胡光志 王 璐

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

提要： 目前我國巨大的地方政府債務(wù)潛藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，已對我國經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展構(gòu)成了潛在的威脅。地方財(cái)政重整是我國地方政府運(yùn)用有限財(cái)政自主權(quán)提高政府償債能力以保障財(cái)政可持續(xù)性的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，須走中國化的法治道路。探究地方財(cái)政重整法治化的理論溯源，不難發(fā)現(xiàn)：政府法治論塑造了地方財(cái)政重整法治化的平權(quán)觀，權(quán)力制約理論揭示了地方財(cái)政重整的法治化邏輯，外部性理論提供了地方財(cái)政重整救助的法治化思路。為此，樹立地方財(cái)政重整權(quán)行使的價(jià)值導(dǎo)向，規(guī)范地方財(cái)政重整實(shí)施程序，構(gòu)建財(cái)政重整府際合作機(jī)制，是將地方財(cái)政重整納入法治軌道的關(guān)鍵舉措。

一、我國地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的日益聚積，不僅危及財(cái)政可持續(xù)性、金融安全、宏觀經(jīng)濟(jì)，更關(guān)乎社會穩(wěn)定，已逐步演變?yōu)槲覈?jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的一大潛在威脅。據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“截至2020年2月末，地方政府債券剩余平均年限5.4年，其中一般債券5年，專項(xiàng)債券5.8年”[1]，這意味著未來幾年內(nèi)，地方政府面臨債務(wù)償還高峰期。與此同時(shí)，2015至2019年公共財(cái)政收入的增速分別是5.8%、4.5%、7.4%、6.2%和3.8%，均低于同年名義GDP增速，反映出近年來我國地方政府償債保障能力逐年下降的現(xiàn)狀。2019年12月26日至27日召開的全國財(cái)政工作會議指出將堅(jiān)持加力提效實(shí)施積極的財(cái)政政策?？梢灶A(yù)見的是，在“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)形勢影響下，隨著“減稅降費(fèi)”政策的鞏固與拓展帶來的財(cái)政減收效應(yīng)持續(xù)釋放，面對“六穩(wěn)”要求及“三?！痹瓌t的貫徹落實(shí)，精準(zhǔn)脫貧、污染防治、就業(yè)與社保等領(lǐng)域的財(cái)政支出剛性增長，加之土地財(cái)政作為現(xiàn)行分稅制下地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口的有效償債模式在經(jīng)濟(jì)下行壓力和土地、房市調(diào)控趨嚴(yán)態(tài)勢下恐難以為繼，地方財(cái)政減收增支將進(jìn)一步增加，地方政府財(cái)政收支矛盾必將進(jìn)一步激化，特別是基層財(cái)政收支平衡壓力增大，預(yù)計(jì)未來10年內(nèi)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能集中爆發(fā)[2]。

在我國地方政府債務(wù)規(guī)?？刂啤㈩A(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度較為薄弱的現(xiàn)實(shí)背景下，為化解我國地方政府債務(wù)存量集中到期風(fēng)險(xiǎn)，《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(以下簡稱《處置預(yù)案》)應(yīng)運(yùn)而生。其中提出的地方財(cái)政重整制度，旨在通過實(shí)行財(cái)政調(diào)整措施處置債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是緩解當(dāng)前我國地方政府財(cái)政壓力、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有力制度保障。黨的十九屆四中全會作出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決定，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對和治理應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)化、法治化的基本邏輯。2020年3月，財(cái)政部出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，到2020年底，財(cái)政工作將全面納入法治軌道。然而，當(dāng)前地方財(cái)政重整法治化程度卻不高，極大阻礙了地方財(cái)政重整制度穩(wěn)定有力地執(zhí)行。是故，本文試圖通過分析地方財(cái)政重整化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)理，在理論溯源的基礎(chǔ)上結(jié)合地方財(cái)政重整實(shí)施中的難點(diǎn)，探索我國地方財(cái)政重整的法治進(jìn)路。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)視閾下的地方財(cái)政重整

(一)地方財(cái)政重整化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)理

新《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》與《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》均規(guī)定建立我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。相較于地方政府舉債融資機(jī)制與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在《處置預(yù)案》出臺之前，償債準(zhǔn)備金機(jī)制作為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的主要機(jī)制雖在一定程度上起到控制地方政府舉債規(guī)模、減緩到期債務(wù)償還壓力的作用，但由于其缺乏具體法律規(guī)范及科學(xué)管理制度，實(shí)踐中效果發(fā)揮不佳。為切實(shí)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政重整應(yīng)時(shí)而生，填補(bǔ)了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制的核心內(nèi)容?！短幹妙A(yù)案》并未對地方財(cái)政重整進(jìn)行概念界定，而是通過列舉六項(xiàng)地方財(cái)政重整行為供實(shí)踐選擇，但財(cái)政重整計(jì)劃并不限于這六項(xiàng)行為。也就是說，地方財(cái)政重整并不囿于此，只要是地方政府在財(cái)政重整計(jì)劃中采取的應(yīng)急處置措施，都可以被納入地方財(cái)政重整范疇。是故，理解地方財(cái)政重整的內(nèi)涵若僅通過分析《處置預(yù)案》中的文字含義終覺疏淺，須跳脫出地方財(cái)政重整行為的外相，回歸權(quán)力視角進(jìn)行本質(zhì)界定。

