沈曉雷

(1.中國社會科學(xué)院，北京，100101)

2018年9月3日至4日，中非合作論壇北京峰會暨第七屆部長級會議在北京舉行，峰會以“合作共贏，攜手構(gòu)建更加緊密的中非命運共同體”為主題，中非雙方一致決定攜手構(gòu)建中非命運共同體，推進(jìn)中非共建“一帶一路”，中非關(guān)系由此進(jìn)入歷史新時期。在新的歷史時期，尤其是在中非合作論壇成立20周年之際，回顧其起源，梳理其發(fā)展歷程，不但有助于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，推動中非合作論壇行穩(wěn)致遠(yuǎn)以及中非友好關(guān)系繼續(xù)深入和穩(wěn)步發(fā)展，還有助于駁斥國際社會有關(guān)中非合作論壇完全由中國主導(dǎo)，中國開展對非合作是在推行“新殖民主義”、掠奪非洲資源及加劇非洲債務(wù)負(fù)擔(dān)等論調(diào)。

中非合作論壇自創(chuàng)立之初便凸顯了在推動非洲發(fā)展和中非關(guān)系發(fā)展中所具有的重要意義，但國內(nèi)外學(xué)者真正對其加以研究是2006年北京峰會之后，更準(zhǔn)確地說是始于2008年，張忠祥在《探索與爭鳴》撰文，論述了中非合作論壇在非洲發(fā)展過程中發(fā)揮的積極作用，南非學(xué)者蓋斯·謝爾頓(Garth Shelton)和法爾哈納·帕魯克(Farhana Paruk)則出版了《中非合作論壇：戰(zhàn)略機(jī)遇》一書，對前三屆論壇進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，認(rèn)為論壇為中非合作提供了難得的戰(zhàn)略機(jī)遇。(1)參見張忠祥：“中非合作論壇在非洲發(fā)展中的作用”，《探索與爭鳴》，2008年第12期，第83-85頁；Garth Shelton and Farhana Paruk, The Forum on China-Africa Cooperation: A Strategic Opportunity, Institute for Security Studies, 2008。此后，英國學(xué)者伊恩·泰勒(Ian Taylor)2010年出版的《中非合作論壇》一書在國際社會引起較大反響，但該書認(rèn)為論壇由中國一手推動和主導(dǎo)的觀點則有失偏頗。(2)See Ian Taylor, The Forum on China-Africa Cooperation, (FOCAC), Routledge, 2011.中國學(xué)者對此進(jìn)行了批駁，其中李安山2012年撰文對中非合作論壇的起源進(jìn)行了分析，指出非洲推動了論壇的建立，在國內(nèi)外學(xué)界起到了以正視聽的作用。(3)參見李安山：“論中非合作論壇的起源——兼談對中國非洲戰(zhàn)略的思考”，《外交評論》，2012年第3期，第15-32頁；Anshan Li, “Origin of the Forum on China-Africa Cooperation,” in Jinjun Zhao and Zhirui Chen, eds., China and The International Society, World Century, 2014, pp. 259-294。2012年之后，學(xué)者們對中非合作論壇的研究進(jìn)一步深入，國外關(guān)于中非關(guān)系的著述幾乎都會將論壇作為其中一個主題，南非斯坦陵布什大學(xué)中國研究中心主辦的《中國觀察》雜志甚至在2015年專門以論壇為題出版增刊。(4)See Young-Chan Kim, ed., China and Africa: A New Paradigm of Global Business, Palgrave Macmillan, 2017; Arkebe Oqubay and Justin Yifu Lin, eds., China-Africa and an Economic Transformation, Oxford University Press, 2019; Centre for Chinese Studies, Stellenbosch, The China Monitor (Special Edition: FOCAC VI: African Initiatives toward a Sustainable Chinese Relationship), 2015.中國學(xué)者也不斷從各種角度對中非合作論壇進(jìn)行研究，如周玉淵對論壇的成就和挑戰(zhàn)進(jìn)行了獨到的分析，趙晨光和張春分別從“集體對話”外交與國際公共產(chǎn)品供應(yīng)的視角對論壇進(jìn)行了探討等。(5)參見周玉淵：“中非合作論壇15年：成就、挑戰(zhàn)與展望”，《西亞非洲》，2016年第1期，第4-21頁；張春：“中非合作論壇與中國特色國際公共產(chǎn)品供應(yīng)探索”，《外交評論》，2019年第3期，第1-28頁；趙晨光：“中國的‘集體對話’外交——圍繞中非合作論壇的探討”，《國際論壇》，2018年第5期，第23-28頁。

本文將在這些研究的基礎(chǔ)上，充分利用近兩年來對外交部參與中非合作論壇主要官員的訪談，筆者前往南非、津巴布韋、贊比亞和萊索托等非洲國家的調(diào)研所得，以及自2018年中非合作論壇北京峰會以來新的變化與發(fā)展情況，以期對中非合作論壇的起源、發(fā)展階段、特征和貢獻(xiàn)進(jìn)行較為全面的分析，并簡要述及論壇所面臨的問題及相關(guān)政策建議。

一、中非合作論壇的起源與創(chuàng)立

中非合作論壇的成立有其歷史必然性，一方面，它是中非友好合作關(guān)系長期發(fā)展的結(jié)果，另一方面，它又源自中非雙方共同的需求，正如時任中國外交部長唐家璇所言：“新形勢下，為了實現(xiàn)共同發(fā)展，中國更需要非洲的合作與支持；非洲要保持政治穩(wěn)定，謀求國家發(fā)展，也更需要中國的幫助和支持?！?6)唐家璇著：《勁雨煦風(fēng)》，世界知識出版社，2009年版，第433頁。然而，中非合作論壇之所以能夠在世紀(jì)之交的2000年舉辦，與非洲國家的推動具有密不可分的關(guān)系，而且在論壇的創(chuàng)辦、議題設(shè)置和機(jī)制化等方面，非洲國家充分發(fā)揮了其能動性(agency)和主事權(quán)(ownership)。

最早提議建立中非多邊合作機(jī)制的是一些非洲國家的官員。1997年9月，貝寧計劃、經(jīng)濟(jì)復(fù)興和促進(jìn)就業(yè)部長艾伯特·特沃杰雷(Albert Tévoédjrè)訪問中國，向朱镕基副總理建議，由中貝雙方倡議建立由學(xué)者、企業(yè)家和商人等組成“亞非發(fā)展論壇”，進(jìn)行中非對話、召開研討會，探討合作項目，以促進(jìn)中非合作和亞非合作。朱镕基指示外交部和對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部(簡稱“外經(jīng)貿(mào)部”)研究，后外經(jīng)貿(mào)部研究認(rèn)為，論壇涉及國家較多，有一定難度，初步考慮可成立不定期的“中非經(jīng)貿(mào)研究會”，以交流合作信息。(7)對中國前駐厄立特里亞和盧旺達(dá)大使舒展的采訪，2019年4月8日，北京。

1998年，一些在外交學(xué)院參加“非洲外交官了解現(xiàn)代中國講習(xí)班”的非洲外交官也提出類似建議，希望建立“一國對多國的伙伴關(guān)系”(one to multi partnership)。1999年1月，時任非洲統(tǒng)一組織(簡稱“非統(tǒng)”)助理秘書長艾哈邁德·哈加戈(Ahmed Haggag)訪問中國，他在會見李嵐清副總理和外交部部長助理武東時，明確提出中非之間應(yīng)建立多邊合作機(jī)制，但因中方當(dāng)時認(rèn)為多邊合作不易操作，該建議也未被采納。(8)李安山：“論中非合作論壇的起源——兼談對中國非洲戰(zhàn)略的思考”，《外交評論》，2012年第3期，第23-24頁。同年4月14日至28日，由非統(tǒng)和毛里求斯、埃及、厄立特里亞、尼日利亞、贊比亞、津巴布韋等國司局級官員組成的“第四批高級外交官訪華團(tuán)”訪問中國，其中在與中方對口座談時，非方官員建議中非應(yīng)建立雙邊(非統(tǒng)與中國)或多邊(非洲國家與中國)磋商與對話機(jī)制。他們表示，非洲多數(shù)國家與中國長期友好，希望同中國建立定期的論壇機(jī)制，相互交流經(jīng)驗；中國與非洲的友誼遠(yuǎn)超西方，西方大國普遍與非洲建有磋商合作機(jī)制，中國更應(yīng)該如此。(9)舒展、曾愛平對中國政府首任非洲事務(wù)特別代表、前外交部非洲司司長劉貴今的采訪，2018年3月30日，上海。

