高 亮

[內(nèi)容提要]美國自冷戰(zhàn)時期就以援助等手段將尼泊爾作為其全球戰(zhàn)略的重要一環(huán)。特朗普上臺以來，不再執(zhí)著于往屆政府普遍持有的對尼泊爾左翼勢力的偏見，積極提升兩國政治、經(jīng)貿(mào)和軍事關(guān)系水平，拉攏尼泊爾參與“印太戰(zhàn)略”，以抗衡中國日益增長的影響力，而尼泊爾政府也希望借此實現(xiàn)對外關(guān)系多元化，并鞏固其國內(nèi)執(zhí)政地位。作為中國西部重要鄰國和“一帶一路”倡議合作伙伴國，尼泊爾加強(qiáng)與美國關(guān)系，勢必對“一帶一路”建設(shè)和中國西部邊疆安全產(chǎn)生變數(shù)?；饷滥彡P(guān)系發(fā)展對中國產(chǎn)生的不利影響，要從加強(qiáng)中尼關(guān)系的角度入手，繼續(xù)推動中尼兩國在“一帶一路”倡議框架下的政治、經(jīng)濟(jì)、人文等領(lǐng)域內(nèi)的合作。

“印太戰(zhàn)略”是特朗普政府對前幾屆美國政府亞太政策的繼承和發(fā)展。早在2007年，小布什政府就提出了將美國的戰(zhàn)略重心向印度洋和太平洋地區(qū)轉(zhuǎn)移。奧巴馬政府執(zhí)政的八年間，力推“亞太再平衡戰(zhàn)略”，開始加強(qiáng)印度洋與太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略統(tǒng)合。(1)參見趙明昊：《美國正賦予“印太戰(zhàn)略”實質(zhì)內(nèi)容》，《世界知識》2019年第5期，第55頁。特朗普就任總統(tǒng)后，將此前十余年間美國的亞太和印度洋戰(zhàn)略進(jìn)一步加以統(tǒng)籌，并于2017年底其首次亞太訪問行程期間正式提出“印太戰(zhàn)略”，一脈相承地延續(xù)了小布什和奧巴馬政府遏制中國崛起的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時又更加激進(jìn)，認(rèn)為早期的美國、日本、澳大利亞和印度四邊機(jī)制(quad)已不足以應(yīng)對實力快速增長的中國，應(yīng)當(dāng)對該機(jī)制進(jìn)一步拓展，吸納東南亞、南亞地區(qū)更多的伙伴國家加入，通過強(qiáng)化政治、外交、經(jīng)濟(jì)和軍事等領(lǐng)域的合作，以維持印太地區(qū)的“自由與開放”，其實質(zhì)就是要遏制中國在這一地區(qū)日益增長的影響力。(2)Dingding Chen: The Indo-Pacific Strategy: A Background Analysis， June 04， 2018. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/indo-pacific-strategy-background-analysis-20714[2019-08-10].

2018年以來，特朗普政府加快了實施“印太戰(zhàn)略”的步伐，使其由戰(zhàn)略構(gòu)想逐步落實到具體的戰(zhàn)略行動，不斷拓展與伙伴國家合作的內(nèi)容，在加強(qiáng)傳統(tǒng)的政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系以外，以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅為契機(jī)的軍事合作成為“印太戰(zhàn)略”著力推動的重點領(lǐng)域。美國借此尋求與眾多國家強(qiáng)化軍事關(guān)系，構(gòu)建對中國的圍堵圈。同時，美國還希望通過資金投入撬動印太地區(qū)的能源、基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的合作，爭取美國及其盟友在這些領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，其根本意圖仍然是以中國在這一地區(qū)推動的“一帶一路”倡議為直接競爭對手，通過針鋒相對措施來削弱中國的影響力。

隨著中美關(guān)系對抗性態(tài)勢的加劇，尼泊爾在美國對華遏制戰(zhàn)略中的重要性愈加凸顯，在其與尼泊爾傳統(tǒng)友好關(guān)系的基礎(chǔ)上，美國以加大經(jīng)濟(jì)援助和軍事合作力度為依托，全面提升兩國關(guān)系水平。2019年6月，美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》，明確將尼泊爾列為該戰(zhàn)略的合作伙伴國。美國加強(qiáng)與尼泊爾的關(guān)系有著清晰的戰(zhàn)略目標(biāo)，即將尼泊爾打造成為“印太戰(zhàn)略”在南亞地區(qū)實施的支點國家，矛頭同樣是指向中國的“一帶一路”倡議。

本文在回顧美國與尼泊爾關(guān)系歷史的基礎(chǔ)上，分析其在“印太戰(zhàn)略”背景下進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)狀、動力和前景，及其對中國國家安全和在該地區(qū)利益的影響。

一、美國與尼泊爾關(guān)系的歷史和現(xiàn)狀

美國自20世紀(jì)50年代就開始經(jīng)營其與尼泊爾的關(guān)系，將尼泊爾作為其在冷戰(zhàn)中與蘇聯(lián)和中國進(jìn)行意識形態(tài)對抗的前沿之一。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國根據(jù)其全球戰(zhàn)略的調(diào)整，以反恐合作、推行西方價值觀和對華遏制戰(zhàn)略，繼續(xù)發(fā)展美尼關(guān)系。隨著近年來中尼關(guān)系的加強(qiáng)和美國對華戰(zhàn)略的演變，美國開始加大對尼關(guān)系的經(jīng)營力度，兩國政治、經(jīng)濟(jì)和軍事關(guān)系全面升溫。

