摘? 要：中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)是“一國(guó)兩制”的題中應(yīng)有之義。中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的落實(shí)有助于港澳由分離式憲制秩序走向融合式憲制秩序。立法權(quán)之爭(zhēng)、司法權(quán)之爭(zhēng)、行政權(quán)之爭(zhēng)、外部干預(yù)斗爭(zhēng)，是中央對(duì)港澳全面管治權(quán)面臨的主要困境。港澳工作作為國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)，中央對(duì)港澳全面管治權(quán)離不開(kāi)國(guó)家治理的統(tǒng)攝。中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)，需要有效應(yīng)對(duì)立法權(quán)之爭(zhēng)、司法權(quán)之爭(zhēng)、行政權(quán)之爭(zhēng)、外部干預(yù)斗爭(zhēng)，將維護(hù)國(guó)家發(fā)展利益與保障港澳繁榮穩(wěn)定置于和諧共生中。中央有必要通過(guò)加強(qiáng)港澳法律備案審查工作、重塑違反基本法審查權(quán)的權(quán)力分配、深化對(duì)基本法的解釋工作、建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制等方式，健全對(duì)特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度。

關(guān)鍵詞：全面管治權(quán);高度自治權(quán);違反基本法審查權(quán);國(guó)家治理體系;“一國(guó)兩制”

中圖分類(lèi)號(hào)：D613?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? 文章編號(hào)：2096-3378（2020）01-0054-10

自《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一國(guó)兩制”白皮書(shū)）首次提出“中央擁有對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)”以來(lái)，學(xué)界逐步加強(qiáng)對(duì)全面管治權(quán)的研究。目前已取得的階段性成果主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是關(guān)于全面管治權(quán)的內(nèi)涵、外延和性質(zhì)。李曉兵認(rèn)為，中央對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)包括中央依法直接行使的管治權(quán)，中央授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行的高度自治權(quán)，中央對(duì)香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)[1]。莊真真認(rèn)為，依照憲法和基本法的規(guī)定，中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)主要包括設(shè)置特區(qū)及其制度權(quán)，制定、修改和解釋基本法權(quán)，對(duì)特區(qū)主要官員任命權(quán)，監(jiān)督特區(qū)依法施政權(quán)，特區(qū)法律備案監(jiān)督權(quán)與特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)權(quán)等10種權(quán)力[2]。二是關(guān)于全面管治權(quán)的憲制基礎(chǔ)。鄧?yán)?、杜承銘認(rèn)為，主權(quán)是全面管治權(quán)的法理基礎(chǔ)和合法性依據(jù)，全面管治權(quán)是主權(quán)的行使方式和實(shí)現(xiàn)途徑[3]。蔣朝陽(yáng)認(rèn)為，全面管治權(quán)的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家管治權(quán)，國(guó)家管治權(quán)是中央全面管治權(quán)的前提[4]。三是關(guān)于中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)的聯(lián)系與區(qū)別。葉海波認(rèn)為，全面管治權(quán)與高度自治權(quán)同根同源，均為國(guó)家權(quán)力，均源于憲法，只是后者更多地體現(xiàn)為基本法的具體化，二者之間并不存在對(duì)立關(guān)系[5]。駱偉建認(rèn)為，中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)具有共同的政治基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)，可以有機(jī)結(jié)合[6]。

現(xiàn)有研究也有不足之處：將全面管治權(quán)置于國(guó)家治理體系進(jìn)行論證的成果少且理論深度不足，將全面管治權(quán)置于港澳臺(tái)工作中進(jìn)行研究的文獻(xiàn)闕如。中央對(duì)港澳全面管治權(quán)作為全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”的重大課題，關(guān)系到國(guó)家內(nèi)政與外部干預(yù)、中央定位與港澳有關(guān)力量錯(cuò)誤認(rèn)同，是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。習(xí)近平總書(shū)記指出，我們共產(chǎn)黨人的斗爭(zhēng)，從來(lái)都是奔著矛盾問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)去的……我國(guó)發(fā)展進(jìn)入各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷積累甚至集中顯露的時(shí)期，面臨的重大斗爭(zhēng)不會(huì)少……港澳臺(tái)工作、外交工作、黨的建設(shè)等方面都有，而且越來(lái)越復(fù)雜[7]。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“健全中央依照憲法和基本法對(duì)特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度。”[8]法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。法治是中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)最鋒利的“尚方寶劍”，中央紓解全面管治權(quán)困境也離不開(kāi)法治建設(shè)。

一、中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的憲制價(jià)值

（一）全面管治權(quán)的法理邏輯

厘清中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的法理基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)，需要深入分析全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的互動(dòng)關(guān)系。一般而言，高度自治權(quán)主要包括行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，是中央依據(jù)憲法授予，并通過(guò)基本法的形式確立的。港澳享有高度自治權(quán)有明確的限度，不存在“剩余權(quán)力”。而全面管治權(quán)基于主權(quán)而產(chǎn)生，基于主權(quán)而行使，是一種主權(quán)性權(quán)力，包括中央對(duì)港澳直接行使的權(quán)力以及中央對(duì)港澳行使高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)?？梢?jiàn)，全面管治權(quán)是高度自治權(quán)的基礎(chǔ)與保障，沒(méi)有全面管治權(quán)，高度自治權(quán)也不復(fù)存在[9]。

