薛曉芃

(1.大連外國(guó)語(yǔ)大學(xué)，遼寧 大連 116044)

東北亞地區(qū)環(huán)境合作與歐洲最大的不同在于環(huán)境合作先于地區(qū)主義的發(fā)展，這使環(huán)境合作無(wú)法在地區(qū)一體化的框架下借勢(shì)而為，而要在不斷嘗試中探索治理的可能路徑。學(xué)界應(yīng)如何評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)的環(huán)境治理？如果說(shuō)，區(qū)域環(huán)境治理的終極目標(biāo)是約束各方行為，采取一致行動(dòng)減少各類(lèi)環(huán)境危害，(1)小森康正(Yasumasa Komori)將區(qū)域環(huán)境治理定義為區(qū)域?qū)用娴闹卫?，是“地區(qū)內(nèi)正式和非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制互動(dòng)的過(guò)程。區(qū)域機(jī)制能夠有效引導(dǎo)和約束人類(lèi)行為以實(shí)現(xiàn)共同管理自然資源，減少區(qū)域環(huán)境危害的目標(biāo)。”Yasumasa Komori, “Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia, Asian Affairs,” Asian Affairs: An American Review, Vol.1, No.37, 2010, p.4.那么通向這一終點(diǎn)的路徑并不唯一。

歐盟在開(kāi)始環(huán)境合作的時(shí)候，已經(jīng)有15年的區(qū)域合作歷史，也有著合作的條約基礎(chǔ)，比如《羅馬條約》，這樣的條件提供了簡(jiǎn)單的合作框架，可以將已有的做法遷移到新的問(wèn)題領(lǐng)域。(2)Sangsoo Lee and Silvia Pastorelli, “Promoting Northeast Asian Environmental Cooperation: Reflections from the EU,” E-International Relations, June 30, 2013, http://www.e-ir.info/2013/06/30/promoting-northeast-asian-environmental-cooperation-reflections-from-the-eu/.東北亞卻沒(méi)有這樣的條件，為避免歐盟決策方式造成的緊張，東北亞地區(qū)依靠協(xié)商一致從20世紀(jì)90年代開(kāi)始進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)，形成了眾多的制度安排。然而，這些環(huán)境合作機(jī)制未能發(fā)展出具有法律約束力的環(huán)境協(xié)定。東北亞地區(qū)發(fā)布的環(huán)境文件通常是建議、備忘錄、宣言、遠(yuǎn)景規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃等，這些文件不具有正式的法律地位，被稱(chēng)為環(huán)境軟法。(3)Snyder, Francis, “Soft Law and Institutional Practice in the European Community,” in Steve Martin ed., The Construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel, Kluwer Academic Publishers,1994, p.198.與硬法(4)正式的、有法律約束力的國(guó)際環(huán)境機(jī)制稱(chēng)為環(huán)境硬法。不同，軟法最大的特點(diǎn)就是松散，這一方面體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，另一方面體現(xiàn)在法律約束的程度上。軟法對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)文件的程序沒(méi)有特定要求，也不涉及嚴(yán)肅的法律義務(wù)。如此，才將東北亞地區(qū)存在隔閡，擔(dān)憂(yōu)喪失自主性的國(guó)家?guī)У秸勁凶狼?。在東北亞地區(qū)，交換意見(jiàn)和談判所需的成本較低。(5)YunSuk Chung, “Designing an Effective Environmental Regime Complex in Northeast Asia,” EAI, August 8，2010， p.8, http://www.eai.or.kr/data/bbs/kor_report/YunSukChung.pdf.但這并不意味著軟法不會(huì)產(chǎn)生約束力，不能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。軟法提供了另外一種治理路徑，在治理效果上可能與硬法殊途同歸。

一、環(huán)境軟法與區(qū)域環(huán)境治理

一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域環(huán)境治理始于各國(guó)控制危險(xiǎn)的努力。這些危險(xiǎn)具有跨界性，必須通過(guò)合作加以解決，這極大地鼓勵(lì)了區(qū)域內(nèi)各國(guó)政府進(jìn)行對(duì)話(huà)，減少危險(xiǎn)發(fā)生，這是所有區(qū)域環(huán)境合作的最初動(dòng)力。(6)Hidetaka Yoshimatsu, “Regional Governance and Cooperation in Northeast Asia: The Cases of the Environment and IT,” Ritsumeikan:RCAPS, Vol.9, No.9, 2010, p.68, http://en.apu.ac.jp/rcaps/uploads/fckeditor/publications/workingPapers/RCAPS_WP09-9.pdf, 訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月26日; Lorraine Elliott, “Environmental Regionalism: Moving in from the Policy Margins,” The Pacific Review, Vol.6, No.30, 2017, pp. 952-965.盡管動(dòng)力相同，但在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過(guò)程中，區(qū)域治理呈現(xiàn)出多層面和多維度的特征。

1972年在斯德哥爾摩召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)人類(lèi)與環(huán)境大會(huì)被視為全球環(huán)境合作的開(kāi)端，此后環(huán)境問(wèn)題逐漸上升到全球政治議程的中心，國(guó)際環(huán)境機(jī)制和國(guó)際環(huán)境法的建立與批準(zhǔn)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。此時(shí)，正值新自由制度主義興起，國(guó)際規(guī)制的概念被普遍作為評(píng)價(jià)區(qū)域環(huán)境治理的分析工具。作為全球治理的手段，治理規(guī)制是指用于調(diào)節(jié)國(guó)際關(guān)系并規(guī)范國(guó)際秩序的所有跨國(guó)性原則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、政策、協(xié)議、秩序。(7)孔凡偉：“全球治理中的聯(lián)合國(guó)”，《新視野》，2007年第4期，第95頁(yè)。規(guī)制的最大特點(diǎn)就是規(guī)范性，所謂規(guī)范性，即強(qiáng)調(diào)治理規(guī)制具有規(guī)范參與治理的各類(lèi)主體行為和活動(dòng)的功能，同時(shí)也在一定程度上塑造它們的行為方式，規(guī)范性強(qiáng)調(diào)權(quán)利與責(zé)任在治理主體之間的明確劃分。(8)石晨霞：“全球治理機(jī)制的發(fā)展與中國(guó)的參與”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2014年第1期，第21頁(yè)。規(guī)制具有明確的國(guó)際法效力，被稱(chēng)為硬法。這一時(shí)期，歐盟的環(huán)境地區(qū)主義在區(qū)域環(huán)境規(guī)制的框架下取得了重大成功，成為全球環(huán)境治理的典范。此后，區(qū)域環(huán)境治理大多依靠環(huán)境硬法的約束力，強(qiáng)調(diào)簽字國(guó)所做出的承諾，并規(guī)定了簽字國(guó)的責(zé)任，清晰界定了國(guó)家的義務(wù)。(9)Erik Nielsen, “Improving Environmental Governance through Soft Law: Lessons Learned from the Bali Declaration on Forest Law and Governance in Asia,” Papers on International Environmental Negotiation, Vol. 13, 2004, p.131.依靠硬法進(jìn)行的治理通常被稱(chēng)為規(guī)制治理(regulatory governance)。

20世紀(jì)最后十年，建構(gòu)主義興起，國(guó)際關(guān)系理論回歸人本主義，建構(gòu)主義同樣關(guān)注國(guó)際機(jī)制的規(guī)范性，但這種規(guī)范性不再來(lái)自法律強(qiáng)制力，而是來(lái)自互動(dòng)形成的共有利益。建構(gòu)主義更加關(guān)注國(guó)際機(jī)制的“柔性”，通過(guò)建立共同價(jià)值和觀念，使其內(nèi)化為各國(guó)的行為規(guī)范，以此來(lái)推動(dòng)治理機(jī)制的實(shí)踐。此時(shí)東盟采取協(xié)商一致的合作方式同樣取得了巨大成功，這促使學(xué)者們對(duì)地區(qū)主義進(jìn)行重新思考?？ㄙ澦固?Peter J. Katzenstein)和彭佩爾(Pempel T. J.)將亞太地區(qū)主義定義為網(wǎng)絡(luò)化，而不是機(jī)制化。(10)Landorraine Ellliott, “ASEAN and Environemntal Governance: Rethinking Networked Regionalism in Southeast Asia, Procedia Social and Behavior Science, No.14, 2011, p. 63.東盟的環(huán)境治理就是網(wǎng)絡(luò)化治理，依靠非干涉的規(guī)范將國(guó)家主權(quán)置于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位，通過(guò)協(xié)商一致的外交方式，依靠沒(méi)有法律約束力的若干網(wǎng)絡(luò)，如政府間網(wǎng)絡(luò)(東盟生物多樣性中心)、知識(shí)網(wǎng)絡(luò)(東盟關(guān)于森林法執(zhí)行和治理的區(qū)域知識(shí)網(wǎng)絡(luò)、東盟關(guān)于森林和氣候變化的區(qū)域知識(shí)網(wǎng)絡(luò))、協(xié)商和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)以及執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)(東盟野生動(dòng)物執(zhí)行網(wǎng)絡(luò))進(jìn)行環(huán)境治理，同樣達(dá)到了約束成員國(guó)行為的目的。(11)同①。

