽訂《澳新美安全條約》(The Australia，New Zealand，United States Security Treaty，又稱 ANZUS 或 ANZUS Treaty)，正式確立軍事同盟關系。此后，美國在澳大利亞建立了諸多軍事基地，并派駐軍事人員，主要負責情報偵察、通信中繼和后期補給。，加強了在南太平洋島國的軍事存在。在美國“重返亞太”戰(zhàn)略指導下，美、澳首腦于2011 年簽署協(xié)議，美軍在澳北部城市達爾文港部署2 500名軍人，標志著澳大利亞正式成為美軍的前沿部署基地。(39)“Australia-United States Force Posture Initiatives,” Defense Aerospace, November 16, 2011, http://www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/130408/us%2c-az-Strenghten-military-ties-down-under.html.2013 年澳大利亞正式確認美國增加在澳北部地區(qū)的空軍輪換，并加強兩國海軍合作，包括允許美國海軍進入澳印度洋海軍基地等。(40)同②。2014 年，美、澳宣布共同推進在亞太地區(qū)的彈道導彈防御系統(tǒng)擴大計劃。另一方面，中國首推的“一帶一路”倡議被美澳視為其在亞太地區(qū)的直接威脅。進入21世紀以來，中國逐步加強了與南太平洋島國的合作，在該地區(qū)的影響力與日俱增。2006年，中國與南太平洋島國建立了規(guī)范化的合作機制——中國—太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展論壇，對外宣布了針對南太平洋島國的一系列援助計劃。(41)在首屆部長級會議上，中方承諾在未來三年向南太平洋島國提供30億元人民幣優(yōu)惠貸款，推動雙方企業(yè)在資源開發(fā)、農(nóng)林漁業(yè)、旅游、輕紡制造業(yè)、電信和航空交通等領域的合作。此外，中國政府還將設立專項資金，鼓勵中國企業(yè)來此投資?！爸袊鴮⑾蛱窖髰u國提供30億人民幣優(yōu)惠貸款”，中國網(wǎng)，2006年4月5日，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2006-04/05/content_6175320.htm。為進一步加強與南太平洋島國的經(jīng)濟合作，2013 年 11 月在廣州舉行的第二屆中國—太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展論壇上，中國再次宣布支持南太平洋島國經(jīng)濟社會發(fā)展的一系列措施，其中主要包括，向建交島國提供總計10億美元優(yōu)惠性質(zhì)的貸款，支持島國重大項目建設；設立10億美元的專項貸款，用于島國基礎設施建設；繼續(xù)為島國援建醫(yī)療設施，派遣醫(yī)療隊，提供醫(yī)療器械和藥品；繼續(xù)為島國援建一批小水電、太陽能、沼氣等綠色能源項目，支持島國保護環(huán)境和防災減災等?！巴粞蟪鱿袊窖髰u國經(jīng)濟發(fā)展合作論壇并發(fā)表主旨演講”，新華網(wǎng)，2013年11月8日，http://www.xinhuanet.com/politics/2013-11/08/c_118069718.htm。在該論壇的推動下，中國與南太平洋島國的經(jīng)貿(mào)合作逐步升級。(42)近年來，中國企業(yè)開始加大對南太平洋島國的投資力度。例如，中國舟山震洋發(fā)展有限公司投資2 000萬美元在巴布亞新幾內(nèi)亞建立金槍魚加工廠。巴布亞新幾內(nèi)亞國家電力公司與中國電工設備總公司簽署了3 500萬美元的合同，在巴國東高地省修建揚開壩趾水電站?！