從“一國(guó)兩制”健康運(yùn)行的邏輯而言，全面管治權(quán)的提出并非要侵蝕港澳的高度自治權(quán)，相反，更有助于鞏固港澳的高度自治權(quán)。港澳回歸初期，為保持港澳繁榮穩(wěn)定，尊重港澳原有社會(huì)制度和生活方式，中央盡最大努力切實(shí)保障了港澳的高度自治權(quán)。在中央大力支持港澳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，基本法逐步被神化為“小憲法”[10]。這雖在一定程度上折射出港澳居民對(duì)基本法懷有敬畏之心，但也反映出因憲法闕如而導(dǎo)致港澳居民憲法意識(shí)淡薄，“一國(guó)”觀念并未得到加深。港澳社會(huì)長(zhǎng)期被殖民統(tǒng)治，不少居民對(duì)“一國(guó)”認(rèn)識(shí)本就比較淺顯，“一國(guó)”意識(shí)更加模糊，而對(duì)“兩制”的認(rèn)同日益牢固。加之香港的國(guó)民教育未能有效配套實(shí)施，以至于香港推進(jìn)維護(hù)國(guó)家安全立法的工作舉步維艱。在中央推動(dòng)香港維護(hù)國(guó)家安全立法的過(guò)程中，不時(shí)受到外部勢(shì)力的高調(diào)干預(yù)?！案郦?dú)”勢(shì)力與外部勢(shì)力的勾連導(dǎo)致中央在行使全面管治權(quán)方面面臨的情勢(shì)嚴(yán)峻。與此同時(shí)，內(nèi)地與港澳逐步加強(qiáng)區(qū)際合作，卻屢遭香港反對(duì)派從中作梗，既浪費(fèi)公帑，又加劇社會(huì)撕裂。時(shí)至今日，“只認(rèn)高度自治權(quán)，淡化全面管治權(quán)”似乎成為香港社會(huì)法治價(jià)值觀的真實(shí)寫(xiě)照。在這種法律認(rèn)識(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重偏差、社會(huì)整體未能深入認(rèn)同“一國(guó)”的情況下，中央從“一國(guó)兩制”的法理邏輯出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)港澳的全面管治權(quán)有利于糾偏。

（二）全面管治權(quán)的憲制價(jià)值

從“一國(guó)兩制”的應(yīng)然狀態(tài)看，港澳回歸后，憲制秩序應(yīng)以憲法和基本法為基礎(chǔ)，但為保持港澳的繁榮穩(wěn)定，尊重港澳原有的社會(huì)制度和生活方式，基本法在管治中的作用更加突出。在香港高校中，憲法課主要教授基本法，對(duì)中國(guó)憲法往往采取走馬觀花式的講授，甚至有部分香港教師在課堂上大肆講授有爭(zhēng)議的敏感事件，導(dǎo)致學(xué)生缺乏對(duì)當(dāng)代中國(guó)的整體、客觀認(rèn)識(shí)[11]。從基本法本身而言，盡管包含大量的“一國(guó)”條款，但配套實(shí)施機(jī)制不健全。從縱深來(lái)看，“一國(guó)”條款往往更具宏觀性、原則性，而“兩制”條款則比較精細(xì)化、具體化?！耙粐?guó)”與“兩制”條款的失衡，導(dǎo)致港澳居民在心態(tài)上偏向高度自治權(quán)。過(guò)度強(qiáng)調(diào)基本法的單一統(tǒng)合作用反而可能造成港澳憲制秩序的離心效應(yīng)。

重基本法、輕憲法的管治思維也一定程度地存在于內(nèi)地的國(guó)家行政管理工作中。針對(duì)港澳居民，內(nèi)地的行政管理工作多強(qiáng)調(diào)相關(guān)待遇區(qū)別政策。盡管系列區(qū)別對(duì)待的措施在特定時(shí)期具有合理性，是國(guó)家統(tǒng)合進(jìn)程中不可避免的環(huán)節(jié)，但隨著社會(huì)法治意識(shí)的增強(qiáng)，長(zhǎng)久維持憲法權(quán)利二元配置的狀態(tài)容易造成中國(guó)憲制秩序的“二元結(jié)構(gòu)”。申言之，從憲法作為“根本法”的邏輯出發(fā)，憲法與基本法絕非平等，而有主次之分。中國(guó)的憲制秩序只能是一元結(jié)構(gòu)，港澳的憲制秩序只能視作“復(fù)合式憲制結(jié)構(gòu)”。但復(fù)合式憲制結(jié)構(gòu)過(guò)于強(qiáng)調(diào)基本法，不僅導(dǎo)致憲法在港澳問(wèn)題上的“虛位式存在”，而且造成中國(guó)當(dāng)下憲制秩序具有往“二元結(jié)構(gòu)”異化的傾向。這不利于維持中國(guó)法律規(guī)范適用對(duì)象的普遍性與法律體系的統(tǒng)一性。因此，融合式憲制秩序的重構(gòu)勢(shì)在必行。

融合式憲制秩序的重構(gòu)意味著“一國(guó)兩制”的法治化不能只從港澳法制的現(xiàn)實(shí)考量，要將港澳法制納入全面依法治國(guó)中通盤(pán)把握。從國(guó)家治理體系的立場(chǎng)出發(fā)，回歸后的港澳無(wú)法獨(dú)善其身，不能將融入國(guó)家發(fā)展大局視作“洪水猛獸”。國(guó)家繁榮昌盛，對(duì)港澳而言意味著更多的發(fā)展機(jī)遇。國(guó)家作為港澳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最堅(jiān)強(qiáng)后盾，在化解一次次的重大風(fēng)險(xiǎn)中為港澳打下“強(qiáng)心針”，保障了港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。“一國(guó)兩制”白皮書(shū)首次提出“憲法和基本法是特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)”，憲法能夠有力發(fā)揮對(duì)港澳地區(qū)的國(guó)家統(tǒng)合作用。此后，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)在港澳工作中“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”，融合式憲制秩序的重構(gòu)踏上新時(shí)代征程。全面管治權(quán)的憲制價(jià)值在于推動(dòng)港澳從分離式憲制秩序邁向融合式憲制秩序。

