王曉笛

摘? 要：對現(xiàn)代國家而言，國家基礎性權力有在疆域內放射和滲透的必然要求，管治機制和管治權威是國家基礎性權力有機統(tǒng)一的兩個面向。港澳地區(qū)政治認同差異在本質上是國家基礎性權力在兩地的程度差異，相應地反映了中央與港澳特區(qū)之間管治機制聯(lián)結程度的差異。借助歷史制度主義的研究方法發(fā)現(xiàn)，香港和澳門在受殖民統(tǒng)治時期形成了不同的管治機制，在回歸后重建管治機制時面臨不同的制度環(huán)境。不同的制度環(huán)境不僅帶來了中央和港澳地區(qū)管治機制的不同整合，也相應地造成了政治認同差異。當前，強化中央政府對香港的管治權威，增進香港對國家的政治認同，需要充分發(fā)揮中國共產黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策優(yōu)勢。

關鍵詞：國家基礎性權力;全面管治權;管治機制;管治權威;政治認同;歷史制度主義

中圖分類號：D613?? 文獻標識碼：A ???文章編號：2096-3378（2020）01-0064-08

一、問題的提出

香港與內地關系在近年來的激蕩變化反映了香港的政治認同危機，而同為特別行政區(qū)的澳門的政治認同卻一直好于香港。如果將“一國兩制”的信心、中央政府的信任以及中華人民共和國公民身份認同作為政治認同的測量指標，可以發(fā)現(xiàn)香港對“一國兩制”的信心在回歸后第二個十年呈現(xiàn)總體下滑趨勢，而澳門卻始終處在70%以上。中央政府的信任方面，回歸以來香港的均值為39%，而澳門的均值為65%。公民身份認同方面，香港從2007年以來總體呈下降態(tài)勢，而澳門自回歸以來一直穩(wěn)定處在7～8分的高位? 。這不禁引人發(fā)問，同樣是曾經(jīng)受殖民統(tǒng)治地區(qū)，同樣是中央政府設立的特別行政區(qū)，回歸的時間也幾近相同，但為什么兩地政治認同會出現(xiàn)明顯的差異？盡管香港的政治認同危機不會對“一國兩制”造成結構性沖擊，但毋庸置疑會增加中央政府和香港特別行政區(qū)政府的管治成本。2014年，《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書首次提出中央全面管治權，表明了中央對基于憲法和基本法的特別行政區(qū)管治權力的重視。

由于問題的重要性，關于特別行政區(qū)治理的研究在回歸后第二個十年間成為顯學，而特別行政區(qū)的政治認同問題是重要的子議題之一。郭小說和徐海波認為，歷史建構出的獨特文化、現(xiàn)實中的經(jīng)濟與民生問題和社會中的多元價值取向，是干擾香港政治認同的三個主要原因[1]。這基本反映了三種關于特別行政區(qū)政治認同的理論視角。經(jīng)濟與民生問題是其中最基礎性的視角，也反映出當前香港管治危機的經(jīng)濟社會根源，然而對為什么澳門特別行政區(qū)政府有能力處理好經(jīng)濟與民生的解釋在總體上不盡如人意，多數(shù)是對政策要求的重復和強調。同時，獨特文化、多元價值取向的解釋力也有限，其本質都是借用多元主義來對抗具有同質性的政治認同。按照這個邏輯，澳門的政治認同應該越來越糟糕。更何況現(xiàn)代國家只是在私人領域不排斥多元主義認同，但在公共領域則依然保持著較高的同質性要求并具有明確的規(guī)范[2]。此外，從研究方法來看，現(xiàn)有研究直接將香港與澳門做案例比較的情況還不多見，僅有的比較研究可分為兩類：一類是冠之以“比較”卻只突出一個，主要通過總結與歸納澳門實踐“一國兩制”的成功經(jīng)驗，并以澳門成功范式為標準去想象香港;另一類雖然同時涉及港澳地區(qū)，但未能納入統(tǒng)一的理論框架，在實質上仍然是分門別類的論述。鑒于此，本文借助國家基礎性權力概念以及歷史制度主義的研究方法，對港澳地區(qū)的政治認同差異進行闡釋。國家基礎性權力是現(xiàn)代國家的重要特質，有在疆域內放射與滲透的天然要求，管治機制和管治權威則是其有機統(tǒng)一的兩個面向。由于主權和治權的不可分割性，對香港和澳門恢復行使主權就意味著國家基礎性權力的重新進入，這不可避免地會面臨港澳地區(qū)原有管治機制的“路徑依賴”問題。

二、管治權威在港澳地區(qū)的流變

現(xiàn)有研究在解釋港澳治理問題時，對“一國”和“兩制”之間失衡這個底層邏輯有基本共識。陳端洪在研究香港治理問題時，就憲制意義歸納出“一國兩制”的宏觀分析框架——“對峙”，這既包括政治結構上的，也包括精神價值上的。他認為，一定限度內的“對峙”是合理的，而泛濫的“對峙”則是惡性的;惡性“對峙”是香港政治的病癥，具體表現(xiàn)為立憲制干擾和打亂常態(tài)政治、廣場政治與衙門政治并存[3]。惡性“對峙”本質是一種制度失衡，是“兩制”對“一國”的干擾，某種程度上反映了國家建構方面的問題。