癈hinese Company to Build Tuna Cannery in PNG,” Pacific Island Report, May 29, 2009, http://www.pireport.org/articles/2009/05/29/chinese-company-build-tuna-cannery-png-0; “Chinese Firm to Build $35 Million PNG Hydro Plant,” Pacific Island Report, July 8, 2008, http://www.pireport.org/articles/2008/07/08/chinese-firm-build-35-million-png-hydro-plant.2014年11月，中國國家主席習近平在斐濟楠迪與斐濟、密克羅尼西亞、薩摩亞、巴布亞新幾內(nèi)亞、瓦努阿圖、庫克群島、湯加、紐埃等8個建交南太平洋島國領導人舉行集體會晤，除宣布中國對南太平洋島國的一系列援助計劃外，(43)包括(1)中國在未來5年將向南太平洋島國提供2 000個獎學金名額和5 000個各類研修培訓名額，(2)中國將繼續(xù)派遣醫(yī)療隊到有關島國工作，(3)將給予最不發(fā)達國家97%稅目的輸華商品提供零關稅待遇，(4)向島國提供節(jié)能環(huán)保物資和可再生能源設備。 “習近平同太平洋島國領導人舉行集體會晤并發(fā)表主旨講話”，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2014年11月23日，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1123/c64094-26075713.html。習近平主席還正式邀請南太平洋島國共同建設“21世紀海上絲綢之路”。隨著雙方合作全面鋪開，美澳聯(lián)盟逐漸以競爭的眼光看待中國。2019年6月美國公布新的“印太戰(zhàn)略”明確將中國視為印太地區(qū)的“修正主義國家”(Revisionist Power)，認為中國將利用軍事和經(jīng)濟手段強化在印太地區(qū)的利益，從而改變該地區(qū)既有的權力格局。(44)“Indo-Pacific Strategy Report,” the Department of Defense of U.S., June 1, 2019, preface， https://www.defense.gov/Newsroom/Publications/?Page=4.具體到南太平洋島國，美國擔心中國將利用債轉(zhuǎn)股的方式獲得受援國抵押資產(chǎn)的使用權，并有可能將這些資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略和軍事用途。(45)同②, p.9。在美澳同盟地位上，美國將澳大利亞視為在印太地區(qū)的重要盟友?！耙粋€多世紀以來，我們開展了聯(lián)合和聯(lián)盟行動，訓練和演習，情報合作和能力發(fā)展。美國和澳大利亞共同致力于建立我們武裝部隊的互操作性，合作確保印度太平洋地區(qū)未來的安全，并尋求創(chuàng)新方法來適應新的威脅?！?46)同②, p.26。在合作方式上，美澳將加強海、空軍事合作。2018年美國和澳大利亞開始重新部署在巴布亞新幾內(nèi)亞的軍事基地，修葺之前廢用的馬努斯島海上軍事基地，同時部署在澳大利亞達爾文港的海軍陸戰(zhàn)隊完成了第七次輪換，由來自澳大利亞和其他12個地區(qū)國家的部隊進行訓練和部署。2019年該部隊已經(jīng)增加到2 500名美國海軍陸戰(zhàn)隊成員，并開展了一系列聯(lián)合演習。(47)同②, p.27。

