摘? 要：隨著中美關(guān)系進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)博弈時(shí)期以及香港政治生態(tài)的變化，美國(guó)對(duì)香港事務(wù)的介入力度不斷加大。香港修例風(fēng)波發(fā)生以來(lái)，美國(guó)借機(jī)深度介入，參與制造香港亂局，將與香港的逃犯協(xié)議、單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位、通過(guò)涉港法案作為介入香港修例問(wèn)題和遏制中國(guó)的手段。美國(guó)的介入使香港局面愈加復(fù)雜，干擾了“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)踐，沖擊了香港的國(guó)際金融中心地位。美國(guó)對(duì)港政策愈益意識(shí)形態(tài)化，出現(xiàn)以經(jīng)貿(mào)為主向政治利用為主的轉(zhuǎn)向。在中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)博弈的背景下，中國(guó)反制美國(guó)對(duì)香港事務(wù)的介入，要建立健全遏制外部勢(shì)力干預(yù)的體制機(jī)制，維護(hù)國(guó)家安全和核心利益。中央政府與香港特區(qū)政府有關(guān)部門(mén)要合作對(duì)美國(guó)可能取消香港單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位的影響進(jìn)行壓力測(cè)試，提供減損預(yù)案，減輕美國(guó)對(duì)港政策調(diào)整帶來(lái)的影響。要堅(jiān)持中央對(duì)港澳全面管治權(quán)和港澳特別行政區(qū)高度自治權(quán)統(tǒng)一，差異化、層次化、階段化應(yīng)對(duì)外部勢(shì)力的干預(yù)，避免香港問(wèn)題干擾中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：香港修例風(fēng)波;“香港人權(quán)與民主法案”;中美關(guān)系;全面管治權(quán);國(guó)家安全

中圖分類號(hào)：D613? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2096-3378（2020）01-0046-08

隨著中美關(guān)系進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)博弈時(shí)期以及香港政治生態(tài)的變化，美國(guó)對(duì)香港事務(wù)的介入力度不斷加大。2019年香港修例風(fēng)波發(fā)生以來(lái)，美國(guó)借機(jī)深度介入、參與制造香港亂局，推波助瀾，蓄意惡化香港局勢(shì)，嚴(yán)重干擾“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)踐。美國(guó)反華勢(shì)力甚至試圖推動(dòng)香港亂局向中國(guó)內(nèi)地和澳門(mén)滲透。以美國(guó)為首的外部勢(shì)力干預(yù)香港事務(wù)和進(jìn)行分裂、顛覆、滲透、破壞活動(dòng)，對(duì)我國(guó)“一國(guó)兩制”實(shí)踐構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。程恩富、任傳普對(duì)香港修例風(fēng)波的政治經(jīng)濟(jì)根源作了分析，認(rèn)為香港的政治制度、政治生態(tài)、司法體制、教育體制以及外部環(huán)境和西方勢(shì)力的干擾等是造成此次風(fēng)波的政治原因，香港近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、兩極分化趨于嚴(yán)重和民生問(wèn)題無(wú)法有效解決等是此次風(fēng)波的經(jīng)濟(jì)原因[1]。郭永虎對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)干涉中國(guó)香港事務(wù)作了歷史考察，指出其主要方式包括立法活動(dòng)和非立法活動(dòng)[2]。筆者相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)舉行涉港問(wèn)題聽(tīng)證會(huì)、推動(dòng)涉港法案、發(fā)布涉港報(bào)告、向白宮施壓、支持香港反對(duì)派的訴求以及資助非政府組織的涉港活動(dòng)等方式介入香港事務(wù)[3]?，F(xiàn)有關(guān)于香港修例風(fēng)波的評(píng)述缺乏系統(tǒng)性和整體性。全面分析、總結(jié)美國(guó)對(duì)香港修例風(fēng)波的介入動(dòng)機(jī)、方式、特點(diǎn)和影響，準(zhǔn)確把握其動(dòng)向和趨勢(shì)，有利于我國(guó)從國(guó)際、國(guó)家和香港層面提出切實(shí)可行的反制措施，完善防范遏制外部勢(shì)力干預(yù)香港事務(wù)的體制機(jī)制。

