成漢平 寧 威

[內(nèi)容提要]國家利益是認(rèn)識和理解國家行為的一個根本性因素。緬甸的特殊國情和我國的戰(zhàn)略需求，決定了我們必須從多層面理解并積極維護(hù)中國在緬甸的安全利益、經(jīng)濟(jì)利益和文化利益。中緬關(guān)系在民盟執(zhí)政的背景下，呈現(xiàn)出了良好的態(tài)勢，但現(xiàn)實中面臨大國攪局、邊境安全問題等挑戰(zhàn)，緬甸特有的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)也給中國在緬甸的投資增添了困惑。在此背景下，我方應(yīng)不斷創(chuàng)新對策，支持民盟政府推動和平進(jìn)程；注重利益捆綁，與緬方形成一種責(zé)任共同體意識；通過頂層設(shè)計，推進(jìn)“一帶一路”進(jìn)程，拓展我國在緬甸的長久影響力。

按照地緣政治學(xué)理論，通常國家間距離越近，對彼此的影響就越大，反之亦然，即所謂的“距離衰減原理”。(1)參見陸俊元等：《地緣政治學(xué)概論》，北京：國防大學(xué)出版社，2005年，第191—197頁。中緬兩國是山水相依的鄰邦，迄今已友好交往兩千多年。民盟執(zhí)政以來，中緬關(guān)系保持了穩(wěn)定發(fā)展的趨勢，同時也面臨一些新的挑戰(zhàn)，其中緬甸民族問題對中緬關(guān)系影響尤為深遠(yuǎn)。尤其是隨著民盟國家轉(zhuǎn)型的腳步不斷加快，兩國在邊境安全、投資貿(mào)易等領(lǐng)域的合作仍存在諸多風(fēng)險，可以說是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

為更好地維護(hù)中國在緬利益，應(yīng)當(dāng)對“中國在緬利益”進(jìn)行深入分析。必須正確認(rèn)識時代主題和自身國力，準(zhǔn)確掌握我國在緬甸的海外國家利益面臨的挑戰(zhàn)，區(qū)分輕重緩急，針對對緬政策與收益做出恰當(dāng)評估。只有在準(zhǔn)確把握我國在緬甸海外國家利益的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析緬甸轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的各種變化，才能做到提前謀劃，塑造有利態(tài)勢。因此，在大量實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者試圖在本文中厘清我國在緬甸的海外國家利益，在國家利益的視角下分析民盟執(zhí)政時期中緬合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，提出切實可行的對策思考。

一、國內(nèi)外學(xué)者相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

緬甸與我國山水相連，對我國周邊安全十分重要。近年來，隨著緬甸民主化進(jìn)程加快，吸引了更多的學(xué)者對其進(jìn)行研究，形成了一批有一定影響力的研究成果。

(一)國內(nèi)學(xué)者對緬甸政治轉(zhuǎn)型及中緬關(guān)系的研究

民盟執(zhí)政以來，有不少緬甸問題專家從國際關(guān)系、地緣政治角度對中緬兩國關(guān)系進(jìn)行了分析研究。如李晨陽的《探索不同規(guī)模國家關(guān)系模式——以政治轉(zhuǎn)型以來的中緬關(guān)系為例》、宋清潤的《議會選舉后緬甸的政局走向及中緬關(guān)系發(fā)展》、謝念親的《緬北民族沖突對中國的影響緬北民族沖突與中國西南邊境安全》等。(2)參見李晨陽：《探索不同規(guī)模國家關(guān)系模式——以政治轉(zhuǎn)型以來的中緬關(guān)系為例》，《國際展望》2014年第3期；宋清潤：《議會選舉后緬甸的政局走向及中緬關(guān)系發(fā)展》，《當(dāng)代世界》2015年第6期；謝念親：《緬北民族沖突與中國西南邊境安全》，《亞非縱橫》2013年第1期。劉務(wù)在《緬甸外交政策的新調(diào)整：從對華友好到大國平衡外交》中，分析了在民族主義浪潮中，緬甸以謹(jǐn)慎的心態(tài)來應(yīng)對中緬關(guān)系，在與中國發(fā)展關(guān)系的同時，與周圍國家如印度、日本等國的雙邊貿(mào)易也采取了一定的優(yōu)化措施，這是緬甸開始推進(jìn)大國平衡外交政策的表現(xiàn)，預(yù)示著緬甸開始以本國利益為核心來考慮對外關(guān)系。(3)參見劉務(wù)：《緬甸外交政策的新調(diào)整：從對華友好到大國平衡外交》，《東南亞研究》2007年第2期。蘇曉輝在《緬甸“民地武”問題對中緬關(guān)系的影響》一文中詳盡地對緬甸“民地武”問題的形成、發(fā)展情況以及中方采取的應(yīng)對措施等展開了論述，結(jié)合客觀案例進(jìn)行具體的分析。(4)參見蘇曉輝：《緬甸“民地武”問題對中緬關(guān)系的影響》，《當(dāng)代世界》2013年第4期，第49—51頁。部分專家還研究了此類問題對我國西南邊境區(qū)域的安全穩(wěn)定所造成的負(fù)面影響，并提出了針對性的解決辦法。