地方財(cái)政自主權(quán)是地方政府在法定權(quán)限內(nèi)可以自主選擇處理財(cái)政事務(wù)的時(shí)間、方式、程序等。在已列舉出的六項(xiàng)地方財(cái)政重整行為中，拓寬財(cái)源渠道、處置政府資產(chǎn)和申請省級救助屬于地方政府行使自主組織收入權(quán)；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)屬于地方政府行使支出自主權(quán)；加強(qiáng)預(yù)算審查和改進(jìn)財(cái)政管理屬于地方政府行使預(yù)算自主權(quán)。由于地方財(cái)政重整時(shí)期的地方財(cái)政自主權(quán)的行使受到特殊限制①，為簡便表達(dá)，本文中的地方財(cái)政重整權(quán)即地方政府在財(cái)政重整期間所行使的有限地方財(cái)政自主權(quán)。從法律屬性上來說，地方財(cái)政重整權(quán)屬于地方政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力，歸于地方政府公權(quán)力范疇。地方財(cái)政重整權(quán)的行使涉及到兩個(gè)基本問題，一是地方財(cái)政重整權(quán)的行使路徑，二是地方財(cái)政重整權(quán)的行使目標(biāo)。首先，地方財(cái)政重整權(quán)以提高地方政府償債能力的財(cái)政調(diào)整措施為行使路徑。一方面，通過拓寬財(cái)源渠道、處置政府資產(chǎn)和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，著力優(yōu)化地方政府財(cái)政效率，或在必要時(shí)申請省級救助，提高短期償債能力，以應(yīng)對地方政府債務(wù)危機(jī)；另一方面，通過加強(qiáng)預(yù)算審查和改進(jìn)財(cái)政管理，提高長期償債能力，以實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政復(fù)興。當(dāng)然，短期償債能力與長期償債能力相輔相成，密不可分，其劃分也是相對而言的。其次，地方財(cái)政重整權(quán)的行使目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)性。財(cái)政可持續(xù)性定義最早由Buiter(1985)②提出，適用于分析政府財(cái)政存續(xù)狀況與償債能力，被視為債務(wù)危機(jī)的一個(gè)反向觀察視角[3]，其理論研究的核心在于政府債務(wù)的可清償性。就我國地方政府財(cái)政狀況而言，大部分地方政府存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象，但通過適當(dāng)財(cái)政調(diào)整建立正向財(cái)政反饋機(jī)制仍可實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性[4]，這也是以地方財(cái)政可持續(xù)性作為地方財(cái)政重整終結(jié)條件的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，地方財(cái)政重整權(quán)的行使目標(biāo)在于既能維持提供基本公共服務(wù)、保障政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)，又能實(shí)現(xiàn)較長時(shí)期內(nèi)財(cái)政職能的有效發(fā)揮，是短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對與長期債務(wù)清償能力提升的結(jié)合。

可見，地方財(cái)政重整權(quán)貫穿地方財(cái)政重整的運(yùn)行全過程，地方財(cái)政重整正是通過行使地方財(cái)政重整權(quán)這一核心動能以實(shí)現(xiàn)對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解。因而，地方財(cái)政重整權(quán)法治化是地方財(cái)政重整法治化的突破口。

(二)地方財(cái)政重整與域外地方政府破產(chǎn)的差異

《處置預(yù)案》一經(jīng)公布，其中的地方政府財(cái)政重整計(jì)劃是否代表我國地方政府破產(chǎn)制度的誕生便引起熱議。從比較法學(xué)角度來說，地方財(cái)政重整與地方政府破產(chǎn)因功能一致而具有可比性。當(dāng)前，我國學(xué)者對地方財(cái)政重整與域外地方政府破產(chǎn)之間的關(guān)系存在觀點(diǎn)分歧③。那么，地方政府破產(chǎn)制度是否真的適用于我國？地方財(cái)政重整是否是地方政府破產(chǎn)在我國的本土化？這些問題都有待商榷。

地方政府破產(chǎn)制度的內(nèi)容框架主要包括財(cái)政調(diào)整與債務(wù)重組兩方面④。其中，財(cái)政調(diào)整是指在維持基本公共服務(wù)供給基礎(chǔ)上的一系列旨在恢復(fù)地方財(cái)政可持續(xù)性的財(cái)政調(diào)整行為，通常手段包括增加稅收及收費(fèi)、削減財(cái)政支出、變賣政府資產(chǎn)等，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出與收入一致、舉債與償還能力一致。債務(wù)重組是指地方政府就對債務(wù)進(jìn)行調(diào)整的相關(guān)事宜與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，包括債務(wù)展期、減免及結(jié)構(gòu)重組等，是地方政府破產(chǎn)制度的核心內(nèi)容。地方政府的必要運(yùn)營費(fèi)用在破產(chǎn)程序中優(yōu)先于一切普通債權(quán)，必須首先得到滿足[5]，作為債務(wù)人的地方政府應(yīng)該有機(jī)會和債權(quán)人進(jìn)行談判以達(dá)成重組協(xié)議，通過減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)以實(shí)現(xiàn)財(cái)政復(fù)興[6]。不難發(fā)現(xiàn)，地方政府破產(chǎn)是法律框架下地方政府、債權(quán)人、地方居民等多重權(quán)益關(guān)系之間的一種權(quán)益再分配機(jī)制。觀之我國，一則金融機(jī)構(gòu)作為我國地方政府債務(wù)的最大債權(quán)人，雖然《處置預(yù)案》規(guī)定“要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通”，但過于原則，可操作性不強(qiáng)，財(cái)政重整計(jì)劃列舉的六項(xiàng)財(cái)政重整行為僅涉及財(cái)政調(diào)整措施；二則債權(quán)人并未參與財(cái)政重整計(jì)劃的審議、執(zhí)行及監(jiān)督；三則地方財(cái)政重整尚未法制化。以上均明顯有別于地方政府破產(chǎn)制度。這一方面說明我國地方財(cái)政重整的本質(zhì)是地方政府公權(quán)力行為，但另一方面也反映出我國地方財(cái)政重整制度的一大弊端，即對債權(quán)人契約權(quán)利保護(hù)有所忽視。