東盟的合作充分證明了法律強(qiáng)制力并非國(guó)際規(guī)制規(guī)范性的唯一來(lái)源，國(guó)際規(guī)制中的軟法同樣能產(chǎn)生規(guī)范意義。當(dāng)形成法律規(guī)范的條件不明確或不成熟的時(shí)候，軟法通常能夠發(fā)揮作用，滿(mǎn)足合作需要。當(dāng)提及治理是否需要由法律來(lái)建立國(guó)際秩序規(guī)范時(shí)，理查德·比爾德(Richard B. Bilder)曾一語(yǔ)道破：“有一點(diǎn)我們需要明確，那就是我們的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是幫助國(guó)家合作，而不是簡(jiǎn)單的‘讓他們?nèi)プ觥薄?12)Richard B. Bilder, “Beyond Compliance: Helping Nations Cooperate,” in Dinah Shelton, ed., Commitment and Compliance: The Role of Non-Binding Norms in the International Legal System, Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 66.在全球環(huán)境治理進(jìn)程中，軟法促進(jìn)并建立了全球針對(duì)特定問(wèn)題的共同理解，比如1972年《斯德哥爾摩宣言》、1982年《世界自然憲章》、1992年《里約宣言》，以及2002年《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)宣言》。蘇士侃(Lawrence E. Susskind)在1994年就呼吁環(huán)境學(xué)者注意國(guó)際環(huán)境協(xié)議中的軟法，因?yàn)檐浄ǚ从沉恕皣?guó)際環(huán)境合作中能夠被普遍接受的規(guī)范”。(13)Kuusipalo Marianne, “Environmental Diplomacy: Negotiating More Effective Global Agreements,” Journal of Cleaner Production, Vol.4, No.104, 2015, p.516.軟法能夠在國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮非凡的影響，不應(yīng)當(dāng)以其不夠正式，或者不具嚴(yán)格意義上的合法性而加以忽視。(14)Erik Nielsen, “Improving Environmental Governance through Soft Law: Lessons Learned from the Bali Declaration on Forest Law and Governance in Asia,” p.132.

軟法雖然不具法律約束力，但也絕不是行為規(guī)范的簡(jiǎn)單宣示。歐盟在移民和就業(yè)等社會(huì)事務(wù)的合作上就采用了軟法的治理方式(Open Method of Coordination，簡(jiǎn)稱(chēng)OMC)，同樣達(dá)到了治理效果。這種治理雖然依靠諸如指導(dǎo)原則或是建議等軟法，但軟法指導(dǎo)下進(jìn)行的信任建設(shè)，經(jīng)驗(yàn)交流、謹(jǐn)慎磋商等活動(dòng)，以及所形成的政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了核心治理作用，這些活動(dòng)促進(jìn)了共同認(rèn)知和規(guī)范的形成。(15)Ulrika M?rth, “Soft Law and New Modes of EU Governance-A Democratic Problem?” Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, ed., Ulrika M?rth, Edward Elgar Publishing House, 2004, p.5,軟法治理的主要活動(dòng)就是進(jìn)行對(duì)話(huà)，或者儀式性的會(huì)面、研討、經(jīng)驗(yàn)交流等，在規(guī)制治理的評(píng)價(jià)中，這些活動(dòng)不具有實(shí)際意義，但對(duì)話(huà)是意義創(chuàng)立的過(guò)程，這些看似無(wú)關(guān)結(jié)果的安排能夠創(chuàng)造共同的認(rèn)知和規(guī)范。馬丁·馬庫(kù)森(Martin Marcussen)曾經(jīng)分析了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)中軟法如何發(fā)揮治理作用，在機(jī)制中構(gòu)建認(rèn)知和規(guī)范，繼而改變成員國(guó)和非成員國(guó)的社會(huì)行為。(16)Martin Marcussen, “OECD Governance through Soft Law,” in Ulrika M?rth ed., Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, Cheltenham: Edward Elgar, 2004, pp.103-128.軟法也曾在東亞的森林執(zhí)法與施政(forest law enforcement and governance)過(guò)程中促成了《巴厘宣言》的達(dá)成，發(fā)揮了創(chuàng)造性的作用，使原本不能合作的各方認(rèn)識(shí)到非法伐木的嚴(yán)重性，并開(kāi)始采取初步措施加以解決。(17)同⑤, p.140。

通常來(lái)說(shuō)，軟法通過(guò)兩個(gè)步驟實(shí)現(xiàn)治理，一是認(rèn)知治理(cognitive governance)，二是規(guī)范治理(normative governance)。(18)Kerstin Jacobsson, “Between the Deliberation and Discipline: Soft Governance in EU Employment Policy,” in Ulrika M?rth ed., Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, Cheltenham: Edward Elgar, 2004, p.131.認(rèn)知建立是軟法實(shí)施的首要環(huán)節(jié)，認(rèn)知治理的目標(biāo)是建立成員之間的共同觀念、共有價(jià)值，形成共同期待，構(gòu)建共有社會(huì)。認(rèn)知治理的主要活動(dòng)是在成員國(guó)間展開(kāi)對(duì)話(huà)，對(duì)過(guò)去和未來(lái)面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行闡述，總結(jié)過(guò)去的合作成果，規(guī)劃未來(lái)合作的內(nèi)容。這種定期的交流和對(duì)話(huà)構(gòu)建了成員共同的故事和經(jīng)歷，構(gòu)建對(duì)于共同威脅和共同責(zé)任的認(rèn)知，形成共同體意識(shí)。在這一治理過(guò)程中，語(yǔ)言發(fā)揮了重要的作用，通過(guò)敘事，成員國(guó)間形成共享的話(huà)語(yǔ)體系，共有話(huà)語(yǔ)構(gòu)建共有認(rèn)知，為治理主體塑造治理權(quán)力；規(guī)范形成是治理發(fā)揮作用的核心要素，軟法通過(guò)成員間的相互影響力促使成員遵守規(guī)范，形成約束力，例如，經(jīng)合組織通過(guò)定期的同行評(píng)審擴(kuò)散共有知識(shí)，通過(guò)各種監(jiān)督機(jī)制確保成員國(guó)遵守共同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則；歐盟開(kāi)放協(xié)調(diào)方法(EU Open Method of Coordination)則通過(guò)創(chuàng)造政治和社會(huì)壓力，確保規(guī)范發(fā)揮作用；在東亞地區(qū)，北九州清潔環(huán)境項(xiàng)目通過(guò)成員間相互學(xué)習(xí)促成自我約束的達(dá)成，通過(guò)定期檢查確保自主承諾的兌現(xiàn)。(19)薛曉芃：“網(wǎng)絡(luò)、城市與東亞區(qū)域環(huán)境治理：以北九州清潔環(huán)境倡議為例”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2017年第6期，第57-63頁(yè)。

如果說(shuō)，硬法通過(guò)法律的威嚴(yán)創(chuàng)造約束力，那么軟法則通過(guò)創(chuàng)造一個(gè)緊密聯(lián)系的社會(huì)，通過(guò)社會(huì)化，包括認(rèn)知和身份構(gòu)建及其他社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)使成員行為漸漸發(fā)生改變，將規(guī)則變?yōu)橐?guī)范。(20)Ulrika M?rth, “Soft Law and New Modes of EU Governance-A Democratic Problem?” p.5.社會(huì)提供了一種群體壓力，塑造和影響個(gè)體行為，個(gè)體學(xué)習(xí)社會(huì)中的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，價(jià)值，并出現(xiàn)被社會(huì)所期望的行為。從認(rèn)知治理發(fā)展到規(guī)范治理需要至少滿(mǎn)足以下條件：

第一，多樣化的行為體參與。社會(huì)由代表不同利益的行為體互動(dòng)構(gòu)成，唯此才能確保社會(huì)文化的包容性。規(guī)范治理尤其需要國(guó)家、地方政府、國(guó)際組織、民間組織、公共部門(mén)、企業(yè)和私人等多種行為體充分發(fā)展，充分互動(dòng)和交融。多種行為體參與社會(huì)規(guī)范的建立，才能確保他們遵守規(guī)范。因此，軟法發(fā)揮治理功能需要多種行為體的共治。