非洲官員的上述提議雖均未得到中方的及時回應(yīng)，但無疑在塑造中國與非洲多邊外交方面還是發(fā)揮了潛移默化的作用，而最終促使中國政府切實考慮這一提議的，是馬達(dá)加斯加外長莉拉·拉齊凡德里亞馬納納(Lila Ratsifandrihamanana)。1999年5月，拉齊凡德里亞馬納納訪問中國并與唐家璇外長舉行會談，她表示，非洲國家已經(jīng)與西方國家建立了法非首腦會議、英聯(lián)邦首腦會議、東京非洲發(fā)展國際會議等機(jī)制性合作平臺，鑒于中國與非洲國家之間的友好關(guān)系，非洲國家也迫切希望同中國建立伙伴關(guān)系，就共同關(guān)心的和平與發(fā)展問題進(jìn)行磋商。她明確提出希望建立“中國—非洲論壇”。唐家璇對這一建議非常重視，會后請當(dāng)時負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的副部長吉佩定和非洲司司長劉貴今立即加以研究。劉貴今召集非洲司副處長以上干部進(jìn)行討論，與會者對此意見不一，同意者認(rèn)為中非關(guān)系的快速發(fā)展需要建立一個多邊集體對話機(jī)制，且可利用論壇協(xié)調(diào)國內(nèi)對非工作，解決諸如減免非洲債務(wù)等雙邊問題，而不同意者主要是擔(dān)心論壇流于形式，難以達(dá)成實際成果。最后結(jié)論是應(yīng)積極進(jìn)取、開拓創(chuàng)新，建議召開“中非合作論壇2000年部長級會議”。(10)唐家璇著：《勁雨煦風(fēng)》，世界知識出版社，2009年版，第433頁；2018年3月30日對劉貴今的采訪。

1999年8月，外交部和外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)名上報中央并獲批準(zhǔn)，決定于2000年10月在北京舉辦“中非合作論壇2000年部長級會議”，邀請與中國有外交關(guān)系的非洲國家的外交部長和負(fù)責(zé)國際合作的貿(mào)工或經(jīng)濟(jì)事務(wù)部長出席。同年10月，中國國家主席江澤民致函與中國有外交關(guān)系的非洲國家元首及非統(tǒng)秘書長，介紹會議背景、宗旨和議題，邀請他們派有關(guān)部長參加。2000年2月，外交部長唐家璇和外經(jīng)貿(mào)部長石廣生又聯(lián)名致函非洲國家有關(guān)部長，邀請他們參加會議。

2000年1月，中方成立由外交部和外經(jīng)貿(mào)部牽頭，國家計劃委員會、財政部、中共中央對外聯(lián)絡(luò)部和教育部等20家單位組成的會議籌備委員會，中非合作論壇正式進(jìn)入籌備階段。在籌備過程中，中方充分發(fā)揮了共商、共建的精神，非洲國家則積極參與，充分發(fā)揮了能動性和主事權(quán)。

中方共商、共建的精神主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，外交部與商務(wù)部官員親自前往非洲國家訪問并聽取它們的意見。2000年1月，唐家璇訪問尼日利亞、納米比亞、津巴布韋、莫桑比克和塞舌爾，向各國領(lǐng)導(dǎo)人和外長通報了中方對中非合作論壇的考慮，并聽取了他們對如何開好會議的意見。(11)馬武業(yè)：“萬里有緣常相逢——唐家璇外長暢談非洲之行”，《世界知識》，2000年第4期，第11-13頁。6月和8月，外交部副部長吉佩定和外經(jīng)貿(mào)部副部長孫廣相也先后率團(tuán)訪問摩洛哥、阿爾及利亞、埃及、埃塞俄比亞、南非、尼日利亞和科特迪瓦等國，征求這些國家的意見。其二，中方在起草會議文件時，遵循“民主與開放、平衡與協(xié)商一致、突出重點”的原則，廣泛征求并充分尊重非洲國家的意見。2000年4月至9月，外交部非洲司與非洲駐華使節(jié)及非洲11國使節(jié)接觸小組就會議成果文件至少進(jìn)行了八輪磋商，三易其稿。中國駐非洲各國大使館也普遍征求各國意見。時任外交部非洲司參贊、參與文件起草工作的盧沙野回憶說：“我們特別注意與非洲方面的平等協(xié)商，只要非洲朋友提出來的問題，都要想辦法給他們解決?！比绱艘粊?，最后定稿文件的長度是最初準(zhǔn)備的近三倍，非洲國家的許多關(guān)切和意見都被囊括進(jìn)去。(12)舒展對中國現(xiàn)任駐法國大使、前外交部非洲司司長盧沙野的采訪，2018年10月22日，北京。

非洲國家的能動性和主事權(quán)主要體現(xiàn)在提出各種意見以及力推論壇機(jī)制化兩個方面。會議籌備期間，非洲國家通過照會和面談等方式共提出了上百條書面意見或口頭建議，南非還先后兩次起草會議文件的成文文本。(13)2018年3月30日對劉貴今的采訪；2019年4月8日對舒展的采訪。非洲國家提出的意見主要包括四個方面的內(nèi)容：第一，中非合作論壇應(yīng)有別于法非首腦會議和東京非洲發(fā)展國際會議等，應(yīng)是南方國家的聚會，應(yīng)給未來南南合作創(chuàng)新路徑并產(chǎn)生具體成果；第二，中非合作論壇應(yīng)有切實的后續(xù)行動，雙方需建立某種機(jī)制負(fù)責(zé)執(zhí)行會議文件和落實會議有關(guān)舉措；第三，中非合作應(yīng)聚焦發(fā)展，論壇應(yīng)制定促進(jìn)中非經(jīng)貿(mào)合作的具體措施，如設(shè)立非洲發(fā)展專項基金、幫助非洲發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和解決中非貿(mào)易不平衡等；第四，非洲將重視中國對非人力資源開發(fā)的獨特作用和貢獻(xiàn)。(14)Zeng Aiping and Shu Zhan , “Achievements, and Prospects of the Forum on China-Africa Cooperation,” China International Studies, September/October 2018, pp. 91-92.

在論壇的機(jī)制化方面，中方最初比較謹(jǐn)慎，認(rèn)為不宜立即機(jī)制化，可在第一屆會議兩年之后再開高官會，視會議成果落實情況再確定是否機(jī)制化。但在會議籌備期間，來自非洲的高官們一致堅決主張從一開始就要機(jī)制化，劉貴今曾就此表示：“他們的熱情很高，認(rèn)為開一次會就完了，真的沒意思。他們認(rèn)為中非關(guān)系很好，為什么不從一開始就搞成個機(jī)制？我們談了幾天幾夜，當(dāng)然也包括其他的問題，就是這個何時機(jī)制化的問題，沒有談妥。最后報告上級領(lǐng)導(dǎo)，從副部長到部長，一直到錢其琛副總理那里，他拍板定案，當(dāng)即決定搞機(jī)制化，每三年召開一次論壇會議，輪流在中國和非洲國家舉行?！?15)“劉貴今大使在中非智庫論壇第八屆會議上的發(fā)言”，2019年8月26日，北京釣魚臺國賓館芳菲苑。

在中非雙方的共同努力下，2000年10月，中非合作論壇第一屆部長級會議在北京舉行。中國國家領(lǐng)導(dǎo)人與阿爾及利亞、多哥、贊比亞、坦桑尼亞等國總統(tǒng)，44個非洲國家的79位部長，非統(tǒng)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和非洲經(jīng)濟(jì)委員會等17個國際機(jī)構(gòu)和地區(qū)組織的代表，以及非洲企業(yè)界人士與會。當(dāng)時與中國尚未建交的馬拉維和利比里亞也派出了觀察員。(16)唐家璇著：《勁雨煦風(fēng)》，世界知識出版社，2009年版，第434-435頁。會議通過了《中非合作論壇北京宣言》和《中非經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)》，中非關(guān)系自此進(jìn)入歷史發(fā)展的新階段。