(一)美尼關(guān)系發(fā)展的歷史

1947年3月，美國總統(tǒng)杜魯門致信尼泊爾國王特里布文，聲明“承認(rèn)尼泊爾的獨立”。同年4月25日，兩國簽訂了《商業(yè)和友好關(guān)系條約》，兩國外交關(guān)系就此正式建立。(3)參見王艷芬：《冷戰(zhàn)初期美國對尼泊爾政策評析》，《世界歷史》2011年第2期，第44頁。冷戰(zhàn)期間，美國的對尼政策是基于馬歇爾的論斷，“貧窮是滋生共產(chǎn)主義的唯一土壤”(4)參見王艷芬、汪詩明：《冷戰(zhàn)以來美國與尼泊爾的關(guān)系》，《南亞研究》2009年第1期，第30頁。，按照這一理論，美國將蘇聯(lián)和中國作為競爭對手，對尼泊爾給予了大量經(jīng)濟(jì)援助，幫助尼泊爾進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)、道路交通建設(shè)、疾病防控和教育普及等公共事業(yè)建設(shè)，與蘇聯(lián)和中國爭奪對尼影響力。同時，利用尼泊爾的特殊地理位置，將其作為美國反華戰(zhàn)略的重要著力點。1959年西藏叛亂發(fā)生后，美國中央情報局扶植西藏叛亂分子在尼泊爾境內(nèi)建立武裝基地，提供物資和培訓(xùn)，指揮其長期襲擾中尼邊境地區(qū)，為美國搜集涉華情報。這股勢力一直到20世紀(jì)70年代中美關(guān)系緩和后才最終被尼泊爾政府軍肅清。(5)Gyalo Thondup， Anne F. Thurston， The Noodle Maker of Kalimpong: The Untold Story of My Struggle for Tibet， April 14， 2015. Public Affairs， New York.總的來講，冷戰(zhàn)期間的美國對尼外交政策目標(biāo)，是防止貧窮落后的尼泊爾倒向共產(chǎn)主義陣營，并利用尼泊爾的特殊地理位置來實施反華戰(zhàn)略。

20世紀(jì)90年代，冷戰(zhàn)的結(jié)束使尼泊爾對美國的戰(zhàn)略重要性急劇下降，美國對尼援助大幅減少，官方交流幾乎停止。(6)參見王艷芬等：《反恐合作與美尼(泊爾)關(guān)系新論》，《南亞研究季刊》2006年第3期，第93頁。尼泊爾自1991年進(jìn)入君主立憲的多黨民主共和時期，先后經(jīng)歷了1996—2006年的十年內(nèi)戰(zhàn)和此后曠日持久的制憲進(jìn)程，一直到2015年新憲法的頒布才基本結(jié)束了長達(dá)20余年的政治動蕩期。美尼關(guān)系在這一時期的發(fā)展，主要由三個方面的因素驅(qū)動。

1.反恐合作

2001年“9·11”事件的發(fā)生，使美國將其反恐戰(zhàn)略推向全球，也進(jìn)一步促使美國將此時仍深陷內(nèi)戰(zhàn)中的尼泊爾視為潛在的恐怖主義策源地，開始大力支持尼泊爾國王政府打擊反政府武裝的軍事行動。僅2002—2003年度，美國就給予尼泊爾7000萬美元的經(jīng)濟(jì)援助和1400萬美元的軍事援助，并向尼泊爾派遣軍事專家提供訓(xùn)練和指導(dǎo)。(7)參見王艷芬、汪詩明：《冷戰(zhàn)以來美國與尼泊爾的關(guān)系》，《南亞研究》2009年第1期，第34頁。作為回報，尼泊爾對美國在阿富汗的軍事行動表示支持。

2.民主價值觀

在反恐戰(zhàn)略之外，美國不希望毛派組織以武裝革命的形式奪取政權(quán)，將恢復(fù)政治秩序、實現(xiàn)民主化和保障人權(quán)作為其這一時期對尼政策的主要目標(biāo)，因此不斷向尼泊爾國王政府提供援助。但是，美國對于踐踏民主制度的賈南德拉國王同樣不滿，即便是在支持國王政府強(qiáng)力打擊毛派游擊隊的同時，其也將政治自由和恢復(fù)多黨民主制作為其提供援助的先決條件。在2007—2015年尼泊爾制憲的漫長進(jìn)程中，美國通過聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、官方途徑和非政府組織發(fā)揮了一定的積極作用。

3.西藏問題

利用尼泊爾境內(nèi)的流亡藏人進(jìn)行人權(quán)外交，也是冷戰(zhàn)后美國對華戰(zhàn)略的一個重要組成部分。1997年，美國政府在其國務(wù)院設(shè)立“西藏問題特別協(xié)調(diào)員”(Special Coordinator for Tibetan Issues)一職，其主要職能就是“與他國外交部長建立聯(lián)系，為西藏問題尋求解決方法”。(8)參見韓磊、薛丹：《美國國務(wù)院“西藏問題特別協(xié)調(diào)員”的設(shè)立及其活動》，《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第3期，第218頁。美尼兩國在這一時期的雙邊活動，幾乎都將尼泊爾的涉藏政策作為主要議題之一。并且，美國將尼泊爾在涉藏問題上的態(tài)度和配合度與美對尼援助力度掛鉤，從而迫使尼泊爾在對藏人的管控、遣返和移民第三國等事務(wù)上采取更加寬松的政策，以此牽制中國的意圖十分明顯。(9)參見陳宇：《流亡尼泊爾藏人歷史考察及近況分析》，《上海市社會主義學(xué)院學(xué)報》2016年第2期，第55—57頁。

從以上美國與尼泊爾關(guān)系發(fā)展的歷史不難看出，美國對尼政策的實施和轉(zhuǎn)變，始終與其在當(dāng)時的全球戰(zhàn)略相適應(yīng)。從冷戰(zhàn)時期的意識形態(tài)競爭到冷戰(zhàn)后的民主人權(quán)外交，從新世紀(jì)的全球反恐戰(zhàn)略，到今天的維護(hù)印太地區(qū)“自由與開放”，尼泊爾始終被以某種形式置于美國與其他大國博弈的前臺。