第二，充分的制度發(fā)展。依靠軟法進(jìn)行治理盡管是松散的，但不是無(wú)序的，治理機(jī)制發(fā)揮維持治理秩序的作用。治理機(jī)制負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)活動(dòng)，不僅為所有行為體的互動(dòng)提供平臺(tái)，也確保信息在行為體間的暢通流動(dòng)；負(fù)責(zé)制定治理規(guī)劃，根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整治理工具；治理機(jī)制還需要為成員提供必要的壓力，以敦促他們遵守社會(huì)規(guī)范。所有這些活動(dòng)都需要一個(gè)發(fā)展良好的治理機(jī)制，不但能維持自身良好運(yùn)行，還能夠調(diào)動(dòng)各成員的政治和財(cái)政資源，保證項(xiàng)目實(shí)施和執(zhí)行，確保實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

第三，不同層級(jí)治理的相互協(xié)調(diào)。無(wú)論何種治理最終都落腳在國(guó)家行為的改變，依靠國(guó)家執(zhí)行治理規(guī)則。不同的是，規(guī)制治理在區(qū)域?qū)用嫘纬闪霜?dú)立的法律規(guī)范，而軟法治理更加需要全球治理中的標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。因此，國(guó)家、地區(qū)和全球?qū)用娴膮f(xié)調(diào)和互動(dòng)是軟法實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的重要途徑。

在東北亞地區(qū)，政治環(huán)境復(fù)雜、地區(qū)主義缺失，環(huán)境合作機(jī)制都是以信息共享、技術(shù)交流以及政策協(xié)調(diào)的方式展開(kāi)，沒(méi)能發(fā)展出學(xué)界所期待的區(qū)域環(huán)境硬法，卻在軟法治理的路徑下取得了治理成效。盡管對(duì)話(huà)、交流和互動(dòng)十分耗時(shí)，但卻能夠在最初無(wú)法達(dá)成共識(shí)的行為體間建立聯(lián)系，使無(wú)法合作的各方為解決共同問(wèn)題持續(xù)對(duì)話(huà)，不斷推進(jìn)合作深度。在東北亞地區(qū)的眾多機(jī)制中，中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(Tripartite Environment Ministers Meeting，以下簡(jiǎn)稱(chēng)TEMM)率先從認(rèn)知治理發(fā)展到了規(guī)范治理，不但為東北亞地區(qū)環(huán)境治理打下了眾多共識(shí)基礎(chǔ)，還探索出本地區(qū)環(huán)境治理的可能路徑。

二、TEMM的合作框架及發(fā)展歷程

1998年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)(UNCSD)第六次會(huì)議決定，從1999年開(kāi)始，正式建立中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議，此后，TEMM每年舉辦一次，由三國(guó)輪流主辦，至今已有21年，從未中斷。

TEMM成立之時(shí)正是中日韓合作之初，三國(guó)盡管地理相依、文化相近，但關(guān)系微妙，缺乏互信。在這樣的背景下，TEMM在制度設(shè)計(jì)上維持松散，保持了極大的開(kāi)放性。TEMM沒(méi)有固定的組織框架，沒(méi)有常設(shè)秘書(shū)處，沒(méi)有對(duì)成員國(guó)的政治要求和財(cái)政要求，合作門(mén)檻較低。三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)每年交換各自國(guó)家環(huán)境治理的相關(guān)信息，交換對(duì)于地區(qū)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)切，協(xié)調(diào)三國(guó)在本地區(qū)和全球環(huán)境合作中的立場(chǎng)，會(huì)議舉辦國(guó)的環(huán)境部實(shí)際上發(fā)揮了TEMM秘書(shū)處的功能。TEMM發(fā)布的聯(lián)合公報(bào)體現(xiàn)了三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)的共同認(rèn)知和決定，是一切活動(dòng)的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，TEMM開(kāi)展了各種聯(lián)合項(xiàng)目和研究。(21)關(guān)于TEMM合作歷程及其合作項(xiàng)目進(jìn)展參見(jiàn)TEMM網(wǎng)站， http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM19，訪問(wèn)時(shí)間：2019年12月23日。盡管這種制度安排經(jīng)常被批評(píng)導(dǎo)致行動(dòng)的低效率，但開(kāi)放性卻使TEMM具有了極大的韌性。20多年來(lái)，TEMM歷經(jīng)東北亞安全局勢(shì)的星云斗轉(zhuǎn)，依然保持合作勁頭，成為三國(guó)溝通的良好渠道。TEMM的彈性使其能夠不斷調(diào)整合作重點(diǎn)和方式，應(yīng)對(duì)東北亞環(huán)境治理的新問(wèn)題和新變化。

在成員構(gòu)成上，盡管TEMM沒(méi)有吸收新的成員，但是在解決沙塵暴問(wèn)題時(shí)采用“TEMM+1”的形式，吸收了蒙古作為合作伙伴，不僅保持了中日韓三國(guó)的合作基礎(chǔ)，不致因?yàn)槌蓡T擴(kuò)大導(dǎo)致合作效率降低，又能有效地解決問(wèn)題；(22)Chan-woo Kim, “Northeast Asian Environmental Cooperation: From a TEMM’s Perspective,” Korean Review of International Studies, Vol,12, No.19, p.31.在問(wèn)題領(lǐng)域上，中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議六次調(diào)整合作內(nèi)容，不斷根據(jù)三國(guó)的認(rèn)知修正優(yōu)先合作領(lǐng)域，使其合作涵蓋了區(qū)域當(dāng)前所有緊迫的環(huán)境問(wèn)題。比如，2009年第十一次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM11)將氣候變化、化學(xué)品管理和電子廢棄物跨界轉(zhuǎn)移囊括進(jìn)優(yōu)先領(lǐng)域，2014年，第十六次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM16)又將農(nóng)村環(huán)境管理作為三國(guó)合作新領(lǐng)域，并將綠色技術(shù)和綠色發(fā)展擴(kuò)展到了綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型領(lǐng)域，(23)“第十六次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)”，中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM)網(wǎng)站,2014年4月29日，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM16。這些調(diào)整反映了三國(guó)對(duì)當(dāng)前全球環(huán)境治理的最新認(rèn)知；在制度進(jìn)展上，TEMM的彈性使其能夠根據(jù)合作的實(shí)際需要發(fā)展出新的形式。2009年，TEMM成立了三國(guó)主任會(huì)議(Tripartite Director-General Meeting)，以執(zhí)行部長(zhǎng)會(huì)議決議，使TEMM的結(jié)構(gòu)更加完善和系統(tǒng)化。(24)同②, p.32。此外，TEMM本身的開(kāi)放性也使其能夠與其他區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制包容合作，協(xié)調(diào)解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題。TEMM在21年的合作歷程中，始終同聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約(UNFCCC)、生物多樣性框架公約(WSSD)、東亞酸沉降監(jiān)測(cè)網(wǎng)(EANET)、空氣污染物長(zhǎng)距離轉(zhuǎn)移(LTP)和西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃(NOWPAP)等機(jī)制保持緊密的聯(lián)系，協(xié)調(diào)區(qū)域及全球環(huán)境問(wèn)題的解決。(25)“第十八次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)”，中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM)網(wǎng)站，2016年4月27日， http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM18。