二、中非合作論壇的發(fā)展進(jìn)程

自2000年以來，中非合作論壇已舉辦七屆，其中第三屆、第六屆和第七屆被升級為峰會。經(jīng)過七屆會議近20年的發(fā)展，中非合作論壇不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)成為中非政治、經(jīng)濟(jì)、文化和安全等領(lǐng)域合作最為重要的平臺。僅以中國向非洲提供的資金支持為例，2006年北京峰會為30億美元優(yōu)惠貸款和20億美元優(yōu)惠出口買方信貸，(17)“中非合作論壇北京行動計劃(2007—2009年)”，中非合作論壇網(wǎng)站，2006年11月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t584788.htm。2009年第四屆論壇和2012年第五屆論壇均在原有基礎(chǔ)上翻番，優(yōu)惠貸款額度分別上升為100億美元和200億美元，(18)“中非合作論壇——沙姆沙伊赫行動計劃(2010至2012年)”，中非合作論壇網(wǎng)站，2019年11月12日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t626385.htm；“中非合作論壇第五屆部長級會議——北京行動計劃(2013年至2015年)”，中非合作論壇網(wǎng)站，2012年7月23日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t954617.htm。2015年約翰內(nèi)斯堡峰會繼續(xù)大幅增加，資金支持額度達(dá)到600億美元，(19)習(xí)近平：“開啟中非合作共贏、共同發(fā)展的新時代——在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會開幕式上的致辭”，中非合作論壇網(wǎng)站，2015年12月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1321569.htm。2018年北京峰會保持600億美元不變。(20)習(xí)近平：“攜手共命運 同心促發(fā)展——在2018年中非合作論壇北京峰會開幕式上的主旨講話”，中非合作論壇網(wǎng)站，2018年9月3日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1591395.htm。

在經(jīng)濟(jì)合作規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時，隨著雙方對彼此需求的變化，尤其是非洲對中國需求的變化，中非在論壇框架下的合作領(lǐng)域也在不斷拓展與深化，且在不同時期凸顯或增加了新的內(nèi)容。就發(fā)展的時序而言，中非合作論壇可被分為三個階段，雙方的合作重心在每個時期均有所側(cè)重。

第一個階段是從2000年第一屆部長級會議到2009年第四屆部長級會議，合作主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)歷了從貿(mào)易為主到貿(mào)易與投資并重的變遷。

推動中非經(jīng)貿(mào)合作是中非合作論壇成立最為重要的原因之一，外經(jīng)貿(mào)部與外交部聯(lián)名上報舉行論壇的申請并牽頭組建籌備委員會，并且部長級會議由外交部長和負(fù)責(zé)國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)的部長參加，均說明了經(jīng)濟(jì)合作在論壇框架中的重要地位。1999年，中非之間的貿(mào)易額僅為64.90億美元，其中中國向非洲出口41.15億美元，從非洲進(jìn)口23.75億美元。(21)中國國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問時間：2019年10月23日。有鑒于此，擴(kuò)大中非貿(mào)易規(guī)模，尤其是提升非洲國家對中國的出口能力，成為中非合作論壇成立之初的一項重要任務(wù)。

2000年通過的《中非經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)》指出,中國將幫助非洲提高出口多樣化，改變非洲出口依賴初級產(chǎn)品、單一產(chǎn)品和原料的狀況，為此將鼓勵中國企業(yè)根據(jù)市場需求和自身條件優(yōu)先進(jìn)口非洲商品。(22)“中非經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)”，中非合作論壇網(wǎng)站，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t155561.htm，訪問時間：2019年10月23日。自2003年第二屆部長級會議起，中國開始給予非洲最不發(fā)達(dá)國家進(jìn)入中國市場部分商品的免關(guān)稅待遇，到2006年北京峰會召開前夕，免關(guān)稅待遇受惠產(chǎn)品達(dá)到190個稅目。2006年北京峰會承諾進(jìn)一步向非洲國家開放市場，將零關(guān)稅待遇受惠商品由190個稅目擴(kuò)大到440多個稅目，且表示將妥善解決貿(mào)易分歧和摩擦，并逐步完善中國—非洲聯(lián)合工商會機(jī)制。(23)“中非合作論壇北京行動計劃(2007—2009年)”，中非合作論壇網(wǎng)站，2006年11月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t584788.htm。正是在上述措施的推動之下，中國在2009年成為非洲最大的貿(mào)易伙伴，中非雙邊貿(mào)易額達(dá)到910.65億美元，其中非洲向中國出口433.31億美元，是1999年的18倍。(24)同①。

從第一屆部長級會議開始，中國便表達(dá)了加強(qiáng)對非投資的意愿，且自第二屆部長級會議開始舉辦中非企業(yè)家大會，以推動雙方投資與合作，至2006年北京峰會，中國具體采取了一系列重要舉措，其中包括成立中國—非洲聯(lián)合工商會；設(shè)立中非發(fā)展基金，并在2007年6月正式掛牌；支持有實力的中國企業(yè)在非洲國家建立境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)，并由此拉開中國企業(yè)在非洲建立經(jīng)貿(mào)合作區(qū)和工業(yè)園區(qū)的序幕。2006年北京峰會過后，中國對非直接投資凈額從2007年的15.74億美元猛增到2008年的 54.90 億美元，2009年雖有大幅下降，但此后基本保持穩(wěn)中有升的態(tài)勢，且中國對非投資存量開始保持較快增長。(25)同①，訪問時間：2020年2月29日。正是從這個時期開始，中非經(jīng)濟(jì)合作從以貿(mào)易為主發(fā)展到貿(mào)易與投資并重，并在此后得到進(jìn)一步深化與發(fā)展。

第二階段是從2009年第四屆部長級會議到2015年約翰內(nèi)斯堡峰會，在繼續(xù)深化中非經(jīng)貿(mào)合作的同時，人文交流受到重點關(guān)注。

中非經(jīng)貿(mào)合作在這一階段得到進(jìn)一步深化。在貿(mào)易領(lǐng)域，中國進(jìn)一步向非洲國家開放市場，逐步給予與中國建交的最不發(fā)達(dá)國家97%的稅目產(chǎn)品零關(guān)稅待遇，同時，實施“對非貿(mào)易專項計劃”并積極向非洲國家提供促貿(mào)援助；在投資領(lǐng)域，設(shè)立10億美元的非洲中小企業(yè)發(fā)展專項貸款，中非發(fā)展基金的規(guī)模被擴(kuò)大到50億美元，中國對非投資存量到2015年底達(dá)到346.9億美元；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，僅2009—2012年間便向非洲國家派遣50個農(nóng)業(yè)技術(shù)組，為非洲國家培訓(xùn)了2 000名農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，且將農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心的數(shù)量從之前的10個增加到了20個；在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，同非洲聯(lián)盟成立非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)合工作組，且在2014年5月李克強(qiáng)總理訪非期間宣布與非方合作建設(shè)鐵路、公路和區(qū)域航空“三大交通網(wǎng)絡(luò)的倡議”，蒙內(nèi)鐵路、亞吉鐵路正式開工。(26)周平劍：“中非合作論壇回顧與展望”，載張宏明主編《非洲發(fā)展報告(2014—2015)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年版，第243頁。

人文交流在第四屆部長級會議后開始受到重點關(guān)注，中國在這一時期正式啟動中非聯(lián)合研究交流計劃，并舉辦了中非民間論壇、中非智庫論壇和中非青年領(lǐng)導(dǎo)人論壇。2012年第五屆部長級會議將中非人文交流推上新的高度，這與中方當(dāng)時嘗試對論壇機(jī)制進(jìn)行改革并希望加強(qiáng)在非洲的軟實力建設(shè)有密切的關(guān)系。(27)2018年10月22日對盧沙野的采訪。在第五屆部長級會議召開之前，中非還在2012年6年召開了中非合作論壇—文化部長論壇。第五屆部長級會議后，中非人文交流與合作主要取得了如下成果：第一，先后啟動中非文化人士互訪計劃、中非廣播電視媒體合作論壇及中非民間友好行動；第二，中非民間論壇、中非智庫論壇及中非青年領(lǐng)導(dǎo)人論壇得以機(jī)制化；第三，中非聯(lián)合研究交流計劃得以落到實處，資助雙方學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和學(xué)者開始進(jìn)行學(xué)術(shù)研究和交流合作項目。

