房 蕊，陳云鵬

（1.中共山東省委黨校［山東行政學院］國際交流學院，濟南250014；2.濟南市市中區(qū)人民法院，濟南250000）

法官員額制改革是司法改革的重要內(nèi)容，改革可以加快法官隊伍精英化建設進程，提高審判質(zhì)量與效率，提升司法公信力。所謂員額制，是指在對司法審判人員、司法輔助人員和司法行政人員進行“分類管理”的前提下，按照中央設置的員額限制，經(jīng)過層層選拔，最終被任命為入額法官。陳瑞華認為未來確定法官入額比例應當既要兼顧中央政法專項編制存在的現(xiàn)實，也要考慮法官的年度辦案數(shù)量和審判工作承受力，從而使員額制改革走向良性循環(huán)的軌道。在構建合理的審判團隊上，法官助理為法官承擔大量繁雜的審判輔助工作，書記員則在法庭審理過程中按照法官的要求從事事務性工作［1］。駱錦勇認為，法官員額制的有效實施，有賴于審判團隊的組建和良性運轉［2］。傅郁林針對法官團隊的建設提出需要通過實行臨時法官助理制度，來解決法官辦案工作壓力過大的問題［3］。而如何發(fā)揮臨時法官助理的優(yōu)勢，孟高飛認為需推動合同制法官助理的有序流動，穩(wěn)定合同制助理的成長預期［4］。在司法輔助人員的質(zhì)量配置上，王亞明認為，應當貫徹高質(zhì)量的法官助理及書記員向一線法官傾斜的做法［5］。

綜上，法院的重中之重就是審判工作，法官員額制通過將優(yōu)秀的法官人才選拔出來，在法院中承擔繁重的辦案任務。員額法官的核心工作便是通過審判業(yè)務，實現(xiàn)法院所承載的公平與正義。在司法改革的進程中，法官員額制的制度優(yōu)勢逐漸體現(xiàn)出來，如法官管理的去行政化以及確保審判的獨立性等。但是這項制度在運行的過程中同樣出現(xiàn)諸如法官離職、司法效率下降等問題。目前形勢下如何穩(wěn)定員額法官比例，構建精英化的審判團隊、提升司法效率，成為值得研究的內(nèi)容。本文擬通過研究員額制推行后的新問題，圍繞解決“案多人少”問題，探討如何構建精英化審判團隊。

一、法官員額制改革存在的問題

通過對J市S區(qū)人民法院調(diào)研，發(fā)現(xiàn)近年來基層法院法官辭去公職和滿30年退休人員數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，個別基層法院由于辭職和提前退休數(shù)量較大，直接影響到法院審判工作的正常進行，甚至為數(shù)不少的三級法院出現(xiàn)員額法官遴選委員會任命后時間不長，又辭去員額法官的現(xiàn)象。

（一）員額比例的確立標準固化

2019年J市L區(qū)人民法院結案數(shù)量為28359件，員額法官數(shù)量為49人，年人均結案數(shù)為579件；2019年J市S區(qū)人民法院結案數(shù)量為25378件，員額法官數(shù)量為53人，年人均結案數(shù)為478件；2019年J市Z區(qū)人民法院結案數(shù)量為19229件，員額法官數(shù)量為59人，年人均結案數(shù)為325件。在同一市級單位下不同轄區(qū)內(nèi)的法院，法官人均結案數(shù)量相差多達250余件。由此可以看出在省市范圍內(nèi)，由于存在著地域人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平等差異，那么相應的法官員額比例也應有所區(qū)分。但是在推行員額制的過程中，有的地方?jīng)]有充分考慮到案件數(shù)量以及案件復雜程度的差異，法官入額比例采用“一刀切”的標準，完全按照39%的法官最高限額比例入額，法官入額比例不夠靈活，這就容易出現(xiàn)一種不平衡的現(xiàn)象：經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)法院收案數(shù)量要高于欠發(fā)達地區(qū)，同時配備數(shù)量相同的員額法官，必然會造成忙閑不均情況的進一步加劇［6］。所以如何確立法官員額的比例，是一項極為重要的工作，如果確立不好員額比例，將會違背這一制度設計的初衷。員額比例調(diào)整過高有可能會造成司法資源的浪費，員額比例調(diào)整過低有可能會使法官超負荷工作，身心俱疲難以保證裁判質(zhì)量，都會影響司法公正的實現(xiàn)。