總體來(lái)看，TEMM每五年就會(huì)出現(xiàn)合作的進(jìn)階，從1999—2004年，TEMM的主要合作在于共識(shí)的建立，這一階段中日韓合作的重點(diǎn)是環(huán)境教育、環(huán)保意識(shí)提高和公眾環(huán)境參與；2005—2009年，TEMM開(kāi)始在制度上出現(xiàn)進(jìn)展，DSS(沙塵暴)項(xiàng)目2006年建立了三國(guó)主任會(huì)議，負(fù)責(zé)討論具體合作措施，并于2007年成立指導(dǎo)委員會(huì)(steering committee)，開(kāi)始籌備工作組并討論建立針對(duì)沙塵暴的監(jiān)控和早期預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，以減輕區(qū)域沙塵暴危害，同時(shí)為決策者提供科學(xué)信息。(26)Woosuk Jung, “Environmental Challenges and Cooperation in Northeast Asia,” Focus Asia Perspective and Analysis, No. 16, March 2016, p.7.這種具體領(lǐng)域的合作進(jìn)展很快在其他合作領(lǐng)域開(kāi)展起來(lái)，推進(jìn)了各領(lǐng)域的合作。2008年，三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)將“建立和平和可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)”作為三國(guó)合作的目標(biāo)，TEMM被公認(rèn)發(fā)揮了重要的作用。2009年前后，三國(guó)開(kāi)始協(xié)調(diào)各自遵守國(guó)際環(huán)境條約的行動(dòng)，這不僅規(guī)范了三國(guó)的合作行為，也促進(jìn)了各自國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域環(huán)保法律的推進(jìn)。隨后，2009年第十一次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM11)首次制定了2009—2014各領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃，重新制定了10個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域，為三國(guó)環(huán)境合作提供了新的動(dòng)力，開(kāi)啟了三國(guó)合作的新時(shí)代。(27)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010,” TEMM, July 19, 2010， p.16, http://www.temm.org/sub06/view.jsp?code=temm_tm_others&page=1&search=&searchstring=&id=6.2014年，三國(guó)再次制定了2014—2019年合作計(jì)劃，開(kāi)始規(guī)劃區(qū)域環(huán)境合作的長(zhǎng)期路線(xiàn)圖。2018年，第二十次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM20)對(duì)三國(guó)20年的環(huán)境合作進(jìn)行了總結(jié)和回顧，并將TEMM未來(lái)的合作同聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、“東盟+3”合作機(jī)制、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)、二十國(guó)集團(tuán)(G20)和東亞峰會(huì)等合作機(jī)制進(jìn)一步聯(lián)系在一起，表明了TEMM明確將治理任務(wù)和目標(biāo)同全球治理相連接，使TEMM真正成為連接全球治理和國(guó)家治理的重要平臺(tái)。(28)“第二十次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)”，中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM)網(wǎng)站，2018年6月24日，https://www.env.go.jp/earth/coop/temm/archive/pdf/communique_E20.pdf。2020年，第二十二次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM22)制定了2020—2024行動(dòng)計(jì)劃。(29)“第二十二次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)”，韓國(guó)環(huán)境部網(wǎng)站，2019年11月24日，http://me.go.kr/home/file/readDownloadFile.do?fileId=213441&fileSeq=2。

20多年來(lái)，TEMM在共同利益、相互尊重和信任的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)了合作。對(duì)于中日韓三國(guó)來(lái)說(shuō)，TEMM不僅是一個(gè)合作框架，還是東北亞地區(qū)的美好社會(huì)。TEMM在三國(guó)間建立了緊密的聯(lián)系，給他們提供了不同于其他領(lǐng)域的社會(huì)角色，隨著持續(xù)的交流和互動(dòng)，三國(guó)建立了良好的協(xié)作關(guān)系，增強(qiáng)了互信，(30)東北亞環(huán)境管理聯(lián)合研究項(xiàng)目組著：《東北亞環(huán)境合作》，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2009年版，第51頁(yè)。形成了對(duì)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的共同認(rèn)知，共享了東北亞區(qū)域環(huán)境共同體的觀念。(31)“Tripartite Joint Action Plan on Environmental Cooperation2015-2019,” ENV, April 2015， https://www.env.go.jp/press/files/jp/26974.pdf, 訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月26日。在這一過(guò)程中，各國(guó)的觀念都發(fā)生了改變，無(wú)論是各自國(guó)內(nèi)的環(huán)境治理，還是參與地區(qū)環(huán)境治理的行為，都發(fā)生了深刻的變化。

表1 TEMM合作領(lǐng)域的變化

續(xù)表

資料來(lái)源：筆者根據(jù)歷年公報(bào)整理

三、TEMM的治理進(jìn)程

3.1 TEMM的認(rèn)知治理

共同認(rèn)知是東北亞環(huán)境合作的關(guān)鍵，中日韓三國(guó)是區(qū)域合作的核心國(guó)家，只有三方達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域，才可能展開(kāi)持續(xù)合作，因此，認(rèn)知治理存在于三國(guó)合作的始終。TEMM認(rèn)知治理的形式多樣，主要通過(guò)三種途徑達(dá)成，隨時(shí)間推進(jìn)內(nèi)涵也不斷加深。

第一，建立三國(guó)環(huán)境部門(mén)官員間的個(gè)人共識(shí)。TEMM在過(guò)去的20多年里，三國(guó)的官員緊密合作，在部長(zhǎng)和高級(jí)別官員之間建立起了相互信任和良好的個(gè)人關(guān)系。這些良好的個(gè)人關(guān)系在工作中變?yōu)槌掷m(xù)合作的動(dòng)力和保障，對(duì)于TEMM的制度穩(wěn)定起到了重要的作用。(32)《東北亞環(huán)境合作》，第51頁(yè)。由人組成的合作制度離不開(kāi)人的情感建設(shè)和認(rèn)知建設(shè)，只有參與合作的人關(guān)系和諧，制度才能和諧。20多年來(lái)，TEMM充滿(mǎn)人情味，中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)經(jīng)常在其聯(lián)合公報(bào)中噓寒問(wèn)暖，相互鼓勵(lì)。無(wú)論是遭受了重大災(zāi)難，還是舉辦重要的環(huán)境會(huì)議，中日韓三國(guó)都給予彼此極大的關(guān)懷和幫助。比如，三國(guó)聯(lián)合公報(bào)對(duì)2008年中國(guó)汶川地震、2014年韓國(guó)天安艦事件、2011年日本大地震以及2015年日本熊本地震都給予了慰問(wèn)并提出援助承諾；此外，TEMM還對(duì)2013年韓國(guó)主持的綠色氣候基金秘書(shū)處工作，日本主持的生物多樣性政策對(duì)話(huà)會(huì)給予了支持和鼓勵(lì)。

中日韓三國(guó)環(huán)境部良好的個(gè)人和工作關(guān)系使三國(guó)能夠在公開(kāi)、透明、互信以及尊重彼此共同利益和文化差異的基礎(chǔ)上開(kāi)展工作。這種良性的社會(huì)關(guān)系助力了三國(guó)共識(shí)的達(dá)成。對(duì)于三國(guó)合作來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)共識(shí)至關(guān)重要，一是東北亞環(huán)境共同體意識(shí)，二是三國(guó)合作是解決東北亞環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵渠道。這些在今天被普遍接受的共識(shí)是三國(guó)在20多年合作中持續(xù)互動(dòng)才逐漸形成，都來(lái)自三國(guó)環(huán)境部官員的個(gè)人共識(shí)。正是由于中日韓三國(guó)環(huán)境部親密的個(gè)人和工作關(guān)系，以及依此建立的基礎(chǔ)共識(shí)，才使TEMM具有了強(qiáng)大的執(zhí)行力。(33)Woosuk Jung, “Environmental Challenges and Cooperation in Northeast Asia”, p.7.這種執(zhí)行力確保了三國(guó)在各個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域共識(shí)的持續(xù)推進(jìn)，確保了三國(guó)敏捷且迅速地應(yīng)對(duì)區(qū)域環(huán)境變化，也確保TEMM成為區(qū)域環(huán)境治理的有效機(jī)制并成為區(qū)域環(huán)境合作的協(xié)調(diào)機(jī)制。

第二，推進(jìn)三國(guó)環(huán)境共同體意識(shí)的形成。建立三國(guó)環(huán)境共同體意識(shí)始終是TEMM合作的重點(diǎn)，尤其在合作最初的五年成為三方合作的主要內(nèi)容。1999—2005年，TEMM共執(zhí)行了6個(gè)項(xiàng)目，其中3個(gè)項(xiàng)目旨在提升環(huán)境共同體意識(shí)，這三個(gè)項(xiàng)目分別是TEMM網(wǎng)站項(xiàng)目、三國(guó)聯(lián)合環(huán)境培訓(xùn)項(xiàng)目和三國(guó)環(huán)境教育網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目。(34)“Report on China-Japna-Korea Tripartite Environmental Cooperation and Its Outlook，” ENV, https://www.env.go.jp/earth/coop/temm/archive/pdf/report_tripartitecooperation_E.pdf, 訪問(wèn)時(shí)間：2019年12月23日。這三個(gè)項(xiàng)目是TEMM執(zhí)行時(shí)間最長(zhǎng)的項(xiàng)目，目前仍在繼續(xù)。東北亞環(huán)境共同體意識(shí)為三國(guó)在各個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域的合作提供了至關(guān)重要的認(rèn)知基礎(chǔ)。