(二)國外學(xué)者對緬甸政治轉(zhuǎn)型的研究

國外學(xué)者對緬甸的關(guān)注很多，其視角廣泛、論證深入、方法多樣，令人耳目一新。

普里西拉·克拉普對緬甸民主化進(jìn)行了深入的研究，在《緬甸通向民主的漫長之路》(5)Priscilla Clapp. Burma’s Long Road to Democracy，Special Report[R].United States Institute of Peace，2007.和《在緬甸建立民主》(6)Priscilla Clapp. Building Democracy in Burma[R].USIP’s Center for Conflict Analysis and Prevention，2007.這兩篇文章中寫道，緬甸內(nèi)部阻礙民主化進(jìn)程的結(jié)構(gòu)和力量始終存在，它們會以不同的形式出現(xiàn)阻礙緬甸民主轉(zhuǎn)型的完成。緬甸的民主改革在國際援助之前就會進(jìn)行，但不徹底也無法長遠(yuǎn)，必須依靠國際援助完成緬甸的徹底改革。白魯恂·派伊的《政治、人格和國家建設(shè)：緬甸尋求認(rèn)同》(7)Lucian W. Pye. Politics， personality， and nation building： Burma’s search for identity[M]. Yale university press，1962.提出緬甸政治發(fā)展帶有濃烈的發(fā)展中國家特色，并不能完全采用西方的模式。西爾維斯坦的《緬甸政治：國家統(tǒng)一的困境》(8)Josef Silverstein. Burmese Politics： The Dilemma of National Unity[M]. New Brunswick： Rutgers University Press，1980.探討了歷史上緬甸統(tǒng)一面臨的種種困難，他認(rèn)為緬甸的政治仍處于前現(xiàn)代時期，政治民主化是緬甸當(dāng)前的重任之一。

緬甸學(xué)者的一系列著作也提供了十分重要的參考。前總統(tǒng)吳登盛的政治顧問乃辛拉博士發(fā)表的《緬甸當(dāng)前面臨的困難與挑戰(zhàn)》(9)參見乃辛拉：《緬甸當(dāng)前面臨的困難與挑戰(zhàn)》，仰光：緬甸宣傳部出版社，2015年8月12日，第23頁。，認(rèn)為政府與國會之間的權(quán)力分配問題、和平問題、宗教暴力沖突，依然是困擾緬甸政治發(fā)展最重要的因素。丹偉烏2016年出版的《我們所知道的登盛將軍抑或吳登盛總統(tǒng)》(10)參見丹偉烏：《我們所知道的登盛將軍抑或吳登盛總統(tǒng)》，仰光：仰光摩覺出版社，2016年6月，第65頁。深入探討了2010年緬甸民主轉(zhuǎn)型以來所取得的成績，描述了吳登盛由將軍向總統(tǒng)轉(zhuǎn)變的過程，從另一個側(cè)面反映了緬甸由軍政府轉(zhuǎn)變?yōu)槊襁x政府的過程，闡述了在轉(zhuǎn)型過程中吳登盛總統(tǒng)所發(fā)揮的作用。緬甸總統(tǒng)府辦公室主任吳佐泰發(fā)表《吳登盛時代過后》(11)參見吳佐泰：《吳登盛時代過后》，《今日民主》 2015年11月12日，第2版。的文章，認(rèn)為緬甸已從軍政府統(tǒng)治制度轉(zhuǎn)換成民主制度，吳登盛政府開啟了民主道路，也會支持將來的民主改革。2015年由林敏烏編纂的《他們眼中的中國》，現(xiàn)今風(fēng)靡中緬兩國學(xué)界，該書詳細(xì)描述了緬甸官方、學(xué)者對中國的看法。緬甸記者埃埃多倫在《緬甸與西方國家的關(guān)系不該影響到中國》(12)參見埃埃多倫：《緬甸與西方國家的關(guān)系不該影響到中國》，《緬甸時報》2018年1月8日，第6版。一文中談到，吳登盛政府時期緬甸與西方關(guān)系逐步改善，而中緬關(guān)系卻持續(xù)走低。他認(rèn)為，緬甸與西方、緬甸與中國的關(guān)系二者之間并不矛盾，不應(yīng)相互影響。

此外，現(xiàn)階段緬甸智庫十分活躍，緬甸發(fā)展與資源研究所(MDRI)、緬甸戰(zhàn)略與國際關(guān)系研究所(MISIS)、“緬甸出路”(Myanmar Egress)、緬甸和平中心(MPC)等具有代表性。這些智庫發(fā)表了許多文章，是我們了解緬甸政治發(fā)展的重要來源。

國內(nèi)外學(xué)者豐碩的研究成果，為本文提供了建設(shè)性的思路和有價值的理論依據(jù)。但也存在一些不足：學(xué)者們談到中緬關(guān)系時，通常按照時間脈絡(luò)研究，或是從政治、經(jīng)濟(jì)、邊疆安全等方面來談，而從國家利益角度出發(fā)，以國家利益為引領(lǐng)，探討中緬關(guān)系的文章尚不多見。

二、我國在緬甸的海外國家利益定位

要提出科學(xué)合理的應(yīng)對對策，首先必須厘清在現(xiàn)階段以及未來一段時間內(nèi)，我國在鄰國緬甸的海外國家利益和訴求。換言之，我們必須先明晰目標(biāo)，才能圍繞目標(biāo)選擇方法和手段。