(二)美尼關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)狀

當(dāng)前，尼泊爾政局趨于穩(wěn)定，對內(nèi)和對外政策目標(biāo)明確。美國以援助開道，恢復(fù)兩國政治關(guān)系，加強(qiáng)兩國經(jīng)貿(mào)和軍事合作，在各個領(lǐng)域向尼泊爾示好，拉攏后者加入“印太戰(zhàn)略”以對抗中國，而尼泊爾也并未拒絕美國的拉攏。

1.政治關(guān)系全面恢復(fù)

尼泊爾內(nèi)戰(zhàn)期間，美國曾將普拉昌達(dá)領(lǐng)導(dǎo)下的毛派游擊隊列為恐怖組織，并支持尼當(dāng)局進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，普拉昌達(dá)本人也被列入美國的恐怖分子名單，美聯(lián)邦調(diào)查局一直將其列為犯有戰(zhàn)爭罪的戰(zhàn)犯。(10)Guerrilla chief to head government in Nepal， August 15， 2008. https://www.nytimes.com/2008/08/15/world/asia/15iht-nepal.5.15336369.html[2019-08-10].尼泊爾國內(nèi)各黨派于2006年簽署《全面和平協(xié)議》后，美國仍將毛派列為恐怖組織，直到2012年才將其從美國認(rèn)定的恐怖組織名單中除名。同時，美國直接插手尼泊爾的民主進(jìn)程，希望將以普拉昌達(dá)為代表的尼泊爾左派排除在執(zhí)政地位之外。(11)Monalisa Adhikari: Renewed American Engagement with Nepal’s Maoists， November 27， 2012. https://idsa.in/issuebrief/RenewedAmericanEngagementwithNepalsMaoists_MAdhikari[2019-08-10].但隨著尼泊爾國內(nèi)政局的演變，新憲法成功制定并實施，民主聯(lián)邦制逐步鞏固，左翼勢力實現(xiàn)整合(12)2018年5月，尼泊爾最大的兩個共產(chǎn)主義政黨，尼共(聯(lián)合馬列)與尼共(毛主義中心)宣布合并，成立統(tǒng)一的尼泊爾共產(chǎn)黨。，美國的對尼政策不再拘泥于人權(quán)和意識形態(tài)。2018年9月，美國總統(tǒng)特朗普在紐約會見了赴美參加聯(lián)合國大會的尼泊爾總理奧利。2019年3月，美國一反先前的態(tài)度，允許普拉昌達(dá)以私人身份陪伴其夫人赴美就醫(yī)，并向聯(lián)邦調(diào)查局下達(dá)了對普拉昌達(dá)“不予調(diào)查”的命令(13)Former Nepal PM Prachanda says US ensured he wasn’t arrested during visit， April 1， 2019. https://indianexpress.com/article/world/former-nepal-pm-prachanda-says-us-ensured-he-wasnt-arrested-during-visit-5652066/[2019-08-10].，后者曾多次申請赴美，但均因擔(dān)憂被美國逮捕而作罷，此次特朗普政府為其赴美“開綠燈”，實際上表明美國不再追究其在內(nèi)戰(zhàn)期間的“戰(zhàn)爭和恐怖主義罪行”?？紤]到尼泊爾共產(chǎn)黨目前在國內(nèi)的執(zhí)政優(yōu)勢，以及普拉昌達(dá)作為該黨主席對尼泊爾對外政策中的影響力(14)2019年11月，該黨宣布奧利將繼續(xù)擔(dān)任總理至任期結(jié)束，普拉昌達(dá)則作為黨主席負(fù)責(zé)黨內(nèi)事務(wù)。，美國政府的低姿態(tài)反映了其急于與尼泊爾政府加強(qiáng)合作。

2.雙邊關(guān)系升級

2017年，以兩國建交70周年為契機(jī)，美國與尼泊爾舉辦了一系列慶?；顒?。同年5月，美國眾議院議長、民主黨領(lǐng)袖南?！づ迓逦?Nancy Pelosi)率團(tuán)訪問尼泊爾，受到尼總統(tǒng)、總理和外交部長等高層的接見，佩洛西在加德滿都直言不諱地宣稱“此次訪問的主要目的是(與尼泊爾)討論地區(qū)安全議題”，并表示“盡管美國黨派之間存在眾多分歧，但對尼泊爾的支持絕不是其中之一”，而特朗普政府采取的對尼政策也印證了佩洛西的說法。(15)US delegation wraps up three-day visit， May 09， 2017.https://kathmandupost.ekantipur.com/printedition/news/2017-05-09/us-delegation-wraps-up-three-day-visit.html[2019-09-10].2018年12月，尼泊爾外交部長賈瓦利(Pradeep Kumar Gyawali)訪問美國，與美國國務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧(Mike Pompeo)舉行雙邊會談。這是17年來兩國首次舉行這一級別的雙邊會談，上一次外長級別會晤要追溯到2002年時任美國國務(wù)卿鮑威爾對尼泊爾的訪問，彼時的尼泊爾正深陷內(nèi)戰(zhàn)的泥潭，國王政府希望借助美國援助剿滅毛派游擊隊，美國則正將其反恐戰(zhàn)略推向全球。此次賈瓦利與蓬佩奧的會談規(guī)格前所未有，雙方在會談結(jié)束后表示，同意“深化和拓展雙邊關(guān)系，將雙邊關(guān)系提升至更高水平”，強(qiáng)調(diào)通過“互訪提升政治關(guān)系，以貿(mào)易、投資和發(fā)展援助為重點加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作”。(16)Nepal， United States agree to take bilateral ties to next level， December 19， 2018. https://myrepublica. nagariknetwork.com/news/nepal-united-states-agree-to-take-bilateral-ties-to-next-level-with-video/[2019-09-10].在訪問中，賈瓦利與隨團(tuán)訪問的尼財政部、內(nèi)政部和國防部的高官，還同美國國防部、國家安全委員會等高級官員進(jìn)行了會面。

