周晶晶 朱 力

(1.南京郵電大學(xué) 社會(huì)與人口學(xué)院，南京 210023;2.南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，南京 210046)

提 要: 黨的十八大以來(lái)，法治化、規(guī)范化、制度化的新政策環(huán)境引發(fā)了農(nóng)村微觀治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在新的政策環(huán)境下，街道干部、村干部、村民小組長(zhǎng)、村民之間的權(quán)力關(guān)系也發(fā)生了變化。這種變化既是權(quán)力互動(dòng)層面的變化，即村民逐步成為農(nóng)村微觀治理的主導(dǎo)，也是自由余地層面的變化，即基層干部和村民所擁有的自由余地出現(xiàn)了此消彼長(zhǎng)的變化。上述變化徹底革新了傳統(tǒng)的農(nóng)村微觀治理結(jié)構(gòu)，正呈現(xiàn)一種協(xié)調(diào)性更高、參與更多元、上下聯(lián)動(dòng)更頻繁的新型治理模式。

一、新常態(tài)下的農(nóng)村微觀治理

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)基本形態(tài)及特征的發(fā)展和演變反映了整個(gè)社會(huì)變遷的趨勢(shì)，從中央到地方，各級(jí)政府始終把農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)治理作為政府工作的核心。伴隨著農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的變化，與農(nóng)村發(fā)展和治理相關(guān)的政策也在不斷調(diào)整。近年來(lái)，黨中央在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，持續(xù)發(fā)力民生建設(shè)，穩(wěn)步加大經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的力度，逐步形成了以法治化、規(guī)范化、制度化為特點(diǎn)的中國(guó)社會(huì)治理新環(huán)境，促進(jìn)了基層治理環(huán)境及治理方式的改變。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞農(nóng)村治理進(jìn)行了諸多探討，研究視角主要有兩種:“治理精英”視角以及“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”視角?！爸卫砭ⅰ币暯侵饕獓@農(nóng)村治理精英，即在農(nóng)村多個(gè)治理主體中發(fā)揮核心作用的群體，分析其在農(nóng)村治理中的作用及其治理特點(diǎn)。在農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中，精英處于中介地位，是農(nóng)村權(quán)力交互的重要承接點(diǎn)，起到了承上啟下的作用。與之相關(guān)的研究主要集中在精英劃分、農(nóng)村治理模式［1－3］以及社會(huì)變遷視角下的治理精英與農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)［4－8］。除了側(cè)重治理主體的視角之外，還有學(xué)者從社會(huì)和國(guó)家之間的關(guān)系這一角度分析農(nóng)村治理，該視角可以分為側(cè)重國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”的多元視角［9－11］以及強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中權(quán)力具體運(yùn)作方式的“社會(huì)中的國(guó)家”視角［12－16］。

總體而言，當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村治理的研究大多以傳統(tǒng)靜態(tài)權(quán)力觀為基礎(chǔ)，針對(duì)國(guó)家政策環(huán)境變化所引發(fā)的農(nóng)村治理環(huán)境變化的研究相對(duì)較少，忽視了宏觀規(guī)則的變化對(duì)農(nóng)村治理帶來(lái)的沖擊。雖然部分學(xué)者在探討農(nóng)村治理的時(shí)候，著重分析了地方性規(guī)范的作用，特別是傳統(tǒng)社會(huì)中的習(xí)俗、宗族文化等因素，但卻忽視了國(guó)家宏觀政策環(huán)境的變化對(duì)農(nóng)村治理工作帶來(lái)的影響。還有學(xué)者討論了后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理變化，但突出的是變化后鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)的新困境并未將國(guó)家政策的變化與農(nóng)村治理變化的過(guò)程結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析。當(dāng)今的農(nóng)村雖然不存在確定性的“支配”規(guī)則，但尚未達(dá)到村民完全自治的程度，國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理有重要影響。因此，相關(guān)研究需要在當(dāng)前的政策環(huán)境下進(jìn)行分析。

此外，相關(guān)研究也在一定程度上忽視了當(dāng)前我國(guó)政府治理的新內(nèi)涵。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)政府提出了社會(huì)治理的新概念，強(qiáng)調(diào)在全面深化改革的過(guò)程中，要將推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化作為改革的重要目標(biāo)［17］。當(dāng)前所提到的社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)雙向互動(dòng)、多元參與、合作協(xié)商、公開透明以及法治體系［18］。治理并不是一種制度，而是一種充分體現(xiàn)參與以及協(xié)商的權(quán)力主體的互動(dòng)過(guò)程。而在靜態(tài)權(quán)力觀指導(dǎo)下的大部分農(nóng)村治理研究過(guò)于宏觀，忽視了治理主體的策略互動(dòng)對(duì)治理過(guò)程的影響。雖然一部分學(xué)者已經(jīng)嘗試從行動(dòng)者策略互動(dòng)以及權(quán)力具體運(yùn)作方式的角度進(jìn)行研究，但他們所詮釋的治理依舊建立在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的宏觀背景下，并沒有切實(shí)展現(xiàn)宏觀規(guī)則變化下各個(gè)治理主體的互動(dòng)所體現(xiàn)的農(nóng)村治理過(guò)程的變化，表現(xiàn)出“宏觀有余、細(xì)微不足”的特點(diǎn)。結(jié)合當(dāng)前文獻(xiàn)的不足，本文嘗試提出了農(nóng)村微觀治理的新概念，認(rèn)為農(nóng)村微觀治理是農(nóng)村權(quán)力主體運(yùn)用行動(dòng)策略而進(jìn)行的協(xié)商性權(quán)力互動(dòng)過(guò)程，并以黨的十八大以來(lái)政策環(huán)境的變化為背景，結(jié)合農(nóng)村重大事件——征地的具體情境，考察農(nóng)村微觀治理結(jié)構(gòu)的變化。