(一)有關(guān)國家利益的理論

國家利益是認(rèn)識和理解國家行為的一個根本性因素，也是國際合作與沖突演化的深層驅(qū)動力。國家利益涉及政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科理論，可以衡量一個主權(quán)國家對內(nèi)對外政策?！皣依妗钡亩x是什么？到底什么才算是“國家利益”？建構(gòu)主義理論強(qiáng)調(diào)，國家利益是國家在國際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中互動建構(gòu)的，“物質(zhì)因素只有通過人的認(rèn)知和國家互動才能獲得”。(13)參見瑪莎·芬妮莫爾：《國際社會中的國家利益》，袁正清譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2012年，第8頁。美國著名的歷史學(xué)家與憲法學(xué)家查爾斯·比爾德(Charles Beard)早在 1934 年出版的《國家利益理念》(The Idea of National Interest)一書中就提到了“國家利益”的概念。(14)Morgenthau， In Def ense of the Nationa l Interest， pp.241-242.1978 年，美國另外一位著名學(xué)者唐納德·紐切特雷恩(Donald E.Nuechterlein)將“國家利益”定義得更加寬泛。他認(rèn)為：“一個主權(quán)國家針對組成自己外部環(huán)境的其他主權(quán)國家所認(rèn)知的需要和愿望?！?15)Donald E.Nuechterlein， National Interests and Presidential Leadership:The Setting of Priorities (Boulder:West view， 1978)， p.3.在他看來，國家利益至少應(yīng)該包含四個方面的內(nèi)涵：一是國防利益，二是經(jīng)濟(jì)利益，三是世界秩序利益，四是意識形態(tài)利益(保持本國的核心價值觀)。(16)Ibid.， pp.4-7.我國學(xué)者閻學(xué)通在論述國家利益時認(rèn)為：“國家利益致力于滿足于民族國家全體國民的物質(zhì)與精神需求?！?17)參見閻學(xué)通：《中國國家利益分析》，天津：天津人民出版社，1997年，第10—11頁。如今，隨著全球化時代的發(fā)展，國家利益的內(nèi)涵更加豐富多樣，包括了不同的層面，海外利益也成為國家利益的一種延伸。

國家實力決定國家利益的邊際。美國現(xiàn)實主義大師漢斯·摩根索在《國家間政治》一書中提出了“以權(quán)力來界定利益”，指出一個國家的實力與追求的利益應(yīng)當(dāng)是匹配的。隨著國家實力的變化，對國家利益和國際規(guī)則的界定也會產(chǎn)生相應(yīng)變化。維護(hù)國家利益具有高度主觀性。國家首腦只有對時代特征和面臨威脅做出科學(xué)分析，才可能對各種國家利益的輕重緩急做出正確評估。在國家利益出現(xiàn)矛盾時，即實現(xiàn)一種利益必須犧牲另一種利益時，需做出準(zhǔn)確的判斷。因此，一個國家理性外交的前提就是要厘清國家利益。

(二)我國在緬海外國家利益

中國改革開放40年，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，中國國家利益內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央準(zhǔn)確判斷中國實力變化，確定了當(dāng)下中國的歷史定位，即中國正逐漸走近世界舞臺的中心，接近實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)。這一基本定位成為新時代確定中國國家利益的重要基礎(chǔ)。隨著我國對緬投資的不斷增加，如何維護(hù)我國在緬海外利益也成為重要的課題。

緬甸的國情十分特殊，民族、宗教、軍政關(guān)系等問題錯綜復(fù)雜，緬北地區(qū)還活躍著很多少數(shù)民族武裝組織(簡稱“民地武”)，對中緬關(guān)系產(chǎn)生了極大影響。且緬甸現(xiàn)今處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，各方勢力相互角逐，更是令緬甸局勢充滿變數(shù)。因此，這決定了我們在對緬工作中需要與緬甸各政治力量保持多層次接觸。尤其是在對待“民地武”的問題上，國內(nèi)有多種不同聲音，這也是我國在緬甸海外利益多層次、多樣性的具體體現(xiàn)之一。緬甸的特殊國情和我國的戰(zhàn)略需求，決定了我們必須從多層面理解并積極維護(hù)中國在緬甸的海外國家利益。

1.安全利益

國家利益最根本的內(nèi)容是國家安全。習(xí)近平提出的“總體國家安全觀”，是一個集政治、國土、軍事、經(jīng)濟(jì)和文化安全等內(nèi)涵于一體的國家安全體系。新形勢下要貫徹和落實好總體國家安全觀，必須處理好外部安全與內(nèi)部安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自身安全與共同安全等辯證關(guān)系。(18)參見習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第201頁。新的國家安全觀，有助于拓展新時代的國家戰(zhàn)略利益新邊疆。維護(hù)國家安全利益，這是實現(xiàn)其他領(lǐng)域安全的基礎(chǔ)和前提。(19)參見潘超偉：《習(xí)近平外交思想中的國家利益觀》，《黑龍江省社會主義學(xué)院學(xué)報》2017第1期。

在中緬關(guān)系中，維護(hù)中緬邊境安全，維護(hù)中國在緬投資項目安全平穩(wěn)，是中國在緬海外利益的重要內(nèi)容。長年活躍于緬北地區(qū)的“民地武”與政府軍的長期敵對，威脅到我國在緬的投資項目和投資環(huán)境，也使我國接壤的邊界地區(qū)無法安寧。緬北地區(qū)平均每年的沖突多達(dá)上百次，每逢邊境地區(qū)爆發(fā)沖突，緬北地區(qū)民眾的第一選擇便是進(jìn)入我國境內(nèi)躲避戰(zhàn)火，嚴(yán)重影響到我國的邊境地區(qū)安全與穩(wěn)定。

2.經(jīng)濟(jì)利益

維護(hù)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展，即國家經(jīng)濟(jì)利益，也是新時代國家利益的核心內(nèi)容之一，主要是對內(nèi)保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展，對外維護(hù)經(jīng)濟(jì)交往。我國當(dāng)前在緬甸的所有投資、合作項目，均可視為我國在緬甸的海外國家利益。作為一個有著“胞波”之稱的近鄰及長期友好的國家，緬甸境內(nèi)包括與我接壤的緬北地區(qū)等地一直是我國在緬投資和經(jīng)濟(jì)利益較為集中的地區(qū)，目前已投資有伊洛瓦底江上游七級水電站、太平江水電站、瑞麗江水電站、薩爾溫江孟東水電站等18個由中國企業(yè)獲得開發(fā)權(quán)的水力發(fā)電站(20)參見《中企再獲18個水電站開發(fā)權(quán)》，《聯(lián)合早報》2016年2月18日，第4版。，加上中緬油氣管道等大型電力、能源項目，協(xié)議金額近2500億元人民幣，實際投資已達(dá)678億元人民幣。(21)參見《中國對緬甸投資力度大》，緬華網(wǎng)，2019年2月22日，http://www.mhwmm.com/Ch/NewsView.asp?ID=24846[2019-12-22]。

