吳寧鉑 [澳]馬科斯·哈沃德

(1.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，上海 201620；2.塔斯馬尼亞大學(xué)，霍巴特 7001)

澳大利亞的南極活動有著悠久的歷史。從一百多年前的“英雄時代”(1)1895年在英國倫敦召開的第6屆國際地理大會在通過的一項決議中認為南極地區(qū)是目前地理探險最重要的目標(biāo)，國際科學(xué)界應(yīng)當(dāng)在本世紀(jì)結(jié)束前開展相關(guān)的探索與研究工作。從1898年至1922年，以英國為首的10個國家響應(yīng)號召共計派出了17支探險隊伍。由于當(dāng)時交通與通訊技術(shù)領(lǐng)域尚未取得變革性發(fā)展，南極可利用的自然資源也十分有限，加之惡劣的氣候狀況與復(fù)雜的地質(zhì)地貌，使得探險隊員往往面臨著常人所無法忍受的生理與精神極限考驗，但即便如此仍然涌現(xiàn)出了許多前所未有的偉大發(fā)現(xiàn)和人物事跡，歷史學(xué)家通常將這一時期稱為“英雄時代”。(Heroic Era)開始，澳大利亞一直是南極探險與科學(xué)考察活動的積極參與者之一。道格拉斯·莫森(Douglas Mawson)等人取得的業(yè)績和對英國“南極領(lǐng)土”讓與的國內(nèi)立法為澳大利亞近600萬平方公里的南極領(lǐng)土主張?zhí)峁┝酥С帧５谀蠘O惡劣的氣候環(huán)境、偏僻的地理位置、得不償失的經(jīng)濟開發(fā)價值和兩極格局制衡等因素的影響下，澳大利亞選擇與十一個國家共同簽署《南極條約》，并在以該條約為基石所形成的南極條約體系的完善與發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用。目前國內(nèi)學(xué)界對澳大利亞與南極條約體系關(guān)系的研究視角過于宏觀，多為政策解讀和事實陳述，鮮見理論與實證結(jié)合的深層次分析。澳大利亞提出南極領(lǐng)土要求的歷史淵源從何而來？二戰(zhàn)結(jié)束至1959年《南極條約》誕生期間，澳大利亞對南極國際治理的立場出現(xiàn)反轉(zhuǎn)的主要客觀因素是如何形成的？為什么澳大利亞自認為對《南極條約》談判起到了關(guān)鍵作用？澳大利亞在推動南極條約體系內(nèi)部發(fā)展和迎接外部挑戰(zhàn)過程中扮演了什么樣的角色？面對南極條約體系的未來走向，澳大利亞的南極政策與立法將何去何從？對這些重要問題的關(guān)注和解答，將對我國在南極治理中明確法律適用、參與規(guī)則構(gòu)建和作出利益抉擇等提供有價值的指引，為我國南極事業(yè)建設(shè)注入更強大的助推力。因此，本文將結(jié)合澳大利亞的相關(guān)南極活動，介紹澳大利亞在《南極條約》締結(jié)前后政策轉(zhuǎn)變的背景，探討南極條約體系不同歷史時期內(nèi)的澳大利亞南極利益重點的形成、確立與轉(zhuǎn)變的原因，分析澳大利亞促成《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》、《馬德里議定書》和南極條約秘書處和應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的動機，評估南極條約體系對澳大利亞南極利益的保障效果。為我國在南極事務(wù)中落實“人類命運共同體”思想，實現(xiàn)維護南極權(quán)益與彰顯大國責(zé)任的均衡性，提供可靠的參考依據(jù)。

一、澳大利亞在“前南極條約時代”的南極活動

早在18世紀(jì)末澳大利亞殖民地建立伊始，在豐厚商業(yè)利潤的驅(qū)動下，作為其支柱行業(yè)的捕鯨業(yè)逐步將捕獵范圍深入到本土以南廣闊的高緯度寒冷海域，形成了澳大利亞與南極地區(qū)最早的聯(lián)系。隨著1820—1821年南極大陸的發(fā)現(xiàn)，英國、美國、法國、俄國等國以澳大利亞南部的悉尼、霍巴特等港口為后勤補給大本營，于19世紀(jì)中期相繼組織了對這片未知區(qū)域的官方探險活動并取得了一系列重大地理發(fā)現(xiàn)。將南極視為自己“偉大冰雪近鄰” (Great Frozen Neighbour)的澳大利亞不甘充當(dāng)他國進入南極的跳板，開始致力于本國的南極科學(xué)研究和考察。1886年澳大利亞南極探險委員會(Australian Antarctic Exploration Committee)在墨爾本創(chuàng)立；1898年來自塔斯馬尼亞的物理學(xué)家路易斯·伯納基(Louis Bernacchi)成為首個登上南極大陸的澳大利亞人；1907—1909年，澳大利亞地理學(xué)家道格拉斯·莫森、埃奇沃思·戴維、伯特倫·埃米蒂奇、利奧·卡頓以及約翰·金·戴維船長參與了英國探險家沙克爾頓(Shackleton)對南極的遠征并首次發(fā)現(xiàn)了南磁極的位置；(2)“Australian Antarctic Expedition 1911-1914”, Australia Antarctic Division, Dec.15， 2017.1911—1914年道格拉斯·莫森領(lǐng)導(dǎo)了澳大利亞獨立后首次南極探險與考察活動，揭開了澳大利亞自主參與南極事務(wù)的序幕并成為澳大利亞所謂“南極主權(quán)”確立的基礎(chǔ)；(3)“Australia in Antarctica: Building on Mawson’s legacy”, Australia Antarctic Division, Dec.17， 2017.1928年，澳大利亞探險家喬治·休伯特·威爾金斯(George Hubert Wilkins)成為駕駛飛機飛越南極半島的第一人；1929—1931年，道格拉斯·莫森率領(lǐng)澳大利亞、新西蘭、英國聯(lián)合考察隊對東南極進行了勘測，其所取得的豐碩科考成果戍為澳大利亞進一步對南極地區(qū)提出領(lǐng)土主權(quán)要求的依據(jù)；1933年，英國國王喬治五世發(fā)布一項樞密令(Order-in-Council)，將原英國主張的南緯60°以南、東經(jīng)160°至東經(jīng)45°之間除法國要求的“阿德雷地” (Adelie Land)之外約占南極大陸總面積42%的土地移交澳大利亞聯(lián)邦所有，即“澳大利亞南極領(lǐng)地”(Australia Antarctic Territory, 簡稱AAT)。澳大利亞進入初步鞏固和控制其 “南極領(lǐng)土”的時期。從那時起，澳政府開始嘗試通過多種途徑向國際社會展示其對所主張的南極區(qū)域擁有主權(quán)的依據(jù)，包括經(jīng)談判取得法國和挪威對彼此“南極領(lǐng)土”邊界的承認，公布道格拉斯·莫森兩次遠征南極所收集的科學(xué)數(shù)據(jù)，出動飛機在其“南極領(lǐng)土”的多個地點投放澳大利亞國旗，著手繪制全面的南極地圖以及計劃派遣更多的探險隊以尋求建立起永久控制等。特別是在20世紀(jì)30年代，澳大利亞在所有南極主權(quán)要求國中態(tài)度最為積極，活動最為頻繁。但隨著1939年第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)和 1941年底太平洋戰(zhàn)爭的波及，澳大利亞被迫暫時中止南極活動，全面轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時軌道。

