冀明武

（南陽理工學(xué)院 黨內(nèi)法規(guī)與廉政建設(shè)研究中心，河南 南陽 473004）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了黨內(nèi)法規(guī)的法律地位，并提出黨規(guī)國法“銜接和協(xié)調(diào)”的重要論斷［1］。實現(xiàn)黨和國家的長治久安必須堅持依法治國與依規(guī)治黨“統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”的道路成為基本法治共識［2］，黨的十九大報告將依法治國與依規(guī)治黨“有機統(tǒng)一”上升為改革目標(biāo)，銜接協(xié)調(diào)成為新時代黨規(guī)國法關(guān)系的基本定位。

黨的十九大報告提出，通過加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督、讓權(quán)力在陽光下運行、把權(quán)力關(guān)進制度的籠子等舉措，推動健全黨和國家監(jiān)督體系改革目標(biāo)的實現(xiàn)。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位日益鞏固和強化的新時代，如何有效強化對黨內(nèi)外所有公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，已成為法治國家建設(shè)必須回應(yīng)與解決的核心課題。作為頂層制度設(shè)計的改革推進，旨在強化黨和國家權(quán)力運行監(jiān)督的兩部基本法律，即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱“《監(jiān)督條例》”）和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《監(jiān)察法》”）順勢頒布實施。推動黨內(nèi)外監(jiān)督制度實施銜接，完善“系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序”制度籠子，實現(xiàn)“前后銜接，左右聯(lián)動，上下配套，系統(tǒng)集成”的權(quán)力監(jiān)督目標(biāo)［3］，最終帶動黨風(fēng)廉政建設(shè)與國家反腐敗斗爭統(tǒng)一推進，成為黨內(nèi)外公共權(quán)力監(jiān)督監(jiān)察制度改革推進的明確方向。

一、從可能到必然：黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度銜接的基礎(chǔ)

從法理上講，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度銜接的前提是黨規(guī)國法法律地位的一致。如果法律性質(zhì)無法取得一致或者不在相同法律位階之上，二者間的銜接協(xié)調(diào)或許只是一個學(xué)理假象。厘清黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度銜接產(chǎn)生的準(zhǔn)確時間點，不僅能還原學(xué)術(shù)研究本真面貌，還能為推進制度銜接改革提供切實可行的原則遵循。

（一）銜接何以成為可能

勇于自我革命與從嚴(yán)管黨治黨是我黨鮮明的品格。自成立以來，中國共產(chǎn)黨始終將加強黨內(nèi)監(jiān)督作為制度建設(shè)關(guān)鍵一環(huán)，黨的一大黨綱就明確“地方委員會的財政、出版和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督”；黨在革命時期逐步建立起以黨章為總遵循，以《中央巡視條例》和《關(guān)于建立報告制度》為典型代表的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，有效促進了黨內(nèi)監(jiān)督的實踐推進和意識形成［4］。然而，由于此階段我黨尚未正式取得國家政權(quán)，并不具備真正意義的制定國家法律權(quán)。所以在整個新民主主義革命時期，并不存在黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域黨規(guī)與國法的銜接問題。

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨由革命黨成功轉(zhuǎn)型為國家執(zhí)政黨，并且以唯一執(zhí)政黨身份實施對國家法治建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察領(lǐng)域的國家立法由此出現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察雙輪驅(qū)動模式正式開啟，黨規(guī)國法的沖突和銜接問題才成為一種理論和實踐可能。然而，問題成為可能并不意味著問題的必然發(fā)生或者解決的必需性。七十年黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度發(fā)展史表明，黨規(guī)國法在尚未發(fā)展到匹配均衡狀態(tài)的時候，銜接問題不是在一方強勢主導(dǎo)下被嚴(yán)重弱化或基本消解，就是由于雙方法律地位不一致造成銜接的舉步維艱，并無真正意義的制度銜接可言。例如，中華人民共和國建立早期，在黨的權(quán)威強勢地位、黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的歷史慣性以及國家法治建設(shè)道路的徘徊曲折等因素綜合作用下，形成了公共權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)中的黨規(guī)強勢，國家監(jiān)察法制體系發(fā)展滯后的局面。以1959 年4 月28 日第二屆全國人大第一次會議通過國務(wù)院關(guān)于撤銷監(jiān)察部的議案為標(biāo)志，國家監(jiān)察制度發(fā)展進程彼時歸于中斷。正如當(dāng)時國務(wù)院提交的撤銷監(jiān)察部議案所稱：根據(jù)幾年來的經(jīng)驗，國家監(jiān)察工作必須在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由國家機關(guān)負(fù)責(zé)，并且依靠人民群眾，才能做好，監(jiān)察部無單獨設(shè)置之必要［5］。由于此階段國家監(jiān)察制度正式確立較晚、存續(xù)時間較短，加之同期黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)地位強勢凸顯，使國家監(jiān)察表現(xiàn)出對黨內(nèi)監(jiān)督濃厚的依附色彩，黨規(guī)國法銜接問題實際上并不存在。