地方政府破產(chǎn)分為司法形式和行政形式兩種，二者互有利弊。司法形式將法院設(shè)為地方政府破產(chǎn)的受理機(jī)構(gòu)，重視發(fā)揮司法體系規(guī)則公平、程序公正的特點(diǎn)，但存在成本高、程序繁雜、歷經(jīng)時(shí)間長的弊端；行政形式注重發(fā)揮行政體系干預(yù)高效、成效直接的優(yōu)勢，干預(yù)主體為上級政府，上級政府可行使政治權(quán)力直接介入地方實(shí)體，易引發(fā)地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)及債權(quán)人權(quán)利保障的缺位。不同國家基于本國歷史、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和建立破產(chǎn)機(jī)制的動機(jī)不同而選擇的形式不同[7]，法治水平也是決定選擇的重要因素，因?yàn)樗痉ㄐ问降谋锥嗽诜芍贫炔怀墒靽視葹橥怀觥Ｃ绹坪醮嬖谶@樣的傳統(tǒng)：一旦涉及到自治利益糾葛，法院是最合適的裁判人[8]。法院通過判定破產(chǎn)能力及確定債務(wù)調(diào)整方案以監(jiān)督地方政府申請破產(chǎn)保護(hù)的入口和出口[9]。巴西地方政府發(fā)生破產(chǎn)時(shí)，中央政府將承繼地方政府債務(wù)，并接管地方政府債務(wù)重組事宜。南非則采取司法形式和行政形式相結(jié)合的模式，以揚(yáng)長避短。相對于地方政府破產(chǎn)的行政形式，我國地方財(cái)政重整受上級政府干預(yù)程度低，債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)政府享有的地方財(cái)政自主權(quán)更大。這一特征帶來兩點(diǎn)思考：一是上級政府干預(yù)是否必要；二是如何通過法律手段規(guī)范寬泛的地方財(cái)政重整權(quán)。

總而言之，地方財(cái)政重整確有運(yùn)用破產(chǎn)法之邏輯健全我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制之效，但與域外地方政府破產(chǎn)制度并不能劃上等號。我國國情決定了應(yīng)建立中國式的應(yīng)對策略，走中國化的法治道路才是必然選擇。

三、地方財(cái)政重整法治化的理論溯源

法治不僅源于客觀現(xiàn)實(shí)所需，又以堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)為實(shí)現(xiàn)條件。地方財(cái)政重整法治化的根本目的是規(guī)范地方財(cái)政重整權(quán)的行使以切實(shí)化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于地方財(cái)政重整涉及法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的交叉與綜合，為避免分析過于寬泛，本文從政府法治論、權(quán)力制約理論和外部性理論探究地方財(cái)政重整法治化的主要理論溯源，分析地方財(cái)政重整法治化的必要性，并從中尋找構(gòu)建地方財(cái)政重整法治進(jìn)路的思路。

(一)政府法治論：地方財(cái)政重整法治化的平權(quán)觀

政府法治論于20世紀(jì)90年代初由楊海坤教授提出。政府法治論指明了政府行為每一環(huán)節(jié)的法律要求，旨在實(shí)現(xiàn)政府活動全過程法治化。追求政府與人民法律地位的平等，不僅是政府法治論的精髓所在，也是對法治政府終極目標(biāo)的闡述——平權(quán)型政府[11]。這也是對以羅豪才教授為代表的學(xué)者所提出的“平衡論”中“以利益衡量方法”為精神的萃取吸收。

在社會經(jīng)濟(jì)生活中，人民權(quán)利需要權(quán)力強(qiáng)有力的保護(hù)，但政府權(quán)力的運(yùn)行不可避免地會侵犯人民權(quán)利，而解決這個(gè)悖論的根本辦法在于，一是用法律控制權(quán)力以平衡政府權(quán)力與人民權(quán)利之間的關(guān)系，二是通過公民參與實(shí)現(xiàn)政府法治論語境下的政府和公民關(guān)系平等化[12]。如何既保障地方財(cái)政重整權(quán)的權(quán)威性又避免其侵犯社會公眾的合法權(quán)益是當(dāng)前地方財(cái)政重整實(shí)施所面臨的難題。展開來說，一方面，地方財(cái)政重整關(guān)涉公民福利、社會資源配置及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對此政府行為理應(yīng)運(yùn)用法律力量進(jìn)行規(guī)范，而《處置預(yù)案》對地方財(cái)政重整權(quán)的控制力度不足，如規(guī)定了財(cái)政重整計(jì)劃期間“上級政府對下級政府報(bào)送備案的預(yù)算調(diào)整方案要加強(qiáng)審核評估”，但卻并沒有規(guī)定實(shí)質(zhì)性地限制地方政府財(cái)政預(yù)算的方式，也沒有將風(fēng)險(xiǎn)等級與預(yù)算額度相掛鉤，以控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大或防范二次風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，財(cái)政權(quán)力源于公民財(cái)政權(quán)利讓渡，但《處置預(yù)案》卻未涉及公民參與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的相關(guān)內(nèi)容，在《預(yù)算法》并未明確公民作為預(yù)算參與主體的法制背景下，缺乏公民參與的地方財(cái)政重整成為地方政府的“獨(dú)角戲”，地方財(cái)政重整的正當(dāng)性基礎(chǔ)難以保障，財(cái)政重整實(shí)施過程中的“平權(quán)”目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

在法治政府理論指導(dǎo)下，面對行政機(jī)關(guān)以權(quán)力為背景的“強(qiáng)勢”地位，可在制度設(shè)計(jì)時(shí)通過區(qū)分厘定主體雙方地位高低以實(shí)現(xiàn)政府與人民地位平等[13]?；诘胤截?cái)政重整的權(quán)力形態(tài)表現(xiàn)為地方財(cái)政重整權(quán)、涉及權(quán)利包括債權(quán)人權(quán)利和公民權(quán)利，相應(yīng)地，地方財(cái)政重整存在地方財(cái)政重整權(quán)與債權(quán)人權(quán)利、地方財(cái)政重整權(quán)與公民權(quán)利、債權(quán)人權(quán)利與公民權(quán)利三個(gè)不同層面的沖突場合。因地方財(cái)政重整不僅與法治系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，更與政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)密不可分，以區(qū)別厘定地位的具體制度構(gòu)建實(shí)現(xiàn)平衡關(guān)系的設(shè)想在復(fù)雜錯(cuò)綜的關(guān)系網(wǎng)中恐難以實(shí)現(xiàn)。地方財(cái)政重整歸根結(jié)底是地方政府公權(quán)力行使的過程，將區(qū)分厘定地位從構(gòu)建具體制度的思路轉(zhuǎn)化為樹立財(cái)政重整權(quán)行使的價(jià)值導(dǎo)向以適用于不同層面的沖突場合不失為紓困之道。