第三階段是從2015年約翰內(nèi)斯堡峰會至今，經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)入產(chǎn)能合作、產(chǎn)業(yè)對接和共建“一帶一路”新時期的同時，和平安全合作成為重要領(lǐng)域，治國理政經(jīng)驗交流成為新的亮點。

盡管從論壇成立伊始，和平與安全便是中非合作的一項內(nèi)容，如2000年第一屆論壇涉及了輕小型武器的控制問題，2003年第二屆論壇強(qiáng)調(diào)應(yīng)在非傳統(tǒng)安全和反恐領(lǐng)域進(jìn)行合作，2012年第五屆論壇提出要發(fā)起中非和平安全合作伙伴倡議，但直到2015年，中非和平安全合作總體進(jìn)展并不明顯，且并未建立正式的安全合作伙伴關(guān)系。(28)張春：“中非合作論壇與中國特色國際公共產(chǎn)品供應(yīng)探索”， 《外交評論》，2019年第3期，第9頁。關(guān)于2015年之前中非安全合作的相關(guān)研究，可參見David Shinn, “FOCAC: The Evolving China-Africa Security Relationship,” The China Monitor (Special Edition: FOCAC VI: African Initiatives toward a Sustainable Chinese Relationship), 2015, pp. 6-13.這一局面在約翰內(nèi)斯堡峰會上被扭轉(zhuǎn)。習(xí)近平主席在約翰內(nèi)斯堡峰會的主旨演講中，將安全上守望相助確定為中非全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的“五大支柱”之一，將和平與安全合作列入“十大合作計劃”，并承諾未來3年“向非盟提供6 000萬美元無償援助，支持非洲常備軍和危機(jī)應(yīng)對快速反應(yīng)部隊建設(shè)和運作……繼續(xù)參與聯(lián)合國在非洲維和行動；支持非洲國家加強(qiáng)國防、反恐、防暴、海關(guān)監(jiān)管、移民管控等方面能力建設(shè)”。(29)習(xí)近平：“開啟中非合作共贏、共同發(fā)展的新時代——在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會開幕式上的致辭”，中非合作論壇網(wǎng)站，2015年12月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1321569.htm。

和平安全合作的重要性在2018年北京峰會上得到進(jìn)一步凸顯，安全共筑被列入中非命運共同體的“六大內(nèi)涵”，和平安全被納入“八大行動”，相關(guān)舉措包括設(shè)立中非和平安全合作基金，繼續(xù)向非洲聯(lián)盟提供無償軍事援助；支持薩赫勒、亞丁灣、幾內(nèi)亞灣等地區(qū)國家維護(hù)地區(qū)安全和反恐；設(shè)立中非和平安全論壇、中非執(zhí)法安全合作論壇，為中非加強(qiáng)和平安全交流與合作提供平臺；在共建“一帶一路”、社會治安、聯(lián)合國維和、打擊海盜、反恐等領(lǐng)域推動實施50個安全援助項目等。(30)習(xí)近平：“攜手共命運 同心促發(fā)展——在2018年中非合作論壇北京峰會開幕式上的主旨講話”，中非合作論壇網(wǎng)站，2018年9月3日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1591395.htm。這些舉措在北京峰會過后迅速得到落實：2019年7月，首屆中非和平安全論壇在北京舉行；中非和平安全合作基金已經(jīng)到位，首批2億元人民幣援助物資已運抵非洲，用于支持非洲常備軍和危機(jī)快速反應(yīng)部隊建設(shè)。(31)“常駐聯(lián)合國代表張軍大使在安理會‘非洲和平與安全：預(yù)防外交、預(yù)防和解決沖突的中心作用’公開會上的發(fā)言”，中國外交部網(wǎng)站，2019年10月7日，http://www1.fmprc.gov.cn/web/dszlsjt_673036/ds_673038/t1706192.shtml。

治國理政經(jīng)驗交流也成為2018年北京峰會新的亮點。(32)關(guān)于中非治國理政的歷史變遷，可參見羅建波：“中國與發(fā)展中國家的治國理政經(jīng)驗交流：歷史、理論與世界意義”，《西亞非洲》，2019年第4期，第3-23頁。治國理政經(jīng)驗交流從2006年北京峰會后便被多次提及，但只是被置于“高層互訪及對話”或“黨際交往”項下，既缺乏系統(tǒng)性舉措，更遠(yuǎn)未成為中非合作的重點。2018年北京峰會全面提升了治國理政經(jīng)驗交流在中非合作中的重要地位，不但將能力建設(shè)作為“八大行動之一”，將治國理政經(jīng)驗交流上升到“政治合作”層面，而且明確表示治國理政經(jīng)驗交流的目標(biāo)是“支持非洲國家自主探索適合自身國情的發(fā)展道路”。為此，中國在機(jī)制層面進(jìn)行了創(chuàng)新，其中包括舉辦中非治國理政論壇；加大政黨高層交往頻率，提升干部培訓(xùn)合作水平；加強(qiáng)反腐敗合作，在2019年至2021年間每年為非洲國家舉辦一期培訓(xùn)班，共培訓(xùn)100名非洲反腐敗官員等。(33)“中非合作論壇—北京行動計劃(2019—2021年)”，中非合作論壇網(wǎng)站，2018年9月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t1592247.htm。

三、中非合作論壇的主要特征

中非合作論壇在20年的發(fā)展歷程中，已經(jīng)形成了某些重要的特征，突出表現(xiàn)為在對非合作中堅決貫徹“共商、共建、共享”的合作原則，契合非洲發(fā)展需求的合作理念和狠抓成果落實的合作態(tài)度。這三個方面的特征既是中非合作論壇有別于其他國際對非多邊合作機(jī)制的重要標(biāo)志，也是中非合作論壇能夠不斷發(fā)展并取得成效的重要保證。

3.1 “共商、共建、共享”的合作原則

中非合作論壇成立后，中國與非洲在其中所發(fā)揮的作用便成為學(xué)界爭論的焦點，盡管中方一直堅持雙方在論壇中的平等性，稱其為中非開展集體對話的重要平臺，但西方仍有學(xué)者對此質(zhì)疑，如英國學(xué)者伊恩·泰勒多次宣稱中國完全主導(dǎo)了論壇的整個進(jìn)程，無論是設(shè)定議程，還是通過宣言和達(dá)成結(jié)果，都是由中國說了算，非洲只能發(fā)揮很小的作用。(34)Ian Taylor, The Forum on China-Africa Cooperation(FOCAC), Routledge, 2011, p. 110; Ian Taylor, “The Institutional Framework of Sino-African Relations,” in Arkebe Oqubay and Justin Yifu Lin, eds., China-Africa and an Economic Transformation, Oxford University Press, 2019, p. 118.

誠然，正如盧沙野所指出的那樣，中國在論壇中客觀上起到了牽頭和協(xié)調(diào)的作用，但“中方從未想過去主導(dǎo)論壇，這么一個論壇也不是誰一家能夠主導(dǎo)的，而是誰說的對就按誰的建議去做”。(35)2018年10月22日對盧沙野的采訪。所以，與伊恩·泰勒等所謂中國主導(dǎo)論壇進(jìn)程相反，中國一直秉承并堅決貫徹的是與非洲“共商、共建、共享”的合作原則，這也是中非合作論壇能夠順利發(fā)展并茁壯成長最為重要的原因。

如前所述，在中非合作論壇建立和機(jī)制化的過程中，中方不但充分發(fā)揮了共商、共建的精神，更充分尊重了非洲的能動性和主事權(quán)。在論壇此后的發(fā)展進(jìn)程中，這一共商、共建的精神繼續(xù)得以貫徹，其中尤為重要的是在具體合作項目的選擇方面，在每屆論壇召開之前，中方都會在充分尊重非洲意愿的基礎(chǔ)上，請非方根據(jù)自己的需要提出2～3個備選建議，然后經(jīng)雙方共同磋商、考察和論證，最后確定并形成會議文件。(36)李安山、劉海方：“論中非合作論壇的運作機(jī)制及其與非洲一體化的關(guān)系”，《教學(xué)與研究》，2012年第6期，第60頁。