1978 年，十一屆三中全會恢復(fù)成立中央紀(jì)律檢查委員會，隨后《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》及《黨的紀(jì)律檢查機關(guān)案件審理工作條例》等重要法規(guī)陸續(xù)頒布，直至《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》正式出臺，規(guī)模宏大的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系初步建成。與此同時，隨著第六屆全國人大常委會恢復(fù)建立國家監(jiān)察部，《監(jiān)察機關(guān)調(diào)查查處政紀(jì)案件試行辦法》《行政監(jiān)察條例》頒布出臺，再到《行政監(jiān)察法》出臺與修訂，國家監(jiān)察法律體系也基本完備。然而，由于此階段黨內(nèi)法規(guī)的法律地位尚未正式確立，加之黨政分開的主導(dǎo)影響，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察在監(jiān)督對象、實施手段及處罰銜接等領(lǐng)域各自為戰(zhàn)，以至形成“一條腿長一條腿短”的尷尬局面［6］，黨規(guī)國法監(jiān)督銜接問題并未真正出現(xiàn)。

（二）銜接何時成為必然

以2014 年十八屆四中全會明確將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系為標(biāo)志，黨內(nèi)法規(guī)取得與國家法律相匹配的法律地位，推進黨規(guī)國法監(jiān)督銜接的法理障礙徹底消除。

與此同時，新時代全面依法治國和全面依規(guī)治黨目標(biāo)論斷的確立，使得黨和國家治理呈現(xiàn)出多領(lǐng)域、深層次的交叉重合，黨政融合成為新時代國家治理方式的顯著特征［7］。依法治國和依規(guī)治黨實施推進再也不能夠單兵作戰(zhàn)，“統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”成為必須堅持的方針原則，黨的十九大報告“有機統(tǒng)一”目標(biāo)的提出正是對其時代回應(yīng)與理論凝練。全面監(jiān)督公共權(quán)力運行是全面依法治國和全面依規(guī)治黨的重要組成部分，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律地位統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，在實現(xiàn)“有機統(tǒng)一”總目標(biāo)的框架內(nèi)，黨規(guī)國法監(jiān)督體系之間的銜接才成為法治建設(shè)實踐中的真命題。綜上，筆者主張，以2014 年十八屆四中全會的決定為開端，伴隨著新時代全面依法治國與全面依規(guī)治黨的深入推進，黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)與國家法律制度銜接命題才正式確立。

二、一次成功實踐：《監(jiān)督條例》與《監(jiān)察法》的制度銜接創(chuàng)新

基于黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)與國家法律制度銜接的理念和要求，作為黨內(nèi)外公共權(quán)力監(jiān)督的基本法律，《監(jiān)督條例》與《監(jiān)察法》在制度設(shè)計上凸顯制度創(chuàng)新色彩，為黨規(guī)國法監(jiān)督制度銜接提供了一個頗具借鑒意義的范例。無論是在立法理念還是在制度設(shè)計亦或是實施原則上，都為未來相關(guān)配套制度的改革提供諸多可資借鑒的元素資源。