表1 2011—2018年南太平洋島國的十大援助方

資料來源：“China Surges in Pacific Aid Race as Australia Falls behind,”the Weekend Australian, August 9, 2018, https://www.theaustralian.com.au/nation/foreign-affairs/china-surges-in-pacific-aid-race/news-story/6fa116a9b80ef421538fb704ee1cbce5, 訪問時間：2019年6月22日。

第二，南太平洋島國對中國援助的偏好是澳大利亞援助模式被迫調(diào)整的主要原因。2018年，澳大利亞開始猛烈攻擊中國對南太平洋島國的援助模式，試圖在該地區(qū)形成國際輿論。2018年1月，澳大利亞聯(lián)邦政府國際發(fā)展和太平洋事務部部長維爾斯(Concetta Fierravanti-Wells)公開批評中國援建南太平洋島國的基礎設施經(jīng)濟和社會效益不足，并且缺乏后期維護。(48)Neal Conan, “Australian Minister: China Builds ‘Roads to Nowhere’ in Pacific,” Pacific News Minute, January 11, 2018, https://www.hawaiipublicradio.org/post/pacific-news-minute-australian-minister-china-builds-roads-nowhere-pacific.隨后，羅伊研究所發(fā)布報告攻擊中國為巴布亞新幾內(nèi)亞提供了6 540萬美元貸款，建立了“連接該國所有政府部門和機構”的寬帶網(wǎng)絡，有可能對其進行網(wǎng)絡信息“監(jiān)控”。(49)Anthony Klan, “Chinese Pacific Island Networks ‘A Risk for Inter’” the Australian, February 5, 2018, https://vanuatuindependent.com/2018/02/05/chinese-pacific-island-networks-risk-intel.緊接著，澳大利亞又針對中國的優(yōu)惠貸款模式炮制了“債務危機”言論。2018年3月，羅伊研究所發(fā)布《報告》指出，中國的援助“缺乏長期目標”“短期意圖明顯”，將中國的援助計劃稱為“短期機會主義”，并批評中國的“短期貸款計劃對南太平洋島國經(jīng)濟的發(fā)展造成了嚴重的不良后果，可能加重南太平洋島國的債務負擔，使一些島國無力償還貸款”。(50)“Big Enough for All of Us: Geo-strategic Competition in the Pacific Islands,” Lowy Institute for International Policy, May 2013, p.11.此外，“有許多發(fā)展中國家試圖與中國政府重新談判貸款條款并要求取消債務(如柬埔寨和安哥拉)，但這并不容易做到?！?51)“China’s Loans and the Debt Dilemma,” Lowy Institute for International Policy, March 2, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/china-and-debt-dilemma.在輿論攻勢形成之后，澳大利亞政府開始向南太平洋島國直接施壓。2018年6月，澳洲外長畢曉普(Julie Bishop)公開表示，借貸更多的中國貸款極有可能損害南太平洋島國的主權和獨立性。(52)David Wroe, “Australia Will Compete with China to Save Pacific Sovereignty, Says Bishop,” the Sydney Morning Herald, June 18, 2018, https://www.smh.com.au/politics/federal/australia-will-compete-with-china-to-save-pacific-sovereignty-says-bishop-20180617-p4zm1h.html.2018年8月初，澳大利亞的重點援助國——湯加的首相波希瓦(Akilisi Pohiva)提出，南太平洋島國應該聯(lián)合起來要求中國免除貸款債務。由于遭到了其他島國的抵制，波希瓦被迫放棄。(53)Agence France-Presse ,“Tonga Prime Minister Asks China to Write off Pacific Islands’ Debt ,” South China Morning Post, August 15, 2018, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2159854/tonga-prime-minister-asks-china-write-pacific-islands.但相比之下，南太平洋島國已經(jīng)基本形成共識，即基礎設施建設對于推動現(xiàn)代化進程具有至關重要的作用。2018年11月，APEC會議召開期間中國的援助和貸款在莫爾茲比港的影響非常明顯。壓力之下，美國、新西蘭、日本和澳大利亞紛紛表示，他們將與巴布亞新幾內(nèi)亞政府合作，到2030年將巴布亞新幾內(nèi)亞能夠使用可靠電力的人口占比從當前的20%提升到70%。美國副總統(tǒng)彭斯(Michael Richard Pence)在簽字儀式上說：“美利堅合眾國對世界這一地區(qū)的承諾從未如此強烈?！?他的辦公室另外發(fā)表聲明說，歡迎其他國家加入電氣化計劃，只要他們支持美國對自由開放太平洋的愿景。(54)Stephen Wright, “Acrimonious Pacific Summit Underscores Tensions between Beijing and Washington,” the Associated Press, November 19, 2018, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2018/11/19/acrimonious-pacific-summit-underscores-tensions-between-beijing-and-washington/.南太平洋島國對中國援助模式的強烈需求直接挫敗了澳大利亞對中國的打壓，并導致澳大利亞被迫轉(zhuǎn)向。