S 村是一個(gè)蘇浙滬地區(qū)的典型村莊，地處城鄉(xiāng)接合部，由三個(gè)自然村于2001 年合并而成。S 村西至城郊要道，北臨城中河區(qū)域，面積近2.5 平方千米，交通十分便利。村下轄30 個(gè)居民小組及一個(gè)拆遷安置小區(qū)，有住戶1286 戶，總?cè)丝?456 人，其中在冊(cè)農(nóng)民2288 人。近幾年來(lái)，隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加快，S 村征地拆遷等方面的任務(wù)相對(duì)繁重。S 村的征地經(jīng)歷了從“一平二調(diào)”到“貨幣安置”的過(guò)程，征地操作規(guī)則也在逐步完善。黨的十八大以來(lái)，政策環(huán)境的變化直接影響了基層征地治理模式。本文試圖通過(guò)S 村長(zhǎng)達(dá)一年的“際華目的地”征地事件，展現(xiàn)黨的十八以來(lái)，在新的政策環(huán)境下基層政府、村級(jí)組織以及普通村民的策略互動(dòng)，進(jìn)而揭示他們彼此權(quán)力關(guān)系的變化所反映的農(nóng)村微觀治理結(jié)構(gòu)的變化。

S 村的征地始于20 世紀(jì)五六十年代，當(dāng)時(shí)采取的是“一平二調(diào)”①的土地征收方式，被征地村民沒有物質(zhì)補(bǔ)償，只能通過(guò)減免農(nóng)業(yè)稅、核減耕地計(jì)劃等政策獲得補(bǔ)償。80 年代后，隨著征地規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)家征地政策也開始逐步完善，除了征地權(quán)限的規(guī)定外，還將征地補(bǔ)償方式規(guī)定為“勞力安置”，一畝地根據(jù)“土勞比”(征地前的耕地面積與勞動(dòng)力的比例)，安排符合招工條件的村民到集體所有制單位或全民所有制單位就業(yè)，而且其農(nóng)村戶口也可轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在“一平二調(diào)”和“勞力安置”的年代，征地簽字不需要隊(duì)長(zhǎng)②、隊(duì)委簽字，只需要村一級(jí)統(tǒng)一簽字即可。

到了1995 年，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展起來(lái)，征地安置方式也有所變化，增加了勞力安置費(fèi)用，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每人5000 元，不再安排工作，但戶口可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并享受城鎮(zhèn)戶口的入學(xué)和糧油待遇。經(jīng)過(guò)1995 年的過(guò)渡，從1996 年開始，征地補(bǔ)償徹底改為“貨幣補(bǔ)償”，有了明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)規(guī)定征地補(bǔ)償由土地補(bǔ)償費(fèi)、勞力安置費(fèi)、青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)組成，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高。與此同時(shí)，征地簽字方式也有了變化。由于征地補(bǔ)償方式的改變，征地矛盾也在逐年增加，村一級(jí)已經(jīng)無(wú)法代表全村村民的意見，之前的簽字方式引發(fā)了諸多糾紛。我國(guó)1986年制定并頒布的《土地管理法》中明確規(guī)定了集體土地為村民小組、村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)所有，以村民小組為基礎(chǔ)。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在1996 年之后，S 村所在的江洲市在全市范圍內(nèi)逐步采取村一級(jí)和村民小組代表(隊(duì)長(zhǎng)與隊(duì)委或者隊(duì)長(zhǎng))共同簽字的方式，并一直沿用至今。

截止到2014 年，S 村征地采取的都是所屬三洲街道一貫的簽字方式，但是這種簽字方式在本文所關(guān)注的“際華目的地”產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目中發(fā)生了變化。2015年年初，S 村迎來(lái)了大型征地項(xiàng)目——際華目的地，涉及S 村的征地畝數(shù)約為150 畝，涉及18 個(gè)村民小組。這次征地項(xiàng)目的簽字方式在三洲街道的授意下發(fā)生了變化，簽字范圍擴(kuò)大到村民小組的每家每戶，而且簽字率至少要達(dá)到80%。這種征地操作性規(guī)則的改變給街道干部、村干部、村民小組長(zhǎng)以及村民之間的策略互動(dòng)帶來(lái)了變化，在一定程度上改變了S 村的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，也對(duì)S 村的微觀治理產(chǎn)生了影響。

二、宏觀政策變化與微觀治理

農(nóng)村社會(huì)擺脫了傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)于地方性規(guī)范的依賴，但也未能充分體現(xiàn)出現(xiàn)代公民規(guī)則［19］。當(dāng)今的農(nóng)村雖然不存在確定性的“支配”規(guī)則，但還未過(guò)渡到村民完全自治的階段。在這一過(guò)程中，國(guó)家政策對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理的影響依舊不容忽視。因此，探討農(nóng)村治理必須要結(jié)合國(guó)家政策的變化進(jìn)行分析。在本文中，農(nóng)村微觀治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是一種動(dòng)態(tài)的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，在該結(jié)構(gòu)中，不同的行動(dòng)者相互合作、相互牽制，彼此的權(quán)力關(guān)系也在實(shí)踐過(guò)程中不斷變化［20－21］。