2017年11月19日，外交部長王毅在訪問緬甸時首次提出了“中緬經(jīng)濟(jì)走廊”的概念，打造一條北起中國云南，經(jīng)中緬邊境南下至曼德勒，然后再分別向東延伸到仰光新城、向西延伸到皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“人”字形中緬經(jīng)濟(jì)走廊，形成三端支撐、三足鼎立的大合作格局。(22)參見《中緬正式簽署〈共建中緬經(jīng)濟(jì)走廊諒解備忘錄〉》，搜狐新聞網(wǎng)，2019年2月17日，https://www. sohu. com/a/253377702_99917855[2019-02-17]。這是中國官方首次正式向緬方提出建設(shè)“中緬經(jīng)濟(jì)走廊”的倡議，也是中國政府在以往“六大經(jīng)濟(jì)走廊”之外最近第二次提出與單個國家建立經(jīng)濟(jì)走廊。2018年9月9日，中緬雙方正式簽署了諒解備忘錄。根據(jù)共建中緬經(jīng)濟(jì)走廊的計劃，下一步我國還將在該地區(qū)投資興建公路、鐵路等大型交通項目，進(jìn)一步推動“一帶一路”在緬甸的生根結(jié)果。除了一對一的中緬經(jīng)濟(jì)走廊，李克強(qiáng)總理還于此前的2013年5月在訪問印度期間正式提出了共建孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊(BCIM-EC)的倡議，而鄰國緬甸則是這四國走廊中的重要一環(huán)。2019年4月底，緬甸國務(wù)資政昂山素季出席了北京第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，并與中方圍繞曼德勒市政交通基礎(chǔ)設(shè)施提升改造項目達(dá)成了共識。(23)參見鹿誠：《共建“一帶一路”，為中緬經(jīng)濟(jì)合作注入新活力》，光明網(wǎng)，2019年5月4日，http://news.gmw.cn/2019-04/29/content_32790080.htm[2019-12-04]。

3.文化利益

國家利益中除了安全、政治、經(jīng)濟(jì)等有形構(gòu)成之外，精神文化等無形構(gòu)成的重要性也正日益突出。在新的歷史條件下，塑造好中國的大國形象，維護(hù)好我國文化利益，確保中國的發(fā)展更加全面、更加均衡。

首先，傳統(tǒng)中國外交思維中體現(xiàn)出“修己安人”“積德行善”“和局共贏”的理念。(24)參見翟崑：《新安全觀3.0版與周邊公共外交》，《公共外交季刊》2014年第1期。在實現(xiàn)我國海外國家利益的過程中，要充分體現(xiàn)中國作為一個文明古國、社會主義大國、最大新興經(jīng)濟(jì)體的崇高價值追求，以此來占領(lǐng)國際道義制高點，以自身行動來積極踐行、垂范利益共同體、責(zé)任共同體和命運(yùn)共同體的倡議。以此增信釋疑，降低包括緬甸在內(nèi)的鄰邦因中國崛起而產(chǎn)生和感受的壓力與擔(dān)憂。

其次，中國更加重視樹立起負(fù)責(zé)任的大國形象，在考慮雙邊貿(mào)易、推動緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也更加注重維護(hù)緬甸自身的傳統(tǒng)文化和生態(tài)文明建設(shè)，從而使緬甸各界對我國更認(rèn)同、更親近、更友善，使我國的周邊更安全、更穩(wěn)定，有利于邊境地區(qū)的長治久安，也有利于我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家發(fā)展。

三、我國在緬甸的海外國家利益：機(jī)遇與挑戰(zhàn)

自2018年9月中緬兩國正式簽署共建中緬經(jīng)濟(jì)走廊的諒解備忘錄之后，中緬兩國在各領(lǐng)域的合作駛上了快車道。然而，隨著美國“印太戰(zhàn)略”不斷實心化(25)參見慕小明：《不斷出新招，美印太戰(zhàn)略要實心化》，人民網(wǎng)，2018年8月6日，http://military. people.com.cn/n1/2018/0806/c1011-30210988.html[2019-12-02]。以及西方勢力加大對印太地區(qū)國家拉攏的力度，在地緣政治日趨復(fù)雜的背景下，囿于緬甸特有的民族矛盾以及二元權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，在實現(xiàn)我國在緬甸的海外國家利益尤其是當(dāng)前正在構(gòu)建的中緬共建經(jīng)濟(jì)走廊的過程中，既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。

(一)民盟執(zhí)政下的中緬關(guān)系

民盟上臺后，并未出現(xiàn)“向西方一邊倒”的情況，中緬兩國關(guān)系經(jīng)受住了考驗。與吳登盛政府時期相比，民盟執(zhí)政下的中緬關(guān)系上升趨勢明顯，整體趨好。