比共商和共建更加重要的是共享。中國開展對非合作從來不是為了一己私利，不是單純?yōu)榱双@取非洲的資源和市場來推動自身的發(fā)展，中國更希望通過論壇框架下的合作，與非洲國家實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。在習(xí)近平主席提出真實親誠理念和正確義利觀后，中國在對非合作中更是進(jìn)一步堅持“義利相兼、以義為先”，強(qiáng)調(diào)“多予少取、先予后取、只予不取，張開懷抱歡迎非洲搭乘中國發(fā)展快車”。(37)習(xí)近平：“開啟中非合作共贏、共同發(fā)展的新時代——在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會開幕式上的致辭”，中非合作論壇網(wǎng)站，2015年12月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1321569.htm?？梢哉f，中國將共享的原則提升到了新的高度。

還需要指出的是，自新中國成立以來，中國很多重要的外交思想和理念都首先是針對非洲提出的，而且這些對非外交理念經(jīng)過發(fā)展和成熟完善后，往往能夠成為指導(dǎo)中國與發(fā)展中國家關(guān)系，乃至中國總體外交的指導(dǎo)原則。(38)黎文濤：“新中國對非外交和中非關(guān)系成為中國外交的亮點”，載中國國際問題研究基金會編：《國際視野》，2019年第3期，第38頁。“共商、共建、共享”原則也是如此，它目前已經(jīng)超越中非合作的范疇，成為中國多邊外交，尤其是共建“一帶一路”的重要指導(dǎo)原則。(39)張春：“新時代中國與發(fā)展中國家關(guān)系的挑戰(zhàn)與應(yīng)對”，《太平洋學(xué)報》，2018年第7期，第11頁。國務(wù)委員兼外交部長王毅甚至就此指出，共建“一帶一路”之所以能夠在國際上獲得廣泛的支持，重要的一點就是堅持了“共商、共建、共享”的黃金法則。(40)“王毅談‘一帶一路’：系陽光倡議 共商共建共享是黃金法則”，中國網(wǎng)，2018年3月8日，http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/08/content_50682527.shtml。

3.2 契合非洲需求的合作理念

論壇機(jī)制是一個動態(tài)發(fā)展的進(jìn)程，但契合非洲需求是中國一以貫之的理念。2010年，時任中國駐馬拉維大使林松添曾就此表示，中國開展對非合作“第一是非洲有沒有需要，第二是咱們有沒有可能提供援助。你的援助人家不需要，或者是人家要的東西你做不了，都不好”。(41)“林松添：新世紀(jì)中非為加強(qiáng)合作建立中非合作論壇”，中國網(wǎng)，2010年2月12日，http://www.china.com.cn/news/2010-02/12/content_19417254.htm。中國是最大的發(fā)展中國家，非洲是發(fā)展中國家最集中的大陸，與西方國家相比，中國更能理解非洲國家的需求，而且更為重要的是，中國不會以設(shè)定條件或干涉內(nèi)政為前提來回應(yīng)非洲國家的需求。(42)在2012年3月的一次講座中，南非駐美國大使館副館長約翰尼·莫羅托(Johnny Moloto)曾將中非合作論壇與《美國增長與機(jī)遇法案》進(jìn)行了對比，指出不設(shè)定條件是中國與美國最大的區(qū)別之一?！癓ecture on the Strategic Implications of China’s Growing Trading Partnership with Africa, by Mr J Moloto, Deputy Chief of Mission at the South African Embassy in Washington DC, March 29, 2012,” Saembassy, April 10, 2012, http://saembassy.ogt11.com/?p=1280.

世紀(jì)之交，非洲國家在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代“失去的十年”和90年代政治民主化的沖擊后，經(jīng)濟(jì)深陷衰退的困境，突出表現(xiàn)為外來投資減少和債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。在此情況之下，中國在第一屆論壇上除強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中非經(jīng)貿(mào)合作外，還將減債作為重中之重，承諾未來兩年內(nèi)減免非洲重債窮國和最不發(fā)達(dá)國家100億元人民幣債務(wù)。(43)“中非經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)”，中非合作論壇網(wǎng)站，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t155561.htm，訪問時間：2019年11月11日。當(dāng)然，中國減免非洲債務(wù)還有更深層次的考慮，劉貴今曾就此表示，“當(dāng)時債務(wù)問題對非洲國家來說是個很大的問題，它們一直呼吁西方國家減免債務(wù)。中國作為發(fā)展中國家，也是窮幫窮，如果我們能夠帶頭免債，對非洲國家減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)而言是一個很大的支持，同時也可以帶動西方國家減免債務(wù)?！?44)2018年3月30日對劉貴今的采訪。正是出于這方面的考慮，中國在歷屆論壇上都會宣布減免一些非洲國家的部分債務(wù)。

進(jìn)入21世紀(jì)第二個十年后， 非洲在《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》的描述中從“沒有希望的大陸”變成“充滿希望的大陸”，埃塞俄比亞、肯尼亞、盧旺達(dá)等國經(jīng)濟(jì)增長率位居世界前列，地區(qū)一體化水平不斷提升，工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化等不斷邁進(jìn)。然而，非洲仍面臨基礎(chǔ)設(shè)施滯后、人才不足和資金短缺三大發(fā)展瓶頸，自主發(fā)展能力不足等重大問題，解決這些問題由此也成為非洲當(dāng)前最大的需求。為此，自約翰內(nèi)斯堡峰會開始，中國將對非合作重點放在同落實非洲聯(lián)盟《2063年議程》、聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程及非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略相對接上面，先后推出“十大合作計劃”和“八大行動”，并將“一帶一路”建設(shè)向非洲傾斜，以尋求在幫助非洲各國加快工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時，提高它們的自主發(fā)展能力，推動其實現(xiàn)自主可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)獨立。

當(dāng)然，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，非洲當(dāng)前在國家治理、和平安全、社會民生等方面也面臨著一系列問題，并因此在這些方面對域外合作方有著各種各樣的需求。為了滿足這些需求，中國自2012年起開始不斷加強(qiáng)與非洲在和平安全、治國理政和改善社會民生等領(lǐng)域的合作，并最終在2018年北京峰會上提出與非洲攜手打造責(zé)任共擔(dān)、合作共贏、幸福共享、文化共興、安全共筑、和諧共生的中非命運共同體?？梢哉f，契合非洲需求，推動非洲發(fā)展，已內(nèi)化為中非合作的精神內(nèi)核。

3.3 狠抓成果落實的合作態(tài)度

在國際對非多邊合作機(jī)制中，成果落實因缺乏約束而經(jīng)常不盡人意，如在2014年召開的第二屆土耳其—非洲峰會上，時任非盟委員會主席德拉米尼·祖馬(Dlamini Zuma)就提醒土耳其第一次峰會的很多承諾還沒有落實。(45)Sinem Cengiz, “Will Erdogan’s ‘Walk with Africa’ Policy Prove Successful?” Arab News, March 2, 2018, http://www.arabnews.com/node/125799.中國在論壇成立后便將成果落實放在首位并因此而取得切實的成效，如第一屆論壇所承諾的100億元人民幣債務(wù)減免到2002年6月便已完成，共減免31個非洲國家156項債務(wù)，共計105億元人民幣；2009年11月，時任溫家寶總理提出新八點對非舉措，2010年5月就要匯報進(jìn)展情況，11月再匯報一次，就這樣每半年匯報一次、總結(jié)一次，有效地推動了新舉措的落實；(46)“中國前駐厄立特里亞大使舒展訪談錄”，《非洲研究》，2011年第1卷，第370頁。2012年第五屆論壇承諾向非洲提供200億美元貸款額度，該額度在2014年5月李克強(qiáng)總理訪問埃塞俄比亞和尼日利亞等國時即已用完，于是中方向非洲追加100億美元貸款額度，并為中非發(fā)展基金增資20億美元；(47)曾愛平：“為中非合作注入新動力”，《瞭望》，2014年第20期，第8頁。2015年在約翰內(nèi)斯堡峰會承諾的600億美元資金支持，到2018年3月便已經(jīng)落實或作出安排約92%。(48)戴兵：“非洲發(fā)展新形勢、中非關(guān)系新進(jìn)展及中非合作新前景”，載張宏明主編《非洲發(fā)展報告(2015—2016)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年版，第153頁。