(二)權(quán)力制約理論：地方財(cái)政重整的法治化邏輯

權(quán)力制約理論源于人性惡論、社會契約論、人民主權(quán)論及開放社會悖論等思想，經(jīng)亞里士多德、波利阿比、洛克、孟德斯鳩、漢密爾頓、杰弗遜、托克維爾和達(dá)爾等諸多思想家發(fā)展，是政治學(xué)知識的內(nèi)核之一。法律是橫亙在權(quán)力與社會之間“穩(wěn)壓器”，權(quán)力制約的法律學(xué)范式是權(quán)力制約理論的主要范式之一，其旨在以法律制約權(quán)力。提高財(cái)政效率是地方財(cái)政重整的核心要義，而財(cái)政效率的提高往往以經(jīng)濟(jì)硬性指標(biāo)衡量。與此同時(shí)，地方財(cái)政重整是應(yīng)對地方債務(wù)危機(jī)之策，關(guān)乎面極廣，影響面極深，充滿不確定性，相較于其他政府行為，政府能動性更加重要，隨之而來的相機(jī)抉擇與法律規(guī)則沖突也就更為顯著?，F(xiàn)代政府在實(shí)現(xiàn)資源汲取能力現(xiàn)代化過程中，應(yīng)當(dāng)防止權(quán)力在資源汲取過程尋租[14]。地方財(cái)政重整權(quán)的行使若置于經(jīng)濟(jì)硬約束、法律軟約束的環(huán)境下，權(quán)力的恣意而為的后果便是地方財(cái)政重整陷入無序狀態(tài)，地方政府債務(wù)危機(jī)陷入惡性循環(huán)。因而，有效制約地方財(cái)政重整權(quán)是地方財(cái)政重整實(shí)施的難點(diǎn)所在。

權(quán)力制約基于權(quán)力分化，遵循正當(dāng)程序是其首要原則[15]。我國地方政府往往因享有監(jiān)督權(quán)的主體由上級政府直接任命而缺乏獨(dú)立性，從而呈現(xiàn)出一種“重監(jiān)督、輕制約”的現(xiàn)象。根據(jù)權(quán)力制約理論，地方財(cái)政重整法治化的邏輯起點(diǎn)是地方財(cái)政重整權(quán)的配置問題，應(yīng)依分權(quán)邏輯，合理配置地方財(cái)政重整權(quán)，將地方財(cái)政重整權(quán)交由不同的機(jī)構(gòu)和部門行使，劃定它們的權(quán)責(zé)范圍，并規(guī)范地方財(cái)政重整實(shí)施程序?！短幹妙A(yù)案》對權(quán)力分化雖有涉及⑤，但存在兩方面問題：一是對地方財(cái)政重整權(quán)進(jìn)行應(yīng)然層面的權(quán)力分工，但實(shí)然層面并沒有實(shí)現(xiàn)彼此制衡；二是對地方財(cái)政重整實(shí)施程序涉及甚少，缺乏可操作性。

從目前地方財(cái)政重整實(shí)踐來看，四川省資陽市安岳縣于2018年8月31日成立縣財(cái)政重整工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由十余個(gè)部門組成，并采取執(zhí)行聯(lián)席會議制度⑥，但并未明確各部門事權(quán)及聯(lián)動機(jī)制。同屬資陽市的雁江區(qū)在其《2018年財(cái)政工作要點(diǎn)》中指出以區(qū)債務(wù)辦、金融股、PPP中心為責(zé)任股室推進(jìn)財(cái)政重整工作?？梢姡?dāng)前我國地方財(cái)政重整尚未形成規(guī)范層面上的運(yùn)行機(jī)制，僅有事實(shí)層面上的運(yùn)行機(jī)制，債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地方政府擁有寬泛而模糊的財(cái)政自主權(quán)。地方財(cái)政重整的運(yùn)行過程中，涉及多方主體權(quán)益，地方政府既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，上級政府及省級政府監(jiān)管不足、財(cái)政部監(jiān)管空缺，公民及債權(quán)人沒有監(jiān)督權(quán)利，財(cái)政重整化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用必將大打折扣。為此，規(guī)范地方財(cái)政重整實(shí)施程序并將各成員單位之間的權(quán)力制衡嵌于實(shí)施程序之中，正是地方財(cái)政重整法治化的邏輯所在。

(三)外部性理論：地方財(cái)政重整救助的法治化路徑

外部性理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)經(jīng)久不衰的話題。外部性理論經(jīng)歷了馬歇爾的“外部經(jīng)濟(jì)”、庇古的“庇古稅”和科斯的“科斯定理”三個(gè)發(fā)展階段[16]。出現(xiàn)“外部不經(jīng)濟(jì)”時(shí)，即邊際私人收益大于邊際社會收益、邊際私人成本小于邊際社會成本，庇古認(rèn)為應(yīng)由政府干預(yù)解決外部性問題?？扑箤Ρ庸爬碚撨M(jìn)行了揚(yáng)棄，主張通過私人合作解決外部性問題。