第三，全球發(fā)展援助格局的發(fā)展和變革是推動澳大利亞援助模式轉(zhuǎn)變的根本原因。受全球經(jīng)濟危機影響，發(fā)達國家保護主義抬頭，表現(xiàn)在國際發(fā)展援助領域，發(fā)達國家主導的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會對發(fā)展中國家提供的官方發(fā)展援助(Official Development Aid，簡稱ODA)增長乏力，考慮到通貨膨脹因素，其發(fā)揮的影響力實際上出現(xiàn)了萎縮(參見圖5)。與此同時，新興援助國異軍突起，在全球治理領域積極發(fā)揮作用。所謂“新興援助國”，主要是區(qū)別于提供援助的發(fā)達國家，他們是發(fā)展中國家群體，隨著自身經(jīng)濟實力的逐步提升，主動對其他發(fā)展中國家提供資金和技術上的支持。(55)當前活躍的新興援助國主要具有兩個身份特征：一是他們都是發(fā)展中國家，同樣面臨著發(fā)展工業(yè)化和現(xiàn)代化的時代任務；二是他們都曾經(jīng)接受過援助或正在接受援助，具有援助國和受援國的雙重身份。其中，中國、印度、巴西等都是比較典型的新興援助國。相對于西方傳統(tǒng)的援助模式，新興援助國的行事作風迥異，(56)在援助領域上，新興援助國更強調(diào)支持推動經(jīng)濟發(fā)展相關領域而非政治改革領域；在資金方式上，新興援助國更偏好使用優(yōu)惠性質(zhì)的貸款而非無償援助；在合作理念上，新興援助國更突出南南合作的互利共贏性質(zhì)而非單向支持。一度遭到傳統(tǒng)援助國的攻擊和打壓，(57)例如，國際貨幣基金組織(IMF)的主要援助對象是最不發(fā)達國家中的重債窮國。這些國家面臨著嚴峻的發(fā)展困境，急需外部資金支援。而IMF也為這些借貸國設置了條件，主要表現(xiàn)在對外債水平的限制，從而間接限制了這些國家向新興援助國的借貸。同時世界銀行也與IMF設置了交叉條款，即借款國如果不能滿足IMF的放貸要求，也同樣不能向世界銀行申請貸款支持。但是當前傳統(tǒng)援助國的發(fā)展資金缺口不斷拉大，導致其不得不變革自身主導的國際發(fā)展援助體系，以便與新興國家實現(xiàn)和解與合作：其一，在合作方式上，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會提出了構建全球有效發(fā)展合作伙伴關系(Global Partnership for Effective Development Cooperation，簡稱GPEDC)，以整合新興援助國的發(fā)展模式。該伙伴關系于2011年由經(jīng)合組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)聯(lián)合發(fā)起成立，提出“承認每個發(fā)展機構承擔的不同角色，而這些發(fā)展機構之間又發(fā)揮著互補的作用，宣布將努力為包括發(fā)展中國家議會、地方政府、民間社會、企業(yè)、慈善機構和工會在內(nèi)的所有合作伙伴創(chuàng)造有利環(huán)境，并支持建設國家層面的合作平臺?！?58)Global Partnership for Effective Development Co-operation, “About the Partnership,” http://effectivecooperation.org/about/about-the-partnership/, 訪問時間：2019年6月22日。但是由于在具體操作層面仍然凸顯了發(fā)達國家主導，因此遭到了中國、印度等新興大國的聯(lián)合抵制。其二，在統(tǒng)計方式上，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會提出了新的統(tǒng)計概念——支持官方可持續(xù)發(fā)展援助總量(Total Official Support for Sustainable Development，簡稱TOSSD)(59)TOSSD將官方發(fā)展援助的內(nèi)容進行了擴展，將各種優(yōu)惠性和非優(yōu)惠性官方支持的資金涵蓋進來，主要有無償援助、貸款、股權、擔保、夾層融資等。，一改以往猛烈抨擊新興國家提供的優(yōu)惠貸款贈予成分(grant element)過低的態(tài)度，將優(yōu)惠貸款與非優(yōu)惠性的官方資金支持都統(tǒng)計進來。(60)宋微：“國際合作理念到了新舊交接時刻”，《環(huán)球時報》，2019年5月11日。此舉是當前發(fā)達國家對官方發(fā)展援助資金不足的建設性回應。其三，援助方式上，主要發(fā)達國家出于競爭性目的，開始在援助方式上借鑒新興援助國的做法。例如，美國國會于2018年10月通過了《更好利用投資引導發(fā)展法案》(BUILD Act)，將原來主導美國海外投資的海外私人投資公司(OPIC)與美國國際開發(fā)署(USAID)下設的發(fā)展信貸管理局等多個政府部門整合為美國國際發(fā)展金融公司(U.S. International Development Finance Corp)，并授權該新設機構可通過發(fā)放貸款、股權投資以及提供政治風險保險等方式，支持美國企業(yè)在發(fā)展中國家建設基礎設施項目。該機構每年的審批權限高達600億美元。(61)“Congress of U.S., S.2463 - BUILD Act of 2018, 115th Congress (2017-2018),” Congress of U.S.，F(xiàn)ebruary 27, 2018, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463.打壓不成只能競爭性應對是經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會國家的一貫做法，也是此次澳大利亞在猛烈批評中國、組織南太平洋島國抵制中國援助失敗后，采取與中國相同的援助資金方式和援助重點領域進行競爭的根本原因。