中國之所以能夠切實落實論壇成果，固然與中國人“言必信，行必果”的美德，以及對非合作“多予少取、先予后取、只予不取”的義利觀有著密不可分的關(guān)系，但更重要的是有機(jī)制層面的保證，且中國在具體落實中采取了“立足雙邊、因國施策”等方法。

就機(jī)制而言，首先，由中國外交部、商務(wù)部和財政部等部委構(gòu)成中方后續(xù)行動委員會，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)論壇成果落實等相關(guān)事宜。其次，建立和完善后續(xù)機(jī)制，后續(xù)機(jī)制建立在三個級別之上，分別為部長級會議、高官級后續(xù)會議和為部長級會議作準(zhǔn)備的高官預(yù)備會，以及非洲駐華使節(jié)與中方后續(xù)行動委員會秘書處之間的會議。此外，2015年約翰內(nèi)斯堡峰會后，開始召開協(xié)調(diào)人會議。(49)已分別于2016年7月和2019年6月召開兩次協(xié)調(diào)人會議，建立部際或國家領(lǐng)導(dǎo)人牽頭的協(xié)調(diào)機(jī)制的非洲國家已經(jīng)從少數(shù)幾個增加到了30多個。對中國前駐厄立特里亞和盧旺達(dá)大使舒展的采訪，2019年6月7日，北京。最后，建立中非民間論壇、中非青年領(lǐng)導(dǎo)人論壇、中非媒體合作論壇、中非智庫論壇及中非和平安全論壇等各種機(jī)制性的分論壇。上述三方面后續(xù)機(jī)制的建立，有效保證了論壇各項成果的落實。

就具體方法而言，因非洲各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施情況和經(jīng)濟(jì)對外開放程度等存在較大差異，中國采取了“立足雙邊、因國施策”的政策，除無償援助和無息貸款等普惠性項目外，絕大多數(shù)項目都通過雙邊途徑加以落實。論壇20年的發(fā)展歷程表明，雙邊落實具有顯而易見的優(yōu)勢：首先，可以根據(jù)不同國家的需求來落實不同的項目；其次，可以加快項目落實的速度且便于跟蹤項目落實的成效；最后，可以照顧不同國家的利益，尤其是使中小國家從中受益。(50)筆者2018年3月在中國外交部非洲司論壇辦的組織下前往南非、萊索托和贊比亞調(diào)研，其中萊索托和贊比亞官員均對中非合作論壇多邊協(xié)商、雙邊落實的模式表示了贊賞，稱該模式有利于照顧非洲中小國家的利益。此外，在約翰內(nèi)斯堡峰會之后，中國還在中非產(chǎn)能合作和產(chǎn)業(yè)對接上采取了以點帶面、點面結(jié)合、穩(wěn)步推進(jìn)的政策，在綜合考慮區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、政局政策優(yōu)勢和對華友好優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，將埃塞俄比亞、坦桑尼亞、肯尼亞和剛果(布)打造為中非產(chǎn)能合作先行先試示范國家。(51)林松添：“扎實推動落實中非峰會成果，全面推進(jìn)中非合作共贏、共同發(fā)展”，載張宏明主編《非洲發(fā)展報告(2015—2016)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版，第232頁。該政策目前成效顯著，尤其是蒙內(nèi)鐵路已成為中非合作新的標(biāo)桿。

四、中非合作論壇的重要貢獻(xiàn)

中國合作論壇成立20年來可謂碩果累累，在“共商、共建、共享”原則和狠抓落實精神的推動下，它不僅豐富了中國特色大國外交理論與實踐，推動了中非關(guān)系全面快速發(fā)展，更重要的是，還通過推動非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升了非洲國家自主發(fā)展的能力。此外，在當(dāng)前新興國家和發(fā)達(dá)國家日益重視對非合作的背景下，中非合作論壇還引領(lǐng)了國際社會對非合作的步伐。

4.1 豐富中國特色大國外交理論與實踐

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國要“全面推進(jìn)中國特色大國外交，形成全方位、多層次、立體化的外交布局，為我國發(fā)展?fàn)I造了良好外部條件”，“明確中國特色大國外交要推動構(gòu)建新型國際關(guān)系，推動構(gòu)建人類命運共同體”。(52)“習(xí)近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利”，人民網(wǎng)，2017年10月27日，http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1027/c414395-29613458.html。至此，自習(xí)近平主席在2014年11月28日的中央外事工作會議上提出“中國必須有自己特色的大國外交”后，在當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局的歷史關(guān)鍵時期，中國特色大國外交理念為新時期中國外交實踐提供了重要的理論指導(dǎo)和戰(zhàn)略方向。

中國特色大國外交理念是一種與時俱進(jìn)、不斷發(fā)展和完善，且具有中國特色的大國外交新戰(zhàn)略。中國發(fā)展與非洲國家的關(guān)系是中國特色大國外交的有機(jī)組成部分，而作為中非關(guān)系的重要支柱，中非合作論壇也為豐富中國特色大國外交理論與實踐做出了重要的貢獻(xiàn)。

中非合作論壇是中國與發(fā)展中國家之間建立最早，同時也是最為成功的集體合作機(jī)制。建立20年來，它所推動建立的中非全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，為中國特色大國外交理念所倡導(dǎo)建立的新型國際關(guān)系提供了范例。尤為重要的是，2018年9月3日，習(xí)近平主席在北京峰會開幕式上的主旨講話中提出中國處理非洲事務(wù)的“五不”原則，即不干預(yù)非洲國家探索符合國情的發(fā)展道路，不干涉非洲內(nèi)政，不把自己的意志強(qiáng)加于人，不在對非援助中附加任何政治條件，不在對非投資融資中謀取政治私利。(53)習(xí)近平：“攜手共命運 同心促發(fā)展——在2018年中非合作論壇北京峰會開幕式上的主旨講話”，中非合作論壇網(wǎng)站，2018年9月3日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1591395.htm。這“五不”原則不但緊扣新型國際關(guān)系所確定的“相互尊重、公平正義、合作共贏”的內(nèi)涵，更是在實際運用中對這一內(nèi)涵的創(chuàng)新與發(fā)展，完全可以作為中國處理與其他發(fā)展中國家和地區(qū)關(guān)系的標(biāo)桿。

除構(gòu)建新型國際關(guān)系外，中國特色大國外交理念的政策框架還包括構(gòu)建人類命運共同體與推動“一帶一路”建設(shè)，而這些理念與實踐正是中非合作論壇目前正在著力推進(jìn)的領(lǐng)域以及當(dāng)前中非合作最大的重點與亮點。鑒于下文將談及中非共建“一帶一路”，在此僅對中非命運共同體進(jìn)行簡要分析。早在2013年3月訪問坦桑尼亞時，習(xí)近平主席便談到“中非從來都是命運共同體，共同的歷史遭遇、共同的發(fā)展任務(wù)、共同的戰(zhàn)略利益把我們緊緊聯(lián)系在一起”，(54)“習(xí)近平在坦桑尼亞尼雷爾國際會議中心的演講”，中國中央人民政府網(wǎng)，2013年3月25日，http://www.gov.cn/ldhd/2013-03/25/content_2362201.htm。中非共建命運共同體由此走在了構(gòu)建人類命運共同體的前列。2018年北京峰會以“合作共贏，攜手構(gòu)建更加緊密的中非命運共同體”為主題，并從機(jī)制層面確立了中非共建命運共同體的六大支柱，有中非合作論壇狠抓成果落實的合作態(tài)度加以保證，中非合作可能將會成為打造人類命運共同體最先完成的典范。(55)張梅：“中非合作可能將是打造人類命運共同體最先完成的典范”，《中國投資參考》，2020年1月13日。

4.2 推動中非關(guān)系全面快速發(fā)展

中非合作論壇推動了中非關(guān)系全面快速發(fā)展，正如2015年《中國對非洲政策文件》所指出的那樣:“論壇構(gòu)筑起全方位的務(wù)實合作平臺，推動中非貿(mào)易和相互投資跨越式增長，促進(jìn)了互利共贏、共同發(fā)展。論壇拉緊中非人文交往和民間友好紐帶，促進(jìn)雙方各界交流日益頻繁，鞏固和拓展了中非友好的社會和民意基礎(chǔ)。論壇增強(qiáng)了中非國際溝通與協(xié)作，共同維護(hù)中非和發(fā)展中國家的整體利益。”(56)“中國對非洲政策文件”，中非合作論壇網(wǎng)站，2015年12月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t1321590.htm。