二、中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的實(shí)施困境

香港基本法全文處處顯現(xiàn)著濃烈的行政主導(dǎo)制色彩，諸如行政長(zhǎng)官依法可解散立法會(huì)、依法可任免香港法院法官等。而當(dāng)香港基本法頒布后，港英當(dāng)局肆意在香港推行政制改革，包括擴(kuò)大立法權(quán)力和司法權(quán)力、削弱行政主導(dǎo)，為回歸后的香港埋下許多“地雷”。長(zhǎng)期以來(lái)，行政主導(dǎo)被立法至上與司法至上的實(shí)踐所挑戰(zhàn)，制約著香港特別行政區(qū)政府依法施政。與此同時(shí)，外部勢(shì)力不斷高調(diào)插手香港事務(wù)，大打“香港牌”，干擾中國(guó)和平發(fā)展。這在一定程度上加劇了中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的復(fù)雜性和艱巨性。

（一）立法權(quán)之爭(zhēng)

立法權(quán)之爭(zhēng)是中央對(duì)港澳全面管治權(quán)面臨的主要困境之一。長(zhǎng)期以來(lái)，香港立法會(huì)部分議員濫用基本法中的監(jiān)督制度，通過(guò)濫用議事程序、煽動(dòng)輿論、司法復(fù)核等方式，以立法至上的姿態(tài)制約特區(qū)政府施政，直接挑戰(zhàn)中央管治權(quán)威。

1.融入國(guó)家發(fā)展大局的法制之困。香港反對(duì)派一直阻礙特區(qū)政府制定的各種融入國(guó)家發(fā)展大局的施政方案。無(wú)論是港珠澳大橋，抑或是廣深港高鐵“一地兩檢”安排的施政方案，當(dāng)建制派在立法會(huì)支持特區(qū)政府的施政方案時(shí)，反對(duì)派往往采取拉布方式對(duì)抗，致使特區(qū)政府施政方案難以通過(guò)。當(dāng)拉布效果達(dá)不到預(yù)期時(shí)，反對(duì)派又使用提起司法復(fù)核等手段。在反對(duì)派煽動(dòng)輿論的常規(guī)操作下，作為民意機(jī)關(guān)的立法會(huì)的認(rèn)受性強(qiáng)于特區(qū)政府，享有更大話語(yǔ)權(quán)，直接削弱行政主導(dǎo)制的作用，致使香港融入國(guó)家發(fā)展大局舉步維艱。這是當(dāng)前內(nèi)地與香港的合作呈現(xiàn)出一定程度單向開(kāi)放格局的根源。為支持特別行政區(qū)政府依法施政，中央有必要在備案審查工作中對(duì)香港立法權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督。從過(guò)去的實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的廣深港高鐵“一地兩檢”的決定，即是全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)憲法對(duì)內(nèi)地與香港簽署的區(qū)際行政協(xié)議進(jìn)行合憲性審查，并明確香港特區(qū)應(yīng)當(dāng)立法保障合作安排得以落實(shí)。這是中央助推特區(qū)政府施政方案落實(shí)的重要經(jīng)驗(yàn)，值得進(jìn)一步推廣。從“一國(guó)兩制”白皮書(shū)的內(nèi)容來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)港澳特區(qū)法律的備案審查工作處于正常運(yùn)作狀態(tài)。然而，公開(kāi)資料顯示，港澳回歸至今，全國(guó)人大常委會(huì)從未發(fā)回一部港澳法律。港澳法律的備案審查工作存在一定的瑕疵，不利于在國(guó)家治理體系中更好地促進(jìn)內(nèi)地與港澳法制體系的銜接。

2.香港立法會(huì)或區(qū)議會(huì)相關(guān)議員、候選人的逆流行為。從實(shí)踐來(lái)看，這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是參與擾亂社會(huì)秩序。從非法“占中”到“旺角暴亂”，再到當(dāng)前的“修例風(fēng)波”，當(dāng)香港面臨社會(huì)危機(jī)時(shí)，部分反對(duì)派議員（含離任）、候選人趁機(jī)制造事端，變相縱容暴亂分子，給香港警方的執(zhí)法工作增加不少難度。二是議員政治效忠問(wèn)題。幾乎每一次的香港立法會(huì)、區(qū)議會(huì)選舉均會(huì)出現(xiàn)鬧劇。最為激烈的莫過(guò)于2016年因候任議員宣誓風(fēng)波引發(fā)的宣誓效力之爭(zhēng)。全國(guó)人大常委會(huì)果斷出手，對(duì)香港基本法第一百零四條進(jìn)行解釋?zhuān)鞔_宣誓的法定要求，進(jìn)一步完善了特別行政區(qū)公職人員宣誓制度，有效避免了“港獨(dú)”勢(shì)力滲入特別行政區(qū)體制內(nèi)。但是“港獨(dú)”勢(shì)力依然試圖鼓動(dòng)街頭政治，甚至勾結(jié)外部勢(shì)力，抹黑中國(guó)政府形象，為中央行使全面管治權(quán)制造障礙。

（二）司法權(quán)之爭(zhēng)

香港回歸后，其司法權(quán)有急劇擴(kuò)張的趨勢(shì)，多方力量在香港法院這一平臺(tái)進(jìn)行角逐。反對(duì)派時(shí)常通過(guò)司法復(fù)核挑戰(zhàn)特區(qū)政府的管治權(quán)威，而香港法院又不保持足夠的司法謙抑，肆意干預(yù)政治問(wèn)題。香港法院時(shí)常作出不利于特區(qū)政府的裁判，致使香港特別行政區(qū)政府依法施政遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.人大釋法之爭(zhēng)。目前，全國(guó)人大常委會(huì)已對(duì)香港基本法進(jìn)行五次解釋。總體而言，這樣的解釋頻次與基本法實(shí)施相對(duì)契合。然而，圍繞基本法解釋產(chǎn)生的分歧、對(duì)話、協(xié)商與斗爭(zhēng)，是香港回歸以來(lái)最為突出的政治議題，也是最重要的法律問(wèn)題之一[12]，更是全面管治權(quán)面臨困境的最激烈表現(xiàn)。誠(chéng)然，在普通法地區(qū)，法官是法律解釋的主體，這與社會(huì)主義法系的中國(guó)由立法機(jī)關(guān)對(duì)法律進(jìn)行解釋存在重大區(qū)別。這就導(dǎo)致了下列情況：一是部分香港法律界人士認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)釋法或者由特別行政區(qū)政府向國(guó)務(wù)院報(bào)告請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)釋法的行為違反基本法，只有終審法院才有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出作出解釋的請(qǐng)求。二是部分香港法律界人士往往站在普通法的立場(chǎng)，以所謂的普通法解釋規(guī)則對(duì)基本法進(jìn)行解釋?zhuān)鲆暳嘶痉ㄗ鳛橹袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要部分這一法律定位，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)所采用的內(nèi)地解釋方法持否定態(tài)度。三是部分香港法律人士認(rèn)為，只有香港法院才有權(quán)決定哪些條款屬于“香港特別行政區(qū)自治范圍之外的條款”。事實(shí)上，人大釋法制度是基本法所明文規(guī)定的，而這一制度仍不健全。要盡快扭轉(zhuǎn)這一被動(dòng)局面，為中央紓解全面管治權(quán)困境增添籌碼。