TEMM從2000年開(kāi)始建立并運(yùn)行其官方網(wǎng)站(www.TEMM.org)，韓國(guó)環(huán)境研究院(NIER)發(fā)揮了主要協(xié)調(diào)作用。網(wǎng)站向公眾提供其合作信息，包括會(huì)議和項(xiàng)目信息；發(fā)布文件，包括聯(lián)合公報(bào)、進(jìn)展報(bào)告、項(xiàng)目運(yùn)行報(bào)告以及三方合作評(píng)估報(bào)告等，展示合作成果。網(wǎng)站是TEMM發(fā)布信息的重要窗口，塑造了外界對(duì)其合作機(jī)制的基本認(rèn)知；同時(shí)，TEMM在這一過(guò)程中能夠定期回顧其合作歷程，反思合作進(jìn)展，并使中日韓三方得以不斷闡釋其合作意義，強(qiáng)化了各自對(duì)三方合作的認(rèn)知。

三國(guó)聯(lián)合環(huán)境培訓(xùn)項(xiàng)目(Joint Environmental Training Project)始于2001年，每年舉行一次會(huì)議，由三國(guó)環(huán)境部輪流主辦，旨在建立三國(guó)環(huán)境部門(mén)“東北亞環(huán)境共同體”意識(shí)。該項(xiàng)目在TEMM合作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，三國(guó)環(huán)境部門(mén)每年定期會(huì)面，交換對(duì)于區(qū)域共同環(huán)境問(wèn)題的關(guān)切和認(rèn)識(shí)，探討合作解決的路徑；交換中日韓三國(guó)環(huán)境政策信息；建立環(huán)境信息交換國(guó)際網(wǎng)絡(luò)。(35)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010”, p.16.這些在環(huán)境部門(mén)官員間取得的合作共識(shí)引領(lǐng)著TEMM的合作進(jìn)程。TEMM在新領(lǐng)域的合作往往首先在這一會(huì)議上得以討論并取得初步共識(shí)，如2004年，三國(guó)培訓(xùn)會(huì)議開(kāi)始討論循環(huán)社會(huì)，這也成為當(dāng)年三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議的重要議題，并成為此后三國(guó)合作的重要領(lǐng)域，2009年正式成為優(yōu)先合作領(lǐng)域。(36)“第十一次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)”，中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM)網(wǎng)站，2009年6月14日，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM11。

TEMM培育東北亞環(huán)境共同體意識(shí)的另一個(gè)措施是三國(guó)環(huán)境教育網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目(TEEN)，該項(xiàng)目由原中國(guó)環(huán)保部宣教中心、日本環(huán)境教育論壇、韓國(guó)環(huán)境教育協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和籌備，為三國(guó)環(huán)境教育專(zhuān)家、教師和非政府組織代表討論并交換各自環(huán)境教育倡議提供溝通平臺(tái)。(37)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010”, p.24.該項(xiàng)目的活動(dòng)方式為在三國(guó)間輪流舉辦環(huán)境教育研討會(huì)，建立中日韓環(huán)境教育機(jī)構(gòu)庫(kù)，編寫(xiě)中日韓青少年環(huán)境教育教材等交流項(xiàng)目，旨在促進(jìn)公眾和社區(qū)環(huán)境意識(shí)的提高。(38)牛玲娟等：“中日韓政府環(huán)境教育合作回顧與展望”，《環(huán)境保護(hù)》，2011年第23期，第74頁(yè)。該項(xiàng)目從2000年一直執(zhí)行至今，始終是TEMM重要合作領(lǐng)域，取得了豐碩的成果。三國(guó)環(huán)境教育專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)歷時(shí)五年編寫(xiě)并出版了八冊(cè)《中日韓兒童環(huán)境教育共同讀本》，其中第四冊(cè)《中日韓傳統(tǒng)環(huán)境智慧》被作為“三國(guó)小學(xué)同上一門(mén)環(huán)境課”的首選教學(xué)素材。(39)顏瑩瑩：“中日韓環(huán)境教育研討會(huì)透出哪些信息？”《環(huán)境教育》，2016年第11期，第49頁(yè)。近些年，中日韓環(huán)境教育研討會(huì)設(shè)置了“圓桌會(huì)議”環(huán)節(jié)，三國(guó)環(huán)境部負(fù)責(zé)環(huán)境教育的官員借此機(jī)會(huì)交流各自在推動(dòng)環(huán)境教育發(fā)展中的最新舉措，同時(shí)參加專(zhuān)家組研討會(huì)，與教育專(zhuān)家共同探討合作與發(fā)展。(40)同③,第47頁(yè)。此外，中日韓環(huán)境教育溝通平臺(tái)正逐步建立，環(huán)境教育在企業(yè)中也得到推廣。這一項(xiàng)目使環(huán)境共同體意識(shí)在青少年、社區(qū)和企業(yè)等基層單元中得以培育，使中日韓環(huán)境合作具有了長(zhǎng)遠(yuǎn)的共識(shí)基礎(chǔ)。

第三，推進(jìn)三國(guó)在具體問(wèn)題領(lǐng)域的合作共識(shí)。2000年，第二屆中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議將其合作定義為基于項(xiàng)目的三方合作，并決心在工作層面推進(jìn)三國(guó)項(xiàng)目發(fā)展。(41)“第二屆中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)”，TEMM，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM2，訪問(wèn)時(shí)間：2019年12月23日。此后，TEMM開(kāi)展了眾多問(wèn)題領(lǐng)域的合作，目前共執(zhí)行了12個(gè)項(xiàng)目，主要包括淡水(湖泊)污染防治、東北亞空氣污染物長(zhǎng)距離跨界輸送聯(lián)合研究(LTP)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)/3R/循環(huán)社會(huì)項(xiàng)目、沙塵暴聯(lián)合研究項(xiàng)目(DSS)、中日韓化學(xué)品管理政策對(duì)話(huà)和光化學(xué)合作研究項(xiàng)目等，其中，中國(guó)西北生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目于2007年已經(jīng)完成。這些項(xiàng)目的主要活動(dòng)就是召開(kāi)研討會(huì)、培訓(xùn)會(huì)和專(zhuān)題討論會(huì)，交流各自的信息、觀點(diǎn)和政策。隨著這些項(xiàng)目活動(dòng)的展開(kāi)，中日韓三國(guó)對(duì)某些具體問(wèn)題的觀點(diǎn)慢慢取得一致。

以中日韓三國(guó)大氣污染治理為例，從1999年三方合作開(kāi)始，很長(zhǎng)時(shí)間都糾結(jié)在空氣污染物的轉(zhuǎn)移輸出—接受模式上，分歧非常巨大。中國(guó)科學(xué)院大氣物理研究所經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為，“個(gè)別東亞國(guó)家排放的氧化硫大部分都沉降在排放國(guó)國(guó)內(nèi)，只有一小部分跨越國(guó)境進(jìn)行移動(dòng)，而且在各國(guó)國(guó)內(nèi)范圍之外輸送的硫化物排放大部分都沉降在大海中”。“中國(guó)只對(duì)日本總體酸沉降狀況負(fù)3.5%的責(zé)任”。(42)Yasumasa Komori, “Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia,” Asian Affairs: An American Review, Vol.1, No.37, 2010, p.18.根據(jù)日本和韓國(guó)研究數(shù)據(jù)顯示，“中國(guó)二氧化硫的排放占整個(gè)亞洲的65%，其中在朝鮮、韓國(guó)和日本酸沉降的比率分別為35%、13%和17%。(43)轉(zhuǎn)引自InKong Kim, “Environemntal Cooperation of Northeast Asia: Transboundary Air Pollution,” International Relations of the Asia-Pacific, Vol.7, 2007, p.447.另一項(xiàng)根據(jù)RAINS-A SIA模型計(jì)算的結(jié)果認(rèn)為，中國(guó)的硫磺排放占韓國(guó)和日本的酸沉降分別為16.2% 和11.3%。(44)Wakana Takahashi, “Problems of Environmental Cooperation in Northeast Asia,” in Paul G. Harris, ed., International Environmental Cooperation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia, Colorado: University Press of Colorado, 2002, pp.221-247.多年來(lái)，科學(xué)界對(duì)此研究不斷，但從未達(dá)成一致。三國(guó)對(duì)于污染物輸出模式的分歧一定程度上制約了三方的實(shí)際合作，無(wú)論是TEMM框架下的東北亞空氣污染物長(zhǎng)距離跨界輸送聯(lián)合研究項(xiàng)目，還是東亞酸沉降監(jiān)測(cè)網(wǎng)，都無(wú)法根據(jù)現(xiàn)有的監(jiān)控活動(dòng)對(duì)東北亞地區(qū)的大氣污染狀況做出科學(xué)和客觀的評(píng)價(jià)。但是，隨著TEMM這20多年不斷的交流和互動(dòng)，日韓兩國(guó)近年對(duì)中國(guó)在大氣污染防治方面做出的努力表示肯定，并對(duì)中國(guó)在區(qū)域大氣合作中的立場(chǎng)表示理解。三國(guó)漸漸從污染物輸出模式和污染責(zé)任認(rèn)定上掙脫出來(lái)，更為務(wù)實(shí)地探索改善區(qū)域大氣環(huán)境的合作空間。