（一）國家基礎性權力的一體兩面：管治機制與管治權威

國家建構的一個重要議題是國家能力。相較于傳統(tǒng)社會，現(xiàn)代國家與社會的聯(lián)系程度更高，也相應承擔了更多的公共服務職能，因此國家有在疆域內加強對社會滲透和提高管治能力的天然需要，常被用到的概念是“國家基礎性權力”。據(jù)該概念的首創(chuàng)者邁克爾·曼解釋，它是指國家實際能夠穿透社會并依靠后勤支持，在其統(tǒng)治疆域內實施政治決策的能力[4]。其實它就是在疆域內放射、控制和規(guī)制社會關系的制度能力[5]。由于官僚的職業(yè)性和專業(yè)性，官僚體系是國家制度性的集中體現(xiàn)，然而官僚體系并不是制度的全部。站在國家的角度，國家基礎性權力是政治權力關系由一個中心在疆域內的對外放射，國家對社會的影響需要通過對政黨、壓力團體等社會力量的控制來實現(xiàn)。因此，國家基礎性權力的制度性其實是包括官僚體系和其他管治主體在內的一種泛化的管治機制。但是，邁克爾·曼對國家基礎性權力的探討更多集中在物質方面，特別是統(tǒng)一貨幣、交通設置等后勤體系。趙鼎新就此指出，這忽視了人們是否愿意和國家主動合作的問題，也就是“軟件基礎性權力”，或者說是認受性[6]。站在國家的角度，認受性體現(xiàn)國家的政治權威。而站在社會的角度，認受性體現(xiàn)社會對國家的政治認同。其實就“軟件”而言，亨廷頓很早就將政治權威視作一個有效政府不可或缺的特質[7]。安德烈亞斯·威默在考察國家建構過程時，指出這是一個國家與社會之間的政治權力交換過程，而政治整合和認同是這個過程的硬幣兩面[8]。王紹光在研究國家治理時則將基礎性權力拓展為8個方面：強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領能力、再分配能力、吸納和整合能力[9]。濡化能力就是國家依靠認同感和價值觀確立維持社會秩序的方式。

香港特區(qū)管治機制和中央管治機制之間聯(lián)系的脆弱，最終影響到了香港的政治認同?；貧w以來，旨在保障國家安全的基本法第二十三條立法工作在香港面臨重重困難，引發(fā)了多次社會事件，至今仍懸而未決。進入回歸后第二個十年，香港的政治認同危機更加凸顯。2012年，香港特別行政區(qū)政府擬在中小學推廣國民教育為必修科目，但因遭到反對派抗議而不得不暫時擱置。雖然國民教育課本并未退出，但已不能強制推行而改由學校自行酌量。與之相伴隨的是，香港的激進本土勢力不斷崛起，儼然成為建制派與泛民派之外的第三種政治勢力。一些人甚至依靠煽動極端本土主義當選為立法會議員。

四、結? 語

現(xiàn)代國家有在疆域內放射和滲透國家基礎性權力的必然要求，具體則是管治機制和管治權威放射和滲透的過程。香港和澳門由于一段時期內都脫離了中國現(xiàn)代國家的建構過程，但是它們的相繼回歸則意味著中央政府管治機制和管治權威在兩地的重新建立。港澳地區(qū)的制度環(huán)境不同，給中央政府管治機制和管治權威的進入帶來了不一樣的空間。當前，香港和澳門的政治認同差異其實是國家基礎性權力在兩地權重不同的反映?！耙粐迸c“兩制”是本與末、源與流的辯證關系，統(tǒng)一在“一國兩制”大框架內。近年來，中央政府按照憲法和基本法對港澳加強實施全面管治權。全國人大常委會及時駁回了香港特別行政區(qū)法院自行對基本法的司法解釋，昭示了中央對基本法的最終解釋權。當然中央全面管治權的落實并不意味著對特別行政區(qū)自治權的完全否定，在憲法和基本法的保障下，香港依然享有高度自治的權利。中央的管治權威和政治認同在香港的鞏固始終需要管治機制的緊密聯(lián)系，這需要充分發(fā)揮中國共產黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策優(yōu)勢。這種管治機制一方面要遵循“愛國”這個基本前提，另一方面要具有廣泛的代表性，組成最廣泛的政治聯(lián)盟。需要說明的是，本文沒有考慮世代變遷對港澳地區(qū)政治認同的影響。實際上，近年來在以“激進本土主義”為底色的香港相關事件中，青少年占極大比重。18～29歲的香港青年在所有年齡段中的政治認同最低。對香港政治認同的研究在很大程度上也是對青年議題的研究，這應該成為一個深耕的方向。

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責任編輯：孫德魁