2.違反基本法審查權(quán)之爭(zhēng)。2019年11月，香港高院裁定“反蒙面法”違反基本法，直接導(dǎo)致特區(qū)政府精心締造“止暴制亂”的重要措施面臨困境。香港高院的裁判引發(fā)社會(huì)關(guān)于違反基本法審查權(quán)之爭(zhēng)。從普通法國(guó)家和地區(qū)的憲法實(shí)踐來(lái)看，憲法解釋權(quán)是違憲審查權(quán)的前提和基礎(chǔ)。一般而言，享有憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)往往也享有違憲審查權(quán)。然而，基本法并非憲法，基本法解釋權(quán)不等同于憲法解釋權(quán)。香港基本法頒布后，港英當(dāng)局在香港進(jìn)行政制改革。為配合《香港人權(quán)法案條例》的實(shí)施，港英當(dāng)局對(duì)《英皇制誥》作出修訂，允許香港法院依據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際條約》《香港人權(quán)法案條例》審查香港立法機(jī)關(guān)的立法。香港法院由此獲得了違憲審查權(quán)，并多次行使這一權(quán)力[13]。然而，香港基本法并未明確授予香港法院違反基本法審查權(quán)。香港回歸后，為尊重香港的司法制度和法治精神，保持香港繁榮穩(wěn)定，避免過(guò)多介入香港司法，對(duì)特區(qū)政府施政不利，中央并未明確對(duì)違反基本法審查權(quán)進(jìn)行分配。1999年，香港終審法院在“吳嘉玲案”中作出的“特區(qū)法院可審查并宣布全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法行為無(wú)效”的判詞引起中央的高度關(guān)注，香港基本法起草委員會(huì)的相關(guān)委員及內(nèi)地專(zhuān)家學(xué)者紛紛指責(zé)香港終審法院的僭越行為。爾后，香港終審法院對(duì)有關(guān)判詞作了澄清，收斂其鋒芒，逐漸走上謙抑之道。此前，香港高院企圖以“反蒙面法”為推手進(jìn)一步強(qiáng)化享有違反基本法審查權(quán)的實(shí)際，此動(dòng)機(jī)將進(jìn)一步激化香港社會(huì)危機(jī)。香港高院的“危險(xiǎn)跳躍”加劇了中央對(duì)港澳全面管治權(quán)所面臨的困境。

誠(chéng)然，暫時(shí)性確立（默認(rèn)）香港原有法律的合法性并不意味其具有永久合法性。根據(jù)香港基本法第八條、第一百六十條的規(guī)定，包括普通法在內(nèi)的香港原有法律如與基本法相抵觸的，不采用為香港特區(qū)法律，如以后發(fā)現(xiàn)與基本法相抵觸的，可依照基本法規(guī)定的程序修改或停止生效。這說(shuō)明，即使香港法院依據(jù)普通法傳統(tǒng)獲得所謂的“違憲審查權(quán)”，但因明顯與基本法相抵觸，仍可修改或者停止生效。自特區(qū)政府制定“反蒙面法”后，中央多個(gè)相關(guān)部門(mén)堅(jiān)定支持特區(qū)政府依據(jù)“反蒙面法”加強(qiáng)執(zhí)法力量，同時(shí)對(duì)香港高院僭越權(quán)力，對(duì)其“反蒙面法”行使所謂的“違憲審查權(quán)”表示嚴(yán)重關(guān)切?？梢?jiàn)，中央并不認(rèn)為“反蒙面法”違反憲法和基本法，而是認(rèn)定香港高院的裁判行為違反憲法和基本法，亟須糾正。根據(jù)法律效力位階原理即可“擊破”香港法院享有所謂“違憲審查權(quán)”的依據(jù)。毋庸置疑，基本法是憲制性法律，是香港其他法律的上位法，香港其他法律自然不能與作為上位法的基本法相抵觸，這符合上位法高于下位法的法律效力位階原理。然而，香港法院在個(gè)案中解釋基本法后再進(jìn)行裁判，并不意味著其可以審查香港法律。正如英國(guó)法院在個(gè)案中對(duì)普通法律進(jìn)行解釋后再作裁判，并不意味著其有權(quán)對(duì)普通法律進(jìn)行審查。事實(shí)上，香港法院是否享有所謂“違憲審查權(quán)”的本質(zhì)性問(wèn)題在于如何理解憲法與基本法的關(guān)系。顯然，香港法院對(duì)基本法的解釋只是在個(gè)案中對(duì)不同位階的香港法律進(jìn)行選擇、解釋?zhuān)@一過(guò)程不能理所當(dāng)然地理解為香港法院依據(jù)基本法對(duì)香港法律進(jìn)行審查。