第二次世界大戰(zhàn)期間，趁著英國陷入戰(zhàn)爭泥潭無暇顧及南極的時機，智利和阿根廷根據(jù)南美大陸與南極半島地質(zhì)上的親緣關(guān)系、有效占領(lǐng)理論以及西班牙原來所宣稱的對“南極領(lǐng)土”要求的繼承，相繼宣布對南極半島及其鄰近地區(qū)享有主權(quán)，造成了與英國主張區(qū)域相互重疊的爭議狀況。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國勢力重返南極，與阿根廷、智利兩國在所涉“南極領(lǐng)土”歸屬與劃分問題上的矛盾日漸加劇，南極安全局勢陡然緊張。為了避免三國沖突損害自己苦心經(jīng)營的全球戰(zhàn)略同盟及國家利益，1948年，美國向爭議各方提議，應(yīng)當(dāng)建立一項南極國際化的制度以確立起對該地區(qū)的共同管理。澳大利亞雖然表態(tài)愿意通過合作尋找解決方案，但對南極問題國際化的必要性提出質(zhì)疑。時任澳大利亞外交部長埃瓦特(Evatt)表示，澳大利亞基于不放棄其“南極領(lǐng)土”內(nèi)的礦物和其他資源權(quán)利的立場，不支持任何將澳大利亞“南極領(lǐng)土主權(quán)”與其他國家的主張合并的觀點。(4)“Letter from H.V. Evatt to J.B. Chifley (8 February 1949)”, National Archives of Australia: A1838/2, Item 1945/18/2.

二、澳大利亞與南極條約的締結(jié)

2.1 南極國際治理：從抵制到接受的轉(zhuǎn)變

進入20世紀(jì)50年代，在冷戰(zhàn)氣氛日漸濃厚的大背景下，蘇聯(lián)試圖涉足南極事務(wù)引起了英、法的恐慌。兩國敦促美國盡快出臺旨在限制蘇聯(lián)在南極活動的宣言。在參考了智利法學(xué)家埃斯庫德羅早些年有關(guān)南極中立化的設(shè)想后，美國提出凍結(jié)南緯60°以南的所有領(lǐng)土主權(quán)要求5～10年、科考自由、成立協(xié)商委員會等建議。(5)Neal H. Petersen, John P. Glennon, et al., Foreign Relations of United States,1950, National Security Affairs, Foreign Economic Policy, Volume I, Washington, United States Government Printing Office, 1977, pp.807-809.對此，澳大利亞仍堅持其維持南極現(xiàn)狀的立場，擔(dān)憂成立協(xié)商委員會將為蘇聯(lián)開辟一條輕易控制南極的捷徑：蘇聯(lián)或其他非締約國在“凍結(jié)期”內(nèi)的實際控制和活動將構(gòu)成領(lǐng)土權(quán)利而得到國際法的承認。因此，澳大利亞堅持維持南極現(xiàn)狀，反對南極問題國際化，美國的提議再次擱淺。(6)Marcus Haward and Nicholas Cooper, “Australian Interests, Bifocalism, Bipartisanship, and the Antarctic Treaty System”, Polar Record, Vol.50, No.1, 2014, pp.3-4.

隨著1957—1958年“國際地球物理年”(International Geophysical Year,簡稱 IGY)的到來，局面出現(xiàn)了新的變化。在先前提出國際共管南極建議兩度遭遇阻撓的情況下，美國利用科研名義獲得了一種以不直接威脅澳大利亞“南極主權(quán)”要求的方式來涉足南極治理領(lǐng)域的機會，擁有豐富極地研究經(jīng)驗的蘇聯(lián)以類似的理由加入也顯得順理成章。美蘇兩國在南極組織大規(guī)模考察活動，在澳大利亞“南極領(lǐng)地”的內(nèi)陸戰(zhàn)略要點興建科學(xué)考察站，掀起了轟轟烈烈的南極科學(xué)競爭熱潮。時任澳大利亞外交部長理查德·凱西(Richard Casey)意識到：美蘇以科考為名介入南極事務(wù)的局面已成既定事實，為避免構(gòu)成對澳大利亞“南極主權(quán)”的承認，美蘇不可能在澳大利亞“南極領(lǐng)地”內(nèi)建立科考站前事先尋求澳大利亞的許可。為了在重申主權(quán)的前提下體面地解決這個敏感問題，凱西采取了一項重要的外交活動：公開發(fā)表聲明歡迎國際物理年的各參與國，并愿意為那些希望在澳大利亞“南極領(lǐng)地”范圍內(nèi)從事科學(xué)研究的國家提供幫助。(7)“Australian Claims in the Antarctic”,1956, National Archives of Australia: A1838/283, Item 1495/1/9/1(Part 1).就像他在日記中寫道的，“如果我們不能阻止美蘇等國，那就最好坦然去接受?！?8)Marcus Haward and Tom Griffiths, Australia and Antarctic Treaty System: 50 Years of Influences, University of New South Wales Press, 2011, p.73.隨著國際政治環(huán)境的重大變化，澳大利亞被迫調(diào)整了原先立場，采取較為現(xiàn)實的態(tài)度以適應(yīng)冷戰(zhàn)環(huán)境下的國際新秩序。

令澳大利亞稍感安慰的是，由于智利、阿根廷同樣擔(dān)憂蘇聯(lián)可能利用國際地球物理年期間活動所確立的實際存在提出領(lǐng)土要求，這兩國牽頭提議，各國在國際地球物理年期間所從事的科學(xué)研究活動都不得對南極主權(quán)問題產(chǎn)生任何影響。(9)Walter Sullivan, Assault on the Unknown: The International Geophysical Year,McGraw-Hill, New York, 1961, p.293.此舉得到了包括澳大利亞在內(nèi)的12個南極利益相關(guān)國的一致贊同，從而達成了在國際地球物理年期間不去進行法律問題和政治問題的爭論，以便保證使那些科學(xué)研究計劃能夠順利地進行下去的“君子協(xié)議”。(10)陳力等著：《中國南極權(quán)益維護的法律保障》，上海人民出版社，2018年版，第270頁。這也使澳大利亞能夠與各國在南極安心進行科學(xué)方面的國際交流與合作而不必背上沉重的政治包袱，同時為《南極條約》的締結(jié)奠定了政治基礎(chǔ)。而通過國際地球物理年期間的調(diào)研，澳大利亞認為當(dāng)時階段南極礦產(chǎn)資源尚無開采價值，因此不值得為維持這片冰雪覆蓋的貧瘠土地的領(lǐng)土主張付出過多外交和經(jīng)濟代價，這為其支持《南極條約》第四條“凍結(jié)條款”埋下了伏筆。(11)Alessandro Antonello, “Australia, the International Geophysical Year and the 1959 Antarctic Treaty”, Australian Journal of Politics and History, Vol.59, No.4, 2013, pp.532-546.