庇古最早將政府和外部性聯(lián)系起來，指出和市場外部性一樣，政府行為也存在外部性問題。地方財(cái)政重整負(fù)外部性的受體除了債權(quán)人及公民，還包括省內(nèi)其他地方政府。這種負(fù)外部性主要表現(xiàn)在對省內(nèi)其他地方政府信用評級造成負(fù)面影響從而降低其舉債能力。我國有限的地方政府財(cái)政重整實(shí)踐尚未反映出此負(fù)面影響，但美國加利福尼亞州的橘縣政府破產(chǎn)案例可證實(shí)該問題的存在⑦。地方財(cái)政重整救助是指對采取財(cái)政重整系列措施后財(cái)政收支仍難以平衡的風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)地方政府進(jìn)行救助。《處置預(yù)案》規(guī)定的省級政府救助制度即為此。省級政府作為地方政府債券發(fā)行及責(zé)任主體，是中央政府與基層地方政府的聯(lián)系紐帶，在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下，省以下地方政府并無獨(dú)立的地位，其財(cái)政權(quán)取決于省級政府[17]，省級政府救助制度的設(shè)計(jì)適當(dāng)且可行。但依據(jù)《處置預(yù)案》規(guī)定，待財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施結(jié)束后，由省級政府自行決定是否收回相關(guān)資金，在對于救助制度的啟動標(biāo)準(zhǔn)、程序、目標(biāo)、期限及救助后的歸還尚未存在法律明確規(guī)定的背景下，極易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，財(cái)政數(shù)據(jù)顯示2019年23個(gè)省市財(cái)政自給率不足50%，主要集中在西部和東北，地方財(cái)政重整的負(fù)外部性導(dǎo)致省內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈演愈烈，省級政府救助制度顯然左支右絀?！爸醒氩痪戎闭唠m在有關(guān)地方政府自發(fā)自還債券的法律規(guī)范中均予以確立，但其落地制度保障——穩(wěn)定、規(guī)范的財(cái)政分權(quán)制度卻尚未形成。政府間財(cái)政關(guān)系法治化是近年來財(cái)政法治建設(shè)的重要內(nèi)容，在《財(cái)政基本法》闕如的當(dāng)下，2016年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》及2019年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》均是完善中央與地方財(cái)政分權(quán)制度的努力之舉，但仍屬于國務(wù)院主導(dǎo)的行政權(quán)力內(nèi)部改革，不利于財(cái)政分權(quán)格局的穩(wěn)定[18]，政府間財(cái)政關(guān)系須向法治主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

因地方政府擔(dān)負(fù)政府職責(zé)，并不能任由其債務(wù)危機(jī)惡性發(fā)展，從這個(gè)意義上講，構(gòu)建可行的地方財(cái)政重整救助機(jī)制十分必要，這也是落實(shí)“中央不救助”政策、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政重整全方位法治化的先決條件。已有實(shí)證研究表明，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)區(qū)域分布集中的特征，具有明顯的空間集聚和溢出關(guān)系的存在性[19]。債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的地方政府如何獲得法治化的救助是當(dāng)前地方財(cái)政重整實(shí)施所面臨的難題。庇古與科斯解決外部性問題的觀點(diǎn)，為地方財(cái)政重整救助機(jī)制法治化提供了思路。詳言之，“由政府干預(yù)解決”可引申為由共同上級政府牽頭；基于在地方財(cái)政重整負(fù)外部性問題中，其供體與受體均為地方政府，“通過私人合作解決”可演化為地方政府進(jìn)行合作，將府際合作機(jī)制引入地方財(cái)政重整，以地方財(cái)政重整救助法治化實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政重整全方位法治化。

四、我國地方財(cái)政重整法治化須解決的幾個(gè)關(guān)鍵問題

在法治視野下，法律是權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)和運(yùn)行依據(jù)[20]，地方財(cái)政重整權(quán)亦概莫能外。地方財(cái)政重整法治化具有兩個(gè)向度的內(nèi)涵，一是地方財(cái)政重整權(quán)受到制衡的狀態(tài)，二是債權(quán)人權(quán)利與公民權(quán)利受到保護(hù)的狀態(tài)。為此，應(yīng)樹立地方財(cái)政重整權(quán)行使的價(jià)值導(dǎo)向——平衡地方政府權(quán)力與債權(quán)人、公民權(quán)利，規(guī)范地方財(cái)政重整實(shí)施程序——實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政重整權(quán)的權(quán)力制衡，構(gòu)建財(cái)政重整府際合作機(jī)制——以救助法治化推進(jìn)“中央不救助”政策落地，將地方財(cái)政重整納入法治軌道。

(一)“權(quán)力”與“權(quán)利”沖突：樹立地方財(cái)政重整權(quán)行使的價(jià)值導(dǎo)向

法治精神的實(shí)質(zhì)是法律具有最高權(quán)威，法律平衡各方?jīng)_突。在地方財(cái)政重整的實(shí)施過程中，無法規(guī)避的是地方政府、債權(quán)人及公民之間的內(nèi)在張力。然而，《處置預(yù)案》卻忽視了地方政府、債權(quán)人及公民三方之關(guān)聯(lián)⑧。地方財(cái)政重整的價(jià)值導(dǎo)向是指地方政府在運(yùn)用地方財(cái)政重整權(quán)時(shí)所遵循的價(jià)值取向。若地方政府的價(jià)值取向與債權(quán)人、公民相一致，既維護(hù)正當(dāng)?shù)牡胤截?cái)政重整權(quán)，又保障債權(quán)人及公民權(quán)利，最大程度上權(quán)衡地方政府、債權(quán)人、公民以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政重整最優(yōu)實(shí)施效果。

就債權(quán)債務(wù)本身而言，地方政府債務(wù)似乎是一個(gè)單純的市場問題，應(yīng)當(dāng)由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，上升到法律層面似乎應(yīng)當(dāng)是民商法的調(diào)整范疇，然而，由于地方政府債務(wù)的形成比較復(fù)雜，且從其運(yùn)行情況看，不僅關(guān)乎基本公共服務(wù)的有效供給，也涉及到宏觀經(jīng)濟(jì)安全，地方財(cái)政重整正是在此背景下試圖運(yùn)用“看得見的手”——即運(yùn)用國家干預(yù)以保障地方政府財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)而維持社會基本公共服務(wù)供給、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)安全。從價(jià)值導(dǎo)向上看，這恰好是地方政府債務(wù)問題處置的經(jīng)濟(jì)法價(jià)值回歸。將效率價(jià)值、公平價(jià)值和安全價(jià)值引入地方財(cái)政重整并貫穿始終，不失為權(quán)衡地方政府、債權(quán)人權(quán)利與公民權(quán)利之間的一計(jì)良策。