（二）法官結案考核壓力大，法官待遇方面需待進一步提高

員額制下法官的數(shù)量大幅度減少，隨著立案登記制的落實，案件數(shù)量呈“爆炸式”遞增。為保障當事人的訴訟權利，提高司法效率，上級法院對員額法官的考核提出了越來越高的要求，效率與質(zhì)量并重的指導思想更加突出。2019年J市S區(qū)人民法院為了實現(xiàn)全年結案率達到90%的目標，部分法官的結案數(shù)量多達330多件，超負荷的工作強度使員額法官的身體嚴重透支。

中央大力推行法官司法責任制改革以來，通過績效考核，員額法官的工資收入有了較大提高，已經(jīng)優(yōu)于法官助理和其他工作人員。但是作為法律共同體，從事律師行業(yè)的人員以及公司企業(yè)的法務人員，收入普遍明顯高于員額法官的收入，這是造成員額法官不斷辭職的重要原因之一。因此在上層設計中，應盡可能科學規(guī)劃，逐步提高員額法官的工資收入，增強法官的榮譽感和自豪感，從而不斷實現(xiàn)員額法官的精英化、職業(yè)化目標。

（三）司法輔助人員的配備不足導致法官“事必躬親”，影響審判效率

我國法院傳統(tǒng)上實行法官“事必躬親”的辦案模式，這種性質(zhì)的辦案模式無法保證法官將主要精力投入到研究法律適用問題、提高審判質(zhì)量等工作中，無法造就真正的精英法官，更談不上打造精品案件了［7］。員額法官司法責任制改革以來，配套的法官助理制度和書記員制度沒有有序跟進，倘若法官“事必躬親”，將大大影響法官開庭審理與撰寫裁判文書這兩項最主要的工作。

另外，書記員大多是在一些專科學校學習速錄專業(yè)的學生中招聘，因為專業(yè)的限制，導致記錄速度達不到庭審要求，合同制法官助理與書記員更換過快，使法官們陷入耐心培養(yǎng)新人-逐漸成熟-人員辭職-再重新耐心培養(yǎng)新人”的怪圈中導致影響審判效率。

二、問題產(chǎn)生的原因及其解析

（一）法官員額比例分配不合理，法官選任機制單一

構建精英化的審判團隊，首要的任務就是選任精英化的法官?！鞍付嗳松佟币约八痉ㄐ实牡拖拢?］，在法院員額這一角度看，有兩點原因：一是法官入額的比例分配不合理，二是法官選任的機制單一。

如前所述，在市級單位下不同轄區(qū)內(nèi)，法官人均結案數(shù)量相差達到250多件。由此可以看出在省市范圍內(nèi)，存在著地域人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平等差異，那么相應的法官員額的比例也應有所區(qū)分。同一省份，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)法官承辦的案件數(shù)量也要高于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)。因此，在中央確立的39%的員額比例下，機械地套用這一比例，忽略各地區(qū)具體差異，是造成忙閑不均的重要原因。

目前法官的遴選大多限于在“中央政法專項編制”內(nèi)進行選拔，即在通過公務員考試進入政法專項編制下的法官序列人員中進行遴選，法官選任的機制較為單一。最高人民法院在《人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》中提出完善法官選任機制，今年4月份，山東省法院系統(tǒng)首次從律師和法學專家中公開招錄了中級法院法官7人，基層法院法官11人，目前這項制度還有很大的落實和改革空間。

（二）法官助理定位不準確

法官助理分為兩種，一種是通過公務員考試進入正式法官助理序列的公務人員，一種是法院通過直接招聘或者第三方提供勞務派遣方式招聘的聘任制法官助理。同樣是法官助理，但二者是有本質(zhì)的區(qū)別。正式的法官助理是應進行法官素養(yǎng)的培養(yǎng)，成為未來法官的人才儲備力量；合同制的法官助理主要是將法官在繁重瑣碎的庭外工作中解脫出來。有的法院法官配備了法官助理，包括正式的與合同制的，但由于個人原因及工作安排基本不區(qū)分正式法官助理與聘任制法官助理的工作職責，沒有明確分工。正式的法官助理往往比較認真負責，合同制的法官助理相對工作積極性沒有那么高，因此法官將庭審之外的繁瑣事務大多壓在了高度負責任的正式法官助理身上，使得二者忙閑不均。這些事務中比如開庭排期、送達訴訟材料、退訴訟費等工作，完全可以放手由合同制法官助理來處理，法官或者正式的法官助理對其工作進行審查、指正與監(jiān)督。否則，正式的法官助理百分之八十的時間忙于庭審之外的繁重事務，勢必會造成身心疲憊，那么合同制法官助理就失去了法院招聘最初的意義。