根據(jù)組織決策分析的理論，具體的規(guī)則構(gòu)成了行動(dòng)的先在條件，規(guī)則改變了，權(quán)力主體的行動(dòng)策略也會(huì)發(fā)生改變，從而引發(fā)彼此互動(dòng)關(guān)系即權(quán)力關(guān)系的變化。規(guī)則在特定的時(shí)刻象征著行動(dòng)者之間權(quán)力均衡與妥協(xié)的狀態(tài)。在治理機(jī)構(gòu)中，雖然規(guī)則發(fā)揮著核心約束作用，但其具有不確定性特點(diǎn):一方面，規(guī)則本身具有原則性和策略性，即便是相同的規(guī)則，在不同的執(zhí)政時(shí)期和社會(huì)運(yùn)動(dòng)中所呈現(xiàn)出的具體內(nèi)容也有所差異，規(guī)則自身是充滿變數(shù)的;另一方面，在運(yùn)用規(guī)則對(duì)行動(dòng)者進(jìn)行約束時(shí)，因?qū)嵤┑牟淮_定性而充滿“彈性”。即使規(guī)則有明確的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，但最終還是會(huì)淪為“有限規(guī)則”。每個(gè)參與者都被假想為依賴于環(huán)境并對(duì)環(huán)境進(jìn)行建構(gòu)的人，在適應(yīng)規(guī)則的同時(shí)，也能借助自身行動(dòng)改變或影響規(guī)則［22］。

雖然規(guī)則在執(zhí)行上充滿了“不確定性”，其約束能力也體現(xiàn)了“有限性”的特點(diǎn)，但是對(duì)于特定事件或者特定組織中的行動(dòng)者來(lái)說(shuō)，規(guī)則的約束力是不容忽視的，它直接制約了行動(dòng)者的策略行動(dòng)。規(guī)則的變化會(huì)帶來(lái)一系列連鎖反應(yīng)，雖然行動(dòng)者具有主觀能動(dòng)性，但是為了在新規(guī)則下獲得更多利益，他們必須要改變?cè)茸非罄娴牟呗裕扇⌒碌牟呗詠?lái)適應(yīng)新的規(guī)則［23］。

在重大事件發(fā)生的過(guò)程中，由于事件具有范圍廣、利益性以及時(shí)效性等特點(diǎn)，行動(dòng)者會(huì)對(duì)變化后的宏觀規(guī)則立刻做出反應(yīng)，通過(guò)改變行動(dòng)策略以適應(yīng)新的規(guī)則，目的是為了實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)與利益。在具體事件中，為了獲利，行動(dòng)者不得不受到組織的限制和約束，并且根據(jù)其他組織成員能接受的方式進(jìn)行策略行動(dòng)。雖然在新規(guī)則下行動(dòng)者的行為受到了限制和約束，但由于其“不確定性”，也為行動(dòng)者提供了新的機(jī)會(huì)主義空間。而行動(dòng)者這種應(yīng)對(duì)規(guī)則改變的新行動(dòng)策略直接造成了各個(gè)行動(dòng)者之間權(quán)力關(guān)系的變化，從而引發(fā)農(nóng)村微觀治理環(huán)境的變化。因此，本文以黨的十八大以來(lái)的政策環(huán)境變化為背景，以S 村的征地事件為個(gè)案，對(duì)農(nóng)村微觀治理結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)行探究。

三、新征地操作規(guī)則的出臺(tái)

黨的十八大以來(lái)，受到宏觀政策環(huán)境的影響，對(duì)基層政府行使職能的服務(wù)性，依法、依規(guī)性有了更高的要求。同時(shí)，為了穩(wěn)步推進(jìn)新政策，針對(duì)黨員干部的監(jiān)管與查處機(jī)制也在明顯加強(qiáng)。上述影響直接引發(fā)了三洲街道征地操作規(guī)則的變化。

(一)從“預(yù)征地”到“土地整理”

在新政策環(huán)境下，國(guó)家對(duì)群眾利益的維護(hù)以及依法行政的要求不斷加強(qiáng)，并強(qiáng)化了查處和監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)新規(guī)則的貫徹實(shí)施。在這一政策背景下，三洲街道在制定征地方案時(shí)格外謹(jǐn)慎。此次征地事件中，三洲街道依然采取“預(yù)征地”③的形式，但是在征地協(xié)議和征地名號(hào)上都進(jìn)行了修改。同時(shí)，為確?！邦A(yù)征地”萬(wàn)無(wú)一失，三洲街道還專門組織了市政府法制辦、國(guó)土局征地事務(wù)所及律師等相關(guān)人員對(duì)這次的征地協(xié)議進(jìn)行“把關(guān)”。