（一）立法理念：將黨納入監(jiān)督范圍，實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋

隨著新時代黨章和憲法對黨領(lǐng)導(dǎo)地位的強勢凸顯，中國共產(chǎn)黨作為法治國家建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心的法律地位已明確為全社會基本共識，由此塑造出新時代法治中國事業(yè)推進的基本語境。如何將黨的公權(quán)力納入法治軌道，順勢演變成全面依法治國和全面依規(guī)治黨事業(yè)的核心命題之一。2016 年10 月，我黨歷史上第一部正式的黨內(nèi)《監(jiān)督條例》頒布實施，僅僅一年多后，以加強黨的公權(quán)力監(jiān)督為主要制度初衷的《監(jiān)察法》也正式出臺；兩部重要監(jiān)督法整合資源、集中發(fā)力，為黨的公權(quán)力監(jiān)督提供黨規(guī)國法雙重制度體系。從兩部法律的立法理念來看，《監(jiān)督條例》與《監(jiān)察法》在監(jiān)督目標(biāo)設(shè)定上呈現(xiàn)出高度契合，銜接協(xié)調(diào)成為二者立法理念最為突出的特征?！侗O(jiān)督條例》強化黨的公權(quán)力監(jiān)督無需多言，它不僅將“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外”直接明確為條例的指導(dǎo)原則，而且“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”的立法原則，更是直接演化成條例內(nèi)容的基本框架設(shè)計。而《監(jiān)察法》同樣如此，無論是其“加強對所有行使公權(quán)力公職人員的監(jiān)督”目標(biāo)設(shè)定，還是確立“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”的指導(dǎo)地位，抑或是監(jiān)察范圍對“中國共產(chǎn)黨機關(guān)”的首要凸顯，無不彰顯出《監(jiān)察法》對監(jiān)督黨的公權(quán)力精神理念的貫徹。

（二）制度設(shè)計：相互學(xué)習(xí)借鑒，全面提升監(jiān)督效能

作為追求黨規(guī)國法銜接目標(biāo)形勢下重新修訂的基本法律，《監(jiān)督條例》與《監(jiān)察法》在具體制度設(shè)計上充分彰顯相互學(xué)習(xí)借鑒的特點，積極吸收對方有效成熟的監(jiān)督經(jīng)驗，著力提升黨內(nèi)外公共權(quán)力監(jiān)督的實踐效能。例如，對于被監(jiān)督對象的權(quán)力運行而言，監(jiān)督機關(guān)外部機構(gòu)屬性表現(xiàn)突出，很難真正近距離觀察監(jiān)督被監(jiān)督對象權(quán)力的運行全過程，最終造成如何實現(xiàn)“看得見、管得住”這一困擾監(jiān)督實施的難題。為了保證監(jiān)督機關(guān)能夠經(jīng)常、及時、準(zhǔn)確了解被監(jiān)督機關(guān)組織的具體情況，卓有成效地實施監(jiān)督，推進派駐監(jiān)督成為一項重要制度創(chuàng)新?！侗O(jiān)督條例》2016 年進行修訂時，在總結(jié)紀(jì)檢機構(gòu)派駐實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒原《行政監(jiān)察法》派出制度設(shè)計，將派駐監(jiān)督明確納入黨內(nèi)監(jiān)督的制度框架，進一步完善紀(jì)委派駐紀(jì)檢組的法律定位、職責(zé)任務(wù)及工作模式等內(nèi)容，為強化黨內(nèi)監(jiān)督提供堅強制度保障。與此同時，《監(jiān)察法》的修訂基于銜接理念，吸收借鑒了這一制度創(chuàng)新，明確規(guī)定各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、國有企業(yè)等單位和組織派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員，從國法層面上將其規(guī)范化與法治化，成功構(gòu)建巡視、派駐、監(jiān)察全覆蓋的統(tǒng)一權(quán)力監(jiān)督制度格局，為監(jiān)督實踐中及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、懲治腐敗提供堅實的制度保障，將有效解決如何“看得見、管得住”的監(jiān)督實踐難題。