一、美國(guó)對(duì)香港修訂《逃犯條例》加大介入

2019年初，香港特區(qū)政府向立法會(huì)提交《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協(xié)助法例（修訂）條例草案》，以使香港可與尚無(wú)長(zhǎng)期司法互助安排的司法管轄區(qū)展開(kāi)個(gè)案合作。修訂《逃犯條例》及《刑事事宜相互法律協(xié)助條例》的目的是完善香港法制、彰顯公義，確保香港不成為犯罪者逃避刑責(zé)的天堂?！短臃笚l例》是在香港回歸之前通過(guò)的。根據(jù)該條例，香港已經(jīng)同包括美國(guó)在內(nèi)的世界上20個(gè)司法管轄區(qū)訂立移交逃犯的長(zhǎng)期協(xié)定，但不包括中國(guó)內(nèi)地和澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)。美國(guó)對(duì)修訂《逃犯條例》的關(guān)注和介入貫穿始終，角色尤為突出。隨著香港修訂《逃犯條例》風(fēng)波的演變，美國(guó)的介入不斷深化。

（一）施壓取消《逃犯條例》修訂

美國(guó)商會(huì)、國(guó)會(huì)議員、美中經(jīng)濟(jì)與安全評(píng)估委員會(huì)和美國(guó)總統(tǒng)特朗普、國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、眾議長(zhǎng)佩洛西等連續(xù)就香港修例問(wèn)題發(fā)聲，表達(dá)美國(guó)反對(duì)香港修訂《逃犯條例》的意見(jiàn)。美國(guó)國(guó)會(huì)、一些智庫(kù)還發(fā)表報(bào)告，聲稱香港修例將威脅美國(guó)的國(guó)家安全和美國(guó)在香港的利益存在，試圖將該問(wèn)題擴(kuò)大到國(guó)際層面，并以推動(dòng)《香港人權(quán)與民主法案》等涉港法案、重新評(píng)估《美國(guó)-香港政策法》、取消美國(guó)與香港的逃犯協(xié)定和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位作為施壓手段。香港特區(qū)政府2019年2月提出修訂《逃犯條例》，時(shí)任美國(guó)駐香港總領(lǐng)事唐偉康就宣稱香港修例會(huì)影響美國(guó)與香港之間的雙邊協(xié)議。他是最早在香港修例問(wèn)題上表態(tài)的外國(guó)政府官員。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館作為維護(hù)美國(guó)在港利益的“前臺(tái)”，成為美國(guó)介入修訂《逃犯條例》這一具體香港事務(wù)的重要推手和執(zhí)行者。唐偉康在《香港在印太經(jīng)濟(jì)中的角色》演講中表示，美國(guó)將香港納入其印太戰(zhàn)略中，寄望香港在印太戰(zhàn)略中扮演重要角色。美國(guó)將香港看作1843年開(kāi)設(shè)領(lǐng)事館以來(lái)最能體現(xiàn)美國(guó)在印太地區(qū)追求所謂自由貿(mào)易、公正貿(mào)易價(jià)值的亞洲城市[4]。2019年3月上旬，美國(guó)商會(huì)就香港特區(qū)政府?dāng)M修訂《逃犯條例》，向保安局局長(zhǎng)李家超提交意見(jiàn)書(shū)。該意見(jiàn)書(shū)聲稱：修例對(duì)香港作為主要區(qū)域商業(yè)樞紐的聲譽(yù)、地位有明顯影響，在香港的國(guó)際商業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)地法律和司法系統(tǒng)存有疑慮。3月21日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表《美國(guó)-香港政策法》年度報(bào)告，無(wú)端指責(zé)香港的自治情況。4月25日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人發(fā)表聲明，美國(guó)政府關(guān)注香港修訂《逃犯條例》。