在論壇機(jī)制的推動下，中非關(guān)系定位從2000年的“新型伙伴關(guān)系”，到2006年的“新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，再到2015年的“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”，最后到2018年的“中非命運共同體”，實現(xiàn)了歷史性的“四連跳”。中國與非洲各國關(guān)系的定位也得到不斷提升，截至目前，中國已與莫桑比克、剛果(布)、塞拉利昂、塞內(nèi)加爾、納米比亞和津巴布韋建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，與阿爾及利亞、埃及和南非建立了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與安哥拉、摩洛哥和尼日利亞建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。(57)筆者根據(jù)中國外交部網(wǎng)站非洲各國與中國的關(guān)系資料整理，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/fz_677316/，訪問時間：2019年11月13日。在論壇機(jī)制的推動下，中非合作大家庭的成員也不斷擴(kuò)大，2000年中非合作論壇成立時，尚有8個非洲國家沒有與中國建交或復(fù)交，隨著2018年5月與布基納法索復(fù)交，目前僅斯威士蘭一個國家尚未與中國建交。

首腦外交是中非關(guān)系的重要組成部分，它不僅推動了中非關(guān)系的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃，更為中非關(guān)系奠定了堅實的基礎(chǔ)。(58)李安山：“論‘中國崛起’語境中的中非關(guān)系——兼評國外的三種觀點”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2006年第11期，第7-14頁。隨著中非關(guān)系全面快速發(fā)展，中非領(lǐng)導(dǎo)人互訪日益頻繁，尤其是在黨的十八大以后進(jìn)入高峰期。(59)張穎著：《首腦外交視域下的中非關(guān)系》，時事出版社，2017年，第50-57頁。中國國家主席習(xí)近平擔(dān)任和連任國家主席后，首次出訪均選擇非洲，6年來已4次踏上非洲大陸，足跡遍布南非、坦桑尼亞和津巴布韋等8個非洲國家，而非洲國家元首或政府首腦有近百人次曾前往中國訪問。中非合作論壇更成為中非首腦外交的重要舞臺，以2018年北京峰會為例，習(xí)近平主席在會議期間與非洲國家所有與會領(lǐng)導(dǎo)人分別會談、會見，活動最密集時曾在10小時內(nèi)先后與11位非洲國家總統(tǒng)舉行會晤。(60)國紀(jì)平：“親手擘畫藍(lán)圖 親力踐行合作——習(xí)近平主席引領(lǐng)中非關(guān)系奮進(jìn)新時代”，《人民日報》，2018年9月8日，第1版。

“一帶一路”倡議作為中國向國際社會提供的最為重要的經(jīng)濟(jì)合作倡議，自2013年提出以來已經(jīng)取得豐碩的成果，而非洲是共建“一帶一路”的歷史和自然延伸，是“一帶一路”國際合作不可或缺的重要組成部分。2018年北京峰會開啟了中非共建“一帶一路”的新時代，截至2019年11月，中國已同44個非洲國家和非盟委員會簽署“一帶一路”合作協(xié)議，占與中國簽署合作協(xié)議國家總數(shù)的三分之一。(61)“中國已與137個國家、30個國際組織簽署197份‘一帶一路’合作文件”，新華網(wǎng)，2019年11月16日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/109858.htm。非洲不但成為參與共建“一帶一路”意愿最積極、最堅定的地區(qū)之一，更成為“一帶一路”建設(shè)打破歐美阻擊，在國際社會掀起共建熱潮的最主要推動力。

4.3 提升非洲國家自主發(fā)展的能力

非洲國家獨立后，自主發(fā)展能力不足一直是它們所面臨的嚴(yán)峻問題，這不但使它們長期以來過度依靠國際援助，甚至它們所制定的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，如“非洲發(fā)展新伙伴計劃”，也被迫以滿足西方所謂“民主”“良治”等政治條件來獲取支持。(62)Ian Taylor, “NEPAD: Towards Africa’s Development or Another False Start?” African Affairs, Vol. 107, No. 426, 2008, pp. 126-128.進(jìn)入21世紀(jì)后，非洲成為亞洲之后世界經(jīng)濟(jì)增長第二快的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展有助于非洲國家提升自主發(fā)展能力，但基礎(chǔ)設(shè)施滯后、人才不足、資金短缺等仍對其形成嚴(yán)重制約。以基礎(chǔ)設(shè)施為例，據(jù)非洲開發(fā)銀行公布的《2018年非洲經(jīng)濟(jì)展望》估計，非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年需投資 1 300 億至1 700億美元，但實際投入僅為625億美元，資金缺口高達(dá)676億至1 075億美元。(63)African Development Bank, African Economic Outlook 2018, p. 82.非洲提升自主發(fā)展能力離不開中國的支持。

在中非合作論壇框架內(nèi)，中國一直以推動非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)非洲人力資源培訓(xùn)等方式提高非洲的自主發(fā)展能力。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國已經(jīng)成為非洲發(fā)展的重要推動力：首先，中國在2009年成為非洲最大貿(mào)易伙伴后，中非雙邊貿(mào)易繼續(xù)穩(wěn)步增長，并在2014年達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的 2 216.7 億美元，此后雖有所下滑，但2018年又逆勢增長19.7%，達(dá)到2 041.6億美元，(64)中國國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問時間：2020年2月29日。2019年再次增長2.2%，達(dá)到2 087億美元。(65)“2019年非洲對華貿(mào)易逆差大幅增長”，中國商務(wù)部網(wǎng)站，2020年1月31日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/202002/20200202933248.shtml。其次，中國成為非洲重要的投資來源國，中國對非直接投資凈額從2000年的2億美元增加到2018年的53億美元，同期，對非直接投資存量從不到5億美元增加到461億美元。(66)中國國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問時間：2020年2月29日。最后，中國是非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最大的貢獻(xiàn)者，根據(jù)德勤公司公布的《2018年非洲基礎(chǔ)建設(shè)市場動態(tài)》，2012年至2016年間，中國平均每年向非洲提供基礎(chǔ)設(shè)施融資115億美元，2018年非洲有18.9%的項目由中國出資，有33.2%的項目由中國承建，(67)Deloitte, Africa Construction Trends Report 2018, pp.12, 52.共幫助非洲建設(shè)了1萬多公里公路，6 000多公里鐵路，150多座體育場館、會議中心、議會大廈，200多所學(xué)校，80多座發(fā)電廠，80%的通訊基礎(chǔ)設(shè)施以及諸多機(jī)場、港口，(68)Lin Songtian, “Tampering with the Concept of Colonialism Is Ill-intentioned,” Pretoria News, September 12, 2019.對非洲國家經(jīng)濟(jì)增速的貢獻(xiàn)率達(dá)到了2%。(69)Ma Xinmin, “Join Hands to Make FOCAC Thrive,” Sudan Vision, September 18, 2019.

在人力資源領(lǐng)域，自中非合作論壇成立以來，中國通過非洲人力資源開發(fā)基金、政府獎學(xué)金、青年研修班、政府官員研修班、魯班工坊和頭雁計劃等，為非洲培訓(xùn)了大量人才。以人力資源培訓(xùn)和政府獎學(xué)金為例，前者從第一屆論壇的7 000人增加到2018年北京峰會的5萬人，總?cè)藬?shù)達(dá)到17.2萬人，后者從第二屆論壇的6 000人增加到2018年北京峰會的5萬人，總?cè)藬?shù)達(dá)到13.25萬人(參見表1)。大量人才學(xué)成或培訓(xùn)結(jié)束后回到非洲工作，無疑將會大大提高非洲的自主發(fā)展能力。

表1 歷屆中非合作論壇承諾的非洲人力資源培訓(xùn)和獎學(xué)金名額

資料來源：筆者根據(jù)中非合作論壇網(wǎng)站(https://www.focac.org/chn/)資料整理。

當(dāng)然，對于非洲大多數(shù)國家而言，要想真正提升自主發(fā)展能力，除加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐和加強(qiáng)人力資源培訓(xùn)外，還需要提高國家治理能力、營造和平的國內(nèi)外環(huán)境，以及通過地區(qū)一體化來謀求聯(lián)合自強(qiáng)等。對此，中非在論壇框架下的和平安全合作、治國理政交流、跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，也都在直接或間接地提升非洲國家的自主發(fā)展能力。