2.2 助推南極條約談判順利進行

美國因其在構(gòu)建南極治理規(guī)則與解決“南極領(lǐng)土”糾紛當(dāng)中所發(fā)揮的主導(dǎo)作用而扮演著《南極條約》設(shè)計師的角色。澳大利亞則因與南極相對密切的地緣政治聯(lián)系和對蘇聯(lián)覬覦其“南極領(lǐng)土”的警惕，積極在《南極條約》醞釀與具體條款磋商中充當(dāng)起美蘇之間的撮合者，在相當(dāng)程度上促使條約談判朝著本國預(yù)期方向發(fā)展。澳大利亞先是在談判醞釀的初始階段反對美國撇開蘇聯(lián)單獨控制南極的安排，保證了《南極條約》最終的完整性；后又在談判因草案內(nèi)容爭議而停滯不前時，協(xié)調(diào)各方立場，說服蘇聯(lián)接受《南極條約》第四條。所以，澳大利亞官方和民間長久以來都認為，相比于美國，本國對《南極條約》的歷史貢獻也是不遑多讓。

(1)反對美國排斥蘇聯(lián)，避免南極問題的兩極對立

在有關(guān)南極的國際治理問題上，美國最初的設(shè)想是“7+1”模式，即由美國組織其他七個主權(quán)要求國就爭議問題展開談判。在這七國中，智利、阿根廷是美國構(gòu)建的泛美聯(lián)盟及其互助條約中的重要盟友，英國、法國、挪威是美國領(lǐng)導(dǎo)的北大西洋公約組織的成員國，澳大利亞、新西蘭是《太平洋安全保障條約》中美國的保護對象。所以美國確信，在蘇聯(lián)缺席的情況下，形成一個由美國及其盟國單獨控制南極的局面將更易于解決彼此間存在的爭議。澳大利亞提出了反對意見，指出：蘇聯(lián)以科研名義在澳大利亞主張的南極領(lǐng)土范圍內(nèi)建立了若干科考站和后勤基地，已經(jīng)形成了實際存在的局面；蘇聯(lián)必然會拒絕承認任何沒有其參與的對南極的國際安排；由此，蘇聯(lián)甚至?xí)脵C提出領(lǐng)土要求并單方面采取實際控制措施，冷戰(zhàn)兩極對抗格局又會在南極上演?？傊拇罄麃喺J為，蘇聯(lián)介入南極事務(wù)的既定方針無論外界態(tài)度如何都無法更改，解決南極問題完全排斥蘇聯(lián)是不現(xiàn)實的。解決南極問題的途徑是在不放棄主權(quán)的前提下由包括蘇聯(lián)在內(nèi)的各相關(guān)國締結(jié)一項致力于南極科學(xué)合作與非軍事化的協(xié)定，以免在“凍結(jié)”南極法律地位時影響到各國在該地區(qū)的后續(xù)活動。(12)“Memorandum of Conversion between Daniels(G), Wilson(ARA) and Booker(Australian Embassy), Border (Australian Embassy), 5 February 1958”, Department of State, Central Files, 702.022/2-558.

1957年10月，在美國華盛頓舉行的四國會議上，澳大利亞會同新西蘭和英國向美方表達了上述立場。這使得美國在綜合各方情況后對其南極政策作出了重新評估和調(diào)整。(13)“Memorandum no 1150/57, 23 October 1957 ”, National Archives of Australia: A1838/2, Item1495/17/1.1958年3月，時任美國總統(tǒng)艾森豪威爾贊成通過建立一項包括蘇聯(lián)在內(nèi)的國際制度來和平解決南極問題。同年5月，美國邀請包括蘇聯(lián)在內(nèi)的十一國政府參加在華盛頓舉行的解決南極問題的會議。6月，上述各國陸續(xù)接受美國邀請，《南極條約》談判的序幕正式拉開。

(2)敦促蘇聯(lián)轉(zhuǎn)變立場，消除條約談判的最大障礙

南極條約談判從1958年6月開始。至1959年3月中旬，與會各國就條約前三條的草案達成一致意見，即南極僅用于和平目的、科學(xué)調(diào)查自由與促進國際合作，但對條約其余九條仍存在不同程度的分歧、保留和疑慮。其中最主要的爭議集中在第四條有關(guān)“凍結(jié)”南極法律地位現(xiàn)狀的討論。其中蘇聯(lián)的立場最為激進，提出“擱置領(lǐng)土要求和政治紛爭最佳途徑是在條約中不要提及它們?！?14)Suzanne E. Coffman and Charles S. Sampson, Foreign Relations of the United States, 1958-1960, United Nations and General International Matters, Volume II, Washington, United States Government Office, 1991, pp. 539-547.美國等國與蘇聯(lián)在是否接受第四條內(nèi)容的問題上分歧嚴重，談判一時陷入僵局。

時任澳大利亞外交部長凱西在會議召開之初就強調(diào)：“不允許任何形式的爭議擾亂南極的和平?！彼渤姓J未對南極提出主權(quán)要求的國家保留其立場的權(quán)利不應(yīng)被締結(jié)的條約所削弱?！赌蠘O條約》最主要的目標(biāo)之一就是盡力消除彼此之間的猜疑。凱西與蘇聯(lián)副外長費德林就南極問題交換意見時，闡述了關(guān)于凍結(jié)南極主權(quán)要求的觀點，并確信美國等國對蘇聯(lián)的立場可能存在根本的誤解。為此，澳方支持設(shè)計一項條款，規(guī)定擱置所有懸而未決的領(lǐng)土主權(quán)問題，并由領(lǐng)土要求國與非要求國以及尚未在南極開展活動的國家，在條約生效后創(chuàng)設(shè)一項法律制度以維持各國對南極的主權(quán)或權(quán)利要求現(xiàn)狀。凱西確信，華盛頓會議所正在探討的將要起草的第四條可以實現(xiàn)上述目標(biāo)，并且不會以任何方式損害美蘇這兩個對南極保持濃厚興趣的非聲索國的合理利益。他還解釋道，如果無法實現(xiàn)該目標(biāo)，締結(jié)一項條約將毫無意義。如果蘇聯(lián)對這方面所建議的文本內(nèi)容有任何疑慮，澳大利亞政府將提出任何可供替代的草案。(15)Hayton and Robert, “The Antarctic Settlement of 1959”, American Journal of International Law, Vol.54, No.2, 1960, p.357.