與以往的征地協(xié)議書相比，這份征地協(xié)議書的不同之處在于:首先，包括協(xié)議名稱在內(nèi)的“預(yù)征地”都改為了“土地整理”;其次，將甲方江洲市京城新農(nóng)村建設(shè)投資有限公司④改為了三洲街道的某村。之所以進(jìn)行上述修改，目的是為了盡可能地推卸責(zé)任和掩蓋“預(yù)征地”的事實(shí)。足以說(shuō)明，三洲街道試圖用“土地流轉(zhuǎn)”的方式來(lái)遮掩“預(yù)征地”。在具體操作過(guò)程中，他們先通過(guò)簽訂土地補(bǔ)償協(xié)議，將土地流轉(zhuǎn)到被征地的某村，在收到土地審批后，再由國(guó)土局征地事務(wù)所與涉及征地的各個(gè)行政村分別簽訂正式的征地協(xié)議。這種“土地流轉(zhuǎn)”的方式無(wú)異于“掩耳盜鈴”。按照土管條例，“土地流轉(zhuǎn)”不能改變土地的所有權(quán)性質(zhì)以及農(nóng)業(yè)用途。而在這份協(xié)議中，乙方在簽訂協(xié)議后，便失去了與該宗地有關(guān)的任何權(quán)利。我國(guó)法律規(guī)定，只有土地征收才能完全收回農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)并不會(huì)改變土地性質(zhì)。此外，三洲街道在進(jìn)行“土地流轉(zhuǎn)”時(shí)，還是按照征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)對(duì)村民進(jìn)行補(bǔ)償，而不是采取在“土地流轉(zhuǎn)”中通常使用的租金形式。三洲街道的干部也意識(shí)到直接使用“土地流轉(zhuǎn)”的法律風(fēng)險(xiǎn)，所以無(wú)論是在協(xié)議中還是在開動(dòng)員大會(huì)等重要場(chǎng)合，他們都避免提及“土地流轉(zhuǎn)”，而是采用了更為寬泛、村民相對(duì)陌生的“土地整理”⑤來(lái)代替。

(二)簽字率“80%”的由來(lái)

三洲街道除了在協(xié)議中規(guī)避“土地流轉(zhuǎn)”外，還對(duì)簽字率做出了規(guī)定，要求征地協(xié)議的簽字人數(shù)至少要達(dá)到該村民小組總戶數(shù)的80%。之所以明確規(guī)定簽字率，除了要完成國(guó)土局的簽字任務(wù)，更主要的是要確?！邦A(yù)征地”的順利進(jìn)行，即在沒有批文情況下先進(jìn)行征地。在這種合法性不足的情況下，如果不盡量爭(zhēng)取村民的支持，很容易產(chǎn)生復(fù)議和行政訴訟，甚至引起村民信訪等。自從2013 年開展“群眾路線”教育開始，三洲街道的干部如履薄冰，作為反映群眾意見和投訴的“窗口”——信訪，自然成了重點(diǎn)考察領(lǐng)域，信訪工作績(jī)效被納入黨政干部政績(jī)考核體系。江洲市和其所在的地級(jí)市對(duì)于越級(jí)上訪實(shí)行“一票否決制”。

面對(duì)信訪的“高壓線”，三洲街道在這次征地項(xiàng)目中格外謹(jǐn)慎，想盡辦法避免信訪事件的發(fā)生，而保證簽字率則是最直接有效的手段。保證了村民的簽字率，即使有少部分村民反對(duì)，但在大部分村民都同意征地的氛圍影響下，他們也會(huì)被帶動(dòng)簽字，或者即使不簽字，至少也不會(huì)去信訪。之所以規(guī)定80%的簽字率，而不是《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定的2/3，是因?yàn)樵?0%簽字率下受到的征地阻礙更少，項(xiàng)目征地、拆遷都更為順利。這種將征地協(xié)議的簽訂納入村民自治的范疇，采取少數(shù)服從多數(shù)的征地策略，使三洲街道規(guī)避了一部分風(fēng)險(xiǎn)。如此一來(lái)，即使在征地過(guò)程中出現(xiàn)了村民上訪或者訴訟，三洲街道也不用承擔(dān)太多責(zé)任，因?yàn)檫@是村民共同商議的結(jié)果，而且通過(guò)率遠(yuǎn)超規(guī)定的2/3。

四、新規(guī)則下的農(nóng)村微觀治理結(jié)構(gòu)變化

如本文所述，在新政策環(huán)境下，對(duì)基層工作的監(jiān)管與查處力度較以往有所增強(qiáng)，加大了基層政府的違規(guī)成本。為了適應(yīng)新的政策環(huán)境，基層政府往往會(huì)改變規(guī)則實(shí)施程序。這種改變實(shí)際上是一種對(duì)規(guī)則的“變通”。新征地操作規(guī)則的出臺(tái)無(wú)疑是三洲街道應(yīng)對(duì)新政策環(huán)境的最佳方案。這種從宏觀規(guī)則到征地操作規(guī)則的變化，直接或間接引發(fā)了農(nóng)村各治理主體之間權(quán)力關(guān)系的變化，而這種權(quán)力關(guān)系的變化也體現(xiàn)了宏觀規(guī)則變化對(duì)基層微觀治理產(chǎn)生的影響。

(一)從“指導(dǎo)與協(xié)助”到“行政發(fā)包”

《村民委員會(huì)組織法》中對(duì)村民委員會(huì)與基層政府之間的關(guān)系進(jìn)行了明確的界定:基層政府指導(dǎo)村民委員會(huì)的基層工作，而村民委員會(huì)協(xié)助基層政府完成各項(xiàng)治理工作任務(wù)。在現(xiàn)實(shí)生活中，兩者之間的“指導(dǎo)與協(xié)助”有更為豐富的展現(xiàn):基層政府希望村干部完成組織目標(biāo);村民希望村干部盡可能多地為村民謀利。村干部往往面臨著選擇。需要注意的是，在日常的村級(jí)事務(wù)運(yùn)行過(guò)程中，村干部的雙重角色并沒有造成其與街道干部權(quán)力關(guān)系的改變，但是在這次S 村的“土地整理”過(guò)程中，由于街道干部應(yīng)對(duì)新規(guī)則的策略——新征地方案的出臺(tái)，兩者的權(quán)力關(guān)系發(fā)生了從“指導(dǎo)與協(xié)助”到“行政發(fā)包”的轉(zhuǎn)變［24－25］。