（三）書記員水平參差不齊

前文也提到，目前法院的書記員大多是高校從事速錄專業(yè)的實習生，對法律專有名詞知之甚少，難免出現(xiàn)“以書記員為中心”的尷尬庭審現(xiàn)象。實習期結束，少數(shù)書記員會繼續(xù)留在法院工作，更多的會選擇其他職業(yè)，書記員的流動性比較大。有人戲稱法院成為了“書記員培訓學?！?，而導致這一現(xiàn)象最主要的原因是書記員的職業(yè)定位不準確、工資待遇較低、晉升空間小。沒有定期的培訓，將導致書記員業(yè)務水平提升緩慢；沒有相應的書記員級別區(qū)分，將導致書記員工作積極性不高；沒有完善的書記員序列，將導致書記員無法獲得相應的榮譽感，都進一步影響審判團隊的效率。

三、員額法官審判團隊精英化構建

（一）靈活調(diào)整法官員額比例，擴大員額法官的來源途徑，提高司法效率

目前，在法官員額的確定標準上，中央確定39%的比例是為了嚴格控制法官的數(shù)量，以達到法官精英化和專業(yè)化的目標。但是確定員額數(shù)量也應參考法官的年度審判工作量，主要是通過一定的標準科學評估法官審判業(yè)務能力，據(jù)此確定員額法官，達到辦案數(shù)量的相對統(tǒng)一。

在確定員額法官比例上應當推行以省為單位調(diào)整法官員額比例的做法，在全省范圍內(nèi)員額法官的比例不突破39%，但是要著重考慮經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與相對欠發(fā)達地區(qū)的差異，員額比例進行差異化區(qū)分，案件較多的地區(qū)適當多分配員額比例，突破39%這一員額限制，案件較少的地區(qū)可以適當少分配法官員額比例。

最高人民法院在關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》中提出：“健全法官逐級遴選制度配套措施。進一步完善從律師、專家學者和其他法律工作者中公開選拔法官的工作機制?！币虼?，應當拓寬法官選任的途徑，將優(yōu)秀的法律人才通過社會公開選拔的方式進入員額法官序列，這將為法官精英化建設輸入“新鮮血液”，有利于促進法官精英化、職業(yè)化建設。

（二）厘清正式法官助理與合同制助理的關系，充分發(fā)揮法官助理的優(yōu)勢

在推行法官員額制的司法改革進程中，辦案法官的數(shù)量相對減少。同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，技術的革新，越來越新穎的工作方式逐漸被應用于審判工作中，比如電子送達、網(wǎng)上委托鑒定等工作方式。我們在享受到科技帶來的便利的同時，也需要法官及助理學習更多的操作，這造成審判之外的事務性工作更加繁瑣，需要投入更多的精力去處理。法官的核心工作應該是庭審、撰寫裁判文書以及研究案例，法官要想從繁雜的事務性工作中解脫出來，就必須配備一定數(shù)量的法官助理，發(fā)揮出法官助理的作用，為法官分擔大量事務性工作。

正式的法官助理作為一種重要的“審判輔助人員”，逐漸成為員額法官獨立審判的重要力量［9］。法官助理的職責在試點期被歸整為十二項，在推廣期簡化為六項，在重塑期又增至十余項［10］。法官應當考慮工作的實質(zhì)特征，并對審判事務進行精細劃分，正式法官助理的精力不應被分散在諸多非審判核心事務上，這將制約法官助理制度所倡導的高效作用的發(fā)揮。在法官的指導下，正式法官助理應把工作重心放在庭審技巧的掌握、法律文書撰寫能力的提升、案例法條的研究以及與當事人的溝通上。這樣才有利于法院集中優(yōu)質(zhì)資源高效地處理復雜案件，優(yōu)化司法產(chǎn)出和效率。正式的法官助理通過輔助法官完成工作，親身參與庭審過程，學習法官的庭審技巧，自身的業(yè)務能力得到相應的提高，成為法官人才儲備力量。同時，避免員額縮減后法官隊伍更新?lián)Q代趨緩可能導致的后備人才的青黃不接與人員結構的失衡。