TEMM的認(rèn)知治理為各項(xiàng)目的推進(jìn)提供了內(nèi)在的動(dòng)力，盡管不同項(xiàng)目的合作進(jìn)展不盡相同，但從總體合作水平來(lái)看，TEMM最有意義的合作進(jìn)展是政策協(xié)調(diào)的出現(xiàn)。TEMM從1999年至2003年的公報(bào)沒(méi)有提及與政策相關(guān)的表述，2004年第一次提及政策對(duì)話(huà)和各國(guó)政策制定，從2006年開(kāi)始，公報(bào)對(duì)于政策相關(guān)表述逐年增多，政策對(duì)話(huà)非?；钴S。目前，三國(guó)的政策對(duì)話(huà)主要集中于各國(guó)政策信息和經(jīng)驗(yàn)交流，雖然看起來(lái)仍然缺乏互動(dòng)，但是已經(jīng)進(jìn)入了政策協(xié)調(diào)的第一階段，具有重要的合作意義。目前，三國(guó)在大氣污染、化學(xué)品管理和固體廢棄物跨界轉(zhuǎn)移管理等多個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域都建立了聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和工作組，確保三國(guó)政策信息的溝通和交換。然而，TEMM若將政策對(duì)話(huà)繼續(xù)推進(jìn)至政策協(xié)調(diào)階段，還需要持續(xù)不斷地互動(dòng)與合作。

在過(guò)去的21年間，中日韓三國(guó)在TEMM框架下不斷針對(duì)優(yōu)先問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)話(huà)和交流，盡管很難在科學(xué)數(shù)據(jù)上明確這種交流和對(duì)話(huà)對(duì)區(qū)域及各國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境治理所產(chǎn)生的實(shí)際效果，但TEMM提供了各國(guó)環(huán)境治理所必需的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，其能力建設(shè)等活動(dòng)使各國(guó)提升各自的治理水平成為可能，同時(shí)也有助于提高各國(guó)整體履行國(guó)際環(huán)境條約的能力。這實(shí)際上促進(jìn)了各國(guó)整體環(huán)境質(zhì)量的改善，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的提升。

3.2 TEMM的規(guī)范治理

東北亞區(qū)域環(huán)境合作在任何一個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域都沒(méi)有形成明確的環(huán)境協(xié)議，約束性治理未見(jiàn)端倪，但這并不是說(shuō)東北亞區(qū)域的環(huán)境合作沒(méi)有可見(jiàn)的成果，也不意味著區(qū)域合作機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮治理作用。事實(shí)上，TEMM不斷保持各國(guó)對(duì)域內(nèi)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注，并在可能的領(lǐng)域不斷推進(jìn)合作進(jìn)展，在東北亞區(qū)域環(huán)境治理的大背景下，TEMM并未執(zhí)著在區(qū)域治理的傳統(tǒng)路徑上，而是務(wù)實(shí)地采取可能的措施，同樣實(shí)現(xiàn)了區(qū)域環(huán)境治理的目標(biāo)。

中日韓三國(guó)處于不同的發(fā)展階段，對(duì)參與區(qū)域環(huán)境治理的利益需求各不相同，環(huán)境合作在各國(guó)外交政策中的地位也不相同。隨著各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題逐漸凸顯，中國(guó)急需通過(guò)節(jié)能技術(shù)、清潔技術(shù)改造傳統(tǒng)的能源密集型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。但目前中國(guó)自身的技術(shù)水平有限，需要依靠引進(jìn)國(guó)外技術(shù)來(lái)滿(mǎn)足需求，因此，中國(guó)參與區(qū)域環(huán)境合作的訴求是學(xué)習(xí)先進(jìn)的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，服務(wù)整體外交工作需要；(45)石晨霞：“區(qū)域治理視角下的東北亞氣候變化治理”，《社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期，第14頁(yè)。日本的節(jié)能環(huán)保技術(shù)成熟、體系完善，相比歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，日本每單位能耗所生產(chǎn)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)處于世界領(lǐng)先位置。日本在污水處理、環(huán)保住宅、環(huán)保汽車(chē)、可再生能源等方面擁有世界領(lǐng)先技術(shù)，對(duì)中國(guó)和韓國(guó)有著重要的合作意義。但是，日本區(qū)域環(huán)境外交的訴求并不在東北亞，而是整個(gè)亞太地區(qū)，借以發(fā)揮區(qū)域環(huán)境大國(guó)的作用，這使日本對(duì)于推進(jìn)東北亞地區(qū)的環(huán)境合作勁頭不足;而韓國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)在于中小企業(yè)低成本的節(jié)能技術(shù)，這在中國(guó)有廣闊的市場(chǎng)空間，同時(shí)在外交上，韓國(guó)希望能夠發(fā)揮中等強(qiáng)國(guó)的外交影響力，因此對(duì)于推進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作較為積極，甚至有時(shí)比較激進(jìn)。

正因如此，中日韓三國(guó)環(huán)境合作的動(dòng)力依然維系在各自的經(jīng)濟(jì)利益需求上，而非像其他區(qū)域的環(huán)境治理那樣，最初以經(jīng)濟(jì)利益為主要驅(qū)動(dòng)力，逐漸演變?yōu)橐怨餐瑑r(jià)值、共同利益、共同規(guī)制為動(dòng)力的合作。(46)Zafar Adeel, ed., East Asian Experience in Environmental Governance: Response in a Rapidly Developing Region, Tokyo: United Nations University Press, 2003, p. 38.因此，三國(guó)的合作始終面臨動(dòng)力不足的問(wèn)題。無(wú)論是區(qū)域?qū)用孢€是國(guó)際層面，三國(guó)訴求的諸多不同都影響了他們?cè)跂|北亞地區(qū)形成整齊劃一的行動(dòng)安排。因此，TEMM并不苛求承諾，也不奢求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是借力打力，推進(jìn)治理進(jìn)程，取得治理成效。

TEMM的做法是保持同國(guó)際環(huán)境協(xié)議緊密的一致，并以此為著力點(diǎn)展開(kāi)治理。TEMM在氣候變化領(lǐng)域同《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)步調(diào)一致，在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域借重《生物多樣性公約》，在化學(xué)品管理方面依據(jù)全球化學(xué)品統(tǒng)一分類(lèi)和標(biāo)簽系統(tǒng)(Globally Harmonized System of Classification and Labeling of Chemicals，簡(jiǎn)稱(chēng)GHS)，在固廢管理領(lǐng)域遵循《巴塞爾公約》(Basel Convention，也稱(chēng)《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置公約》)。因此，盡管東北亞地區(qū)并沒(méi)有在區(qū)域?qū)用嫘纬捎屑s束力的制度安排，但是TEMM借由各國(guó)在國(guó)際條約中的承諾，將國(guó)際環(huán)境協(xié)議化為區(qū)域環(huán)境治理的重要抓手。一方面，TEMM發(fā)揮了協(xié)調(diào)國(guó)際環(huán)境治理和各國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境治理的中間環(huán)節(jié)作用，使全球環(huán)境治理在東北亞地區(qū)有了完整的治理層級(jí)。另一方面，盡管TEMM制度本身不具有強(qiáng)制力，但是其對(duì)三國(guó)執(zhí)行國(guó)際環(huán)境協(xié)議提供了不可或缺的信息和技術(shù)支持，為三國(guó)環(huán)境部門(mén)提供了政策層面上不斷溝通的途徑和平臺(tái)，對(duì)三國(guó)執(zhí)行國(guó)際環(huán)境協(xié)議提供持續(xù)的壓力，使區(qū)域環(huán)境治理受惠于全球環(huán)境治理的推進(jìn)。TEMM能夠滿(mǎn)足不同國(guó)家在東北亞區(qū)域環(huán)境合作中的不同需求，因而具有了治理權(quán)威。