（三）實施原則：突出反腐事前預(yù)防，懲戒與教育相結(jié)合

隨著黨的十八以來全面反腐斗爭的深入推進，中央以“老虎”“蒼蠅”一起打的霹靂手段嚴(yán)懲腐敗，標(biāo)本兼治、綜合治理，黨內(nèi)外反腐取得顯著效果，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。時值當(dāng)下，新時期反腐斗爭主要目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)由“懲治極少數(shù)”向“管住大多數(shù)”拓展，相關(guān)實施制度創(chuàng)新的迫切性日益明顯。在強化構(gòu)建不敢腐、不能腐制度基礎(chǔ)上，《監(jiān)督條例》突出法治與德治相結(jié)合，吸收我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，積極構(gòu)建不想腐、不愿腐的長效機制。不僅將“懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸”界定為監(jiān)督實施基本原則，還將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”正式上升為黨內(nèi)監(jiān)督的根本遵循，努力實現(xiàn)以黨內(nèi)“紅臉出汗”與黨紀(jì)輕處分來化解和預(yù)防嚴(yán)重違紀(jì)乃至涉嫌違法犯罪案件發(fā)生。隨后修訂的《監(jiān)察法》積極借鑒該實施原則，將“監(jiān)督”置于“調(diào)查”“處置”之前而定位成監(jiān)察委員會首要職責(zé)，明確懲戒教育相結(jié)合的實施原則，突出實施過程中對公職人員開展廉政教育及道德操守的監(jiān)督。同時在違法處置上，將談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉等輕處分作為首選處置方式。黨規(guī)國法實施監(jiān)督原則的完善發(fā)展，全面回應(yīng)公共權(quán)力監(jiān)督實踐新階段的變化要求，必將助推新時代反腐敗斗爭的深入發(fā)展。

三、推進黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度銜接的基本遵循

黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度銜接注定是一項長期復(fù)雜工程，在核心制度《監(jiān)督條例》與《監(jiān)察法》基本確立之后，相關(guān)配套制度改革推進的重要意義日益凸顯起來。在明晰黨規(guī)國法監(jiān)督制度銜接的法理前提下，在借鑒《監(jiān)督條例》與《監(jiān)察法》成功銜接經(jīng)驗基礎(chǔ)上，筆者以為，制度銜接推進必須重點從立法理念和制度設(shè)計兩個層面深入展開。

（一）理念層面銜接：強化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，圍繞反腐敗工作核心

首先，以強化黨的領(lǐng)導(dǎo)為銜接核心紐帶。黨的十九大將“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”論斷明確寫入黨章，加之2018 年憲法修訂對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的強化，新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在黨規(guī)國法中都獲得明確的宣示與確立。全面依法治國與全面依規(guī)治黨，任何改革推進必須圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)這一核心展開。對于社會主義法治體系而言，黨規(guī)國法類似“車之兩輪”，要實現(xiàn)黨規(guī)國法的協(xié)同前行，明確二者共同的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)主體至關(guān)重要［8］。從理論與實踐上講，成為該共同權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)主體必須具備兩個基本條件，其一是它能夠?qū)⒆陨硪庾R貫徹到黨規(guī)國法中去，換言之，黨規(guī)國法必須是其意識的集中反映或體現(xiàn)，這構(gòu)成其法理基礎(chǔ)。其二是它具備引領(lǐng)掌控黨規(guī)國法制度運行的實踐能力，能夠?qū)崿F(xiàn)對依規(guī)治黨和依法治國的全面有效領(lǐng)導(dǎo)，這構(gòu)成其實踐基礎(chǔ)。在中國政治語境下，符合以上兩個基本條件的政治權(quán)力主體，除中國共產(chǎn)黨之外，別無其他。就體現(xiàn)黨的意識要求而言，國法與黨規(guī)并無實質(zhì)性的差異，國法制定實施、修改完善同樣是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成的?！霸谝婪ㄖ螄慕裉?，我們很難找到執(zhí)政黨認(rèn)為很重要，卻沒有法律化、始終停留在政策或者黨內(nèi)法規(guī)層面的事情……法律實際上就是重要的黨的政策?！保?］2016 年出臺《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》更是黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法權(quán)的制度化和規(guī)范化。就全局引領(lǐng)、掌控能力而言，中國共產(chǎn)黨是唯一能夠全面領(lǐng)導(dǎo)國家法治建設(shè)的政治主體，也是唯一能夠有效調(diào)控全局的權(quán)力主體。例如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》確立了重大問題向黨中央請示報告制度，明確規(guī)定全國人大常委會、國務(wù)院、中紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院等機關(guān)黨組織要定期向黨中央報告工作。2019 年1 月7 日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議聽取全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報，并對新的一年工作提出重要要求［10］。制度和實踐充分表明，中國共產(chǎn)黨是全面依法治國和全面依規(guī)治黨的唯一合法領(lǐng)導(dǎo)者。