當(dāng)然，或有人指出香港基本法也沒(méi)有明文規(guī)定違反基本法審查權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。此種觀點(diǎn)與香港回歸初期“香港特區(qū)是否有剩余權(quán)力”之爭(zhēng)如出一轍。誠(chéng)然，香港基本法第十七條確立的是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港特區(qū)立法會(huì)制定的法律的事前審查模式，審查的標(biāo)準(zhǔn)為“不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款”。而香港基本法并未確立事后審查模式。申言之，若通過(guò)事前審查的特區(qū)法律在實(shí)踐中被證明屬于“不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款”，甚至不利于保持香港的繁榮穩(wěn)定，那么此時(shí)由哪一機(jī)關(guān)行使違反基本法審查權(quán)？應(yīng)當(dāng)明確，基本法是一部授權(quán)法。香港法院享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，只能以基本法的授予為限度。既然基本法沒(méi)有明文規(guī)定香港法院享有違反基本法審查權(quán)這一重要的權(quán)力，那么事后審查模式的違反基本法審查權(quán)依然屬于中央權(quán)力。是否繼續(xù)授權(quán)、如何授權(quán)，應(yīng)由中央按照實(shí)際情況決定。因此，香港法院未經(jīng)授權(quán)，不能行使違反基本法審查權(quán)。

（三）行政權(quán)之爭(zhēng)

回歸以來(lái)，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官一直由愛(ài)國(guó)愛(ài)港人士擔(dān)任，中央的全面管治權(quán)與特別行政區(qū)政府的行政權(quán)總體處于和諧共處狀態(tài)。但是，目前看來(lái)，香港特別行政區(qū)行政權(quán)也面臨一些困境。

1.行政主導(dǎo)不彰。在香港特別行政區(qū)，行政主導(dǎo)不彰是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。除了外因（立法權(quán)、司法權(quán)擴(kuò)大）導(dǎo)致外，內(nèi)因（行政權(quán)未能充分行使）是一個(gè)很重要的因素。從香港特區(qū)政府的管治實(shí)踐來(lái)看，其行政權(quán)未能充分行使的表現(xiàn)主要包括：一是開(kāi)創(chuàng)憲制慣例的動(dòng)力不足。行政主導(dǎo)制下的行政長(zhǎng)官本可通過(guò)開(kāi)創(chuàng)憲制慣例，即通過(guò)與立法會(huì)的博弈創(chuàng)造出新的政治規(guī)則、權(quán)力劃分規(guī)則和“憲制慣例”，使中央和特區(qū)政府的憲制權(quán)力制度化，以彰顯行政主導(dǎo)[14]。但行政長(zhǎng)官對(duì)此動(dòng)力不足，往往被立法會(huì)搶占先機(jī)，導(dǎo)致行政權(quán)被進(jìn)一步削弱。二是沒(méi)有有效行使解散立法會(huì)權(quán)。香港回歸至今，行政長(zhǎng)官?gòu)奈葱惺菇馍⒘⒎〞?huì)權(quán)，對(duì)立法會(huì)的制約力度有限。三是沒(méi)有發(fā)揮好法官任免權(quán)的作用。按照香港基本法規(guī)定，行政長(zhǎng)官享有依法任免各級(jí)法院法官的權(quán)力，但歷屆行政長(zhǎng)官?gòu)奈闯浞中惺惯@一權(quán)力，致使行政權(quán)未能有效制衡司法權(quán)。

2.基本法適用指導(dǎo)“外國(guó)化”。基本法適用指導(dǎo)之爭(zhēng)也可在某種程度上引發(fā)行政權(quán)之爭(zhēng)。首先，香港特區(qū)政府法律事務(wù)主管部門(mén)（即律政司）在基本法適用上的思維在一定程度上影響著行政權(quán)的行使方式。從歷年香港特區(qū)政府律政司年報(bào)來(lái)看，香港特區(qū)政府對(duì)涉及香港基本法的實(shí)施問(wèn)題，傾向于向普通法適用國(guó)家和地區(qū)的法律人士求助，迄今已逾萬(wàn)宗，但不愿向由全國(guó)人大常委會(huì)及其香港基本法委員會(huì)尋求法律意見(jiàn)[15]。其次，在眾多涉及基本法的司法案件中，律政司往往高價(jià)聘請(qǐng)英國(guó)御用大律師擔(dān)任代理人，這些司法案件不可避免地援引普通法地區(qū)的判例?；痉ㄔ谒痉▽?shí)踐中的“外國(guó)化”日益突出，致使香港法制與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的“鴻溝”愈來(lái)愈大?？傊?，過(guò)度咨詢(xún)外國(guó)法律界人士對(duì)基本法適用的法律意見(jiàn)，在某種程度上導(dǎo)致香港基本法適用“外國(guó)化”，難以契合中央對(duì)香港的全面管治權(quán)理念，使基本法適用的內(nèi)在張力問(wèn)題如骨鯁在喉。

（四）外部干預(yù)斗爭(zhēng)

中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)屬于中國(guó)內(nèi)政，任何其他國(guó)家無(wú)權(quán)干涉，但中央對(duì)香港全面管治權(quán)卻不得不面對(duì)外部干預(yù)。近年來(lái)，香港多個(gè)影響深遠(yuǎn)的社會(huì)事件的形成與外部勢(shì)力的介入直接相關(guān)。外部勢(shì)力頻繁插手香港事務(wù)與香港尚未完成維護(hù)國(guó)家安全立法存在重大關(guān)系。國(guó)家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，香港的安全是國(guó)家安全的重要組成部分。任何從事破壞香港特區(qū)繁榮穩(wěn)定的行為，都是破壞國(guó)家安全的行為。2019年11月底以來(lái)，支持“反中亂港”活動(dòng)、配合外部勢(shì)力插手香港事務(wù)的外籍人士被國(guó)家安全機(jī)關(guān)依法逮捕，彰顯了國(guó)家維護(hù)香港特別行政區(qū)長(zhǎng)治久安的決心。中央對(duì)港澳實(shí)施全面管治權(quán)時(shí)，不能忽視防范外部干預(yù)。