與我國(guó)大部分農(nóng)村一樣，S 村的村干部也同時(shí)具有“當(dāng)家人”與“代理人”的雙重身份［26］，在這次征地項(xiàng)目之前，雖然三洲街道也通過(guò)一些激勵(lì)約束機(jī)制，比如將S 村的各項(xiàng)工作納入目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考評(píng)等方式強(qiáng)化村干部的“代理人”角色，但在根本上并沒有改變街道與村干部之間指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，只是強(qiáng)化了村干部對(duì)于街道任務(wù)的協(xié)助。以目標(biāo)責(zé)任制中對(duì)于村級(jí)工作的考評(píng)為例，三洲街道對(duì)于工作完成的時(shí)間和結(jié)果并沒有硬性規(guī)定，完全由村干部自行選擇，自由操作的余地很大，而三洲街道也不會(huì)就工作情況經(jīng)常對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)管與催促。

此外，雖然S 村村干部政府“代理人”的角色更為突出，但“當(dāng)家人”的角色也并沒有因此而消失。就“當(dāng)家人”而言，村干部需要公平處理村級(jí)事務(wù)，積極保障村民權(quán)益，維護(hù)鄉(xiāng)村的社會(huì)秩序。而目標(biāo)責(zé)任制的建立，在加強(qiáng)政務(wù)貫徹的同時(shí)，也強(qiáng)化了村級(jí)事務(wù)的完成。在三洲街道制定的目標(biāo)責(zé)任制中，包含了與村民生活息息相關(guān)的勞動(dòng)和社會(huì)保障、食品藥品安全、農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)、動(dòng)物防疫、農(nóng)技水利、村莊整治、環(huán)境綜合整治及長(zhǎng)效管理、文廣工作、物業(yè)管理等各個(gè)方面，而這些村級(jí)事務(wù)的完成也與S 村定額村干部的獎(jiǎng)金福利直接掛鉤。在村級(jí)事務(wù)方面，村干部能夠充分保障村民的權(quán)益，但是在完成組織目標(biāo)的過(guò)程中，村干部并不能充分為村民爭(zhēng)取權(quán)益。因此，相較于“代理人”，村干部“當(dāng)家人”的角色較弱。

在新征地操作規(guī)則出臺(tái)后，這種“指導(dǎo)與協(xié)助”的權(quán)力關(guān)系發(fā)生了變化，三洲街道為了“既快又好”地完成征地任務(wù)，直接將征地“發(fā)包”給了S 村村委會(huì)。相對(duì)于“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系，街道與村委會(huì)的關(guān)系更像是“命令”與“服從”的關(guān)系。三洲街道認(rèn)為，相較于街道，村一級(jí)能更好地完成征地任務(wù)，能將出現(xiàn)征地矛盾的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。這是因?yàn)榇甯刹拷?jīng)常與村民打交道，對(duì)該村的基層工作和人員信息都更為熟悉，在征地中也能更好地處理可能出現(xiàn)的各類問(wèn)題，從而最大限度地降低征地風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)三洲街道下發(fā)的征地任務(wù)，S 村的村干部雖然在起初有所抵觸，但最終還是做出了保質(zhì)保量完成征地任務(wù)的承諾。究其原因，首先，村民委員會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作中有協(xié)助義務(wù);其次，街道從經(jīng)濟(jì)、政治等方面對(duì)村干部建立了激勵(lì)約束機(jī)制，村干部必須完成街道指派的征地任務(wù);再者，由最了解行政村各方面情況的村干部進(jìn)行征地，能將征地矛盾的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，很大程度上減輕日后處理征地矛盾的壓力。

(二)從“上傳下達(dá)”到“逆向依賴”

在產(chǎn)業(yè)園“土地整理”項(xiàng)目開展之前，S 村的村干部與村民小組長(zhǎng)之間主要是一種“上傳下達(dá)”的權(quán)力關(guān)系，即村干部和基層政府向村民小組長(zhǎng)傳遞相關(guān)的要求，再由村民小組長(zhǎng)作為“傳送帶”向村民傳達(dá)信息。村民小組長(zhǎng)在政策執(zhí)行中并不是不可繞開的重要角色。而在這次征地事件中，由于征地操作規(guī)則的改變——要求每家每戶都簽字，簽字率要達(dá)到至少80%。村干部作為征地任務(wù)的“承包人”，采取了利用村民小組長(zhǎng)帶動(dòng)村民簽訂協(xié)議的策略，這種策略使得兩者的權(quán)力關(guān)系發(fā)生了從“上傳下達(dá)”到“逆向依賴”的轉(zhuǎn)變。

在本次“土地整理”事件發(fā)生之前，S 村的村民小組長(zhǎng)發(fā)揮著兩方面的作用。一是“公益性”作用，管理本村民小組的內(nèi)部事務(wù)，維護(hù)本小組的和諧與秩序，積極回應(yīng)本組村民生產(chǎn)生活中的各種要求;二是“工具性”作用，扮演著“上傳下達(dá)”的角色。雖然村民小組長(zhǎng)沒有直接治理村莊的權(quán)利，但村干部在開展具體的工作之前，需要由村民小組長(zhǎng)向村民召開相應(yīng)的動(dòng)員會(huì)議，傳遞國(guó)家的各種政策精神，在村民小組長(zhǎng)對(duì)村民進(jìn)行號(hào)召或勸導(dǎo)后，村干部的各項(xiàng)工作才會(huì)開展得更加順利。