2019年5月7日，美國(guó)國(guó)會(huì)美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)發(fā)表題為“Hong Kong's Proposed Extradition Bill Could Extend Beijing's Coercive Reach：Risks for the United States”的報(bào)告，以國(guó)家安全為由關(guān)注香港特區(qū)政府修訂《逃犯條例》。該報(bào)告妄言，如香港7月修例成功，北京對(duì)香港的政治威權(quán)將會(huì)增加，香港自主權(quán)會(huì)進(jìn)一步遭到削弱;可能違反《美國(guó)-香港政策法》，可能對(duì)美國(guó)國(guó)家安全以及美國(guó)在港經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成極大風(fēng)險(xiǎn)。該報(bào)告還妄言，如香港修例成功，香港的法治及國(guó)際金融中心的聲譽(yù)會(huì)受損，會(huì)“削弱香港作為美國(guó)與國(guó)際企業(yè)安全營(yíng)商地點(diǎn)的聲譽(yù)”。現(xiàn)時(shí)美國(guó)有超過(guò)1 300家企業(yè)設(shè)在香港，其中300家以香港為亞太地區(qū)總部。報(bào)告又妄言香港修例觸動(dòng)美國(guó)國(guó)家安全及美國(guó)公民在港利益。報(bào)告提到，為避免日后美國(guó)艦艇在停泊香港港口時(shí)海軍有被引渡的潛在風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)需考慮使用其他港口作補(bǔ)給站。報(bào)告重申，香港一旦通過(guò)修例，美方有理由重新審視與香港的關(guān)系;如香港自主權(quán)受損，美國(guó)總統(tǒng)可以通過(guò)行政命令暫停適用香港政策法的任何部分[5]。

2019年5月16日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在會(huì)見(jiàn)香港反對(duì)派人士時(shí)表示，美國(guó)關(guān)注修訂《逃犯條例》對(duì)香港法治、營(yíng)商環(huán)境、人權(quán)等方面的影響，特別是關(guān)注香港國(guó)際營(yíng)商環(huán)境地位會(huì)否受到影響，以及在港約8.5萬(wàn)美國(guó)公民人身安全會(huì)否受到威脅。這是美國(guó)政府最高層官員就香港修訂《逃犯條例》表態(tài)。同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)中國(guó)委員會(huì)主席麥戈文表示，將組織參眾議員聯(lián)署要求香港特區(qū)政府撤回修訂《逃犯條例》;美國(guó)國(guó)會(huì)和行政當(dāng)局中國(guó)委員會(huì)短期內(nèi)將重新提出《香港人權(quán)與民主法案》，并會(huì)在重新提出的法案中提及《逃犯條例》修訂事宜。5月17日，《華爾街日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，妄言香港《逃犯條例》修訂一旦通過(guò)，將對(duì)香港造成“致命一擊”;呼吁西方國(guó)家共同反對(duì)修訂《逃犯條例》。

（二）參與制造香港亂局

在香港各方圍繞修訂《逃犯條例》博弈進(jìn)入關(guān)鍵階段，特別是出現(xiàn)持續(xù)的大規(guī)模暴力事件過(guò)程中，美國(guó)加大介入力度并參與制造香港亂局。一方面，美國(guó)繼續(xù)加大對(duì)香港反對(duì)派力量的支持力度，包括借助美國(guó)在香港的商業(yè)、輿論、非政府組織，直接和間接支持香港反對(duì)派力量發(fā)起游行、示威、包圍立法會(huì)、罷工、罷課等行動(dòng)，并在國(guó)際輿論上對(duì)香港特區(qū)政府繼續(xù)施壓。另一方面，美國(guó)在官方表態(tài)中指責(zé)中國(guó)政府和香港特區(qū)政府，為香港反對(duì)派勢(shì)力的暴亂“站臺(tái)”。美國(guó)白宮高級(jí)顧問(wèn)康韋表示，美國(guó)總統(tǒng)特朗普會(huì)在日本大阪G20峰會(huì)上提出美國(guó)對(duì)香港修例問(wèn)題的關(guān)切。美國(guó)副總統(tǒng)彭斯在10月24日發(fā)表對(duì)華戰(zhàn)略演講，反對(duì)修訂《逃犯條例》成為其演講的內(nèi)容之一。彭佩奧更是多次對(duì)香港暴徒行為顛倒黑白，實(shí)際上是煽動(dòng)暴力。美國(guó)提出如果香港特區(qū)政府通過(guò)《逃犯條例》修訂，將取消與香港的逃犯協(xié)議，并蠱惑與香港簽訂逃犯協(xié)議的其他西方國(guó)家采取相同舉措。香港暴徒行為在美國(guó)眾議院議長(zhǎng)佩洛西眼中成為“美麗的風(fēng)景線”，美國(guó)外交官成為暴力行動(dòng)的幕后指揮者。美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)中國(guó)委員會(huì)主席麥戈文也表示，如果香港政府強(qiáng)推《逃犯條例》修訂，國(guó)會(huì)將修改1992年通過(guò)的《香港政策法》。美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)會(huì)一再表示，如果香港通過(guò)《逃犯條例》修訂，將考慮取消香港的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位。特朗普更是多次通過(guò)推特表示將香港局勢(shì)的解決與中美貿(mào)易談判掛鉤，試圖借助香港修例風(fēng)波在中美貿(mào)易談判、中美博弈中尋找突破口，以此向中方在貿(mào)易談判上施壓，試圖迫使中方讓步。