圖5 2008—2018年經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國提供的官方發(fā)展援助總額變化(單位：百萬美元)資料來源：OECD/DAC，https://stats.oecd.org/，訪問時間：2019年6月22日。

三、“競爭導致的趨同”：澳大利亞對南太平洋島國援助政策調(diào)整產(chǎn)生的影響

2018年，澳大利亞對南太平洋島國援助政策的迅速轉(zhuǎn)向——從批評中國提供的優(yōu)惠性質(zhì)貸款將使南太平洋島國陷入“債務危機”，到自己宣布對南太平洋島國提供10億美元的貸款；從抨擊中國援建的基礎設施項目“大而無用”，到高調(diào)宣布支持南太平洋島國的基礎設施建設。這種轉(zhuǎn)變在國際發(fā)展援助領域乃至全球治理領域必將產(chǎn)生蝴蝶效應。

第一，澳大利亞對南太平洋島國的援助戰(zhàn)略開始與中國趨同。中國對外援助與傳統(tǒng)援助國家最重要的區(qū)別在于，中國通常通過提供最終需要償還的低息或優(yōu)惠貸款來支持大型基礎設施項目。而澳大利亞和其他傳統(tǒng)援助國一般只提供無償援助、不需要償還，援助領域從人道主義援助到改善治理能力，跨越多個部門。(62)Lowy Institute for International Policy, “The Bad-and Good-of China’s Aid in the Pacific,” January 11, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bad-and-good-china-aid-pacific.在密集打壓中國對南太平洋島國的援助失敗后，澳大利亞采取了臨時措施，匆忙取代中國華為在所羅門群島建設光纖電纜，(63)Lowy Institute for International Policy, “Australia versus China in the South Pacific, ” November 15, 2018, https://www.lowyinstitute.org/publications/australia-versus-china-south-pacific.隨后在2018年APEC會議召開前，澳大利亞政府宣布了兩項計劃，充分反映了澳大利亞的援助領域和資金方式已與其一貫批評的中國援助方式趨同——以優(yōu)惠性質(zhì)的貸款支持基礎設施項目，其中出口金融與保險公司的職能與中國負責優(yōu)惠性質(zhì)貸款事務的中國進出口銀行和國家開發(fā)銀行已經(jīng)十分類似。與此同時，澳大利亞政府此舉也遭到了國內(nèi)的批評，“運用貸款來給基礎設施融資的模式在南太平洋島國已經(jīng)成為主流，隨著中國、亞洲開發(fā)銀行和世界銀行對南太平洋島國提供的優(yōu)惠性質(zhì)貸款不斷增加，許多國家?guī)缀鯖]有能力向澳大利亞申請額外的貸款。(此舉)將導致澳大利亞無法控制復雜的新融資工具和項目?！?64)Lowy Institute for International Policy, “Australia versus China in the South Pacific,” November 15, 2018, https://www.lowyinstitute.org/publications/australia-versus-china-south-pacific.

第二，“競爭性援助”可能催生受援國主導的援助模式。南太平洋島國由于自身特殊的歷史文化和資源稟賦，長期以來依靠外來援助實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展，島國對外來援助的渴求以及區(qū)域外大國在該地區(qū)的利益訴求共同塑造了“競爭性援助”的現(xiàn)狀。南太平洋島國擁有超過 1 900萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)(EEZ)，蘊藏著大量的礦產(chǎn)和漁業(yè)資源。在全球化突飛猛進的 21 世紀，這些豐富的自然資源本可以成為島國經(jīng)濟發(fā)展的推動力，然而由于該地區(qū)整體基礎設施落后，缺乏資金、設備和人力資源，導致島國自身根本沒有力量開發(fā)資源。即便是巴布亞新幾內(nèi)亞這個該地區(qū)面積最大的島國，其豐富的天然氣儲量也必須依賴日本、澳大利亞和美國的油氣公司才能實現(xiàn)開發(fā)。而薩摩亞盡管經(jīng)濟相對發(fā)達，擁有12萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)，但卻缺乏足夠數(shù)量和質(zhì)量的捕撈設備，大量的漁業(yè)資源可望而不可及。(65)秦升：“超越‘競爭性援助’：‘21世紀海上絲綢之路’建設與太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展的新思考”，《太平洋學報》，2017年第9期，第48頁。因此，基礎設施才是南太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展必需的生產(chǎn)要素。然而澳大利亞、新西蘭和美國等域外大國出于控制勢力范圍的目的，多從是否能施加影響力角度來選擇援助項目，能附加政治條件的財政援助、投入資金少并能影響受援國民間組織的醫(yī)療衛(wèi)生和教育項目都是重點，而對于基礎設施這類投入金額和監(jiān)管精力巨大、周期長且難以施加影響的項目則盡量回避。隨著中國對南太平洋島國援助規(guī)模的擴大，中國與澳大利亞形成了競爭，導致這些國家的受援國地位出現(xiàn)了“翻轉(zhuǎn)”的可能，使他們有可能打破“援助國—受援國”的權力層級，轉(zhuǎn)換被動接受的地位，將自己的發(fā)展訴求轉(zhuǎn)化為具體的援助項目。