凱西與蘇方代表建立的良好溝通渠道發(fā)揮了作用。1959年4月，蘇聯(lián)談判代表團團長菲利波夫向美國國務(wù)院代表丹尼爾通報，蘇方正在重新審議第四條內(nèi)容。美蘇代表隨后通過多輪會議就各自分歧交換了意見，最后達成共識：雙方的爭議焦點僅僅局限于條約加入方式和爭端解決形式，在《南極條約》的內(nèi)容上并不存在不可調(diào)和的矛盾。不久，費德林在給凱西的信中證實：“在華盛頓參加談判的蘇聯(lián)代表已得到指示，同意《南極條約》第四條草案?！?16)“Cablegram from Australia High Commission in London (9 June 1959)”, National Archives of Australia: A1838/2, Item 1495/3/2/1/4.1959年6月13日，蘇方將該信提交給在華盛頓的各談判國代表，宣布蘇聯(lián)接受有關(guān)《南極條約》第四條的內(nèi)容，標(biāo)志著圍繞《南極條約》第四條“凍結(jié)”現(xiàn)狀的爭議所形成的談判僵局已經(jīng)被打破。澳大利亞說服蘇聯(lián)重新考慮對第四條的態(tài)度并改變立場，為《南極條約》后續(xù)談判掃除了主要的障礙，被本國學(xué)者盛贊為是整個談判進程中關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點。(17)Marcus Haward and Tom Griffiths, Australia and Antarctic Treaty System: 50 Years of Influences, University of New South Wales Press, 2011, pp.84-86.

三、澳大利亞對南極條約體系發(fā)展的影響

1961年生效的《南極條約》除第九條第一款f項“保護和保存生物資源”外，本身并未對人類在南極的所有活動形式，如海洋生物資源捕撈、礦產(chǎn)資源開發(fā)等作出明確規(guī)定，更談不上建立起詳細的規(guī)則與機制來分配這些權(quán)利?！赌蠘O條約》以“去中心化”為特征的治理形式在南極事務(wù)中的表現(xiàn)也不盡如人意。這些問題顯然不利于澳大利亞南極活動的進一步開展及其南大洋漁業(yè)與“南極領(lǐng)地”開發(fā)與保護的協(xié)調(diào)。有鑒于此，憑借《南極條約》締約國身份，完善和擴展南極條約體系并引導(dǎo)南極國際治理朝著有利于自己的方向發(fā)展，成為澳大利亞維護本國南極權(quán)益的選擇。

3.1 《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》：澳大利亞的全方位支持

澳大利亞通過廣泛參與南極事務(wù)鞏固其對南極條約體系的支持，這種參與對南極條約體系發(fā)展以及應(yīng)對內(nèi)部外部挑戰(zhàn)具有重要意義，也是南極條約體系能夠有效維持的重要因素之一。澳大利亞對1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》(Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,以下簡稱CCAMLR)誕生所作的工作就是很好的例證。在談判過程中，澳大利亞反對蘇聯(lián)、日本以漁業(yè)捕撈為主的意見，堅持應(yīng)當(dāng)以“養(yǎng)護”(Conservation)為公約根本宗旨的立場得到了參與國家的普遍贊同，從而一致通過了其關(guān)于建立一項能夠兼顧南大洋生物資源合理利用與生態(tài)系統(tǒng)保護的特定管理制度的倡議，填補了《南極條約》在南大洋商業(yè)捕撈管理上出現(xiàn)的法律適用空白。(18)Marcus Haward and Tom Griffiths, Australia and Antarctic Treaty System: 50 Years of Influences, University of New South Wales Press, 2011, pp.166-168.談判結(jié)束后，澳大利亞舉辦了各締約國的最后會議，成為CCAMLR的公約存放國，向公約秘書處提供重要支持，將南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會總部選址在塔斯馬尼亞州首府霍巴特，由澳大利亞人戴瑞·鮑威爾擔(dān)任首屆執(zhí)行秘書。

澳大利亞對南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會預(yù)防、阻止和消除CCAMLR適用海域內(nèi)的非法、未報告及未管制捕魚(Illegal, Unreported and Unregulated Fishing，簡稱IUU)的養(yǎng)護措施的形成、發(fā)展與完善也發(fā)揮了重要作用。CCAMLR阻斷非法、未報告及未管制捕撈漁獲物在締約國港口上岸或轉(zhuǎn)運路徑的最主要養(yǎng)護措施——《關(guān)于犬牙魚類的捕撈文件計劃》(Catch Documentation Scheme for Dissostichus spp.,簡稱CDS)的雛形來自澳大利亞的一項行動方針草案，該草案最初建議引入一項數(shù)據(jù)文件計劃來追蹤犬牙魚的國際交易。(19)CCAMLR, “Report of Seventeenth Meeting of the Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources”, Hobart,1998, p.17.澳大利亞聯(lián)合美國、烏拉圭等國實施船舶監(jiān)測系統(tǒng)(Vessel Monitoring System，簡稱VMS)數(shù)據(jù)分享試驗所取得的成果，被南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會作為修改和細化船舶監(jiān)測系統(tǒng)安裝規(guī)則的首要參照指標(biāo)之一，(20)CCAMLR, “Report of Twenty-second Meeting of the Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources”, Hobart,2003, p.55.較好地彌補了船舶監(jiān)測系統(tǒng)啟用初期暴露出的易被偽造或篡改方位的缺陷。2011年，在CCAMLR各締約國就設(shè)立南極海洋保護區(qū)應(yīng)當(dāng)遵照的指導(dǎo)方針、尋求的目標(biāo)宗旨和參照的科學(xué)數(shù)據(jù)指標(biāo)等基礎(chǔ)問題無法取得一致意見時，南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會以澳方提案為基礎(chǔ)制定的《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護區(qū)的總體框架》及時消除了各方分歧，初步建立起一項所有國家都能夠接受且遵循的具有普遍指導(dǎo)意義的正式法律文件，避免了南極海洋保護區(qū)設(shè)立進程的無限期拖延。

3.2 《馬德里議定書》制定中澳大利亞的改弦易轍

澳大利亞對南極條約體系發(fā)展的另一個貢獻是促成1991年《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》(Protocol on Environment Protection to the Antarctic Treaty，以下簡稱《馬德里議定書》)的誕生。

1961年《南極條約》生效后，圍繞如何制定南極礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)則的爭論就一直沒有停息。盡管1988年在新西蘭惠靈頓舉行的第四屆南極條約特別協(xié)商會議上通過了《南極礦物資源活動管理公約》(Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resources Activities,簡稱CRAMRA)，但該公約所建立的礦物資源制度事實上削弱了澳大利亞“南極領(lǐng)土”要求的有效性，澳大利亞對此感到不滿，也對可能在澳大利亞所主張的南極領(lǐng)土范圍的礦產(chǎn)開發(fā)活動所帶來環(huán)境保護問題感到憂慮。澳大利亞有政府官員指出，正式批準(zhǔn)該公約“意味著我們放棄對南極的經(jīng)濟權(quán)利要求，而換來的卻是一無所有?！?21)“Australian Parliamentary Debates”, 3 May 1989, Senate Office Hansard, Dec.12 2018.