（三）勾連香港反對(duì)派勢(shì)力

美國(guó)在介入香港修例風(fēng)波中與香港反對(duì)派相互借助、相互利用的程度在深化。對(duì)香港發(fā)生的重大事件，外部勢(shì)力一方面要維護(hù)自身在香港的利益，另一方面要最大化地利用事件本身。在香港政治博弈中，香港反對(duì)派引入外部勢(shì)力作為“外援”，形成香港反對(duì)派勢(shì)力與外部勢(shì)力內(nèi)外勾連局面。近年來(lái)，香港反對(duì)派勢(shì)力頻繁訪問(wèn)美國(guó)，與美國(guó)各方人士會(huì)面，引導(dǎo)美國(guó)介入香港事務(wù)，把外國(guó)勢(shì)力引入香港內(nèi)部政治爭(zhēng)議，為美國(guó)提供干預(yù)香港內(nèi)部事務(wù)的理由和依據(jù)。香港反對(duì)派勢(shì)力將“親美反中”作為基本政治思維，其國(guó)際活動(dòng)以歐美為主要目的地。美國(guó)充分利用香港反對(duì)派這種思維和訴求，借助香港反對(duì)派發(fā)聲，傳達(dá)美國(guó)對(duì)香港具體問(wèn)題的政策。香港特區(qū)政府2019年初推動(dòng)修訂《逃犯條例》以來(lái)，美國(guó)副總統(tǒng)彭斯、國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、眾議長(zhǎng)佩洛西、國(guó)家安全事務(wù)助理博爾頓等在美國(guó)多次與李柱銘、莫乃光、郭榮鏗、黎智英、黃之鋒等反對(duì)派分子會(huì)面，將修例問(wèn)題擴(kuò)大化，夸大修例的威脅。2019年5月15日，李柱銘在美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)舉辦的論壇上，呼吁國(guó)際社會(huì)反對(duì)香港修訂《逃犯條例》;香港反對(duì)派勢(shì)力盼望國(guó)際社會(huì)向特區(qū)政府施壓，企望美方正式訂立《香港人權(quán)與民主法案》。8月，“亂港四人幫”頭目、壹傳媒集團(tuán)創(chuàng)辦人黎智英接受CNN訪問(wèn)時(shí)，更是乞求美國(guó)總統(tǒng)特朗普進(jìn)一步介入香港事務(wù)。

二、美國(guó)以推動(dòng)涉港法案為主要介入方式

美國(guó)介入香港修例風(fēng)波的主要方式是借助香港局勢(shì)推動(dòng)涉港法案，通過(guò)涉港法案施壓中國(guó)政府和香港特區(qū)政府。美國(guó)涉港法案更多體現(xiàn)的是美國(guó)的“威懾手段”，企圖在中美大國(guó)博弈中通過(guò)“香港牌”遏制中國(guó)。