4.4 引領(lǐng)國際社會對非合作的步伐

自殖民時代以來，由于自身發(fā)展落后和受不合理的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序制約，非洲在國際合作中，尤其是與西方國家的合作中一直處于弱勢地位，甚至在20世紀(jì)90年代一度成為“冷戰(zhàn)孤兒”。(70)劉海方：“全球視野下的‘對非峰會外交’”《世界知識》，2018年第17期，第14頁。中非合作論壇成立后，無論其所倡導(dǎo)的平等相待、互利共贏和共同發(fā)展的理念，還是所推行的以經(jīng)濟(jì)合作為主導(dǎo)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等領(lǐng)域全方位合作的模式，乃至所達(dá)到的推動非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升非洲自主性的效果，均對國際社會對非合作產(chǎn)生了積極的影響，甚至在某種程度上引領(lǐng)了國際社會對非合作。

作為南南合作的標(biāo)桿和跨區(qū)域合作的典范，中非合作論壇為其他國家對非合作提供了一套可供借鑒的合作機(jī)制，甚至開啟了全球?qū)Ψ欠鍟男蚰弧?71)劉海方：“非洲重回世界中心還是大國在非洲博弈？——從全球?qū)Ψ欠鍟饨徽f起”，《中國國際戰(zhàn)略評論》，2019(上)，第142-165頁。在中非合作論壇的影響和帶動下，韓國、巴西、印度、土耳其、伊朗、印度尼西亞和俄羅斯等新興國家均舉辦了類似的論壇和峰會，如2008年開始舉辦的印非峰會與中非合作論壇具有很大的相似性，其將“增進(jìn)伙伴關(guān)系、共享愿景”作為合作理念，將經(jīng)貿(mào)往來、科技合作、能源合作、國際事務(wù)合作和海洋合作等作為合作領(lǐng)域，并明確要建立以發(fā)展為導(dǎo)向的合作機(jī)制。(72)馬立冰、郭東彥：“印非峰會與印非合作機(jī)制的構(gòu)建及影響”，《國際論壇》，2018年第5期，第15-22頁。更為重要的是，中國在對非合作中所堅持的不干涉內(nèi)政、不附加政治條件和堅持發(fā)展優(yōu)先的理念，也正被這些國家所接受。(73)Office of the Special Adviser on Africa, “Africa’s Cooperation with New and Emerging Development Partners: Options for Africa’s Development,” United Nations, 2010, pp. 39-79.西方國家也開始變革和創(chuàng)新對非合作機(jī)制，1993年創(chuàng)立的東京非洲國際發(fā)展會議本來每五年一次，且均在日本舉辦，后在非洲國家的要求下，自2016年起效仿中非合作論壇改為每三年一次，輪流在非洲國家和日本召開；美國在2014年召開首屆美非領(lǐng)導(dǎo)人峰會，這是美國有史以來舉辦的規(guī)模最大的對非首腦會議；歐盟—非盟峰會也擺脫初期發(fā)展的不順局面，在2010年第三屆峰會后逐步走上正軌。

此外還需要指出的是，中國因走在國際對非合作的前列而某種程度上在非洲大陸扮演了 “游戲改變者”的角色，(74)劉海方：“全球視野下的‘對非峰會外交’”《世界知識》，2018年第17期，第16頁。這種游戲規(guī)則的改變無論對于非洲還是國際社會都具有至關(guān)重要的意義：一方面，中非合作推動了非洲社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并提高了非洲自主性和自主選擇合作對象的能力；另一方面，中非合作提升了非洲的整體國際地位，使世界各國，尤其是西方大國重新審視非洲，使非洲在國際博弈中大大增加了自身的權(quán)重，并因此能夠最大程度地從中獲取收益。

五、結(jié) 論

國務(wù)委員兼外交部長王毅在十三屆人大二次會議上表示，“中非合作經(jīng)過幾十年辛勤澆灌，已經(jīng)成長為參天大樹，任何勢力都無法撼動”，(75)“國務(wù)委員兼外交部長王毅答中外記者提問”，新華網(wǎng)，2019年3月8日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/zb/wzjzh61366/wzsl.htm。在這一過程中，中非合作論壇無疑發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，因為其成立以來的20年，正是中非合作深入和全面開展的20年。在這20年的時間里，通過推動中非關(guān)系和非洲社會經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，中非合作論壇已經(jīng)逐步成熟，甚至可以說是步入了最好的年華。

盡管如此，中非合作論壇仍然存在一些問題：首先，論壇本身面臨機(jī)制體制創(chuàng)新、合作規(guī)模調(diào)控、合作內(nèi)容拓展、合作成果落實、合作成效評估，以及如何協(xié)調(diào)對內(nèi)與對外宣傳等方面的問題。其次，隨著國際社會，尤其是西方大國加強(qiáng)與中國在非洲的博弈，論壇將不僅面臨來自它們的競爭，還將面臨由它們主導(dǎo)的國際規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)所帶來的壓力。最后，隨著非洲國家本土意識、自主發(fā)展意識、自主選擇合作對象能力的提高，以及隨著非洲地區(qū)一體化的增強(qiáng)，導(dǎo)致它們就特定議題形成共同立場的可能性增強(qiáng)，論壇還將面臨對非合作空間縮小，政策自主性和靈活性降低的問題。(76)參見周玉淵：“中非合作論壇15年：成就、挑戰(zhàn)與展望”， 《西亞非洲》，2016年第1期，第14頁；張春：“非洲提升外交自主性的嘗試與成效”，載張宏明主編《非洲發(fā)展報告(2017—2018)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年版，第104頁。

為了更好地解決上述問題，實現(xiàn)中非合作論壇的可持續(xù)發(fā)展和中非友好關(guān)系的持續(xù)深入推進(jìn)，筆者認(rèn)為可從戰(zhàn)略和政策兩個層面開展工作。就戰(zhàn)略層面而言，第一，進(jìn)一步提升非洲在中國特色大國外交中的定位，全面夯實中非新型國際伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，最大限度地構(gòu)建中非共同利益的匯合點，力爭使非洲大陸真正成為中國和平崛起的穩(wěn)定錨。第二，切實運籌好中非關(guān)系中的大國因素和大國關(guān)系中的非洲因素，力爭在大國加大對非投入的競爭中繼續(xù)占得先機(jī)并繼續(xù)引領(lǐng)國際對非合作。第三，進(jìn)一步創(chuàng)新中非合作論壇的機(jī)制體制，可考慮將中非合作論壇實體化，將其打造成為中非雙方共同主導(dǎo)的國際組織，從而走出一條中國參與全球治理的新路徑。

就政策層面而言，第一，進(jìn)一步加強(qiáng)論壇項目的前期調(diào)研、中期跟蹤和后期評估，對于某些在單個論壇周期內(nèi)難以完成的項目，可適當(dāng)放寬項目期限，以成效而非速度作為評價項目的唯一標(biāo)準(zhǔn)。第二，繼續(xù)加強(qiáng)中非和平安全合作的力度，在幫助非洲國家構(gòu)建有利于其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安全環(huán)境的同時，最大限度地保護(hù)中國和中國僑民在非洲的利益。第三，創(chuàng)新中非人文交流的方式，可充分利用在非華僑華人和僑團(tuán)組織的力量，在非洲各國攜手當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)舉辦各種類型的人文交流活動，進(jìn)一步搭建中非人文交流的橋梁。(77)津巴布韋華僑趙科創(chuàng)辦的“夢想秀”活動就是一個很好的例子，自2014年創(chuàng)辦以來，該活動已經(jīng)成為中津人文交流的重要平臺。沈曉雷著：《中國與津巴布韋友好關(guān)系》，中國社會科學(xué)出版社，2019年版，第103-106頁。第四，進(jìn)一步理順和加強(qiáng)對中非合作論壇和中非友好關(guān)系的宣傳工作，講好中國故事和中非友好合作的故事，盡可能降低來自國內(nèi)外的誤解和阻力。相信在中非雙方的共同努力下，在堅持已有成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上繼續(xù)開拓創(chuàng)新，中非合作論壇必將迎來更加廣闊的發(fā)展前景。