在效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)上，經(jīng)濟(jì)法追求的是社會整體效益的提高。經(jīng)濟(jì)法通過降低社會成本從而使主體行為及其結(jié)果更為“經(jīng)濟(jì)”[21]。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)核是財(cái)政資金配置效率，而地方政府債務(wù)是財(cái)政低效率累積的結(jié)果[22]。提高財(cái)政效率正是效率價(jià)值在地方財(cái)政重整中的體現(xiàn)。財(cái)政效率是財(cái)政經(jīng)濟(jì)效率與社會效率的統(tǒng)一體，當(dāng)財(cái)政效率與債權(quán)人、公民權(quán)利相沖突時(shí)，地方政府應(yīng)規(guī)范行使地方財(cái)政重整權(quán)，公民應(yīng)置自身權(quán)利于社會整體效益中，以社會整體效益的實(shí)現(xiàn)為平衡點(diǎn)，提高財(cái)政效率并不能夠影響社會基本公共服務(wù)的供給。公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)上，經(jīng)濟(jì)法追求的公平是實(shí)質(zhì)公平。無論是提高財(cái)政收入還是削減財(cái)政支出，都涉及到對公民進(jìn)行差別化待遇，在此背景下的公平價(jià)值追求的是確保地方財(cái)政重整的成果被社會整體所共享，而非只是部分主體受益。地方財(cái)政重整規(guī)則應(yīng)公平與平等，防止權(quán)力尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生，并避免地方財(cái)政重整措施只落在某一特定地區(qū)或者特定公民身上。在安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)上，經(jīng)濟(jì)法追求的是宏觀經(jīng)濟(jì)安全。地方財(cái)政重整是地方政府債務(wù)危機(jī)發(fā)生時(shí)維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)安全之手段，地方財(cái)政重整雖會引起地方政府、債權(quán)人及公民之間的沖突，但在宏觀經(jīng)濟(jì)安全面前，三方應(yīng)休戚與共。各方主體應(yīng)相互協(xié)商與妥協(xié)，以守住宏觀經(jīng)濟(jì)安全這道大關(guān)，因?yàn)橐坏┖暧^經(jīng)濟(jì)安全真正惡化，平衡地方財(cái)政重整權(quán)、債權(quán)人、公民權(quán)利之間的沖突將變得毫無意義，債權(quán)人及公民權(quán)利的保護(hù)將化為空談。

在效率價(jià)值、公平價(jià)值和安全價(jià)值指導(dǎo)下的地方財(cái)政重整實(shí)施過程中，地方政府、債權(quán)人及公民三方?jīng)_突之化解關(guān)鍵在于“權(quán)力”與“權(quán)利”之間的平衡。針對財(cái)政權(quán)力的控制，公民防御性財(cái)政權(quán)利包括財(cái)政知情權(quán)、財(cái)政參與權(quán)、財(cái)政監(jiān)督權(quán)[23]，因此應(yīng)遵循以公民財(cái)政權(quán)利制約地方政府財(cái)政權(quán)力的法治邏輯，以法治方式配置公民財(cái)政權(quán)利，以健全地方政府債務(wù)信息公開制度保障公民財(cái)政知情權(quán)，進(jìn)一步明確公民參與地方財(cái)政重整的法律地位，尤其是發(fā)揮專家學(xué)者與社會組織在地方財(cái)政重整計(jì)劃制定與執(zhí)行中的聽證權(quán)與表達(dá)權(quán)的行使作用，對地方財(cái)政重整進(jìn)行全方位的監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)保護(hù)債權(quán)人的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和讓渡權(quán)，建立債務(wù)免除制度，在債權(quán)人及地方政府遵循自愿、平等、誠信原則的基礎(chǔ)上，雙方協(xié)商一致，在維持地方政府運(yùn)行持續(xù)性的同時(shí)，以法治化、市場化方式最大程度上保護(hù)債權(quán)人權(quán)利。在此方面，《四川省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》中II級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對措施包括省級債務(wù)單位及時(shí)償還債務(wù)，組織省級債務(wù)單位與債權(quán)人協(xié)商開展債務(wù)重組，可視為債權(quán)人保護(hù)的努力之舉，可推廣實(shí)行。從地方政府角度，權(quán)力與權(quán)利構(gòu)造的均衡及良性互動是地方財(cái)政自主權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)[24]。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻改革，《預(yù)算法》將“講求績效”作為預(yù)算管理的基本原則之一，黨的十九大報(bào)告指出績效管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?？山⒁匀舜笾鲗?dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實(shí)施的財(cái)政績效評價(jià)模式[25]，以追求地方財(cái)政重整的最優(yōu)實(shí)施效果。

(二)財(cái)政重整權(quán)法治化：規(guī)范地方財(cái)政重整實(shí)施程序

第一，增強(qiáng)地方財(cái)政重整啟動程序的硬約束。就自主啟動而言，市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組(債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組)擁有絕對的自主權(quán)，便于快速應(yīng)對地方政府債務(wù)危機(jī)，但“確有必要”觀點(diǎn)如何得出并未提及，有滋生地方政府為了規(guī)避債務(wù)的償還而啟動財(cái)政重整程序的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也增加了地方政府將財(cái)政重整視為負(fù)面案例而規(guī)避啟動的風(fēng)險(xiǎn)。為此，可采取差異化方法構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，省級政府根據(jù)“屬地化”治理原則，構(gòu)建“事前預(yù)案型”量化評估預(yù)警機(jī)制，地方財(cái)政重整地區(qū)政府構(gòu)建“事中監(jiān)測型”量化評估預(yù)警機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)測轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)狀況。在準(zhǔn)確評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地方財(cái)政重整啟動程序的硬約束。在自主啟動層面，應(yīng)由債務(wù)單位行業(yè)主管部門提出啟動申請，由財(cái)政、審計(jì)、國資、地方金融監(jiān)管等部門共同召開受理大會，需全員通過才能啟動地方財(cái)政重整程序，在市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組(債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組)內(nèi)部形成權(quán)力分立與制衡，限制地方財(cái)政重整自主啟動權(quán)。在強(qiáng)制啟動層面，上級政府可組織專家論證大會，若得出財(cái)政重整卻屬必要，則在申請財(cái)政部批準(zhǔn)后也可自主啟動地方財(cái)政重整，以增強(qiáng)地方財(cái)政重整啟動程序的強(qiáng)制性。應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是，在當(dāng)前我國官員晉升機(jī)制下，出于自身政績的考量，上級政府或官員與地方政府或官員之間在回避財(cái)政重整啟動上形成默契，應(yīng)在落實(shí)2020年3月財(cái)政部印發(fā)的《地方財(cái)政管理工作考核與激勵(lì)辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善地方財(cái)政重整的財(cái)政法律責(zé)任制度，建立適當(dāng)?shù)淖坟?zé)懲戒機(jī)制。