但是，村民小組長(zhǎng)的角色在這次產(chǎn)業(yè)園征地事件中有了明顯的變化，這種變化主要體現(xiàn)在村民小組長(zhǎng)與村干部的權(quán)力關(guān)系上。在推行征地的過(guò)程中，S 村的村干部并沒有挨家挨戶地做村民的工作，而是把“搞定”村民小組長(zhǎng)擺在首位。村民小組長(zhǎng)不僅僅是“上傳下達(dá)”的角色，而是成為村干部推進(jìn)征地過(guò)程中所依賴的對(duì)象。

S 村村支書陳書記說(shuō):“縣官不如現(xiàn)管，就算縣長(zhǎng)到小小的村民小組還是要先找隊(duì)長(zhǎng)。他管事，最起碼對(duì)他整個(gè)生產(chǎn)隊(duì)⑥的情況很了解，在最基層的一線。任何工作就必須通過(guò)這條線。不論用任何辦法，都必須要先把隊(duì)長(zhǎng)和隊(duì)委⑦的思想工作做通啊，這是最起碼的。我們只認(rèn)隊(duì)長(zhǎng)，生產(chǎn)隊(duì)有事情必須要隊(duì)長(zhǎng)來(lái)找我，你都不承認(rèn)他是組織中的一員，那我們還下去工作么?沒辦法工作的?！?/p>

從陳書記的話可以看出，S 村之所以采取先“搞定”村民小組長(zhǎng)，主要有兩個(gè)原因。首先，村民小組長(zhǎng)是由村民選舉出來(lái)的，所以有很深的群眾基礎(chǔ)，其對(duì)于征地的態(tài)度可以在很大程度上影響村民的決定;其次，在陳書記看來(lái)，村民小組是扎根于農(nóng)村自治組織的基層力量，有一定的政治影響力，所以只要是涉及村民小組的事情，必須要先了解村民小組長(zhǎng)的意見。

(三)從“被架空”到“被重視”

在S 村，由于“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)體制，村黨組織在村級(jí)組織中處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，而這種組織形態(tài)無(wú)疑擴(kuò)大了基層政府在農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的影響力，同時(shí)也在一定程度上削弱了農(nóng)民的權(quán)力。一旦涉及與政府利益相違背的事件，村黨組織“代言人”的屬性就會(huì)被充分激活。村民不僅在信息獲取上遭到無(wú)視，甚至個(gè)人利益也可能會(huì)受到侵害，村民權(quán)利完全處于“被架空”的狀態(tài)。在2014 年以前，S 村采取村一級(jí)和村民小組代表(隊(duì)長(zhǎng)與隊(duì)委或者隊(duì)長(zhǎng))共同簽字的辦法，這種簽字方式只需要基層政府說(shuō)服村民小組代表即可。在很多村民小組，大部分村民在完全不知情或者自身利益未得到保障的情況下，土地的所有權(quán)就已經(jīng)被國(guó)家收回了。

在這次征地項(xiàng)目中，S 村村民相對(duì)“弱勢(shì)”的權(quán)利地位得到了實(shí)質(zhì)性的改善。征地新操作規(guī)則格外強(qiáng)調(diào)征地協(xié)議簽訂的“自愿性”以及對(duì)村民征地利益的保障。在新征地方案的指導(dǎo)下，村民與村干部乃至基層政府的聯(lián)系互動(dòng)更為頻繁，而且在互動(dòng)過(guò)程中，村民的自由余地提升了，能夠在一定程度上主導(dǎo)征地事件的發(fā)展。新的征地方案首先遵循了國(guó)家和江蘇省提出的加強(qiáng)征地中農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)的要求，規(guī)定要簽訂《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》，除了要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人簽字、蓋章之外，還需要農(nóng)戶簽字。村干部或者村民小組長(zhǎng)在上門簽訂協(xié)議的過(guò)程，會(huì)將征地項(xiàng)目的性質(zhì)、征地價(jià)格等核心問(wèn)題對(duì)村民進(jìn)行詳細(xì)講解。這種做法充分保障了村民的知情權(quán)和參與權(quán)，村民不再像過(guò)去那樣被“蒙在鼓里”，無(wú)疑極大地提高了村民在征地中的參與度。

S 村28 組村民潘廷平說(shuō):“我也聽說(shuō)了這次征地要每家每戶簽協(xié)議，反正我不愿意主動(dòng)找干部，要是主動(dòng)找干部的話，就好像我特想把地方賣給政府似的，在談判的氣勢(shì)上就先輸了，所以必須要等著干部主動(dòng)來(lái)找我。但是我也不是想逃避，只要政府派干部下來(lái)了，我們肯定不會(huì)躲著不見，‘丑媳婦總要見公婆’，只有見面了，才有商量的余地?！?/p>

村民的話充分反映了其公共參與方式的轉(zhuǎn)變。在以往的“土地整理”項(xiàng)目中，村民對(duì)征地事件往往只能采取無(wú)奈“抵抗”或被動(dòng)“接受”的方式，一旦事后聽到任何傳言都會(huì)覺得自己的利益受到了侵害，其不滿情緒便會(huì)爆發(fā)。如果受到外部力量的煽動(dòng)，村民極有可能采取不理智甚至激烈的方式與基層政府對(duì)峙。對(duì)于村干部而言，在過(guò)去的征地事件中，既不需要村民簽字，也不需要與村民交流太多，所以他們沒有與村民溝通的動(dòng)力。而在這次征地中，無(wú)論是村民還是村干部，他們?cè)谔幚矸绞缴隙加辛朔e極轉(zhuǎn)變。出于征地方案的要求，村干部很注意與村民的溝通，即使自己不親自上門，也會(huì)囑咐村民小組長(zhǎng)準(zhǔn)確傳達(dá)本次“土地整理”項(xiàng)目的核心信息。村干部的耐心溝通使村民也愿意卸下防備，開誠(chéng)布公地表達(dá)自己在征地中的利益要求，不再“遮遮掩掩”“含含糊糊”。