1989年5月22日，澳大利亞總理鮑勃·霍克宣布，澳大利亞反對在南極從事礦業(yè)活動并拒絕簽署《南極礦物資源活動管理公約》。相反，澳方將致力于達成一個全面保護南極環(huán)境的公約。8月，鮑勃·霍克同前來訪問的法國總理米歇爾·羅卡爾一致認為，在南極進行的礦產(chǎn)活動與保護南極脆弱的生態(tài)環(huán)境不相符合,《南極礦物資源活動管理公約》不應(yīng)再被視為一項能夠保護南極環(huán)境的安全制度。澳法兩國政府將合作促成一項公約，用以覆蓋南極環(huán)境保護各個方面及其所依賴和關(guān)聯(lián)的生態(tài)系統(tǒng)。(22)Jorg G. Podehl and Donald R. Rothwell, “New Zealand and the Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities (CRAMRA): An Unhappy Divorce?” Victoria University of Wellington Law Review, Vol. 22, No. 1,1992, p.32.在同年第十五屆南極條約協(xié)商國會議上，澳大利亞聯(lián)合法國以工作文件的形式率先提出“綜合保護南極環(huán)境以及其特有和相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)”的建議，呼吁各國拒絕簽署《南極礦物資源活動管理公約》。(23)CCAMLR, “Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting”, Paris, 1989, pp.226-229.

澳大利亞立場的轉(zhuǎn)變扭轉(zhuǎn)了南極條約體系的發(fā)展方向。一方面，在南極主權(quán)問題暫時擱置的情況下，澳大利亞抓住了保護南極環(huán)境、應(yīng)對氣候變化和人類活動對南極的影響等國際社會最為關(guān)心的重點，適時將主要議題從規(guī)范礦產(chǎn)資源活動引導(dǎo)到環(huán)境綜合保護上。另一方面，由于《南極礦物資源活動管理公約》需要所有參與國的簽署方能生效，澳大利亞明確的拒絕態(tài)度致使其事實上已經(jīng)擱淺，這就促使其他國家也必須重新審視、評估和調(diào)整其南極政策。原先一直觀望的意大利、丹麥、奧地利與比利時和持反對意見的新西蘭、美國等國與澳大利亞在保護南極環(huán)境問題上統(tǒng)一了立場，在隨后僅僅一年的時間內(nèi)新條約文本的擬定即告完成。

1991年10月4日，在西班牙首都馬德里舉行的第十一屆第四次南極條約協(xié)商國特別會議通過了《馬德里議定書》，將南極地區(qū)確定為專門用于和平和科學(xué)目的的自然保護區(qū)，并規(guī)定了嚴格的生態(tài)環(huán)境保護措施，如議定書生效后50年內(nèi)，禁止在南緯60°以南區(qū)域進行一切商業(yè)性礦產(chǎn)資源開發(fā)活動等。這展現(xiàn)出澳大利亞在保留“南極領(lǐng)土”主權(quán)要求與維系南極條約體系之間尋求利益平衡所做的努力嘗試，澳大利亞在這一具有進步意義的和平利用南極的條約制定中發(fā)揮了重要作用。

3.3 南極條約秘書處設(shè)立中澳大利亞的審時度勢

1961年《南極條約》生效，但在其后四十余年里，一直未能建立起一般國際條約通常具備的常設(shè)運作機構(gòu)——秘書處，以承擔(dān)行政管理、提供工作服務(wù)便利、支持與執(zhí)行條約決議等職能，這一度使《南極條約》成為唯一沒有永久總部、沒有網(wǎng)頁站點、沒有記錄儲存的國際公約。

造成這種尷尬局面的根本原因在于一些國家擔(dān)心秘書處的設(shè)立會導(dǎo)致南極問題的國際化并對主權(quán)要求國的既得利益構(gòu)成挑戰(zhàn)。(24)陳力、屠景芳：“南極國際治理：從南極協(xié)商國會議邁向永久性國際組織？”《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2013年第3期，第153頁。在《南極條約》談判初始階段，澳大利亞與智利、阿根廷三國就否決英國關(guān)于建立某種形式的常設(shè)組織以促進條約目標(biāo)實現(xiàn)的建議，拒絕接受任何形式的永久性的行政機構(gòu)，而是將《南極條約》設(shè)想為旨在緩解南極領(lǐng)土爭端與消除大國軍備競賽以保證該地區(qū)和平穩(wěn)定并促進科學(xué)領(lǐng)域國際合作的安全協(xié)議。(25)John Hanessian, “The Antarctic Treaty 1959”, International and Comparative Law Quarterly, Vol.9, No.3, 1960, p.462.這導(dǎo)致《南極條約》只得創(chuàng)設(shè)出一種最低程度的機構(gòu)制度，即采取按締約國字母順序輪流舉辦年度會議的方式為各方提供場所與論壇，以交換情報、共同協(xié)商有關(guān)南極的共同利益問題和促成涉及南極事務(wù)的措施、決議。(26)Davor Vidas, Implementing the Environmental Protection Regime for the Antarctic, London, Kluwer Academic, 2000, p.125.相應(yīng)地，每屆南極條約協(xié)商國會議的東道國在會議期間承擔(dān)南極條約體系的行政工作與費用，對收集和整理的會議記錄進行管理并作為成果移交給下屆會議承辦方。

這樣顯而易見的弊端在于：一成員方在履行信息交換義務(wù)時必須將相關(guān)數(shù)據(jù)資料分別送交給各成員方而無法直接交由一個中央機構(gòu)匯總和再傳達，這讓南極條約體系的工作效率顯得較為低下。尤其是進入到20世紀(jì)80年代中后期，由于南極條約締約國數(shù)量的增加、與南極環(huán)境保護相關(guān)活動的增長以及在南極開展的其他各類活動的規(guī)模擴大等復(fù)雜因素，原有南極條約的“去中心化”(Decentralized Approach)運作方式更是顯得力不從心，國際社會對設(shè)立南極條約秘書處的需求愈發(fā)迫切。從1985年起，幾乎每屆南極條約協(xié)商國會議都將設(shè)立秘書處列入討論議題，然而進程遲緩，在最初的頭六年里始終難以達成一致意見。