第二，優(yōu)化地方財(cái)政重整運(yùn)行程序。依《處置預(yù)案》，在實(shí)體性規(guī)則方面，僅列舉出財(cái)政重整可采取的六項(xiàng)措施，在程序性規(guī)則方面，僅規(guī)定實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃必須依法履行相關(guān)程序，在Ⅰ級及Ⅱ級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生且必要時(shí)，省級政府才可以幫助制定或者組織實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政重整計(jì)劃，但對于地方政府財(cái)政重整計(jì)劃編制及執(zhí)行沒有做出具體規(guī)定。緣此，應(yīng)規(guī)定由財(cái)政部門組織提出財(cái)政重整計(jì)劃，由審計(jì)、國資、地方金融監(jiān)管等部門針對方案中涉及自身領(lǐng)域方面進(jìn)行專業(yè)審核，若有交叉領(lǐng)域，則進(jìn)行分組審核，并由債務(wù)單位行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行并定期報(bào)告，并健全分權(quán)激勵(lì)機(jī)制及信息共享機(jī)制。除此之外，應(yīng)當(dāng)注意的是地方財(cái)政重整的民主性問題，地方財(cái)政重整的有效運(yùn)行離不開社會力量的支持。財(cái)政民主是法治財(cái)政的基本要求，在地方財(cái)政重整運(yùn)行過程中，應(yīng)發(fā)揮人大監(jiān)督作用，以財(cái)政監(jiān)督保障財(cái)政民主的實(shí)現(xiàn)。一方面，地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)將地方人大吸納其中；另一方面，可在地方各級人大預(yù)算部門設(shè)立地方政府債務(wù)審查委員會，在同級財(cái)政部門的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立對口辦公室，債權(quán)人對于地方政府違約行為，可以申請地方人大組織財(cái)政部門對債權(quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行審查，由人大對地方政府的債務(wù)違約行為進(jìn)行專項(xiàng)法律監(jiān)督。

第三，完善地方財(cái)政重整的終結(jié)程序。實(shí)現(xiàn)財(cái)政重整目標(biāo)是地方財(cái)政重整終結(jié)條件，但地方財(cái)政重整目標(biāo)究竟為何，《處置預(yù)案》并未給出明確規(guī)定⑨。在地方財(cái)政重整實(shí)踐中，雁江區(qū)及安岳縣財(cái)政重整計(jì)劃均將專項(xiàng)債務(wù)利息支出在基金支出中的占比降到10%以內(nèi)作為財(cái)政重整目標(biāo)?？梢姡胤截?cái)政重整目標(biāo)僅為低于財(cái)政重整強(qiáng)制啟動標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政收支狀況是否得到根本改善，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到切實(shí)緩解、有效控制，均無體現(xiàn)。根據(jù)前文分析，地方財(cái)政重整的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)性。但如何判斷已經(jīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性呢？IMF(2002)、ECB(2012)認(rèn)為在給定融資成本且無重大調(diào)整的情況下，如果債務(wù)滿足可清償性條件，則其是可持續(xù)的[26]。地方財(cái)政重整實(shí)施過程中，審計(jì)部門應(yīng)負(fù)責(zé)對政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件開展審計(jì)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)對財(cái)政重整期間的財(cái)政收入、財(cái)政支出狀況進(jìn)行動態(tài)管理，當(dāng)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)規(guī)模及債務(wù)/GDP滿足合適比例時(shí)，地方政府便實(shí)現(xiàn)了財(cái)政可持續(xù)性，債務(wù)單位行業(yè)主管部門可向債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組(債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組)提出終結(jié)提議，召開全體會議進(jìn)行審核，待審核通過后，債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地方政府應(yīng)及時(shí)向?qū)?yīng)的上級機(jī)構(gòu)提出終結(jié)財(cái)政重整程序的申請，經(jīng)同意，地方財(cái)政重整程序便可終結(jié)。

(三)“中央不救助”政策落地：建立財(cái)政重整府際合作機(jī)制

就地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而言，無論是其形成還是傳導(dǎo)都與區(qū)域性存在關(guān)聯(lián)[27]。此外，地方政府債務(wù)使用效率也具有明顯的空間外溢效應(yīng)[28]。區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式之一，《處置預(yù)案》規(guī)定跨省(區(qū)、市)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置由相關(guān)地區(qū)協(xié)商辦理，其余并未涉及。