1.國(guó)際輿論干預(yù)香港事務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)、美國(guó)等外部勢(shì)力以民主和人權(quán)為借口插手香港事務(wù)，干涉中國(guó)內(nèi)政。從類(lèi)型化角度分析，外部勢(shì)力通過(guò)國(guó)際輿論插手香港事務(wù)主要有兩種方式。一是國(guó)家行為。自香港回歸以來(lái)，英國(guó)政府每隔6個(gè)月向議會(huì)提交一份《香港問(wèn)題半年報(bào)告》，妄稱(chēng)“有責(zé)任”關(guān)注香港事務(wù)，對(duì)香港事務(wù)妄加評(píng)判，企圖將其作為英國(guó)干預(yù)香港事務(wù)和中國(guó)內(nèi)政的工具。無(wú)獨(dú)有偶，在香港回歸前，美國(guó)已經(jīng)開(kāi)始插手香港事務(wù)，相繼頒布《1992財(cái)年和1993財(cái)年對(duì)外關(guān)系授權(quán)法》《美國(guó)-香港政策法》，以“世界警察”姿態(tài)非法行使長(zhǎng)臂管轄權(quán)。香港回歸后，美國(guó)國(guó)務(wù)院定期發(fā)表年度《香港政策法報(bào)告》，美國(guó)國(guó)會(huì)一意孤行地通過(guò)所謂“香港人權(quán)與民主法案”，恣意將香港問(wèn)題國(guó)際化。此舉可視為美國(guó)全面介入香港事務(wù)，并完成從“英退美進(jìn)”到“美國(guó)主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)換[16]。二是政客行為。彭定康經(jīng)常接受媒體專(zhuān)訪、訪港開(kāi)講座，多次發(fā)表不利于“一國(guó)兩制”健康運(yùn)行的言論。香港回歸以來(lái)，美國(guó)多位國(guó)會(huì)議員經(jīng)常會(huì)見(jiàn)“港獨(dú)”人士和泛民人士，美化、慫恿香港多起激進(jìn)暴力活動(dòng)。2019年9月，德國(guó)外長(zhǎng)馬斯會(huì)見(jiàn)“港獨(dú)”分子黃之鋒，肆意對(duì)中國(guó)進(jìn)行政治挑釁。種種跡象表明外部勢(shì)力明目張膽地通過(guò)國(guó)際輿論肆意干預(yù)香港事務(wù)，給中央對(duì)香港行使全面管治權(quán)帶來(lái)了諸多外部壓力。

2.外部勢(shì)力支持香港社會(huì)事件。外部勢(shì)力除了借助輿論方式誤導(dǎo)國(guó)際社會(huì)、粗暴干涉香港事務(wù)外，還直接通過(guò)人力、物力、財(cái)力支持“港獨(dú)”人士與泛民人士在香港進(jìn)行各種社會(huì)激進(jìn)活動(dòng)，企圖癱瘓香港社會(huì)秩序，削弱特別行政區(qū)政府的管治權(quán)威。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)政府通過(guò)一些所謂的民間機(jī)構(gòu)間接向香港的泛民政團(tuán)提供經(jīng)濟(jì)資助和業(yè)務(wù)培訓(xùn)[17]。無(wú)論是非法“占中”，抑或是近期的“修例風(fēng)波”，均有多個(gè)暴亂分子高舉美國(guó)國(guó)旗、英國(guó)國(guó)旗。在香港街頭，反華外籍人士公然指揮暴亂分子行動(dòng)。此次“修例風(fēng)波”期間，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)的暴亂分子不斷制造武器，使用磚頭、汽油彈、弓箭或鋼珠襲擊警察以及香港普通民眾，任性制造沖突、阻塞交通;肆意破壞公物、毀掉商鋪、妨礙百業(yè)[18]。令人高度擔(dān)憂的是，暴亂分子的各種破壞行為可根據(jù)破壞程度的高低獲得外部勢(shì)力的獎(jiǎng)勵(lì)。種種現(xiàn)象足以折射出外部勢(shì)力高調(diào)干預(yù)香港事務(wù)。2019年12月，中國(guó)政府正式對(duì)外宣布暫停審批美軍艦機(jī)赴港休整的申請(qǐng)，并對(duì)“美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)”“美國(guó)國(guó)際事務(wù)民主協(xié)會(huì)”“美國(guó)國(guó)際共和研究所”等在香港修例風(fēng)波中表現(xiàn)惡劣的非政府組織實(shí)施制裁。這是中國(guó)反擊外部勢(shì)力插手香港事務(wù)的重要舉措。

三、中央對(duì)港澳全面管治權(quán)的法治進(jìn)路

維護(hù)中央對(duì)港澳全面管治權(quán)已成為新時(shí)代國(guó)家治理港澳的一個(gè)體系性任務(wù)?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，各種力量在港澳特別行政區(qū)的較量在短期內(nèi)不會(huì)結(jié)束，甚至在某些時(shí)期會(huì)滋生激烈化傾向。法治是保持港澳繁榮穩(wěn)定的利器。中央維護(hù)對(duì)港澳全面管治權(quán)的關(guān)鍵在于從國(guó)家治理體系的法治化立場(chǎng)出發(fā)，全面準(zhǔn)確實(shí)施“一國(guó)兩制”方針。全面管治權(quán)的法治精髓在于遏制港澳法制體系與國(guó)家法制體系的離心傾向，推動(dòng)港澳法制融入國(guó)家發(fā)展大局和中國(guó)統(tǒng)一的法制體系。紓解中央對(duì)港澳全面管治權(quán)困境，需要中央充分運(yùn)用憲法和基本法資源，打通“一國(guó)兩制”的任督二脈。