對于是否設(shè)立南極條約體秘書處的問題，澳大利亞在應(yīng)對南極條約體系外部挑戰(zhàn)和推動內(nèi)部機制改革的雙重壓力下，幾經(jīng)利弊權(quán)衡，加入到了贊成者陣營當(dāng)中。隨即不久，由其促成的1991年《馬德里議定書》的締結(jié)讓所有南極條約協(xié)商國清楚地認識到，無論是提高南極條約協(xié)商機制處理事務(wù)的效率，還是加速信息流轉(zhuǎn)和促進議定書實施的便利化，建立一個永久性的、中心化的秘書處勢在必行。(27)CCAMLR, “The Final Report in the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting ”, Bonn, 1991, pp.12-13.澳大利亞還設(shè)想將南極條約秘書處打造成為一條以間接方式保護南極環(huán)境的額外防線，為《馬德里議定書》及其附件生效和履行提供足夠的機構(gòu)支持。為此，澳大利亞在秘書處選址和財政等細節(jié)問題上作出相應(yīng)安排。澳大利亞在因1982年馬爾維納斯群島戰(zhàn)爭而交惡的英國與阿根廷之間積極斡旋，敦促阿根廷逐步降低本國南極科研項目對軍事力量的依賴并通過重組與改革南極局來替代支持，換取了英國收回對秘書處選址阿根廷首都布宜諾斯艾利斯的反對意見，結(jié)束了南極條約協(xié)商國會議關(guān)于秘書處設(shè)立地址長達十余年的爭論。(28)CCAMLR, “The Final Report in the Twenty-fourth Antarctic Treaty Consultative Meeting”, Saint Petersburg, 2001, pp.32-34.秘書處的財政資助方式采取的也是澳大利亞提出的設(shè)計方案：即秘書處年度預(yù)算的50%由出席南極條約協(xié)商國會議的全體協(xié)商國平均分擔(dān)；剩余50%的分配比例不是簡單比照協(xié)商國的國內(nèi)生產(chǎn)總值，而是由協(xié)商國所選擇的衡量參與南極活動能力的系數(shù)類別所決定。(29)Stephen Powell and Andrew Jackson, “Australian Influence in the Antarctic Treaty System: An End or A Means?” in: Lorne K. Kriwoken, Julia Jabour and Alan D. Hemmings eds., Looking South: Australia’s Antarctic Agenda, Sydney, Federation Press, 2007, p.43.在2003年西班牙馬德里召開的第二十六屆南極條約協(xié)商國會議就建立南極條約秘書處各項問題完全達成共識前，澳大利亞還承擔(dān)了臨時行政秘書處的部分職能以幫助其順利完成過渡；在秘書處成立初始階段，主動提供了本國南極局多年來收集的有關(guān)南極條約體系各項工作記錄的副本，幫助阿根廷建立穩(wěn)固的工作基礎(chǔ)。

四、澳大利亞應(yīng)對南極條約體系的外部挑戰(zhàn)

4.1 馬來西亞拋出“南極問題”

20世紀(jì)80年代初馬來西亞向聯(lián)合國大會提議并被列入議程討論的所謂“南極問題” (Antarctic Question)是南極條約體系迄今為止所遭遇的最為嚴峻的挑戰(zhàn)。(30)關(guān)于馬來西亞與“南極問題”的詳細內(nèi)容，請參閱：B. A. Hamzah, “Malaysia and the Southern Ocean:Revisiting the Question of Antarctica”, Ocean Development & International Law, Vol.41, No.4, 2010, pp.186-195.1982年9月，一心想在“不結(jié)盟運動”與“七十七國集團”中充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)角色的馬來西亞總理馬哈蒂爾在第三十七屆聯(lián)大會議抨擊“新殖民主義”的演講中首次向南極條約體系發(fā)難。他聲稱，《聯(lián)合國海洋法公約》提出的“人類共同繼承財產(chǎn)”的概念為未來保護發(fā)展中國家利益樹立了典范，同樣，南極也不應(yīng)屬于少數(shù)幾個領(lǐng)土要求國，就像原殖民地不再屬于其宗主國那樣。南極這類無人居住的地區(qū)，都應(yīng)交由聯(lián)合國管理以便所有國家都能從資源開發(fā)中受益?！赌蠘O條約》作為殖民時代的產(chǎn)物，已經(jīng)越來越“不合時宜”(Anachronistic)。(31)Mahathir bin Mohamad,“Statement by the Prime Minister of Malaysia at the 37th Session of the United Nations General Assembly in New York, 29th September 1982”, Foreign Affairs Malaysia,Vol.15, No.3, pp.173-184.

從1983年第三十八屆聯(lián)大會議將馬來西亞提議的“南極問題”正式列入議程開始，在之后長達二十余年的時間，擔(dān)當(dāng)發(fā)展中國家代表的馬來西亞與南極條約協(xié)商國代表澳大利亞展開了多次交鋒。馬方的基本觀點是：第一，考慮到南極科學(xué)研究委員會(SCAR)在南極條約協(xié)商國會議中僅承擔(dān)咨詢工作而無決策實權(quán)，南極條約體系是否具備保證南極環(huán)境受到充分保護和能否公平地開發(fā)與利用自然資源的能力令人懷疑；第二，南極條約體系決策程序因其將廣大非締約國和國際社會的意見排除，而日漸淪為有利于少數(shù)“特權(quán)國家”的閉門秘密機制，是“殖民主義秩序”最后的殘留痕跡之一。(32)Marcus Haward, “Australia and the Antarctic Treaty”, Polar Record, Vol.46, No.1, 2009, p.13.馬來西亞據(jù)此呼吁，應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國框架內(nèi)為南極建立起全新的國際治理機制，將南極作為“人類共同繼承財產(chǎn)”，由全人類公平享有和利用。