《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》提出了審判輔助人員的機制，探索以購買社會化服務的方式，優(yōu)化審判輔助人員結構。這里指的是合同制助理，他們的主要職責應當圍繞處理非審判核心事務包括送達訴訟材料、排期開庭、調(diào)卷、文印等工作。這些工作是法院審判業(yè)務中的輔助性事務，是法院工作的重要組成部分。要確保法官從這些輔助性事務中解脫出來，合同制助理的配置十分重要。長期以來，輔助人員隊伍不穩(wěn)，正式法官助理與合同制助理之間的職責不清，對審判工作造成掣肘。要確保法官只專注于審判業(yè)務，正式的法官助理應當積極掌握庭審技巧、專注于研究案例和法條，合同制助理的職責分工應當集中在非審判核心的事務性工作上。另外，法院應采取有效措施拓寬合同制助理的準入渠道，建立合同制助理正常的增補機制。有學者提出，目前我國大多數(shù)的大學都設置了法學院系，培養(yǎng)的法學本科生和研究生達到數(shù)十萬人，每年學院都會有相關實習的課程。倘若法院轉變觀念，能夠與大學形成合作關系，由學校推薦或者法院從大學本科院校的法學院招聘法官助理并分配給法官，或者由法官直接從校園招錄，雙方通過協(xié)商確定工作年限及待遇，這將高效解決法官因輔助人員匱乏及流動性較大帶來的壓力。并且這種做法可操作性很強，快畢業(yè)或者剛畢業(yè)的法科學生急需從事法律行業(yè)的鍛煉機會，而法院可以為他們提供良好的實習機會，同時實習生的到來可以大大緩解法官在事務性工作中的壓力，可謂一舉兩得。

（三）厘清法院書記員與法官助理的工作職責關系，完善人民法院書記員培訓考核機制，建立書記員單獨序列

《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》中明確提到：“健全完善聘用制書記員的招錄、管理機制。進一步加強司法技術專業(yè)隊伍建設。建立健全法學院校學生到人民法院實習的常態(tài)化機制?！庇纱丝梢?，避免書記員隊伍不穩(wěn)、流動頻繁，提高書記員隊伍的專業(yè)化水平也應成為本輪司法改革的重要內(nèi)容。

完善我國書記員制度應從以下幾個方面著手：一是明確人民法院書記員的職責定位，特別是要厘清法院書記員與法官助理的工作職責關系。書記員主要負責審判過程中宣布法庭紀律等事務性工作［11］，一般書記員的招錄會有特殊要求，比如打字速度，他們的業(yè)務主要是精于庭審記錄，能夠保障庭審的高效率進行。但是他們的法律專業(yè)知識相對于法官助理則比較淺薄，除了庭審記錄以外，可以從事案件錄入、掃描、結案等簡單工作。法官助理絕大多數(shù)是法學專業(yè)的本科生及以上學歷，有相對專業(yè)的法律知識，在審判團隊工作分配上應更傾向于承擔具有案件審理實體意義的工作。二是制度管理方面，要完善人民法院書記員培訓考核機制，建立書記員單獨序列。法院要加強對書記員法律專業(yè)知識和崗位技能的定期培訓，主要是針對法學素養(yǎng)和聽打技能的提升。法院需要建立一種制度化、常態(tài)化的書記員培訓體系，促使書記員在聽打技能水平不斷提高的同時能夠進一步提升法學理論水平，使得審判團隊更加專業(yè)化，以適應新時期書記員的崗位需求。隨著各個法院數(shù)字化辦公的推行，要加強對書記員遠程視頻、一體化辦公平臺等相關辦公系統(tǒng)的培訓。培訓后對書記員相關業(yè)務能力和職業(yè)素養(yǎng)進行考察、測試，把書記員分成若干等級：實習書記員、初級書記員、中級書記員、高級書記員、書記官。一般剛入職的書記員為實習書記員，實習期過后，由法院組織培訓并進行考核，合格的書記員晉升為初級書記員。經(jīng)過在法院工作一到兩年的時間，擁有工作經(jīng)驗之后，可以通過書記員培訓考試升為初級書記員，與實習書記員相比，初級書記員正式進入書記員序列，其福利待遇相應的有所提升，其他的認證可以依此類推。由此，制定明確的書記員職位晉升通道、完善書記員單獨序列，提升書記員地位，促進書記員更加職業(yè)化，穩(wěn)定書記員人員隊伍，同時也為書記員的職業(yè)保障提供依據(jù)。這也將促進審判團隊良性運作，審判效率將得到進一步提高。