第三，“一帶一路”倡議正在變革發(fā)達國家主導的全球發(fā)展治理架構。自二戰(zhàn)結束以來，關于發(fā)展的理念不斷發(fā)生變化，二戰(zhàn)后對發(fā)展工業(yè)化和加強政府計劃的關注讓位于20世紀60年代的結構轉(zhuǎn)型理念和70年代的依附理論。主導20世紀80年代和90年代的“華盛頓共識”優(yōu)先考慮宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定并促進結構調(diào)整。進入21世紀，以目標為導向的方法論促成了千年發(fā)展目標(MDGs)及后來的2030年可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)的制定。但是如何實現(xiàn)這些發(fā)展理念？推動發(fā)達國家實現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展策略是否應被奉為推動發(fā)展中國家發(fā)展的鐵律？而近期實現(xiàn)工業(yè)化的新興國家(如中國的發(fā)展路徑)卻并沒有遵循主流范式。此外，盡管諸如全球增長潛在放緩、貿(mào)易保護主義抬頭、不平等加劇和全球治理削弱等傳統(tǒng)的發(fā)展挑戰(zhàn)依然存在，但是發(fā)達國家在工業(yè)化早期所不曾面臨過的新挑戰(zhàn)也日益浮現(xiàn)，包括新的全球規(guī)則、各國之間高度的相互依賴、前所未有的人口增長、高流動性、流行病和氣候變化風險，以及新技術、持續(xù)數(shù)字化、自動化、人工智能和生物技術等帶來的沖擊。因此發(fā)達國家主導的全球發(fā)展治理架構必然需要不斷地調(diào)整和革新。而此時中國的國際發(fā)展戰(zhàn)略正好扮演了推動變革的重要力量。中國的“一帶一路”倡議是一項將其他發(fā)展中國家與中國聯(lián)系起來的大型國際發(fā)展倡議，正在進一步深化南南合作，不僅為廣大發(fā)展中國家提供了多元化的外部資金選擇，而且貢獻了新的發(fā)展路徑。面對如此的國際發(fā)展治理格局，發(fā)達國家也不得不反思與重構，使得一種跨部門、多主體參與的治理模式正在孕育形成。

第四，全球權力轉(zhuǎn)移和權力擴散進一步加速。隨著新興大國的崛起，發(fā)展中國家希望國際體系的權力分布能夠反映體系內(nèi)力量對比的變化，希望他們的發(fā)展訴求能夠在全球治理體系中獲得更多的關注。盡管新的權力崛起有可能挑戰(zhàn)全球治理既有的權力格局，但是如果權力過于擴散抑或分散，則其影響力就必然式微，變革體制的能力就會不足，這也是當前西方傳統(tǒng)援助國應對新興援助國的主要策略。一方面，傳統(tǒng)援助國積極分化新興援助國群體，力圖使其出現(xiàn)內(nèi)部分歧、難以形成合力。以金磚機制為例，當前金磚國家在現(xiàn)行的全球治理體系中仍然十分邊緣，其在國際體系中的地位沒有發(fā)生根本性變化。因此，單靠其中任何一個國家都無力推動現(xiàn)行國際體系的變革，即使在現(xiàn)行體系下提出自己的訴求也要付出相當高昂的代價。盡管西方發(fā)達國家利用權力制衡、離岸平衡等方式阻止新興國家通過集體努力來推動現(xiàn)行國際體系的變革，但是新興國家也越來越清醒地認識到，只有整合內(nèi)部分歧、加強合作，才能使自身的發(fā)展訴求得到關注。另一方面，西方傳統(tǒng)援助國還試圖將受援國進行權力分解，以削弱其通過與新興援助國合作而增強的談判能力。西方援助國名義上表示要與受援國共同設計和執(zhí)行援助項目，但在具體操作過程中又將受援國劃分為中央政府、議會、地方政府、民間組織等多個行為體，試圖通過分權來弱化其主張權益的能力。