除了每家每戶簽訂征地協(xié)議外，本次征地方案還提出至少達(dá)到80%簽字率的硬性規(guī)定，該規(guī)定雖然使三洲街道規(guī)避了一部分風(fēng)險(xiǎn)，但客觀上也促進(jìn)了村民權(quán)利的提升。簽字率要求達(dá)到80%，而不是100%，其實(shí)暗含了允許出現(xiàn)20%的農(nóng)戶拒絕簽字的情況，使村民面對(duì)征地事件時(shí)能夠自由發(fā)聲。雖然根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，集體土地征地具有強(qiáng)制性，不簽字并不能改變被征地的結(jié)果，但這種允許“不同聲音”存在的舉措使得征地過(guò)程更為民主，也更能體現(xiàn)村民自治的精神。

五、結(jié)論與討論

規(guī)則的變化是農(nóng)村微觀治理結(jié)構(gòu)變化的前提，在新規(guī)則影響下，不同行動(dòng)者通過(guò)各自的行動(dòng)策略進(jìn)行互動(dòng)，從而引發(fā)農(nóng)村權(quán)利關(guān)系乃至微觀治理結(jié)構(gòu)的變化。宏觀政策的變化首先造成基層政府權(quán)利空間的壓縮，為了適應(yīng)新的規(guī)則，基層政府將新征地操作規(guī)則的制定作為變通新規(guī)則的策略。而新征地操作規(guī)則的出臺(tái)則導(dǎo)致了街道與村干部、村干部與農(nóng)民以及農(nóng)民與街道權(quán)利關(guān)系的變化。這些權(quán)力關(guān)系的變化充分反映了農(nóng)村微觀治理過(guò)程中權(quán)力重心的下移。

具體而言，農(nóng)村權(quán)力重心下移主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是權(quán)力互動(dòng)層面的下移，主要是從以基層政府為主導(dǎo)到以農(nóng)民(包括村民小組長(zhǎng)與普通村民)為主導(dǎo)的移動(dòng);二是治理主體所擁有的自由余地的下移，即相對(duì)基層政府而言，農(nóng)民擁有了更多的自由余地。按照組織決策分析理論的解釋，自由余地被理解為有可能優(yōu)先以自己的方式在較大程度上操縱某個(gè)直接影響組織生存的重要資源。雖然權(quán)力關(guān)系的變化發(fā)生在行動(dòng)者的策略互動(dòng)過(guò)程中，但是策略互動(dòng)僅僅是權(quán)力關(guān)系變化的表現(xiàn)形式，真正衡量權(quán)力的增減、權(quán)力關(guān)系變化的主要因素是自由余地。在此次征地事件中，政策環(huán)境的變化使基層政府擁有的自由余地被大大壓縮，操作空間有限，不具備決定征地事件發(fā)展走向的主導(dǎo)力量。與此同時(shí)，村民擁有的自由余地實(shí)現(xiàn)了大幅提升，村民小組長(zhǎng)在征地事件中扮演著重要角色，征地過(guò)程是否順利，村民小組長(zhǎng)的影響力不容忽視。而普通村民各方面權(quán)益的顯著提高，激發(fā)了他們參與征地治理的積極性，其話語(yǔ)權(quán)也得到了保障。

這一變化充分體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村微觀治理從側(cè)重“管理”到側(cè)重“治理”的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村治理的相關(guān)研究中，大都將基層政府看作是農(nóng)村治理的中堅(jiān)力量，強(qiáng)調(diào)基層政策的主導(dǎo)地位，而農(nóng)民則被歸為“弱勢(shì)群體”，基本權(quán)益得不到保障［27－29］。但在本文的案例中，宏觀政策環(huán)境的變化使基層干部在政策執(zhí)行過(guò)程中受到的約束和限制增加，但卻贏得了廣大群眾的支持;與此同時(shí)，農(nóng)民從參與征地活動(dòng)中獲得的自由余地更大，治理資源更多，地位也有所提高。因此，這種變化使基層政府和農(nóng)民的權(quán)利資源都得到了一定體現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)開始逐步形成一種以政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與、政府與農(nóng)民共同協(xié)商為特點(diǎn)的上下互動(dòng)治理模式。

此外，本文試圖脫離個(gè)案研究的思維框架，解答宏觀政策與微觀治理的共變關(guān)系。農(nóng)村微觀治理過(guò)程實(shí)際就是一種權(quán)力互動(dòng)過(guò)程。在我國(guó)，新政策的形成并不意味著權(quán)力主體博弈的結(jié)束，而是新一輪權(quán)力互動(dòng)的開始［30］。為保證新政策貫徹落實(shí)到基層，往往會(huì)有一系列保障措施隨之施行，比如對(duì)基層政府的監(jiān)管與查處機(jī)制會(huì)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。雖然由于行動(dòng)者的“有限理性”，在規(guī)則實(shí)施的過(guò)程中必然具有一定的“彈性”，但作為典型的科層制組織，基層政府采取策略行動(dòng)的程度與其可能要承擔(dān)的后果有著密切聯(lián)系，而這種后果的大小又直接取決于監(jiān)管與查處機(jī)制的強(qiáng)化程度。該機(jī)制的強(qiáng)化直接約束了基層政府的自由裁量空間，它加大了基層政府違規(guī)行為的成本，進(jìn)而提高了規(guī)則實(shí)施過(guò)程中的“變通”成本［31］。