其次，緊緊圍繞預(yù)防腐敗工作核心。黨的十九大報告指出，“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅”。公共權(quán)力的失范與濫用是造成腐敗發(fā)生的根本原因，有效約束與規(guī)范公共權(quán)力運行是反腐斗爭的根本之策，也是鞏固維護執(zhí)政黨權(quán)威地位的制度保障。正是基于對預(yù)防腐敗制度建設(shè)的重點強調(diào)，才有了新時期《監(jiān)督條例》與《監(jiān)察法》的適時修訂出臺?！侗O(jiān)察法》取代原《行政監(jiān)察法》，將監(jiān)察對象擴大到所有行使公共權(quán)力的機關(guān)及其公務(wù)人員，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。其立法出發(fā)點就是及時回應(yīng)新時期人民群眾對反腐斗爭的期待和要求，構(gòu)建突出預(yù)防、防懲并重的反腐敗國法體系。黨規(guī)國法雙管齊下一直是我國反腐制度建設(shè)的基本范式，黨規(guī)是防腐的戒尺，國法是懲腐的利器，法治反腐必須形成黨規(guī)國法相輔相成，相互促進，相互保障的格局。實現(xiàn)黨規(guī)國法的銜接必須緊緊圍繞強化腐敗預(yù)防這一中心具體展開，要依規(guī)依法監(jiān)督監(jiān)察公共權(quán)力機關(guān)及其公務(wù)人員遵守執(zhí)行法律法規(guī)情形；依規(guī)依法受理和查處涉貪腐的舉報和控告；依規(guī)依法查處涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件，積極運用監(jiān)督監(jiān)察手段對公共權(quán)力實施過程全程監(jiān)督，確保其始終在法治軌道上公開透明運行。最終打造黨規(guī)國法有機銜接的預(yù)防腐敗制度鏈條，確保黨內(nèi)外監(jiān)督監(jiān)察體系發(fā)揮出預(yù)防腐敗的最大制度效能。

（二）制度層面銜接：從立法溝通到協(xié)同審查到整合解釋系統(tǒng)

首先，落實完善黨規(guī)國法備案審查聯(lián)動機制。黨的十九大報告提出“以良法促進發(fā)展、保障善治”論斷，黨規(guī)國法監(jiān)督制度銜接重點應(yīng)從立法源頭上把好關(guān)、做好協(xié)調(diào)工作。就目前實踐而言，重點要切實貫徹黨規(guī)國法備案審查聯(lián)動機制，制定出監(jiān)督監(jiān)察的良法良規(guī)。簡言之，備案審查銜接聯(lián)動機制是以黨規(guī)國法備案工作機構(gòu)間的協(xié)作機制為路徑，實現(xiàn)提前防范化解可能的沖突［11］。2012 年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確建立此制度，規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件與國家法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件實行備案審查銜接聯(lián)動機制。黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察立法要認(rèn)真貫徹備案審查銜接聯(lián)動機制，積極推動建立由黨委牽頭、人大協(xié)調(diào)、監(jiān)察委重點參與的備案審查聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，進一步豐富審查線索轉(zhuǎn)送、征求意見、信息溝通、聯(lián)動檢查等協(xié)調(diào)形式，適時推進建立各級黨委和政府銜接聯(lián)動專門審查機構(gòu)改革。經(jīng)過一定時期實踐后，嘗試提升備案審查聯(lián)動機制對象的法律位階，最終將包括法律在內(nèi)的所有國法形式都納入聯(lián)合審查范圍之內(nèi)，以銜接協(xié)調(diào)“良法”，確保黨內(nèi)外公共權(quán)力全面有效監(jiān)督“善治”目標(biāo)的實現(xiàn)。