3.援助和經(jīng)貿(mào)聯(lián)系加強(qiáng)

經(jīng)過數(shù)年的談判，2017年9月，美國政府下屬的對外援助機(jī)構(gòu)千年挑戰(zhàn)集團(tuán)(Millennium Challenge Corporation，MCC)與尼泊爾政府簽署援助協(xié)議，前者將在此后五年內(nèi)為尼泊爾提供總額為5億美元的援助資金，尼泊爾也承諾為此安排1.3億美元的配套資金，用于改善尼泊爾的能源供應(yīng)和交通運輸條件，從而促進(jìn)投資、就業(yè)和脫貧。(17)U.S. and Nepal Sign $500 Million Compact， September 14，2017. https://np.usembassy.gov/u-s-nepal-sign-500-million-compact/[2019-09-10].此前美國的對尼援助基本上由美國國際開發(fā)署(USAID)負(fù)責(zé)，所涉及的也多為教育、衛(wèi)生等非增值性領(lǐng)域，千年挑戰(zhàn)集團(tuán)介入對尼援助是首次，一次性提供的援助資金額也是前所未見的。

2015年尼泊爾地震發(fā)生后，美國于2016年修改《貿(mào)易便利化與促進(jìn)法案》，將對尼泊爾輸美免關(guān)稅的商品種類從66種增加到77種，有效期持續(xù)到2025年。(18)U.S.-Nepal Joint Statement on 3rd Trade and Investment Framework Council Meeting， April 21， 2017. https://np.usembassy.gov/u-s-nepal-joint-statement-3rd-trade-investment-framework-council-meeting/[2019-09-10].簽署于2011年的《尼泊爾—美國貿(mào)易和投資框架協(xié)議》(Nepal-United States Trade and Investment Framework Agreement，TIFA)在近年受到高度重視，連年召開雙邊會議，美方也多次表示愿意為提升兩國貿(mào)易和投資提供技術(shù)援助。(19)US. -Nepal Trade and Investment Forum， November 16，2018. https://www.nepalitimes.com/latest/u-s-nepal-trade-and-investment-forum/[2019-09-10].2019年3月在加德滿都舉辦的尼泊爾投資峰會上，美國官方和民間機(jī)構(gòu)都是重要的參與者。盡管總量較小，但美國是僅次于印度的尼泊爾商品第二大出口目的地國家，且尼泊爾一直處于順差國地位，擴(kuò)大對美貿(mào)易有助于平衡尼泊爾在對印、對華貿(mào)易中的逆差。

4.軍事合作急劇升溫

美國與尼泊爾的軍事交流一直存在，但規(guī)模歷來較小，且僅限于應(yīng)對人道主義危機(jī)，如2015年4月的尼泊爾大地震期間，美國就派出了軍事力量參與震后救援。但2018年以來，兩國軍事合作水平急劇升溫。2018年5月，為推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的實施，美國將其太平洋司令部更名為印度洋—太平洋司令部，6月便派出高級代表團(tuán)赴尼泊爾，與尼國防部進(jìn)行會談，討論擴(kuò)大軍事合作事宜。9月，尼泊爾陸軍與美軍在加德滿都聯(lián)合舉行應(yīng)對人道主義危機(jī)訓(xùn)練，并約定將該訓(xùn)練常態(tài)化，每年舉行一次。(20)Multinational disaster response exercise wraps up in Nepal， September 28， 2018. https://www.army.mil/article/211802/multinational_disaster_response_exercise_wraps_up_in_nepal[2019-09-10].2019年1月，印太司令部司令菲利普·戴維森上將訪問尼泊爾，敦促尼泊爾方面盡快解決購買美國武器的法律障礙。一個月后，美軍與尼泊爾軍隊再次舉行聯(lián)合演練。與以往不同，此次雙方進(jìn)行的是純粹的軍事演練，且演練地點就在緊鄰中國西藏的尼泊爾北部木斯塘(Mustang)地區(qū)。演練結(jié)束后不久，尼泊爾就迎來了更高級別的美國防務(wù)代表，美國防部負(fù)責(zé)南亞與東南亞事務(wù)的助理部長約瑟夫·H.菲爾特(Joseph H. Felter)訪問尼泊爾，尋求進(jìn)一步深化兩國軍事合作，提出在軍隊專業(yè)化、現(xiàn)代化方面加強(qiáng)合作，美方愿意為尼提供軍事硬件和建立國防大學(xué)等方面的援助，并將尼泊爾定位為美國“重要的安全伙伴”、“在地區(qū)穩(wěn)定中扮演著重要角色”。(21)US seeks to further deepen military cooperation with Nepal， February 26， 2019. https://myrepublica. nagariknetwork. com/news/visiting-us-defense-secy-felter-seeks-to-further-deepen-military-cooperation-with-nepal/[2019-09-15].隨后，雙方達(dá)成了飛機(jī)采購援助協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，美國將出資1900萬美元從波蘭為尼泊爾購買兩架M28型“空中卡車”軍用飛機(jī)。(22)America signs pact with Poland to manufacture two skytrucks for Nepal， March 3 2019. https://www.aviationnepal.com/america-signs-pact-with-poland-to-manufacture-two-skytrucks-for-nepal/[2019-09-15].到2019年6月1日美國發(fā)表《印太戰(zhàn)略報告》時，其已經(jīng)將尼泊爾明確列為該戰(zhàn)略的合作伙伴國。