第五，全球治理的去政治化仍然道阻且長。全球治理是一種去邊界化(DE-territorialized) 的政治形式，而非一種去政治化的管理方式。全球治理是全球行為主體在全球范圍和全球?qū)哟紊蠈θ蛐詥栴}的共同治理。依據(jù)1995年全球治理委員會對“治理”的定義：“治理是各種公共和私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。”(66)俞可平著：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年版，第4頁。那么如何協(xié)調(diào)好國際發(fā)展援助體系中不同國家及不同行為體之間的權利與責任關系？如何應對發(fā)展中國家在減貧與現(xiàn)代化進程中面臨的各種問題和風險？盡管發(fā)展議題理論上具有去政治化、低敏感度的特征，但是在實際操作層面上仍被大國作為實現(xiàn)政治目的的工具和手段。面對受援國急需更多發(fā)展資金的現(xiàn)實，大國之間出于零和博弈的考慮，總是試圖阻止非盟友國家與受援國開展更緊密的合作。因此，盡管全球治理議題已經(jīng)超越了國家的邊界，但是治理工具本身并不能去政治化，地緣政治因素仍然是推動或制約全球治理進程的最重要變量。

四、結 論

2018年澳大利亞對南太平洋島國援助政策的迅速調(diào)整，充分反映了全球治理供需失衡導致治理格局的變革。盡管澳大利亞依托美澳聯(lián)盟在該地區(qū)確立了霸主地位，但其推動的發(fā)展援助模式與域內(nèi)國家的發(fā)展訴求卻漸行漸遠。相比之下，中國為南太平洋島國提供了條件更加靈活的優(yōu)惠貸款并積極支持當?shù)氐幕A設施建設，極大地契合了這些國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展訴求，從而也迫使澳大利亞從直接打壓轉(zhuǎn)為趨同性競爭。近年來，氣候變化問題和難民問題不斷外溢，再加上廣大發(fā)展中國家的工業(yè)化發(fā)展訴求持續(xù)攀升，使得發(fā)展中國家對外部資金支持的需求更加迫切。而西方傳統(tǒng)援助國深受經(jīng)濟衰退的影響，對發(fā)展中國家的援助規(guī)?？s水，同時出于殖民主義的歷史淵源，又較少關注與生產(chǎn)能力直接相關的領域以及需要大規(guī)模資金投資的基礎設施領域，導致其援助模式與發(fā)展中國家的實際需求逐漸脫節(jié)。而與此同時，中國、印度等新興援助國異軍突起，他們以更加靈活的援助模式推動南南合作向互利共贏的方向發(fā)展，從而彌補了發(fā)達國家援助的供給缺陷。這是發(fā)達國家針對新興援助國和受援國進行的雙重打壓統(tǒng)統(tǒng)失靈的根本原因。而對于中國而言，澳大利亞在南太平洋島國采取了與中國趨同的援助模式，這也意味著中、澳之間的競爭將更加激烈?；诖?，中國可在“一帶一路”倡議下繼續(xù)加強與南太平洋島國的發(fā)展援助合作，積極回應南太平洋島國發(fā)展工業(yè)化現(xiàn)代化的訴求，從而夯實中國與這些國家的發(fā)展合作基礎，同時以更加開放的態(tài)度與澳大利亞探討在該地區(qū)的三方合作，可以從氣候變化、災害管理、清潔能源以及技術合作等低政治、非敏感領域開始探討合作的可能性，推動中、澳雙方的良性互動、建立政治互信，逐漸化解澳大利亞在南太平洋島國問題上對中國的敵意，避免直接沖突。