民盟上臺初期，緬甸外長昂山素季就闡述了新時期緬外交政策：“獨(dú)立、積極、不結(jié)盟，與所有國家發(fā)展友好關(guān)系?！?26)2007年9月，制憲國民大會上制憲原則中對外交政策作出明確規(guī)定：緬甸奉行獨(dú)立、積極和不結(jié)盟的外交政策，與世界所有國家發(fā)展友好關(guān)系，堅持和平共處原則，不允許在緬甸領(lǐng)土上部署外國軍隊。緬外交部制定了“百日計劃”，計劃在執(zhí)政后提升緬甸國際地位，奉行獨(dú)立積極的外交政策。2016年4月5日，中國外交部長王毅受邀訪問緬甸，深具西方背景的昂山素季表示民盟政府將繼續(xù)與中國深化合作，不會完全倒向西方。民盟政府上臺后延續(xù)以國家現(xiàn)實利益為核心出發(fā)點，在外交上更加務(wù)實。外界一度擔(dān)心民盟政府“親西疏華”的情況并沒有發(fā)生。昂山素季主張從自身國情出發(fā)，根據(jù)國際形勢和環(huán)境的變化來謀取最大國家利益，重視鄰國關(guān)系，奉行友好相處的外交政策。正如她2015年訪華時所言：“緬中是鄰居，而鄰居不可選擇，致力于兩國友好關(guān)系發(fā)展至關(guān)重要?！?27)參見《習(xí)近平會見昂山素季率領(lǐng)的緬甸全國民主聯(lián)盟代表團(tuán)》，中國新聞網(wǎng)，2015年6月11日，http：//www.chinanews.com/gn/2015/06-11/7338495.shtml[2019-12-02]。民盟政府歷來重視對華關(guān)系。2016年8月，昂山素季出任國家顧問、外長后首次出訪東盟之外的國家是中國。

(二)當(dāng)前維護(hù)在緬利益迎來的機(jī)遇

民盟執(zhí)政下，中緬關(guān)系穩(wěn)中有升。皎漂等項目都有了一定進(jìn)展，甚至緬甸媒體中也出現(xiàn)了關(guān)于密松水電站的正面聲音。(28)參見永久和平新聞網(wǎng)：《國電投伊江公司向昂敏達(dá)村資助大米》《薩爾溫江和洪水》等，2019年8月。民盟也同樣需要提振經(jīng)濟(jì)來為下一屆大選打下基礎(chǔ)，民盟的這一訴求，為我國拓展在緬利益迎來了新的機(jī)遇。

1.民盟重視同中方發(fā)展友好關(guān)系

昂山素季在面對緬甸國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民地武等重大問題時表現(xiàn)得更加務(wù)實，看得出她的執(zhí)政風(fēng)格會更趨向于西方。作為緬甸國務(wù)資政，昂山素季清醒地認(rèn)識到，現(xiàn)在及未來一段時期，中方的支持對她至關(guān)重要，她必須以國家利益為出發(fā)點，處理好兩國關(guān)系。

(1)民盟與中方發(fā)展友好關(guān)系無歷史包袱

隨著緬甸的民主改革，西方與緬關(guān)系改善。吳登盛執(zhí)政時期，一些中資項目被停滯，加之緬北戰(zhàn)事波及我境內(nèi)，傷及我國邊民，兩國關(guān)系出現(xiàn)緊張?？梢哉f，這是吳登盛政府為獲得西方青睞而采取的一種取舍，因曾外界質(zhì)疑執(zhí)政當(dāng)局的合法性，其急于要表現(xiàn)出與歷屆政府之不同，認(rèn)為迎合反華勢力必將獲得民意，于是放棄了過于密切的中緬關(guān)系。而昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟處境較之更為有利，在不需背負(fù)歷史包袱的基礎(chǔ)上，可以理性思考和對待中國，并基于現(xiàn)實需求而與中方進(jìn)行合作。

(2)與民盟合作更能得到民眾認(rèn)可

相比吳登盛政府時期，民盟受到的國內(nèi)、國際壓力更大。國內(nèi)軍方的咄咄逼人以及西方的“大變臉”都讓民盟倍感壓力。緬甸選舉中，選民之所以支持民盟，普遍帶有一種對更好生活的渴求心態(tài)。民盟上臺后必須回應(yīng)民眾的期待，竭力改變現(xiàn)狀，提高就業(yè)，改善民生，大量引進(jìn)外資是條捷徑。因此，民盟更期望能夠得到中方的支持。在這樣的背景之下，更易達(dá)成中緬重大經(jīng)濟(jì)項目。中國目前是世界經(jīng)濟(jì)增長速度最快的經(jīng)濟(jì)體，也是緬甸最大的鄰國，因而系民盟政府最為重視的國家之一。民盟政府表示，期待中國的優(yōu)質(zhì)企業(yè)、集團(tuán)赴緬投資與合作，并真誠希望中國的項目能夠兼顧當(dāng)?shù)孛癖娂吧鷳B(tài)環(huán)境等因素。對于中資企業(yè)而言，民盟對輿論和民眾的影響力與號召力比吳登盛政府要強(qiáng)得多，中方企業(yè)只要與民盟政府配合做好各項工作，更易獲得當(dāng)?shù)厝罕姷闹С郑苡邢Ｍ貑?dāng)初遭凍結(jié)的在緬中資項目。

(3)中緬邊境迎來短暫和平

緬甸民主改革以來，民族和解進(jìn)程不斷推進(jìn)。昂山素季一直秉持和平理念，反對一切暴力，認(rèn)為暴力不能解決問題，她多次強(qiáng)調(diào)緬甸民族和解是其首要任務(wù)。 溫和的和平主義是昂山素季戰(zhàn)略思想最突出的特質(zhì)之一。她表示：“武力將給各方造成傷害，應(yīng)以促進(jìn)各民族福利為唯一目的，立即?；鸺昂推浇鉀Q沖突?！睘閼c祝第70屆緬甸聯(lián)邦節(jié)，2017年2月12日，昂山素季首次來到彬龍小鎮(zhèn)，專門做了題為《和平是我們留給后代的遺產(chǎn)》的講話，并表示“和平是我們的信仰，要有實現(xiàn)和平的信念，要珍愛和平”。(29)參見覺溫：《民盟執(zhí)政第二年》，仰光：蘇拉比出版社，2018年4月。民盟始建之初便已展現(xiàn)出和平主義的理念，昂山素季的和平理念源自佛教和圣雄甘地的思想。昂山素季在軟禁時得知她的民盟成員在牢獄中遭受了虐待，便效仿甘地在獄中絕食11天，迫使軍政府保證不再虐待為止。昂山素季認(rèn)為：“以暴易暴表面上看最有效果，實際上卻讓自己墮落到與軍政權(quán)同樣的水平。”