二、美尼關(guān)系發(fā)展的動力

美尼關(guān)系在美國“印太戰(zhàn)略”逐步推進(jìn)的過程中得以提升，一方面是由于美國出于其戰(zhàn)略需要主動加強(qiáng)對尼關(guān)系，這是兩國關(guān)系發(fā)展最根本的動力；另一方面，尼泊爾自身具備在“印太戰(zhàn)略”中扮演重要角色的客觀條件，尼泊爾政府的對內(nèi)和對外戰(zhàn)略調(diào)整，也在一定程度上契合了美國的對尼外交政策。

(一)美國的對華遏制戰(zhàn)略

在2019年6月1日發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》中，開門見山地提出“美國國家安全戰(zhàn)略的基本關(guān)注，是國家間的戰(zhàn)略競爭”，在反復(fù)強(qiáng)調(diào)美國與印太地區(qū)緊密關(guān)系、重申美國對自由和開放印太愿景的基礎(chǔ)上，將中國稱為“修正主義”力量，以大量的篇幅渲染中國推動軍事現(xiàn)代化和運用經(jīng)濟(jì)手段對印太地區(qū)秩序的威脅。并且，將美國的國防戰(zhàn)略目標(biāo)明確為四個部分：一是保衛(wèi)本土，二是保持軍事實力領(lǐng)先世界，三是確保關(guān)鍵地區(qū)的力量平衡并向有利于美國的方向發(fā)展，四是推動建立于美國有利的安全和繁榮的國際秩序。為確保這四部分目標(biāo)的達(dá)成，美國應(yīng)當(dāng)通過“印太戰(zhàn)略”在這一地區(qū)尋求“(軍事)準(zhǔn)備、伙伴關(guān)系和推動地區(qū)網(wǎng)絡(luò)(聯(lián)盟)化”(Preparedness，Partnerships， and Promoting a Networked Region)。(23)Department of Defense， United states of America， Indo-Pacific Strategy Report， June 1， 2019.p.17.“印太戰(zhàn)略”完美地繼承并發(fā)展了“中國威脅論”，其實質(zhì)是將美國對中國崛起威脅其地區(qū)主導(dǎo)地位的擔(dān)憂，偷換為印太地區(qū)共同面臨的對“自由和開放”的威脅，使其在印太地區(qū)實施的一系列針對中國的戰(zhàn)略具有“必要性和合理性”。

尼泊爾的地緣戰(zhàn)略位置，是美國將其作為“印太戰(zhàn)略”支點國家的根本原因。特朗普政府挑起貿(mào)易爭端的背后，是美國對中國崛起的高度警惕和不安，因而加快了實施“印太戰(zhàn)略”的步伐，尋求在印度洋和太平洋地區(qū)打造圍堵中國的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事網(wǎng)絡(luò)。尼泊爾作為緊鄰中國西藏的南亞小國，戰(zhàn)略重要性凸顯，美國將其視為對華戰(zhàn)略圍堵的重要支點國家。而執(zhí)政的尼泊爾共產(chǎn)黨將加強(qiáng)與中國的關(guān)系作為其維護(hù)本國獨立自主地位、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，在2017年5月兩國簽署關(guān)于“一帶一路”倡議合作備忘錄的基礎(chǔ)上，兩國高層交往頻繁，中尼在政治、經(jīng)貿(mào)和人文交流等各個領(lǐng)域的合作都取得了較快的發(fā)展，尤其是中尼共建的跨喜馬拉雅立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，將改變尼泊爾“陸鎖國”的面貌，使其借助中國和“一帶一路”成為“陸連國”。(24)參見《“一帶一路”是尼泊爾實現(xiàn)發(fā)展愿望的機(jī)遇》，人民網(wǎng)，2019年7月12日，http://world. people. com.cn/n1/2019/0712/c1002-31231618.html[2019-09-15]。同時，尼泊爾與中國西藏自治區(qū)接壤。美國通過加強(qiáng)在尼泊爾的政治和軍事存在，可以直接威懾到中國西部內(nèi)陸地區(qū)的安全。因此，美國針鋒相對地通過千年挑戰(zhàn)集團(tuán)對尼泊爾交通和能源領(lǐng)域進(jìn)行援助，以抗衡中國在這兩個領(lǐng)域與尼泊爾加強(qiáng)互聯(lián)互通的努力，通過加強(qiáng)與尼泊爾的軍事合作，來達(dá)到削弱中尼兩國互信并對中國構(gòu)成有效威懾的目的。

(二)尼泊爾對內(nèi)和對外政策的調(diào)整

1.尼泊爾國內(nèi)政治發(fā)展出現(xiàn)了新的變化

2015年尼泊爾新憲法的實施和2017年三級國家權(quán)力機(jī)構(gòu)選舉的成功舉行，標(biāo)志著該國國內(nèi)政治生活的重點已經(jīng)轉(zhuǎn)移到國家建設(shè)上來。這里的建設(shè)既包括經(jīng)濟(jì)方面，也包括政治和社會方面。從經(jīng)濟(jì)方面來講，執(zhí)政的共產(chǎn)黨以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的競選綱領(lǐng)吸引選民，成功贏得大選，在執(zhí)政后又提出了“繁榮尼泊爾，幸福尼泊爾人”的施政目標(biāo)，把交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在優(yōu)先位置。但依靠尼泊爾自身的資源和能力達(dá)成這些建設(shè)目標(biāo)是不現(xiàn)實的，尼泊爾仍是世界最不發(fā)達(dá)國家之一，1/4的人口生活在國際貧困線以下，每日生活費支出不足1.25美元。(25)Asian Development Bank， Country Poverty Analysis (Detailed)， Nepal (2013-2017)， p.1.借助包括中國和美國在內(nèi)的外力是其必然選擇。從經(jīng)濟(jì)利益的角度來看，接受中國的援助與接受美國的援助之間并無差別。