4.2 澳大利亞的針鋒相對

作為“南極領(lǐng)土”要求國，澳大利亞、英國、新西蘭等國寄希望于通過《南極條約》這個“專屬俱樂部”(Exclusive Club)為南極國際治理樹立起一道高標(biāo)準(zhǔn)門檻，避免聯(lián)合國不設(shè)限制地允許任何國家參與南極事務(wù)所帶來的對其“南極主權(quán)”的沖擊。馬來西亞的發(fā)難令長期以來一直想努力將南極問題局限于南極條約體系內(nèi)部的澳大利亞等國大為光火，廣大南極條約協(xié)商國也產(chǎn)生了深刻的危機感。(33)1959年《南極條約》創(chuàng)始締約國有12個，包括蘇聯(lián)、美國、英國、法國、新西蘭、澳大利亞、挪威、比利時、日本、阿根廷、智利和南非；其中英國、澳大利亞、新西蘭、法國、挪威、阿根廷和智利等7國對南極提出領(lǐng)土要求，共占南極大陸總面積的83%，而澳大利亞領(lǐng)土要求占南極大陸總面積的近42%，約600萬平方公里，是最大的“南極領(lǐng)土”主張國。1985年，在比利時首都布魯塞爾召開的第十三屆南極條約協(xié)商國會議上，澳大利亞代表溫德姆就“南極問題”發(fā)表了措辭強硬的公開聲明，“澳方無法接受近來一些國家的指責(zé)，相反，我們相信《南極條約》能夠為本國以及國際社會的重要利益服務(wù)?！?34)CCAMLR, “The Final Report in the Thirteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting”, Brussel, 1985, p.123.澳大利亞同時對馬來西亞的批評予以反駁，核心內(nèi)容包括：首先，《南極條約》最重要的優(yōu)勢之一是通過第四條的“凍結(jié)條款”擱置領(lǐng)土要求國之間以及與非領(lǐng)土要求國之間的爭議，確保了南極和平穩(wěn)定的局面和國際合作的順利開展，目前很難找到其他更好的可以替代它的解決途徑。其次，《南極條約》對所有愿意加入的聯(lián)合國成員國開放，只要在南極開展了諸如建立考察站或派遣科考隊等實質(zhì)性科學(xué)研究活動的國家均可成為南極條約協(xié)商國，對南極事務(wù)的管理承擔(dān)起主要責(zé)任。巴西、中國、印度、匈牙利、古巴等國相繼加入《南極條約》，締約國的政治制度、地理分布、社會與經(jīng)濟形態(tài)的多樣性與廣泛性已經(jīng)得到顯著體現(xiàn)。再者，由某項特定活動的主要參與國家負責(zé)管理與決策是國際關(guān)系中所普遍遵循的一項合理與可行的原則。這項原則在其他一系列國際協(xié)定和國際組織的實踐中也能找到，包括聯(lián)合國體系。所以，在南極從事科研與合作的國家就其相關(guān)活動進行協(xié)商和決議是很自然的，也是與他們所承擔(dān)的條約義務(wù)相匹配的。最后，澳大利亞與其他六國對南極提出的領(lǐng)土要求是長期持續(xù)的，比“人類共同繼承財產(chǎn)”這一概念的提出和聯(lián)合國的誕生早上許多年，更何況1959年締結(jié)的《南極條約》已經(jīng)對南極進行了二十多年的有效管理，這表明南極的法律地位不同于國家管轄范圍之外的外層空間或深海海底。(35)T. B. Millar, Australia, Britain and Antarctica: Papers of a Conference Held at the Australian Studies Centre, London: Australian Studies Centre,1986, pp.40-46.

除此之外，澳大利亞等南極條約協(xié)商國還做了大量外交工作，包括就廣大發(fā)展中國家對南極問題的疑慮表示關(guān)切和理解，增進非締約國對南極條約體系運行機制的了解并采取邀請部分非締約國以觀察員身份參與南極條約協(xié)商國會議等舉措，令馬來西亞一貫排斥南極條約體系的原有立場有所松動。從20世紀(jì)90年代中后期起，馬來西亞對其南極政策陸續(xù)作出調(diào)整，逐漸認同南極條約體系確立的原則，與澳大利亞等南極條約協(xié)商國關(guān)系也趨向緩和。2005年，馬來西亞代表向聯(lián)合國大會的第一委員會提交修正案,建議將“南極問題”排除在聯(lián)大議程之外。同年聯(lián)合國大會通過60/47決議,決定不再將南極問題作為聯(lián)大議程之一,標(biāo)志著聯(lián)合國對“南極問題”討論的終結(jié)。(36)郭培清、石偉華：“馬來西亞南極政策的演變(1982年—2008年)”，《中國海洋大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2009年第3期，第16頁。

五、南極條約體系：澳大利亞南極利益的現(xiàn)實保障

南極條約體系歷經(jīng)半個多世紀(jì)的不斷完善和發(fā)展，奠定了國際社會治理南極的堅實法律框架，促進了各國科研合作與考察活動的順利進行，保證了南極局勢的長期和平穩(wěn)定。它不但促使不同國家通過擱置分歧實現(xiàn)合作，還為各締約國的南極利益提供了現(xiàn)實保障，對澳大利亞亦是如此。

5.1 確保“領(lǐng)土”安全

《南極條約》第四條第二款規(guī)定：“在本條約有效期間所發(fā)生的一切行為或活動,不得構(gòu)成主張、支持或否定對南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求的基礎(chǔ),也不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利。在本條約有效期間，對在南極的領(lǐng)土主權(quán)不得提出新的要求或擴大現(xiàn)有的要求?！痹擁椝^“凍結(jié)條款”對澳大利亞的意義在于，其在加入《南極條約》之前已提出的領(lǐng)土主張獲得了現(xiàn)狀維持并且沒有遭到減損與削弱。對南極保留提出主權(quán)要求權(quán)利的美國、俄羅斯以及其他與南極領(lǐng)土要求國存在立場分歧的南極條約締約國在條約有效期內(nèi)必須承認和接受南極現(xiàn)狀，不得對包括澳大利亞“南極領(lǐng)地”在內(nèi)的全部南極區(qū)域采取任何旨在謀求主權(quán)的行動，這些國家在南極開展考察或探險乃至修建機場等原本在國際法上具有宣示和鞏固南極主權(quán)的法律意義的活動也變得無關(guān)緊要。

同樣對澳大利亞有利的是，為了傳達“……為了全人類的利益，南極應(yīng)永遠專為和平目的而使用，不應(yīng)成為國際紛爭的場所和對象”的愿望，(37)《南極條約》序言?！赌蠘O條約》分別在第一條和第五條作出了“禁止一切具有軍事性質(zhì)的措施，例如建立軍事基地，建筑要塞，進行軍事演習(xí)以及任何類型武器的試驗等等”與“禁止在南極進行任何核、爆炸和在該區(qū)域處置放射性塵?！钡泥嵵匾?guī)定。由此確立起來的南極地區(qū)無核化與非軍事化原則避免了南極淪為大國核試驗場所和核廢料堆放地乃至壁壘森嚴的軍事斗爭前沿，穩(wěn)固了澳大利亞“后院”的地區(qū)安全而不必專門投入大量國防力量進行守衛(wèi)?！?016年度澳大利亞國防白皮書》也作出了樂觀判斷：在未來數(shù)十年內(nèi)，因澳大利亞南大洋及其“南極領(lǐng)地”的國家利益遭遇挑戰(zhàn)而需要作出實質(zhì)軍事反應(yīng)的風(fēng)險是微乎其微的。(38)Australian Government Department of Defense, Defense White Paper 2016, p.54.