隨著簽訂NCA的“民地武”組織逐步增加，緬甸境內(nèi)沖突頻率下降。據(jù)統(tǒng)計，2019年沖突頻率是近年來最低的一年。緬北三個“民地武”組織——果敢同盟軍、德昂民族解放軍、若開軍于2018年12月12日率先發(fā)布了聯(lián)合聲明，宣布愿意實現(xiàn)?；?，與政府、軍方一起通過對話解決目前的軍事沖突和政治矛盾。隨后，沖突的另一方——緬甸軍方也很快作出了積極回應(yīng)，宣布從即日起暫停對該國民族地方武裝(民地武)組織的軍事行動，直至2019年4月30日，并在到期后延長了數(shù)月。(30)參見《緬甸軍方宣布暫停對“民地武”的軍事行動》，中評社，http://www.crntt.com/doc/1052/8/8/1/105288133.html?coluid=0&kindid=0&docid=105288133&mdate=1221220350[2019-12-02]。必須指出，這是在新的地緣政治背景下雙方的一種暫時性的妥協(xié)，但?；馃o疑給中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)帶來了重要機(jī)遇。

(三)維護(hù)在緬利益面臨的挑戰(zhàn)

隨著美國“印太戰(zhàn)略”不斷實心化，以及西方勢力加大對印太地區(qū)國家拉攏的力度，在地緣政治日趨復(fù)雜的背景下，囿于緬甸特有的民族矛盾以及二元權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，維護(hù)我國在緬甸的海外國家利益也面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.中國在緬影響力面臨多方競爭

現(xiàn)今，在緬甸外交局勢不利的情況下，緬甸民盟政府對中國具有一定依賴性。但我們必須清醒認(rèn)識到，民盟并不會過于親華，而會在戰(zhàn)略上保持一定距離，同時與西方各國維持等距離外交。

緬甸獨(dú)立以來，在外交上一直奉行中立原則，采取大國制衡的外交方式，保持外部勢力在緬相互制衡。中立主義在歷屆緬甸政府中已經(jīng)根深蒂固，美國學(xué)者漢斯·維恩也在文章中談到，昂山素季將“繼續(xù)在對華‘再平衡’，這是因為緬甸的民主轉(zhuǎn)型同樣離不開美國”(31)Jane Perlez and Wai Moe. China Helps Aung San Suu Kyi with Peace Talks in Myanmar. [N].The New YorkTimes，August 20， 2016.。

大國在緬甸博弈愈發(fā)激烈，中國影響力下降。軍政府時期，西方國家將緬甸視為“暴政前哨”，對其施以嚴(yán)厲制裁，軍政府不得不借助中國之力開展內(nèi)政外交。而民盟政府執(zhí)政后，各國紛紛加強(qiáng)了與緬接觸。特別是奧巴馬時期，提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”，美國加快重返東南亞步伐，使美緬關(guān)系迅速升溫，歐盟、日本也緊隨其后加大對緬甸的滲透。美緬關(guān)系的上升對中緬關(guān)系造成了一定影響。美國“再平衡”戰(zhàn)略的目的是對日益復(fù)興、迅速強(qiáng)大的中國實施全面圍堵，在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等方面進(jìn)行滲透、干預(yù)、阻撓和遲滯，最終來削弱中國。緬甸由于其優(yōu)越的地理位置成為美“亞太再平衡戰(zhàn)略”的一個重要節(jié)點。美國暗中推動親西方的昂山素季上臺，目的就是實現(xiàn)緬甸的政權(quán)轉(zhuǎn)變和外交政策演變。

當(dāng)然，緬甸為改善其國際處境，也積極主動地拉近與美國的關(guān)系。此前，緬甸軍政府因美國的長期孤立和經(jīng)濟(jì)封鎖，不僅在國際交往上舉步維艱，而且經(jīng)濟(jì)也停滯不前。美緬兩國關(guān)系的迅速回暖，實則是各取所需：美國是政治需求，而緬甸則是政治、經(jīng)濟(jì)的雙重需求。2016年9月，昂山素季訪美時，美緬宣布建立“有活力的伙伴關(guān)系”，包括美給予緬甸“貿(mào)易普惠制”、教育培訓(xùn)、幫助緬政府控制軍隊等等。這些承諾“旨在引導(dǎo)緬軍方更加支持民主，加快緬公民社會發(fā)展，提升緬政府治理水平，鞏固緬民主轉(zhuǎn)型的成果”(32)Joint Statement between the Republic of the Union of Myanmar and the United States of America[N/OL].Mizzima，September 15， 2016， http://www.mizzima.com/news-international/jointstatement-between-republic-union-myanmar-and-united-states-america.。從奧巴馬時期的“亞太再平衡戰(zhàn)略”到特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，做法如出一轍，即以大量的NGO滲透于緬甸各領(lǐng)域，乃至民眾的生活；(33)參見張彥：《中國對緬甸投資風(fēng)險中的非政府組織(NGO)因素分析》，《對外經(jīng)貿(mào)實務(wù)》2016年第12期。其次，利用宗教因素不斷加強(qiáng)與緬甸克欽族的聯(lián)系，強(qiáng)化對其影響力。日本安倍政府則以“自由與繁榮之弧”為目標(biāo)，潤物無聲地在緬北深耕細(xì)作，以期影響“民地武”，介入和平談判進(jìn)程。此外，日本政府還有選擇地對緬甸的私營媒介大量注資，讓對方替其發(fā)聲、左右輿情，以此對沖中國的影響力，甚至不惜抹黑中方在當(dāng)?shù)氐耐顿Y，造成極壞影響。