在我國財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在平衡各級政府財(cái)政能力、彌補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口方面起到重要作用。但就目前來看，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并不合理，除《預(yù)算法》第16條對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作出的制度框架性規(guī)定外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施主要依據(jù)為財(cái)政部部門規(guī)章及規(guī)范性文件⑩，缺乏系統(tǒng)性法律規(guī)范導(dǎo)致財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度實(shí)施存在隨意性較大、縱向不平衡、資金使用低效等問題。從2004年全國人大常委會立法規(guī)劃至2020年財(cái)政部立法計(jì)劃，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法一直位列立法規(guī)劃，我國亟待制定一部專門的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。在此現(xiàn)實(shí)背景下，按照哈肯的協(xié)同理論，面對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地方政府休戚與共可為化解之道。將府際合作機(jī)制引入地方財(cái)政重整，不僅可以有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可以緩解地方財(cái)政重整所帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距加劇，助力“中央不救助”政策的推進(jìn)。按照合作協(xié)議是否具有約束力，將合作模式分為“契約型”和“約束型”?！捌跫s型”協(xié)議履行具有非強(qiáng)制性和結(jié)締事項(xiàng)的自愿性，其地方政府多出于道義上的責(zé)任而履行合同，更多地適用于聯(lián)邦國家；“約束型”協(xié)議履行的強(qiáng)制性、結(jié)締事項(xiàng)的被動性特征，協(xié)議的簽訂更多地表現(xiàn)在上級政府態(tài)度和意見，適用于單一制國家[29]。我國是單一制國家，且地方財(cái)政重整不僅關(guān)乎財(cái)政可持續(xù)性、金融安全、宏觀經(jīng)濟(jì)，更關(guān)乎社會穩(wěn)定，采用“約束型”協(xié)議更符合我國國情且具有可操作性。任何一種機(jī)制，只有當(dāng)滿足“激勵(lì)相容”條件時(shí)才能運(yùn)行順暢并發(fā)揮實(shí)效。在地方財(cái)政重整府際合作機(jī)制的設(shè)計(jì)中，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的約束與激勵(lì)機(jī)制、信息共享機(jī)制，具體而言，該協(xié)議應(yīng)由共同上級政府牽頭制定，內(nèi)容包括但不限于合作內(nèi)容、工作機(jī)制等條款。同時(shí)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督制度及問責(zé)機(jī)制保障府際合作機(jī)制的順利實(shí)施。

五、結(jié)語

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解是一個(gè)市場問題，更是一個(gè)社會問題。法律制度通過形成秩序以控制或者化解風(fēng)險(xiǎn)，從這個(gè)層面來說，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解也是一個(gè)法律問題。然則地方財(cái)政重整現(xiàn)有法律規(guī)范尚未完善，嚴(yán)重影響其化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作用的發(fā)揮，地方財(cái)政重整法治化迫在眉睫。應(yīng)以權(quán)力法治為突破口，通過樹立地方財(cái)政重整權(quán)行使的價(jià)值導(dǎo)向、規(guī)范地方財(cái)政重整實(shí)施程序及構(gòu)建財(cái)政重整府際合作機(jī)制，將地方財(cái)政重整納入法治軌道。在地方政府面臨巨大到期債務(wù)償還壓力的當(dāng)下，《處置預(yù)案》的出臺是我國探索地方財(cái)政重整制度的開端，在我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制上畫了濃墨重彩的一筆，但可以預(yù)見的是，地方財(cái)政重整法治化的后續(xù)完善是一個(gè)長期且具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

注 釋：

①如《處置預(yù)案》規(guī)定除必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級，本級政府其他財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長”或者大力壓減。實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出，不得因?yàn)閮斶€債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。

②Buiter(1985)指出：財(cái)政可持續(xù)性是作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的一國財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力，要具備可持續(xù)性就要將國家公共部門凈值對產(chǎn)出的比例保持在當(dāng)前水平。參見Buiter.Willem.H.A Guide to public sector debts and deficits.Economic Policy.1985(1).

③一種觀點(diǎn)認(rèn)為地方財(cái)政重整是我國建立地方政府破產(chǎn)制度的階段性成果，如劉紅霞(2016)、丁銳(2017)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為地方財(cái)政重整并非地方政府破產(chǎn)制度，如楊志勇(2016)、溫成來(2016，2017)、李琦(2018)、華國慶等(2019)。雖有提及地方財(cái)政重整與地方政府破產(chǎn)之間的區(qū)別，但卻未展開分析，或展開分析卻沒有深入下去，如溫成來(2017)指出財(cái)政重整制度與地方財(cái)政破產(chǎn)制度在法制層次、措施力度及實(shí)施程序等方面存在不同。

④如財(cái)務(wù)部預(yù)算司課題組(2009)認(rèn)為地方政府破產(chǎn)框架中的關(guān)鍵部分是破產(chǎn)過程中的雙重調(diào)整：第一重調(diào)整是由債務(wù)人進(jìn)行的財(cái)政調(diào)整，第二重調(diào)整是債權(quán)人與債務(wù)人之間就重組債務(wù)和潛在的債務(wù)救濟(jì)進(jìn)行協(xié)商；孫悅(2011)認(rèn)為破產(chǎn)規(guī)則主要有債務(wù)重組及財(cái)政調(diào)整兩方面；李曉新(2012)認(rèn)為地方政府破產(chǎn)的主要表現(xiàn)為財(cái)政重建和債務(wù)重整；劉翰波(2015)認(rèn)為地方政府破產(chǎn)機(jī)制的關(guān)鍵部分是債務(wù)重組與財(cái)政調(diào)整。

⑤債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組由本級政府主要負(fù)責(zé)人任組長，成員單位包括財(cái)政、發(fā)展改革、審計(jì)、國資、地方金融監(jiān)管等部門、單位以及人民銀行分支機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門，并說明各部門的職權(quán)范圍。

⑥參見安岳縣政府辦公室.安岳縣人民政府辦公室關(guān)于成立縣財(cái)政重整工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知[Z].2018-08-31.

⑦橘縣政府申請破產(chǎn)后，其所在州內(nèi)其他地方政府短期債券融資成本上升15%～25%。參見Frederick Tung，After Orange County：Reforming California Municipal Bankruptcy Law，Hasting law Journal，vol.53，no.4，2002，p.904.

⑧“不得因?yàn)閮斶€債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供”是《處置預(yù)案》唯一涉及地方財(cái)政重整價(jià)值導(dǎo)向的表述。

⑨《處置預(yù)案》提及的“保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出”“防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”是否為地方財(cái)政重整目標(biāo)？答案是否定的。前者僅是地方財(cái)政重整權(quán)的權(quán)力邊界，后者是實(shí)施地方財(cái)政重整所期達(dá)到的最終效果，都不是地方財(cái)政重整的目標(biāo)。

⑩在我國目前針對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)立法均屬于財(cái)政部制定的部門規(guī)章，如《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》及《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》，在財(cái)政支付轉(zhuǎn)移具體實(shí)施方面的主要依據(jù)主要是財(cái)政部的“通知”或“意見”，不屬于正式法律淵源。