（一）完善全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)港澳法律的備案審查制度

內(nèi)地法制與港澳法制共同統(tǒng)一于中華人民共和國(guó)的憲制框架下。在保持一國(guó)憲法制度統(tǒng)一的前提下，內(nèi)地與港澳完全可在法制體系上建構(gòu)銜接機(jī)制，將特區(qū)立法備案審查工作納入國(guó)家備案審查體系中，推動(dòng)內(nèi)地與港澳法治資源要素的貫通，以促進(jìn)“一國(guó)”與“兩制”的良性互動(dòng)。以審查對(duì)象的立法目的為標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)人大常委會(huì)有兩大審查依據(jù)。一是以融入國(guó)家發(fā)展大局為立法目的的港澳法律。鑒于憲法是內(nèi)地與港澳共同的憲制基礎(chǔ)，憲法和法律委員會(huì)可探索如何運(yùn)用憲法和基本法掃除內(nèi)地和港澳在合作中遇到的法律難題，消除內(nèi)地與港澳不合理區(qū)隔的制度性因素。二是以規(guī)制自治范圍事項(xiàng)為立法目的的港澳法律。憲法和法律委員會(huì)依據(jù)基本法對(duì)港澳法律進(jìn)行審查后將相應(yīng)的意見(jiàn)提交全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)在咨詢(xún)其所屬的基本法委員會(huì)后決定是否發(fā)回法律。除了完善港澳立法會(huì)制定的新法律備案審查工作外，為消除普通法對(duì)香港融入國(guó)家發(fā)展大局中潛在的隔離性因素，全國(guó)人大常委會(huì)可依據(jù)香港基本法第一百六十條規(guī)定，調(diào)動(dòng)長(zhǎng)期從事普通法研究的力量，逐步加大對(duì)香港普通法的審查力度，對(duì)與基本法相抵觸的普通法“亮劍”。

（二）重塑違反基本法審查權(quán)的權(quán)力配置

從基本法對(duì)司法權(quán)的配置邏輯來(lái)看，香港法院享有的獨(dú)立司法權(quán)是有限度的。香港法院自設(shè)違反基本法審查權(quán)，實(shí)際是將普通法凌駕于基本法之上，是僭越的行為。就個(gè)案而言，香港高院判決“反蒙面法”的行為嚴(yán)重侵蝕中央權(quán)力，給當(dāng)前香港特別行政區(qū)止暴制亂、恢復(fù)秩序工作帶來(lái)負(fù)面影響。鑒于此，全國(guó)人大常委會(huì)有必要重塑違反基本法審查權(quán)的權(quán)力分配。具體而言，全國(guó)人大常委會(huì)可通過(guò)釋法方式（具體涉及香港基本法第一條、第十一條、第十七條、第二十條、第三十九條、第一百六十條等條款），明確違反基本法審查權(quán)歸其所有，香港的任何機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)行使。同時(shí)明確，為尊重香港司法權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)可授予香港法院對(duì)涉及香港自治范圍內(nèi)的法律享有違反基本法審查權(quán)，并重點(diǎn)排除涉國(guó)家安全、特別行政區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、特別行政區(qū)與內(nèi)地合作的法律。從性質(zhì)而言，被排除法律涉及的事項(xiàng)本身不屬于特別行政區(qū)自治范圍，但為避免香港法院對(duì)此模糊化處理，人大釋法時(shí)有必要明確一些非特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的法律事項(xiàng)。香港法院在審理案件時(shí)，如需要對(duì)調(diào)整對(duì)象為非自治范圍內(nèi)事項(xiàng)的法律進(jìn)行審查，可通過(guò)終審法院向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查的申請(qǐng)，由憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行審查并提出意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法和法律委員會(huì)的意見(jiàn)，對(duì)有關(guān)香港法律作出審查決定前，須征詢(xún)所屬基本法委員會(huì)的意見(jiàn)。總體而言，上述關(guān)于違反基本法審查權(quán)的權(quán)力配置參照“政治問(wèn)題不審查”原則。特別行政區(qū)法院應(yīng)恪守司法機(jī)關(guān)這一角色的本分，尊重行政權(quán)和立法權(quán)，避免引發(fā)憲制危機(jī)。

（三）完善全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋制度

“一國(guó)兩制”框架下，人大釋法既是基本法實(shí)施的重要內(nèi)容，也是全面管治權(quán)的重要組成部分，更是特別行政區(qū)司法健康運(yùn)作的“壓艙石”。從國(guó)家治理角度而言，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋工作應(yīng)納入憲法解釋的體系性工程中，由憲法和法律委員會(huì)履行相關(guān)職能。憲法和法律委員會(huì)作出釋法的初步意見(jiàn)后，在全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法和法律委員會(huì)的釋法意見(jiàn)對(duì)基本法進(jìn)行解釋前，須征詢(xún)所屬基本法委員會(huì)的意見(jiàn)，最終實(shí)現(xiàn)人大釋法的規(guī)范化、體系化、長(zhǎng)效化。根據(jù)港澳發(fā)展形勢(shì)，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)亟須通過(guò)釋法方能有效定紛止?fàn)幍氖马?xiàng)及時(shí)予以關(guān)切。此外，從廣義的角度而言，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋制度也可覆蓋到特別行政區(qū)政府及其部門(mén)向中央咨詢(xún)基本法適用的法律意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)及其港澳基本法委員會(huì)要盡快完善基本法適用的內(nèi)部咨詢(xún)制度，扭轉(zhuǎn)基本法適用“外國(guó)化”局面。

（四）建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制

港澳特別行政區(qū)不是法外之地，不應(yīng)成為相關(guān)勢(shì)力顛覆中國(guó)政權(quán)和社會(huì)制度的基地。建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，是“一國(guó)兩制”健康運(yùn)行的制度保障。當(dāng)前香港社會(huì)撕裂嚴(yán)重，維護(hù)國(guó)家安全立法難度大，依據(jù)香港基本法第二十三條直接制定一部法律難度較大?！绑w系化重構(gòu)立法為主，新立法為輔”或可成為香港維護(hù)國(guó)家安全立法的新思路[19]。所謂“體系化重構(gòu)立法”是指香港特別行政區(qū)政府運(yùn)用香港的一切法律資源，全方位激活維護(hù)國(guó)家安全的立法模式。