TEMM的治理成效可在化學(xué)品管理方面窺見(jiàn)一斑。聯(lián)合國(guó)早在1954年就開(kāi)始著手討論相關(guān)問(wèn)題，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，化學(xué)品管理已經(jīng)從運(yùn)輸安全擴(kuò)展到環(huán)境和公共衛(wèi)生領(lǐng)域，形成了眾多多邊國(guó)際協(xié)議，如《鹿特丹公約》和《斯德哥爾摩公約》。2003年，經(jīng)過(guò)近10年的研究，全球統(tǒng)一化學(xué)品分類(lèi)和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)(GHS)由聯(lián)合國(guó)正式推出，此后每?jī)赡晷抻喴淮?。該系統(tǒng)的主要功能是指導(dǎo)各國(guó)建立化學(xué)品分類(lèi)和標(biāo)簽制度，代表了當(dāng)今社會(huì)對(duì)化學(xué)品危害認(rèn)識(shí)水平，盡管屬于非強(qiáng)制性國(guó)際協(xié)議，在聯(lián)合國(guó)成員中無(wú)法律約束力，但具有國(guó)際權(quán)威，已經(jīng)成為國(guó)際化學(xué)品環(huán)境管理統(tǒng)一行動(dòng)的基石。通常，各國(guó)會(huì)根據(jù)GHS的指導(dǎo)出臺(tái)各自化學(xué)品管理的條例或標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施全球統(tǒng)一化學(xué)品分類(lèi)制度；2006年2月，聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《國(guó)際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針》強(qiáng)調(diào)了化學(xué)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要性，將化學(xué)品管理帶入了一個(gè)新的時(shí)代，中日韓三國(guó)在區(qū)域?qū)用娴幕瘜W(xué)品管理合作就是在這一背景下展開(kāi)的，但是三國(guó)在合作之初各自化學(xué)品管理的水平各不相同。

2007年11月，在中國(guó)的建議下，TEMM在東京召開(kāi)了中日韓三國(guó)化學(xué)品管理政策對(duì)話(huà)會(huì)，這次會(huì)議不僅包括政府間會(huì)議，還包括了由政府、企業(yè)和學(xué)界代表共同參加的國(guó)際工作組會(huì)議。這次會(huì)議上，三國(guó)政府交換了關(guān)于化學(xué)品管理法規(guī)的政策信息并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向公眾公布。此后中日韓化學(xué)品管理政策對(duì)話(huà)會(huì)議作為T(mén)EMM的重要合作制度每年召開(kāi)一次，交換化學(xué)品管理的進(jìn)展信息和成果，為三國(guó)化學(xué)品管理提供了持續(xù)的信息源和壓力，保持了各國(guó)對(duì)該問(wèn)題領(lǐng)域的持續(xù)關(guān)注。此外，三國(guó)還在化學(xué)品管理能力建設(shè)上保持了持續(xù)合作，這使管理的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)在三國(guó)間得到持續(xù)交流。正是由于在區(qū)域?qū)用嫔系暮献?，無(wú)論是化學(xué)品管理起步較晚的中國(guó)，還是有著較長(zhǎng)和較完整化學(xué)品管理法律和管理體系的日本和韓國(guó)，在回應(yīng)全球統(tǒng)一化學(xué)品分類(lèi)和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)的過(guò)程中，都出現(xiàn)了各自化學(xué)品管理的新進(jìn)步和發(fā)展，重新修訂了一系列化學(xué)品管理法律或是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)在2010年10月正式出臺(tái)實(shí)施了《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》，要求對(duì)新化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行申報(bào)；2011年的12月重新修訂并發(fā)布了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》，要求企業(yè)按照全球統(tǒng)一化學(xué)品分類(lèi)和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)化學(xué)品安全技術(shù)說(shuō)明書(shū)(SDS)和危險(xiǎn)化學(xué)品統(tǒng)一標(biāo)注；2015年，《危險(xiǎn)化學(xué)品名錄》及《危險(xiǎn)化學(xué)品名錄實(shí)施指南》先后發(fā)布；2016年，中國(guó)在已知化學(xué)品清單中新增了31種化學(xué)品，有效地改變了控制這些化學(xué)品的管制要求。

日本的《化申法》1973年就已頒布，但長(zhǎng)期沒(méi)有修訂，2009年日本重新修訂這一法律，并于 2010年生效。跟修訂前相比，新的化學(xué)品管理法律從有毒基礎(chǔ)改為風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)，法規(guī)中引入了涵蓋現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)的綜合管理系統(tǒng)，對(duì)供應(yīng)鏈合理監(jiān)管化學(xué)物質(zhì)提出要求，并要求化學(xué)品信息通報(bào)。2016年4月1日，日本化學(xué)品管理部門(mén)又再次將21種物質(zhì)設(shè)定為優(yōu)先評(píng)估化學(xué)品，將優(yōu)先評(píng)估化學(xué)品種類(lèi)升為211種。

韓國(guó)《化學(xué)品注冊(cè)預(yù)評(píng)估法案》于2015年正式實(shí)施，2016年4月，韓國(guó)也應(yīng)全球統(tǒng)一化學(xué)品分類(lèi)和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)的第四次修訂要求，更新了有毒物質(zhì)的管控法律。新的有毒物質(zhì)管控法律要求韓國(guó)公共場(chǎng)合的化學(xué)品都必須進(jìn)行標(biāo)識(shí)、分類(lèi)，提供成分安全數(shù)據(jù)。此外，增補(bǔ)條款增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。韓國(guó)還與化學(xué)品的注冊(cè)和評(píng)價(jià)行動(dòng)保持一致，形成韓國(guó)化學(xué)品注冊(cè)與評(píng)估法案韓國(guó)化學(xué)品注冊(cè)與評(píng)估法案(K-REACH，The Act on Registration and Evaluation of Chemicals)。

TEMM將全球統(tǒng)一化學(xué)品分類(lèi)和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)引入合作框架內(nèi)，促進(jìn)了三國(guó)國(guó)內(nèi)化學(xué)品管理相關(guān)法律和措施的出臺(tái)，將國(guó)家、區(qū)域和全球的化學(xué)品管理標(biāo)準(zhǔn)和行為聯(lián)系在了一起，規(guī)范了國(guó)家的化學(xué)品管理行為，使各國(guó)在化學(xué)品管理方面大體上出現(xiàn)了區(qū)域一致的行動(dòng)。這種合作的進(jìn)展還體現(xiàn)在三國(guó)政府共同打擊電子廢棄物非法越境轉(zhuǎn)移的努力上。(48)Hidetaka Yoshimatsu. “Understanding Regulatory Governance in Northeast Asia: Environmental and Technological Cooperation among China, Japan and Korea,” Asian Journal of Political Science, Vol.3, No.18, 2010, pp.227-247.中日韓三國(guó)都認(rèn)識(shí)到在不斷增長(zhǎng)的跨界交往下，管理化學(xué)品和控制電子廢棄物的越界轉(zhuǎn)移必須通過(guò)三方協(xié)調(diào)相關(guān)政策和國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，三方在這兩個(gè)領(lǐng)域合作的目標(biāo)使各自國(guó)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)同國(guó)際規(guī)范相一致，如全球統(tǒng)一化學(xué)品分類(lèi)和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)和《巴塞爾公約》，這就將國(guó)內(nèi)治理同全球規(guī)范聯(lián)系在一起，而區(qū)域合作則作為全球規(guī)則同國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的紐帶，(49)同①。這種治理方式也成為目前東北亞區(qū)域環(huán)境治理的有效路徑。

3.3 TEMM的治理路徑

TEMM之所以能夠取得治理成效，在于其建構(gòu)了東北亞環(huán)境共同體社會(huì)，賦予各國(guó)參與環(huán)境合作新的身份，形成對(duì)區(qū)域環(huán)境治理新的認(rèn)知，進(jìn)而形成了治理規(guī)范。區(qū)域及全球公民身份的塑造能夠使合作主體更加自覺(jué)地參與治理過(guò)程。(50)袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主體合作的進(jìn)化”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2018年第1期，第50頁(yè)。松散治理是東北亞所有環(huán)境合作機(jī)制共同的特點(diǎn)，但并不是采取松散治理的東北亞環(huán)境合作機(jī)制都取得了如TEMM一樣的成就，TEMM能夠創(chuàng)造一個(gè)社會(huì)首先在于其與生俱來(lái)的權(quán)威性。在東北亞地區(qū)，由于地區(qū)主義的缺失，民族國(guó)家依然是區(qū)域合作的主要行為體。盡管治理需要非國(guó)家行為體的參與以及治理權(quán)威從國(guó)家行為體向非國(guó)家行為體轉(zhuǎn)移，但是在東北亞地區(qū)，相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)并不具備治理發(fā)揮作用的基本條件。既然國(guó)家間合作是東北亞環(huán)境治理主要的合作形式，參與合作的主體權(quán)力級(jí)別就成為影響合作進(jìn)程的重要因素。TEMM與其他區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制不同之處在于其合作級(jí)別最高，參與合作的是三國(guó)環(huán)境部，這使TEMM從成立之初就具備了權(quán)威。但也恰恰因?yàn)槿龂?guó)行政部門(mén)直接作為治理主體，也使TEMM在治理方式上必然盡量維持松散。在這樣的情況下，TEMM定位協(xié)調(diào)，立志高遠(yuǎn)，其目標(biāo)是成為東北亞區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，松散的治理方式為T(mén)EMM實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了助力。