從政治整合和社會發(fā)展的角度來講，民主和平進(jìn)程的階段性勝利并不意味著尼泊爾政治改革的一勞永逸，相反，其民族國家建設(shè)的任務(wù)還遠(yuǎn)未達(dá)成，少數(shù)族裔尤其是尼南部特萊平原馬德西人群體的國家認(rèn)同程度低，國家還面臨著族群沖突、階層對立和領(lǐng)土分裂等嚴(yán)重威脅。(26)參見李濤、高亮：《尼泊爾2017年大選及其影響》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2018年第1期，第89頁。執(zhí)政的共產(chǎn)黨需要繼續(xù)運用助其勝選的民族主義，在對外政策上展現(xiàn)獨立自主，不斷提升尼泊爾的國際地位，從而激發(fā)愛國主義和民族自豪感來進(jìn)一步實現(xiàn)國內(nèi)不同族群的整合，鞏固民眾對尼泊爾民族國家的認(rèn)同。

2.尼泊爾對外政策目標(biāo)有所調(diào)整

堅持平衡與中立，是尼泊爾對外政策的根本出發(fā)點和立足點。尼泊爾是不結(jié)盟運動最早的倡導(dǎo)國之一，冷戰(zhàn)時期，尼泊爾甚至提出了“和平地帶”倡議，以避免在美蘇爭霸中選邊站。同時，面對北部的中國和南部的印度兩大互為競爭對手的鄰國，平衡外交成為尼泊爾對外政策的首選。然而，單純的平衡與中立并不能最大限度地確保尼泊爾國家利益的實現(xiàn)，平衡與中立必須以國家主權(quán)的完全獨立為前提才是有意義的，因此，尼泊爾的對外政策事實上已經(jīng)在圍繞獨立自主的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。

一是更加注重在中印之間維持動態(tài)平衡。即不再追求形式上的完全等距離外交，而是在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和文化等中印各有所長的領(lǐng)域采取更加靈活的合作方式，依靠自身的力量或引入中印之外的第三方力量也成為其策略選擇之一，根本目標(biāo)是實現(xiàn)尼泊爾國家利益的最大化。

二是更加注重尼泊爾的獨立自主地位。尼泊爾外長賈瓦利將其2018年訪美行程的重要目標(biāo)確定為“改變美方將尼泊爾視為印度附庸的觀點”、“形成客觀的對尼看法”。(27)Gyawali to urge US officials not to view Nepal with India’s lens.https://kathmandupost.ekantipur.com/news/2018-12-17/gyawali-to-urge-us-officials-not-to-view-nepal-with-indias-lens.html[2019-09-15].事實上，通過加強(qiáng)與美國的雙邊關(guān)系，尼泊爾獨立自主的國際形象確實得到了一定程度上的提升。而且，由于美國在地區(qū)事務(wù)中的介入程度加深，尼泊爾在處理與印度和中國的關(guān)系方面也因此獲得了更大的回旋余地。

三是更加注重拓展尼泊爾的國際活動空間。在傳統(tǒng)的中印兩大鄰國和所謂的“第三鄰國”美國之外，尼泊爾的對外交往相對有限，但尼共政府2018年執(zhí)政以來，開始將目光投向更廣泛的國際社會，奧利總理在就任后已經(jīng)實現(xiàn)了與英國、加拿大和澳大利亞等大國領(lǐng)導(dǎo)人的會面，與歐盟的關(guān)系也較以往有了很大提升，在為尼泊爾爭取國際空間的同時，也帶來游客、投資等實際經(jīng)濟(jì)利益。

三、美尼關(guān)系發(fā)展的前景

美國和尼泊爾在雙邊關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展上有著各自的考量，美國以加強(qiáng)美尼關(guān)系來配合“印太戰(zhàn)略”的實施，尼泊爾也希望借與美國關(guān)系的提升來實現(xiàn)其對內(nèi)、對外政策目標(biāo)，兩國對對方的利益訴求將推動美尼關(guān)系向著更緊密的方向發(fā)展。但是，地緣政治因素和美尼兩國各自的國內(nèi)因素對其雙邊關(guān)系發(fā)展的限制也值得注意。

(一)尼泊爾對尼美關(guān)系發(fā)展的態(tài)度有所保留

盡管尼泊爾在經(jīng)貿(mào)、援助和軍事等領(lǐng)域與美國的合作水平在近兩年有了較大提升，但在涉及國家獨立和中立等議題上仍然堅持其基本立場。尼泊爾外交部長訪美期間與美國務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧會談后稱，美國國務(wù)院發(fā)表的聲明稱“雙方討論了尼泊爾在維護(hù)印太地區(qū)自由、開放與繁榮方面的中心地位”，但賈瓦利在回國后就發(fā)表聲明，表示“尼泊爾不相信任何結(jié)盟，也不會加入任何這樣的行動”。(28)Contrary to government claims， latest Indo-Pacific Strategy report includes Nepal in its State Partnership Program， June 3，2019. https://kathmandupost.ekantipur.com/news/2019-06-03/contrary-to-government-claims-latest-indo-pacific-strategy-report-includes-nepal-in-its-state-partnership-program.html[2019-10-10].并且，堅稱尼泊爾和美國千年挑戰(zhàn)集團(tuán)的合作與“印太戰(zhàn)略”是完全不相干的兩件事。這種十分矛盾的做法，反映了尼泊爾在處理對美關(guān)系時的復(fù)雜心態(tài)和困難處境。

第一，尼泊爾希望從與美國的關(guān)系中獲取利益，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面的直接利益，也包括對其國際地位提升、國內(nèi)政治發(fā)展等方面的潛在利益，因此，其對于來自美國的援助照單全收。第二，尼泊爾不愿因美國而使自身所處的地緣環(huán)境惡化，奧利政府非常清楚美國拉攏尼泊爾加入“印太戰(zhàn)略”的意圖，加入該戰(zhàn)略無異于將尼泊爾置于美國對華遏制戰(zhàn)略的最前線，挑戰(zhàn)中國的核心利益關(guān)切。這是尼泊爾任何黨派都無法承受的，其必須努力撇清與“印太戰(zhàn)略”的關(guān)系。