一方面，通過(guò)體系化激發(fā)舊法維護(hù)國(guó)家安全的效果。特別行政區(qū)政府提案立法會(huì)，重新厘清《刑事罪行條例》《官方機(jī)密條例》《社團(tuán)條例》中有關(guān)維護(hù)國(guó)家安全的規(guī)定，并使其體系化重構(gòu)，重新明確其維護(hù)國(guó)家安全的效力。“分離國(guó)家”“顛覆中央政府”雖在《刑事罪行條例》沒(méi)有相應(yīng)罪名的規(guī)定，但可從《社團(tuán)條例》中找到依據(jù)。由此，可運(yùn)用體系化思維尋覓三部舊法之間維護(hù)國(guó)家安全的邏輯，并借助重構(gòu)這一路徑予以激活。為了讓“體系化重構(gòu)立法”煥發(fā)活力，香港特別行政區(qū)有必要建構(gòu)符合特別行政區(qū)實(shí)際情況的防衛(wèi)型民主制度。具體而言，香港應(yīng)盡早推動(dòng)政黨立法，通過(guò)政黨法對(duì)違憲的極端政黨、公職人員的中立性和準(zhǔn)入等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。實(shí)際上，《社團(tuán)條例》中“禁止違法社團(tuán)”的規(guī)定奠定了香港禁止違憲政黨的基礎(chǔ)，香港特別行政區(qū)有必要充分利用這一法治資源加強(qiáng)政黨立法。

另一方面，引導(dǎo)法官造法。普通法適用地區(qū)的法官具有造法權(quán)力。香港司法機(jī)關(guān)有義務(wù)在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)助推維護(hù)國(guó)家安全目的的實(shí)現(xiàn)，如可以根據(jù)普通法適用地區(qū)的司法判例來(lái)裁判[20]。從擴(kuò)大解釋的角度，此種路徑也屬于“體系化重構(gòu)立法”。香港特別行政區(qū)律政司有必要進(jìn)一步發(fā)揮能動(dòng)性，在檢控破壞國(guó)家安全相關(guān)罪名的案件中，從其他普通法適用地區(qū)尋求維護(hù)國(guó)家安全的法治資源，倒逼香港司法機(jī)關(guān)形成典型案例。而“新立法為輔”是指根據(jù)香港基本法第二十三條中維護(hù)國(guó)家安全的不同事項(xiàng)，分別制定不同的法律，從而激活其效力。質(zhì)言之，最大限度地運(yùn)用一切有利于推動(dòng)香港履行維護(hù)國(guó)家安全憲制責(zé)任的法治資源，是特別行政區(qū)政府的緊迫性任務(wù)。

（五）探索特別行政區(qū)緊急狀態(tài)下法律應(yīng)對(duì)措施

廣義上，緊急狀態(tài)是指特別行政區(qū)政府在必要時(shí)請(qǐng)求駐軍協(xié)助以及特別行政區(qū)政府不能控制危及國(guó)家統(tǒng)一或者安全的動(dòng)亂的狀態(tài)。前者是特別行政區(qū)政府仍可控的輕度狀態(tài)，后者則是重度狀態(tài)。根據(jù)這一定義，香港基本法對(duì)特別行政區(qū)的緊急狀態(tài)有兩條規(guī)定，包括第十四條第三款、第十八條第四款。筆者認(rèn)為，在輕度狀態(tài)下，駐軍的協(xié)助行為產(chǎn)生法律關(guān)系（后果）后，相關(guān)法律糾紛的處理仍然按照特別行政區(qū)法律。而在重度狀態(tài)下，即中央人民政府發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在特別行政區(qū)實(shí)施后，與特別行政區(qū)法律甚至司法程序如何銜接則是一個(gè)需要厘清的重大問(wèn)題。

一旦出現(xiàn)特別行政區(qū)政府不能控制的緊急狀態(tài)，中央人民政府發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在特別行政區(qū)實(shí)施后，可遵循這些基本準(zhǔn)則：第一，啟動(dòng)緊急狀態(tài)的必要步驟。中央人民政府聽(tīng)取特別行政區(qū)政府意見(jiàn)后，根據(jù)實(shí)際情況決定是否發(fā)布命令。這主要考慮由特別行政區(qū)政府主動(dòng)請(qǐng)求中央?yún)f(xié)助，對(duì)其日后管治權(quán)威不利，而由中央主動(dòng)介入更有利于體現(xiàn)全面管治權(quán)。第二，緊急狀態(tài)的規(guī)制手段。緊急狀態(tài)分兩種情況：一是內(nèi)亂。中央人民政府可派武警進(jìn)駐特別行政區(qū)，以特別行政區(qū)警隊(duì)為前線主力，使用非軍事手段平亂。這是基于駐港澳部隊(duì)主要負(fù)責(zé)對(duì)外防務(wù)，不宜處置內(nèi)亂的考慮。二是外患。當(dāng)外部力量侵略特別行政區(qū)（不論侵略人員多寡），駐港澳部隊(duì)可直接使用軍事手段平亂。第三，有關(guān)全國(guó)性法律的范圍。有關(guān)全國(guó)性法律的范圍應(yīng)嚴(yán)格限制在與國(guó)家安全有關(guān)的法律，如《國(guó)家安全法》《國(guó)防法》《戒嚴(yán)法》《人民武裝警察法》《反恐怖主義法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家情報(bào)法》《反間諜法》等。第四，審理法院及地點(diǎn)。為方便審理，可由港澳法院審理緊急狀態(tài)下涉國(guó)家安全的案件。若港澳秩序陷入癱瘓，可由港澳法官到內(nèi)地的臨時(shí)法院進(jìn)行審理。第五，法官身份。審理涉國(guó)家安全案件的法官應(yīng)由在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任，并可根據(jù)實(shí)際情況決定是否組織陪審團(tuán)。第六，法律適用。法官在審理案件時(shí)，若港澳法律有明文規(guī)定，應(yīng)優(yōu)先適用之;在港澳法律無(wú)明文規(guī)定而有關(guān)全國(guó)性法律有明文規(guī)定時(shí)，應(yīng)按照后者進(jìn)行裁判。

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