其次，建立健全協(xié)同監(jiān)督一體運行實施機制。依據(jù)黨務(wù)、政務(wù)、國務(wù)的三分理論劃分，完善的公共權(quán)力監(jiān)督分工格局應(yīng)該包括：黨的紀(jì)檢機關(guān)追究違反黨規(guī)的責(zé)任、監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)追究違反政法的責(zé)任、司法機關(guān)追究違反國法的責(zé)任?？茖W(xué)合理配置三大監(jiān)督機關(guān)尤其是紀(jì)委和監(jiān)察委之間權(quán)力分工，是全方位監(jiān)督工作順利展開的前提。事實上，監(jiān)察委員會前身監(jiān)察部設(shè)立之初，就曾試圖與中央紀(jì)委職責(zé)進行明確劃分，即“監(jiān)察部主要抓國務(wù)院系統(tǒng)的大案，實行分級監(jiān)察的原則，屬于省市的案子由省市各級去辦”①。但二者職責(zé)劃分與工作展開等領(lǐng)域存在密切關(guān)聯(lián)性，尤其在反腐敗領(lǐng)域更是密不可分?；趯嵺`的需要，中央紀(jì)委與監(jiān)察部于1993 年實現(xiàn)合署辦公，一套機構(gòu)履行黨紀(jì)檢查和行政監(jiān)督兩項職能。2018年監(jiān)察委員會改革同樣堅持合署辦公模式，監(jiān)察委員會主任通常由同級紀(jì)委書記兼任。在此背景下，一體運行、協(xié)同審查的實施理念對于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)而言就尤為重要，監(jiān)督監(jiān)察要突出相互之間的協(xié)作配合。紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)處理問題時應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門做好配合，及時處理其他機關(guān)反映或移送的公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等問題線索。在發(fā)生黨規(guī)處分和政務(wù)處分競合的情形時，同樣應(yīng)該保持紀(jì)檢機關(guān)與檢察機關(guān)處分的順序銜接，即對于公職人員中中共黨員嚴(yán)重違反黨規(guī)黨紀(jì)并涉嫌犯罪的處理，應(yīng)當(dāng)先由紀(jì)檢機關(guān)做出黨紀(jì)處分，再由監(jiān)察機關(guān)依法給予政務(wù)處分，最后才是司法機關(guān)的國法處罰。做好實施上的銜接，既可以防止黨規(guī)處分和政務(wù)處分彼此代替而導(dǎo)致處分不完整，又能防止因銜接不暢導(dǎo)致的處分時效延遲與威懾力降低。

再次，建立健全黨政整合解釋機制。成文法的發(fā)展必然會伴隨著適時的法律解釋，對于黨規(guī)國法高度競合的公共權(quán)力監(jiān)督而言，法律法規(guī)解釋整合協(xié)調(diào)的重要性更為凸顯。黨內(nèi)監(jiān)督屬于全面依規(guī)治黨工程關(guān)鍵領(lǐng)域，依據(jù)2012 年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4 條規(guī)定，涉及黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作的全面規(guī)定，應(yīng)使用“條例”的黨內(nèi)法規(guī)形式，黨內(nèi)監(jiān)督體系的完善首先應(yīng)堅持黨的中央組織制定條例為主干。隨著監(jiān)察委員會憲法地位明確，根據(jù)《立法法》第8 條規(guī)定，完善監(jiān)察委員會國法體系主體應(yīng)重點限定于全國人大和全國人大常委會范圍。由于法律制定主體的位階直接決定相應(yīng)法律解釋機關(guān)的確定，監(jiān)督監(jiān)察領(lǐng)域黨規(guī)國法整合解釋機制改革，必須集中在合適位階黨政機關(guān)之間展開。結(jié)合我國黨規(guī)國法制定主體實際，黨政整合解釋機制主體應(yīng)由中共中央辦公廳、中央紀(jì)律檢查委員會與全國人大常委會、國家監(jiān)察委員會來承擔(dān)。2018 年，中央紀(jì)委與國家監(jiān)察委員會聯(lián)合出臺《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》就采用這種聯(lián)合解釋模式，明確規(guī)定中央紀(jì)律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會的解釋主體地位。