因此，尼泊爾在今后一個時期的尼美關(guān)系發(fā)展問題上，更傾向于采取實用主義的態(tài)度，即在經(jīng)貿(mào)合作、援助開發(fā)、震后重建等有利于本國經(jīng)濟(jì)增長和民生改善的合作方面不遺余力，但同時謹(jǐn)慎地避免進(jìn)行加入類似“印太戰(zhàn)略”等結(jié)盟性質(zhì)的表態(tài)，堅持官方立場中立，由此實現(xiàn)其在處理對外關(guān)系上的動態(tài)平衡。

(二)印度對美尼關(guān)系的發(fā)展具有重要影響

印度與尼泊爾的關(guān)系，被稱之為“特殊關(guān)系”。其特殊之處，基于兩國特殊的地理位置、歷史和政治關(guān)系、文化和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。印度在尼泊爾有著重要的戰(zhàn)略利益，對其他國家、包括美國和中國加強(qiáng)在尼影響力的舉動都十分警惕。因此，印度對美國與尼泊爾未來關(guān)系的發(fā)展將起到極其重要的作用。

1.印度有需求、有能力、有決心維護(hù)其在尼泊爾的利益

印度一直將尼泊爾視為其重要的北部安全屏障，是其與中國之間的“緩沖區(qū)”。20世紀(jì)50年代以來，尼泊爾歷次重大政治變革的背后都有印度的身影。為了迫使尼泊爾按印度的意圖前進(jìn)，印度甚至不惜多次對這樣一個內(nèi)陸小國采取禁運的措施。(29)1970年，因尼泊爾接受中國援助修建通往中國的阿尼哥公路，印度對尼實施禁運。1989年，因當(dāng)時的尼泊爾國王政府向中國購買武器，印度堅決反對，并對尼實施禁運。2015年，尼泊爾頒布實施新憲法，印度對憲法內(nèi)容不滿，以禁運向尼泊爾施壓。特殊關(guān)系賦予了印度對尼泊爾政局極強(qiáng)的影響力。印度對其他國家在尼泊爾涉足能源、基建和軍事等領(lǐng)域本身就是高度警惕的，并且在這些領(lǐng)域已經(jīng)與尼泊爾達(dá)成了大量的合作協(xié)議，其不會任由美國在此方面建立優(yōu)勢。

2.莫迪政府對于將尼泊爾納入其主導(dǎo)的區(qū)域合作倡議有著明確的戰(zhàn)略目標(biāo)

在南亞國家聯(lián)盟(SAARC)無法有力推動區(qū)域合作的背景下，印度計劃以“環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議”(BIMSTEC)為平臺另起爐灶，將巴基斯坦之外的主要南亞國家納入其主導(dǎo)下的區(qū)域合作，鞏固印度的地區(qū)大國地位，對抗中國的“一帶一路”倡議。而尼泊爾是該組織的主要合作對象，印度在尼泊爾奧利政府上臺后著力修復(fù)兩國關(guān)系，也有拉攏的意圖。美國將尼泊爾乃至其他南亞國家納入“印太戰(zhàn)略”，無疑會削弱印度主導(dǎo)南亞區(qū)域合作的努力。

3.“印太戰(zhàn)略”與印度的印度洋、太平洋戰(zhàn)略存在很大差異

印度贊同所謂的“維護(hù)印太地區(qū)自由與開放”，但其根本出發(fā)點仍然是維護(hù)印度在這一地區(qū)的利益，希望借美國及其盟友的力量制衡中國。但美國在貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域采取保護(hù)主義的做法，反而損害了印度的利益，美、日、印、澳四國機(jī)制中，美國與日本和澳大利亞已有成熟的同盟體系，是否實施“印太戰(zhàn)略”對同盟關(guān)系影響不大，印度顯然是被邊緣化的。(30)參見張家棟：《美國強(qiáng)推“印太戰(zhàn)略”印度成了“局外人”》，中國南海新聞網(wǎng)，2018年6月5日，http://nanhai.haiwainet.cn/n/2018/0605/c3542184-31328828.html[2019-09-15]。印度歷來就有成為印太地區(qū)乃至世界大國的雄心，美國試圖在印度的周邊地區(qū)反客為主，實際上已經(jīng)站到了印度國家利益的對立面。

四、美尼關(guān)系發(fā)展對中國的影響

中國是尼泊爾平衡外交中的重要一方。20世紀(jì)50年代中尼建交以來，中國一直是尼泊爾國內(nèi)政治變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)的重要支持者。尼泊爾也是“一帶一路”倡議的重要參與國，兩國關(guān)系在近幾年的快速發(fā)展對于尼泊爾的政治獨立和經(jīng)濟(jì)自主等目標(biāo)具有不可替代的積極意義。美國以“印太戰(zhàn)略”拉攏尼泊爾，加強(qiáng)在尼泊爾的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)存在，將在多個方面損害中國的核心利益。