2.“民地武”問題威脅中國邊境地區(qū)安全

長期以來，緬北“民地武”問題對我方的負(fù)面影響不容小覷，不僅威脅我國邊境安全，而且影響我在緬部分工程項目，造成了中緬戰(zhàn)略互疑，對兩國關(guān)系產(chǎn)生一定政治沖擊。民盟執(zhí)政以來，雖然以多輪“21世紀(jì)彬龍會議”來推動緬甸國內(nèi)的和平進(jìn)程，但收效甚微?！懊竦匚洹?、民盟政府和軍方之間的結(jié)構(gòu)性矛盾日趨復(fù)雜，盡管多次宣稱?；穑聦嵣蠜_突始終存在，且事后相互指責(zé)、各執(zhí)一詞。僅2017年11—12月，就發(fā)生沖突115次，其中緬北地區(qū)占了絕大多數(shù)。如此看來，“民地武”問題短時期內(nèi)難以解決，嚴(yán)重威脅著我邊境地區(qū)傳統(tǒng)安全。大部分“民地武”與緬政府簽署了和平協(xié)議，但實力相對強(qiáng)大的緬北“民地武”對政府軍態(tài)度強(qiáng)硬，在整編、控制區(qū)域面積、自然資源開發(fā)等問題上針鋒相對，沖突不斷。2009年8月政府軍同果敢同盟軍的大規(guī)模沖突，近四萬余名難民涌入中國，三發(fā)炮彈落入我境，造成我邊民一死兩傷，另有14名中國公民在境外躲避戰(zhàn)火中傷亡。(34)參見王妍等：《緬甸果敢地區(qū)局勢趨于平穩(wěn)我妥善處置涌入境內(nèi)邊民》，新華網(wǎng)，2009年8月30日，http://www.china.com.cn/news/local/2009-08/30/content_18429124.htm[2019-12-02]。2011年6月政府軍和克欽獨(dú)立軍的沖突，造成近六萬多難民，數(shù)千人進(jìn)入中國境內(nèi)。(35)參見尹鴻偉：《難民滯留中緬邊境》，《青年商旅報》2011年12月9日，https://www. douban. com/group/topic/24025272/[2019-12-02]。2016年11月政府軍與緬北四支“民地武”的沖突規(guī)模導(dǎo)致一萬多名緬甸邊民及武裝人員避入我境，20多枚炮彈落入我境，嚴(yán)重影響邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定與群眾的生命財產(chǎn)安全。持續(xù)的武裝沖突造成大批難民涌入我國境內(nèi)，引發(fā)非傳統(tǒng)安全問題。對待大批涌入的難民，中國出于人道主義為這些難民提供臨時避難場所。但難民成分復(fù)雜，不少犯罪分子混跡其中，偷盜、殺人等案件時有發(fā)生，毒品問題更是屢禁不絕，加之部分“民地武”為籌措資金一直以毒養(yǎng)軍，巨大利益刺激著販毒者紛紛經(jīng)云南出入境販毒，使得中國邊境成為毒品的過境地和消費(fèi)地。此外，中緬邊境的跨境民族看到自己的胞族身處戰(zhàn)亂之中就會產(chǎn)生同情心理。這種心理很容易被敵對勢力利用，煽動民族情緒，破壞中國邊境地區(qū)安定團(tuán)結(jié)。

3.緬甸特有的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)令投資者困惑

自民盟執(zhí)政以來，緬甸形成了其特有的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，由以往的“一元權(quán)力”進(jìn)入“二元權(quán)力”時代，即民盟文人政府與手握兵權(quán)的軍方。由于執(zhí)政理念、出身背景以及目標(biāo)與訴求不盡相同，民盟政府與軍方利益集團(tuán)雖然大體上既合作又斗爭，合作與斗爭并存，雙方斗而不破，但實際上在維護(hù)既得利益以及事關(guān)緬北地區(qū)和平進(jìn)程的問題上雙方的分歧和矛盾還是顯而易見的，在一些情況下民盟政府甚至不得不違心地遷就軍方，因為后者是槍桿子的掌握者。這給投資者，特別是始終不渝推動緬北和平進(jìn)程的中方，帶來了不小的困惑。在上述雙軌權(quán)力并存階段，不僅對我國和平努力形成掣肘，更不利于中緬邊境安全而穩(wěn)定的投資環(huán)境的構(gòu)建。

四、推動我在緬海外國家利益的對策

緬甸為我國近鄰，承載著“一帶一路”、“孟中緬印走廊”以及中緬經(jīng)濟(jì)走廊最為重要的部分之一。穩(wěn)定緬北地區(qū)，對我國能源戰(zhàn)略以及整個西南戰(zhàn)略布局，都有著十分重要的戰(zhàn)略意義。在美國“印太戰(zhàn)略”不斷實心化以及我在緬海外國家利益挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的背景下，對策尤其需要不斷創(chuàng)新。

(一)創(chuàng)新性應(yīng)對緬北“民地武”問題，使其對我負(fù)面影響降至最低

實踐表明，長期以來，我方在緬北“民地武”問題上所采取的“勸和促談”收效甚微；相反，各方競相對我要挾與綁架，不僅破壞了我國邊界穩(wěn)定與投資環(huán)境，也使我國在緬利益嚴(yán)重受損。未來可嘗試：(1)在緬甸軍方不顧中方關(guān)切一意孤行地欲以武力來打壓、恫嚇緬北少數(shù)民族武裝組織的背景下，我國可與執(zhí)政的民盟政府共同發(fā)聲、共同努力，大力推動緬北地區(qū)的和平進(jìn)程，形成1+1大于2的格局。畢竟我方也是邊境沖突的利益攸關(guān)方，緬軍屢屢將炮彈落入到境內(nèi)，影響到我國邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定。(2)創(chuàng)造一切必要的條件來協(xié)助民盟政府推動和平進(jìn)程，讓和平成為這一地區(qū)的主流。(3)積極充當(dāng)民盟政府與“民地武”之間的橋梁與擔(dān)保方，為使各方簽署永久的和平協(xié)議創(chuàng)造必要的條件。