在具體事件的行動(dòng)領(lǐng)域中，新的宏觀政策對(duì)基層工作的監(jiān)管與查處力度較以往有所增強(qiáng)，加大了基層政府的違規(guī)成本。為適應(yīng)新的政策環(huán)境，基層政府往往會(huì)改變規(guī)則實(shí)施程序。但這種適應(yīng)并不是簡(jiǎn)單的以新規(guī)則為絕對(duì)的行動(dòng)標(biāo)桿，而是在利益權(quán)衡下做出的一種“變通”，但“變通”的程度取決于違規(guī)成本的高低。其實(shí)，基層政府新操作性規(guī)則的制定事實(shí)上也是一種行動(dòng)策略，有別于上級(jí)政府，基層政府既是操作性規(guī)則的制定者也是執(zhí)行者，基層干部在受到新規(guī)則約束的同時(shí)，還必須在新規(guī)則實(shí)施過(guò)程中盡可能實(shí)現(xiàn)組織利益。

在新操作性規(guī)則出臺(tái)后，行動(dòng)者會(huì)調(diào)整行動(dòng)策略，創(chuàng)造對(duì)自身有利的條件，以更好地實(shí)現(xiàn)自身利益，彼此也會(huì)建構(gòu)新的協(xié)商性行為交換，新的權(quán)力關(guān)系也由此形成。隨著不同行動(dòng)者之間協(xié)商性交換次數(shù)的增加，權(quán)利關(guān)系的變化逐漸體現(xiàn)為一種多個(gè)行動(dòng)者所代表的不同治理主體之間的權(quán)利互動(dòng)層面的變化。這種變化主要體現(xiàn)在主導(dǎo)權(quán)的變動(dòng)，有可能是從一類治理主體為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪活愔卫碇黧w為主導(dǎo)。而這種主導(dǎo)權(quán)的變化，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為參與權(quán)利互動(dòng)的自由余地在不同治理主體間的轉(zhuǎn)移。雖然所有人都可以通過(guò)協(xié)商性交換而有所收獲，彼此的自由余地也會(huì)相互制衡，但依然會(huì)出現(xiàn)某類或者某幾類治理主體的自由余地掌握更多的情況。這種權(quán)利互動(dòng)方式的改變以及自由余地在不同治理主體間的流動(dòng)充分展現(xiàn)了農(nóng)村微觀治理過(guò)程的變化。

注 釋:

①“一平二調(diào)”通常是指在新中國(guó)盛行一時(shí)的農(nóng)村基層組織“人民公社”內(nèi)部所實(shí)行的平均主義的供給制、食堂制(一平)，對(duì)生產(chǎn)隊(duì)的勞力、財(cái)物無(wú)償調(diào)撥(二調(diào))。而征地中的“一平二調(diào)”強(qiáng)調(diào)了其“無(wú)償”的含義。

②雖然隊(duì)長(zhǎng)與隊(duì)委是人民公社時(shí)期對(duì)生產(chǎn)小隊(duì)管理人及委員的稱謂，現(xiàn)在的稱謂是村民小組長(zhǎng)以及村民小組委員會(huì)成員，但是在調(diào)查過(guò)程中，基層干部及農(nóng)民通常使用的都是隊(duì)長(zhǎng)與隊(duì)委，所以本文中同時(shí)使用隊(duì)長(zhǎng)、隊(duì)委、村民小組長(zhǎng)以及村民小組委員會(huì)成員這些稱謂。

③“預(yù)征地”是指先與農(nóng)民商談?wù)鞯叵嚓P(guān)事宜，簽訂征地協(xié)議，等土地審批成功，有了用地指標(biāo)之后，再用地。與國(guó)家規(guī)定的先有批文才能征地的順序相比，“預(yù)征地”節(jié)約了很多時(shí)間。

④江洲市京城新農(nóng)村建設(shè)投資有限公司是三洲街道成立的公司，公司法人是三洲街道的林書記，該公司是為了方便政府融資和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立的，如果用該公司的名號(hào)進(jìn)行征地或者拆遷的話，即使有官司，也是民事訴訟，而不是行政訴訟。

⑤狹義的“土地整理”按照《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010)》規(guī)定，是指采用工程、生物等措施，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。主要內(nèi)容有:(1)采用工程生物措施平整土地，歸并零散地塊，修筑梯田，整治養(yǎng)殖水面，規(guī)整農(nóng)村居民點(diǎn)用地;(2)建設(shè)道路、機(jī)井、溝渠、護(hù)坡防護(hù)林等農(nóng)田和農(nóng)業(yè)配套工程;(3)治理沙化地、鹽堿地、污染土地、改良土壤、恢復(fù)植被;(4)界定土地權(quán)屬、地類、面積，進(jìn)行土地變更調(diào)查和登記。廣義的“土地整理”則包含土地開發(fā)和土地復(fù)墾。

⑥生產(chǎn)隊(duì)是人民公社時(shí)期的一種組織形式，雖然現(xiàn)在改為村民小組，但是S 村的居民依然習(xí)慣將村民小組稱作生產(chǎn)隊(duì)。

⑦隊(duì)委與隊(duì)長(zhǎng)一樣，都是人民公社時(shí)期的稱謂，隊(duì)委等同于“村民小組主要管理人員”。