5.2 落實海洋權(quán)益

《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》對其適用范圍內(nèi)的島嶼所屬國享有的海洋區(qū)域權(quán)利(如領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架)的認可，促成了澳大利亞所屬位于南大洋中的亞南極島嶼延伸至南緯60°以南的外大陸架區(qū)域劃界申請案的成功。依照《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第四條b款規(guī)定，本公約任何規(guī)定以及在本公約生效期間發(fā)生的任何法案或行動“不應(yīng)被解釋為任何締約方放棄或削弱，或損害根據(jù)國際法在公約適用區(qū)域內(nèi)行使沿海國管轄權(quán)的任何權(quán)力、主張或這種主張的依據(jù)?！倍膶冫溈淅飴u、赫德島與麥克唐納群島散布在南緯53°至55°之間的該公約適用區(qū)域，不屬于《南極條約》所規(guī)定的南緯60°以南的“南極條約區(qū)域”(Antarctic Treaty Area)，澳大利亞對上述島嶼所具有的沿海國身份以及享有的管轄權(quán)都不存在任何爭議。最終，澳大利亞提交申請的赫德島與麥克唐納群島200海里外大陸架(近119萬平方公里)中近95%的區(qū)域(約113萬平方公里)以及麥夸里島200海里外大陸架全部8萬平方公里區(qū)域，獲得了聯(lián)合國大陸架界限委員會承認。(39)吳寧鉑：“澳大利亞南極外大陸架劃界案評析”，《太平洋學(xué)報》，2015年第7期，第12頁。實現(xiàn)了澳大利亞“名義上”對前述島嶼外大陸架延伸至南緯60°以南的 “南極條約區(qū)域”部分享有主權(quán)的重大突破。(40)根據(jù)澳大利亞締結(jié)的《馬德里議定書》以及本國頒布的《南極條約(環(huán)境保護)法》與《南極禁止礦產(chǎn)活動法》規(guī)定以及外交聲明，不得開采其位于南緯60°以南的外大陸架區(qū)域的礦產(chǎn)。

5.3 提升國際地位

南極最大的領(lǐng)土主張國和地理上近南極國家的雙重身份，使澳大利亞一直試圖在南極事務(wù)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用，而治理領(lǐng)域涉及諸多國際社會所關(guān)注“公共問題”的南極條約體系無疑為其創(chuàng)造了足夠的施展空間。例如，《南極條約》在“凍結(jié)”領(lǐng)土爭議的同時，通過對科學(xué)研究與考察的鼓勵使之成為各國在南極保持重要影響力的一項關(guān)鍵指標(biāo)。澳大利亞憑借一個多世紀(jì)以來南極科考的豐富經(jīng)驗以及靈活、高效和可靠的科研保障能力，在南極氣候變化、海平面升降、環(huán)境檢測、冰芯鉆探、海洋生物養(yǎng)護等研究領(lǐng)域取得了矚目的成就，吸引世界上150多個國家或國際研究機構(gòu)與之建立合作伙伴關(guān)系，為引領(lǐng)南極國際治理方向提供了充足的科學(xué)依據(jù)。(41)“Australia’s Antarctic Program”, Australia Antarctic Division, Apr. 27 2016, http://www.antarctica.gov.au/about-us/antarctic-strategy-and-action-plan/australian-antarctic-strategy/antarctic-program.在環(huán)境保護日漸上升為最具現(xiàn)實意義的南極治理優(yōu)先議題的過程中，澳大利亞亦扮演著活躍的角色：促成1964年《保護南極動植物議定措施》出臺；推動談判和締結(jié)旨在全面保護南極環(huán)境的《馬德里議定書》；聯(lián)合中國、印度、羅馬尼亞等國設(shè)立了唯一沒有美國涉足的東南極洲的拉斯曼丘陵特別管理區(qū)；就人類活動對南極的影響率先建立環(huán)境研究與評估項目等。(42)吳寧鉑、陳力：“澳大利亞南極利益——現(xiàn)實挑戰(zhàn)與政策應(yīng)對”，《極地研究》，2016年第1期，第125頁。

六、結(jié) 語

以1959年簽署的《南極條約》為核心并以此為基礎(chǔ)發(fā)展起來的一系列多邊國際協(xié)定與各類實質(zhì)性決定所構(gòu)成的南極條約體系已經(jīng)走過了六十多個春秋。在以南極條約體系為核心的治理機制下，國家南極利益關(guān)切及實踐行動從來都是不同國家南極戰(zhàn)略與政策出臺、變化的根本原因之一。(43)丁煌、云宇龍：“中國南極國家利益的生成及其維護路徑研究”，《太平洋學(xué)報》，2018年第9期，第71頁。澳大利亞作為《南極條約》創(chuàng)始締約國，在此期間所采取的務(wù)實的外交政策與政治立場以及對相關(guān)國際法規(guī)則的主動創(chuàng)設(shè)和運用，在成功地鞏固南極地區(qū)非軍事化地位、保護南極陸地與海洋環(huán)境、增進國際科學(xué)研究與合作、完善體系決策框架與程序以及引導(dǎo)治理議題發(fā)展方向的同時，也基本實現(xiàn)了本國加入《南極條約》之前已提出的領(lǐng)土主張不會遭到減損削弱、從南極的生物與非生物資源中獲得合理的經(jīng)濟收益、保持并增強在南極事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用等政策目標(biāo)?？紤]到南極條約體系與國家利益之間存在著密不可分的聯(lián)系，在未來可以預(yù)見的時期內(nèi)，澳大利亞政府將會一如既往地支持南極條約體系并努力解決其所存在和面臨的缺陷與挑戰(zhàn)，推動它朝著更加穩(wěn)定和健康的方向發(fā)展。

與澳大利亞在南極外交、科學(xué)、后勤、管理等領(lǐng)域有著長期合作傳統(tǒng)的中國目前正處于邁向極地強國建設(shè)的全新歷史階段。加入《南極條約》三十多年來，中國在南極國際治理方面的話語權(quán)在逐漸提升，從被動跟隨轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與相關(guān)規(guī)則的討論，能夠主動提出一些倡議和議題，從南極治理門外人、旁觀者逐漸走進決策圈。(44)“中國走進南極治理決策圈”，新華網(wǎng)，2017年6月16日，http://www.xinhuanet.com/globe/2017-06/16/c_ 136361628.htm。2017年，第四十屆南極條約協(xié)商國會議在北京召開，這是中國自1983年加入《南極條約》以來首次以東道國身份舉辦該項會議，彰顯出中國在南極事務(wù)中與日俱增的國際影響力，南極正成為中國亟待開拓的國家戰(zhàn)略新疆域和彰顯新興大國責(zé)任的平臺。習(xí)近平主席提出的“人類命運共同體”思想蘊含的共商、共建、共存、共榮等價值理念與南極治理服務(wù)于全人類利益的目標(biāo)高度契合。(45)鄭英琴：“南極的法律地位與治理挑戰(zhàn)”，《國際研究與參考》，2018年第9期，第7頁。以“人類命運共同體”思想為指導(dǎo)，在國際法層面進行合理的制度設(shè)計與創(chuàng)新并得以闡釋、貫徹與實施是推動南極治理規(guī)則構(gòu)建的重要路徑，也是中國提升國家話語權(quán)和擔(dān)當(dāng)大國責(zé)任的必然選擇。相信作為老牌南極事務(wù)大國的澳大利亞在南極條約體系存在與發(fā)展的六十年里所積累的國家實踐，能夠為中國探索在南極治理的熱點問題中落實命運共同體思想的國際法方案，形成中國特色且行之有效的解決模式提供有益的借鑒和啟示。