其次，TEMM的協(xié)調(diào)作用越來(lái)越成為中日韓三國(guó)提升環(huán)境治理能力的重要來(lái)源，社會(huì)學(xué)習(xí)的出現(xiàn)是東北亞環(huán)境共同體社會(huì)形成的標(biāo)志。TEMM的協(xié)調(diào)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，協(xié)調(diào)成員國(guó)之間的信息和經(jīng)驗(yàn)交流，進(jìn)行能力建設(shè)，加強(qiáng)成員國(guó)自身環(huán)境治理能力，從而提升區(qū)域和全球環(huán)境治理水平。TEMM在這一層面的協(xié)調(diào)建立了三國(guó)環(huán)境共識(shí)，建立了一個(gè)緊密聯(lián)系的社會(huì)，這在其他合作領(lǐng)域幾乎是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，TEMM成為東北亞各國(guó)尤其是中日韓三國(guó)在安全形勢(shì)緊張時(shí)期必不可少的溝通紐帶。盡管TEMM制度本身不具有強(qiáng)制力，但是其對(duì)三國(guó)執(zhí)行國(guó)際環(huán)境協(xié)議，參與區(qū)域環(huán)境合作提供了不可或缺的信息和技術(shù)支持，為三國(guó)環(huán)境部門(mén)提供了政策層面上不斷溝通的途徑和平臺(tái)，并根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況有針對(duì)性地解決域內(nèi)特有的問(wèn)題，這就使TEMM不但創(chuàng)造了促進(jìn)三國(guó)環(huán)境治理能力提升的壓力，而且能夠滿(mǎn)足不同國(guó)家在區(qū)域環(huán)境合作中的不同需求。這種壓力和需求為本地區(qū)形成自上而下和自下而上的治理提供了基本動(dòng)力。另一方面，TEMM的權(quán)威性和開(kāi)放性使其能夠超然于東北亞其他環(huán)境合作機(jī)制，既避免了相似機(jī)制間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)，同時(shí)與他們保持協(xié)調(diào)，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)整合治理秩序。TEMM在不同的問(wèn)題領(lǐng)域倚重專(zhuān)門(mén)治理機(jī)構(gòu)推進(jìn)合作，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。在大氣污染防控領(lǐng)域，TEMM同東亞酸沉降監(jiān)測(cè)網(wǎng)和東北亞空氣污染物長(zhǎng)距離跨界輸送聯(lián)合研究共同管控大氣污染；在海洋治理方面，TEMM努力協(xié)調(diào)在西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃(NOWPAP)的框架下開(kāi)展海洋環(huán)境污染治理；在水問(wèn)題上，TEMM致力于在亞洲水環(huán)境伙伴關(guān)系(WEPA)的框架下進(jìn)行三方合作。從2019年開(kāi)始，TEMM更加關(guān)注聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDG)的實(shí)現(xiàn)及與其他全球治理機(jī)制和平臺(tái)的協(xié)調(diào)和溝通。TEMM制度的不斷進(jìn)階和發(fā)展越來(lái)越成為三國(guó)提升自身治理能力的必要渠道以及集體參與全球治理的身份基礎(chǔ)，使這一合作機(jī)制更具吸引力。

最后，《巴黎協(xié)定》的簽署標(biāo)志著全球氣候治理模式從自上而下的“強(qiáng)制減排”轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系摹白灾髫暙I(xiàn)”，也反映了全球治理轉(zhuǎn)型中全球治理權(quán)的分散和下放趨勢(shì)。(51)Markus Jachtenfuchs, “Subsidiarity in Global Governance,” Law and Contemporary Problems, Vol.79, No.2, 2016, pp. 1-26.全球治理的這一重要轉(zhuǎn)型使國(guó)際環(huán)境多邊合作越來(lái)越依靠國(guó)家對(duì)治理的投入和治理能力的提升，地區(qū)合作和區(qū)塊合作將越來(lái)越成為全球環(huán)境合作的重要途徑。正是在這一全球治理緩慢轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，TEMM的作用不斷得到提升，環(huán)境軟法成為環(huán)境規(guī)制發(fā)揮治理作用的重要補(bǔ)充。

四、結(jié) 論

總體來(lái)看，東北亞地區(qū)由于地區(qū)主義的缺失，使得各國(guó)的安全關(guān)切集中在國(guó)家領(lǐng)土和主權(quán)安全，而非像地區(qū)主義較為成熟的歐盟更加關(guān)注人的安全。因此，區(qū)域環(huán)境治理并不在東北亞各國(guó)的核心政治議程中，而是處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。在這樣的背景下，東北亞地區(qū)的環(huán)境合作很難形成制度化程度較高的治理體系，而要依靠非正式和非強(qiáng)制的制度安排促進(jìn)各國(guó)認(rèn)知形成，借由國(guó)際環(huán)境協(xié)定安排促進(jìn)各國(guó)履約，通過(guò)國(guó)內(nèi)治理能力的提升來(lái)推進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作治理規(guī)范形成。

TEMM也并非在所有領(lǐng)域都取得了同樣的治理成效。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展是中日韓三國(guó)的首要任務(wù)，因此各國(guó)參與地區(qū)合作都以促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，尋求培育本國(guó)企業(yè)和工業(yè)，使其具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，秀隆吉松(Hidetaka Yoshimatsu)將這類(lèi)地區(qū)主義稱(chēng)為“發(fā)展地區(qū)主義”(Developmental Regionalism)。(52)Hidetaka Yoshimatsu, “Regional Cooperation in Northeast Asia: Searching for the Mode of Governance,” International Relations of the Asia-Pacific, p. 20.在這一背景下，東北亞環(huán)境合作的內(nèi)在動(dòng)力是促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，這也是TEMM合作的重要?jiǎng)恿ΑEMM的松散治理使中日韓三國(guó)能夠根據(jù)各自的關(guān)切協(xié)商優(yōu)先問(wèn)題領(lǐng)域，并不專(zhuān)注在傳統(tǒng)問(wèn)題領(lǐng)域的治理突破，而是將環(huán)境治理同各國(guó)的需要聯(lián)系起來(lái)，尋求務(wù)實(shí)的治理效果，例如，TEMM將循環(huán)社會(huì)、綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、電子廢棄物跨界轉(zhuǎn)移以及化學(xué)品管理作為優(yōu)先合作領(lǐng)域，體現(xiàn)了各國(guó)發(fā)展和區(qū)域環(huán)境治理的共同需要，因而也能夠取得治理成效；在化學(xué)品和電子廢料問(wèn)題上，中日韓三國(guó)通過(guò)遵循一致的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，規(guī)范各國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及各國(guó)企業(yè)活動(dòng)中不符合全球化標(biāo)準(zhǔn)的部分，有利于各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，有助于完善各自國(guó)內(nèi)相關(guān)的法律和法規(guī)，提升政府在國(guó)內(nèi)的治理能力。同時(shí)，三個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)治理體系的協(xié)調(diào)也有助于各國(guó)工業(yè)、企業(yè)的區(qū)域乃至全球經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)。因而，TEMM松散治理的效果首先在符合各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的領(lǐng)域顯現(xiàn)出來(lái)，而非在環(huán)境問(wèn)題最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。

中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議(TEMM)在眾多東北亞環(huán)境合作機(jī)制中，雖然起步較晚，但是級(jí)別最高，對(duì)各國(guó)環(huán)境政策具有重大影響力。TEMM最大的貢獻(xiàn)是探索出了東北亞環(huán)境治理的治理路徑，并表現(xiàn)出區(qū)域環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的潛在實(shí)力，日漸成為東北亞環(huán)境合作中連接國(guó)內(nèi)治理、區(qū)域治理和全球治理的協(xié)調(diào)中心。TEMM在下一個(gè)二十年要以重建東北亞地區(qū)環(huán)境治理秩序?yàn)橹匾蝿?wù),協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各合作機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)，同時(shí)進(jìn)行自身能力建設(shè)和機(jī)制建設(shè)，使自身的發(fā)展能夠適應(yīng)其應(yīng)承擔(dān)的重要使命，開(kāi)創(chuàng)一個(gè)新的治理時(shí)代。未來(lái)，中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)機(jī)制可加強(qiáng)同全球治理平臺(tái)的溝通與協(xié)作，探索綠色“一帶一路”建設(shè)以及“中日韓+X”生態(tài)環(huán)境合作將成為重要的研究領(lǐng)域。