(二)對緬軍強(qiáng)化震懾作用

在以往我方在與緬甸軍政府與其打交道的過程中，往往只注重了“恩”的一面，而忽略了“威”的一面，沒有做到恩威并施，致使緬軍屢屢挑戰(zhàn)我方底線，體現(xiàn)于兩個方面：一是使流彈不斷落入我方一側(cè)，造成我國無辜邊民不幸傷亡；二是不斷與域外大國及地區(qū)國家如印度、越南等密切互動，給我難堪。對此，我方必須果斷展示強(qiáng)硬的一面。對于流彈落入，一方面我方應(yīng)在邊境一帶定期進(jìn)行聯(lián)合軍演，震懾緬軍，以使緬軍好自為之，并迫使它從邊境地區(qū)后撤，而這樣做的效果通常都非常明顯；(36)參見《成都軍區(qū)在中緬邊境陸空聯(lián)合實兵實彈演習(xí)全面展開》，中國新聞網(wǎng)，2015年6月2日，http://www.chinanews.com/mil/2015/06-02/7316237.shtml[2019-12-02]。另一方面，一旦出現(xiàn)上述現(xiàn)象，對于緬軍向我國求購的軍工產(chǎn)品，如戰(zhàn)機(jī)、坦克、大炮以及槍械等，則可視情予以暫停、暫緩交貨，以迫使緬軍有所收斂，不再罔顧我國家利益。

(三)注重利益捆綁，風(fēng)險共擔(dān)，與緬方形成一種責(zé)任共同體

緬甸政治生態(tài)環(huán)境多元，在緬投資風(fēng)險較大。我國公民在赴緬投資過程中，無論是大型項目還是一般項目抑或私企、經(jīng)貿(mào)等，要將緬方以入股、合作、聯(lián)營等形式拉入其中，實現(xiàn)利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。事實證明，這是當(dāng)前在緬甸投資最好的風(fēng)險防范和自我保護(hù)措施，也是命運(yùn)共同體、責(zé)任共同體的最好體現(xiàn)。

(四)通過頂層設(shè)計，盡快推出中國版的NGO，拓展我在緬長久影響力

目前，我國在緬甸的投資面臨著同其他國家的競爭。西方國家常常惡意抹黑我對緬投資是掠奪資源，破壞環(huán)境。在當(dāng)代，“公共輿論和社會大眾對一個國家對外政策的影響越來越大”，“公眾已經(jīng)成為一個國家外交中日益重要的角色”。(37)參見時殷弘：《21世紀(jì)西方大眾政治對國家對外政策和外交的影響》，《南京大學(xué)學(xué)報》2001年第3期，第67頁。在信息來源相對缺少的緬甸，對緬甸社會開展靈活有效的公共外交，拓展我在緬長久的影響力已經(jīng)成為一個迫在眉睫的課題。我方應(yīng)學(xué)習(xí)西方國家成熟經(jīng)驗，作為一個近鄰，更要拓展對緬的長久影響力。這不僅要依靠政府和企業(yè)，還應(yīng)充分發(fā)揮NGO民間身份、方式靈活、專業(yè)細(xì)分且直接面對民眾的互補(bǔ)優(yōu)勢尤其要做好“最后一公里”的文章。不少緬甸人，尤其是那些生活在偏僻農(nóng)村的緬甸人，對來自中國的援助項目并沒有多少切身感受。他們普遍認(rèn)為，中國政府在首都內(nèi)比都、曼德勒、仰光等大城市援建的醫(yī)院、機(jī)場、學(xué)校以及道路和交通設(shè)施等項目和自己關(guān)系不大，還不如日本人在家門口幫助修路筑橋、興建學(xué)校來得實在。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目上還要做好“最后一公里”的文章，讓緬甸大眾看得見、摸得著，給當(dāng)?shù)厝肆粝律羁逃洃洝?/p>

五、結(jié) 語

作為“一帶一路”沿線國家，緬甸在我國西南戰(zhàn)略中的重要性毋庸置疑。隨著周邊形勢不斷復(fù)雜，我國在緬甸的海外國家利益絕不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)上的利益，而是需要追求一個長治久安、長期穩(wěn)定的周邊安全環(huán)境，以此來與緬甸人民共同打造命運(yùn)共同體。

隨著中緬共建經(jīng)濟(jì)走廊協(xié)議的簽署和落實，未來中國企業(yè)對緬甸的投資與商貿(mào)合作必然會呈井噴之勢。然而，作為長期困擾緬甸發(fā)展的一個頑疾，緬甸國內(nèi)的民族和解問題卻是一個令我們無法回避的現(xiàn)實難題。它需要我們與時俱進(jìn)，創(chuàng)新性地提出新的解決思路，并付諸實施，確保我國在緬甸的海外國家利益不受到?jīng)_擊。首先，應(yīng)在“民地武”問題上調(diào)整思路，與其被動卷入，不如主動介入，這一問題并非緬甸的純內(nèi)政問題，而是事關(guān)我國邊境穩(wěn)定。其次，無論是針對緬甸軍方還是“民地武”，都要有效展示恩威并施中的“威”的一面，不能任由其威脅我國家利益。再次，在拓展我國在緬海外國家利益的過程中，注重提升軟實力影響以及推動“親誠惠容”的周邊外交，將是我國長期追求的戰(zhàn)略目標(biāo)。這將有利于打造良好周邊環(huán)境，為我國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定基礎(chǔ)。