為了配合推進監(jiān)督監(jiān)察法律解釋工作協(xié)調(diào)發(fā)展，筆者認(rèn)為，要推進建立健全以黨政實施評估交互函告制度與解釋提前會商制度核心的配套改革。法律科學(xué)解釋有賴于評估法律實施效果的準(zhǔn)確總結(jié)，實施評估交互函告制度正是基于對黨內(nèi)外監(jiān)督監(jiān)察法實施效果關(guān)切而設(shè)計的。其主要內(nèi)涵是中央紀(jì)委與國家監(jiān)察委要定期對監(jiān)督監(jiān)察法實施情況進行評估總結(jié)，及時發(fā)現(xiàn)實施中的問題難題，并定期實現(xiàn)各自實施評估報告的相互共享，為雙方協(xié)同解釋奠定實證基礎(chǔ)。同時嘗試建立黨政解釋提前會商制度，黨內(nèi)外公共權(quán)力監(jiān)督問題往往是黨務(wù)政務(wù)問題的交織，實現(xiàn)法律解釋科學(xué)化、可行化，勢必需要相關(guān)黨政部門提前協(xié)商、溝通交流，只有在達成一致共識基礎(chǔ)上，出臺頒布的法律解釋才經(jīng)得起法理和實踐的檢驗。

四、結(jié) 語

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂。全面依規(guī)治黨不僅事關(guān)我黨自身的治理成敗，更關(guān)乎全面依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)?！皼]有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”［12］“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”［13］，可謂是對中國法治密碼最精準(zhǔn)的總結(jié)和凝練。在中國政治語境下，全面依法治國與全面依規(guī)治黨實際上就似一個硬幣的兩面，法理上的相輔相成與實踐中的密不可分最終塑造出黨規(guī)國法“銜接和協(xié)調(diào)”關(guān)系的目標(biāo)定位。唯有在此層面之上，才能真正理解新時代黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度改革“統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”的政治緣由與實踐動力。

需要注意的是，“統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”并不意味著黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度改革建設(shè)上的平均發(fā)力，更不意味著其中一方對另一方的制度同化，而主要是指圍繞共同目標(biāo)任務(wù)，挖掘發(fā)揮各自制度特色、吸收借鑒對方制度優(yōu)勢，在整合借鑒中形成黨規(guī)國法監(jiān)督監(jiān)察的制度合力。與國法相比而言，黨內(nèi)監(jiān)督制度完善首先必須堅持強化自我監(jiān)督的制度理念。勇于自我革命是我黨最鮮明的品格，也是我黨最大的優(yōu)勢。黨的公權(quán)力監(jiān)督問題解決當(dāng)然必須依靠這一品格優(yōu)勢，制度完善應(yīng)始終堅持“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”的改革方向，及時發(fā)現(xiàn)我黨自身存在問題，以制度完善創(chuàng)新主動糾正實踐問題偏差。其次是要充分發(fā)揮德治的功能優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，先鋒隊性質(zhì)內(nèi)涵外化為共產(chǎn)黨的先進性特征，并塑造出德治在依規(guī)治黨中的可能與必需。完善黨內(nèi)監(jiān)督不能拋棄黨性修養(yǎng)、道德情操等道德要素，唯有在制度管黨治黨基礎(chǔ)上充分發(fā)揮德治功能優(yōu)勢，才能永葆共產(chǎn)黨人的先進性與政治本色。

黨的十九大報告提出“全面從嚴(yán)治黨永遠在路上”，既是我黨對推進依規(guī)管黨治黨事業(yè)的莊嚴(yán)承諾，也凸顯出目標(biāo)任務(wù)的艱巨性。加強公共權(quán)力監(jiān)督是順利推進全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨的根本保障，其改革推進也注定是一個長期復(fù)雜過程，實現(xiàn)黨規(guī)國法監(jiān)督監(jiān)察制度科學(xué)銜接更不能一蹴而就?？傮w來說，需要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞《監(jiān)督條例》《監(jiān)察法》制度框架展開，遵循黨規(guī)國法“統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”基本原則，積極推進相關(guān)系列配套制度改革，最終必能實現(xiàn)黨規(guī)國法公共權(quán)力監(jiān)督制度無縫銜接的偉大目標(biāo)。

注釋：

① 原全國人大常務(wù)委員會委員長喬石同志指出，“監(jiān)察部和中紀(jì)委、法院、檢察院、審計署的關(guān)系都很密切，職責(zé)劃分與工作展開等領(lǐng)域存在非常密切關(guān)聯(lián)性，工作上有交叉不要緊，以后逐漸明確”。參見《喬石談民主與法制》，人民出版社、中國長安出版社 2012 年版，126-127 頁。