(一)美尼軍事合作進(jìn)一步升級將威脅中國國家安全

中國與尼泊爾的邊界線長達(dá)1400余公里，尼泊爾是中國向西開放、面向南亞和印度洋地區(qū)的重要門戶和橋梁，也是“一帶一路”倡議的重要支點國家之一，與尼泊爾隔喜馬拉雅山脈相望的西藏是中國“重要的國家安全屏障”(31)《習(xí)近平：在慶祝西藏和平解放60周年大會上的講話》，中國政府網(wǎng)，2011年7月19日，http://www. gov. cn/ldhd/2011-07/19/content_1909539.htm[2019-09-15]。，對于中國整個西部邊疆地區(qū)的安全具有決定性的作用。美國將軍事準(zhǔn)備作為“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵策略，尋求其軍事力量以某種形式在尼泊爾的存在，目前美軍已經(jīng)開始與尼泊爾軍隊進(jìn)行人道主義救援、共同演練等合作，尼泊爾政府于2019年6月解除了購買美國致命性武器的相關(guān)法律限制，美軍方人員也頻繁訪問尼泊爾，尋求更大規(guī)模、更高層級的軍事合作。(32)Nepal government clears legal hurdles to buy lethal arms from the US， https://kathmandupost.com/national-security/2019/06/13/nepal-government-clears-legal-hurdles-to-buy-lethal-arms-from-the-us[2019-09-10].而尼泊爾落后的邊防管理和反恐措施一直飽受詬病，其南部與印度的開放邊界被視為印巴乃至南亞恐怖主義活動的“安全走廊”，美國在其2018年的《恐怖主義國別報告》中也認(rèn)為“尼泊爾可能被國際恐怖分子用作中轉(zhuǎn)中心”(33)United States Department of State Publication Bureau of Counter terrorism， Country Reports on Terrorism 2018. October， 2019.p.175.。未來，美國可能以反恐等名義向尼泊爾派遣軍事顧問、進(jìn)行情報共享，甚至設(shè)立軍事基地等。美國在尼泊爾的軍事存在將威懾中國西部腹地，對中國的國家安全構(gòu)成直接威脅。

(二)美尼關(guān)系升級將對中國西藏的穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響

西藏是中國國家治理、邊疆治理的重中之重。習(xí)近平指出，“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”(34)參見《以習(xí)近平同志為總書記的黨中央關(guān)心西藏發(fā)展紀(jì)實》，中國網(wǎng)，2015年9月5日，http://www. china. com.cn/news/2015-09/05/content_36503751.htm[2019-12-10]。，而尼泊爾對于西藏的長治久安具有特殊意義。尼泊爾境內(nèi)生活著數(shù)萬名流亡藏人，也是國內(nèi)不法分子經(jīng)西藏偷渡的主要目的地和中轉(zhuǎn)地。同時，達(dá)賴集團(tuán)也將尼泊爾作為其分裂活動的基地。其重要性在于，一方面，尼泊爾與中國在邊境地區(qū)管理和移民等領(lǐng)域的合作對于打擊“藏獨”勢力外逃和輸入至關(guān)重要；另一方面，尼泊爾對其境內(nèi)“藏獨”等反華勢力的有效管控也對西藏的穩(wěn)定具有重要意義。美國政府和民間一直是“藏獨”活動最主要的支持者，涉藏事務(wù)也是美國對尼政策的重要內(nèi)容之一，在對華關(guān)系中打“西藏牌”是慣用手法。在尼外長賈瓦利2018年底訪美時，蓬佩奧就在與前者的會談中提出了有關(guān)在尼藏人的議題。(35)US urges Nepal not to repatriate Tibetan refugees， March 19，2019， https://myrepublica. nagariknetwork.com/news/us-urges-nepal-not-to-repatriate-tibetan-refugees/[2019-09-10].美國脅迫使尼泊爾在涉藏問題上做出讓步和改變立場，將給中國的“治邊穩(wěn)藏”戰(zhàn)略構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(三)美國對尼援助開發(fā)項目主要針對“一帶一路”倡議

美國自20世紀(jì)50年代就開始對尼泊爾進(jìn)行援助，僅2017—2018財年，美國際開發(fā)署對尼泊爾的資金援助達(dá)1.178億美元。(36)Ministry of Finance， Government of Nepal， Development Cooperation Report， December， 2018.p.7.美國政府和非政府組織對尼泊爾各個領(lǐng)域的援助，是尼國家正常運轉(zhuǎn)和發(fā)展不可或缺的一部分。美國在尼民眾當(dāng)中的形象較好、影響力較高，其主導(dǎo)的相關(guān)項目容易被尼泊爾政府和民眾所接受。通過千年挑戰(zhàn)集團(tuán)、國際開發(fā)署等機(jī)構(gòu)，美國加大對尼援助和開發(fā)、投資力度，將水電資源開發(fā)、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、震后重建作為主要的援助領(lǐng)域，并努力推動兩國貿(mào)易和對尼投資、旅游等活動。在這些領(lǐng)域增強(qiáng)美國的存在，其真正的目的不在于尋求合作，而更多地在于扮演中尼“一帶一路”合作中的攪局者。

五、結(jié) 語

尼泊爾在其與美國的關(guān)系中處于弱勢地位，沒有對美國說“不”的底氣，在對內(nèi)和對外目標(biāo)上，尼泊爾也需要借助美國的力量，這使得美國擁有了相當(dāng)大的對尼影響力。在中尼關(guān)系穩(wěn)步提升的背景下，美國將尼泊爾納入 “印太戰(zhàn)略”，加強(qiáng)對美尼關(guān)系的經(jīng)營，對中國的西部周邊直接施加影響，有助于其實施對中國的戰(zhàn)略圍堵。

中國的崛起勢在必行，中美兩國在全球范圍內(nèi)的競爭態(tài)勢短期內(nèi)不會緩解。從長遠(yuǎn)的角度來看，化解美尼關(guān)系發(fā)展對中國產(chǎn)生的不利影響，還是要從加強(qiáng)中尼關(guān)系的角度入手。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動中尼兩國在“一帶一路”倡議框架下的政治、經(jīng)濟(jì)、人文等領(lǐng)域的合作，加快跨喜馬拉雅立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，把兩國軍事交流與合作、司法和執(zhí)法合作提升到更高水平。在維護(hù)中國核心利益的同時，也要關(guān)注尼泊爾的現(xiàn)實國家利益訴求，尊重其力圖保持獨立和中立的外交政策。