（一）以新政策工具定位《香港人權(quán)與民主法案》

美國(guó)把《香港人權(quán)與民主法案》作為介入香港事務(wù)和遏制中國(guó)的新政策工具。同美國(guó)把《與臺(tái)灣關(guān)系法》作為介入臺(tái)灣問(wèn)題的美國(guó)法律一樣，1992年通過(guò)的《美國(guó)-香港政策法》成為美國(guó)介入香港事務(wù)的所謂法律依據(jù)。美國(guó)在香港回歸之前就制定了《美國(guó)-香港政策法》。該法由美國(guó)國(guó)會(huì)兩院1992年通過(guò)后經(jīng)總統(tǒng)簽署成為法律。根據(jù)該法，美國(guó)政府承認(rèn)中英聯(lián)合聲明，并繼續(xù)視香港為一個(gè)在政治、法治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易政策方面與中國(guó)內(nèi)地完全不同的地區(qū)。面對(duì)1997年中國(guó)政府恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)，美國(guó)因應(yīng)香港“一國(guó)兩制”的制度安排，對(duì)香港實(shí)行不同于中國(guó)內(nèi)地的特殊政策，將香港與中國(guó)內(nèi)地區(qū)別看待。近年來(lái)，隨著香港局勢(shì)的發(fā)展演變，美國(guó)一直試圖借助推動(dòng)新的涉港立法來(lái)調(diào)整對(duì)港政策。隨著香港修例風(fēng)波的延展和暴力活動(dòng)的持續(xù)，香港問(wèn)題在中美關(guān)系中再次凸顯。美國(guó)大力推動(dòng)《香港人權(quán)與民主法案》，實(shí)際上是美國(guó)再次以國(guó)內(nèi)立法方式干涉中國(guó)內(nèi)政。而其借口是美國(guó)關(guān)注香港修訂《逃犯條例》，需要設(shè)定所謂監(jiān)督機(jī)制來(lái)維護(hù)香港的高度自治。但在中美博弈競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，美國(guó)推動(dòng)涉港法案的目的在于向中國(guó)政府和香港特區(qū)政府施壓，試圖迫使中國(guó)中央政府向香港反對(duì)派勢(shì)力讓步，進(jìn)而使涉港法案成為遏制中國(guó)的工具。

（二）以香港修例風(fēng)波推動(dòng)《香港人權(quán)與民主法案》

美國(guó)借助香港修例風(fēng)波快速通過(guò)《香港人權(quán)與民主法案》。美國(guó)民主、共和兩黨議員曾在2014年非法“占中”事件、2016年“旺角暴亂”和2017年“取消港獨(dú)議員資格”中三次提出《香港人權(quán)與民主法案》，但因會(huì)期問(wèn)題都沒(méi)能在美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院獲得審議，更沒(méi)有進(jìn)入投票程序。2019年以來(lái)，美國(guó)反華議員借助香港修例風(fēng)波再次推動(dòng)涉港法案，并以此施壓美國(guó)行政當(dāng)局在涉港問(wèn)題上采取強(qiáng)硬立場(chǎng)。2019年6月，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)中國(guó)委員會(huì)主席麥戈文聯(lián)合共和黨參議員魯比奧、共和黨眾議員史密斯提出《香港人權(quán)與民主法案》，重申所謂美國(guó)對(duì)人權(quán)和法治的承諾，提倡設(shè)立懲罰機(jī)制，禁止所謂“打壓”人權(quán)的香港官員及有關(guān)內(nèi)地官員入境美國(guó)。2019年10月15日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)由少數(shù)議員提出的《2019年香港人權(quán)與民主法案》。11月19日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院不顧中方多次嚴(yán)正交涉和堅(jiān)決反對(duì)，通過(guò)《2019年香港人權(quán)與民主法案》。11月27日，特朗普將《香港人權(quán)與民主法案》簽署成法。

（三）以經(jīng)濟(jì)政治利益捆綁《香港人權(quán)與民主法案》

《香港人權(quán)與民主法案》的關(guān)鍵內(nèi)容是美國(guó)定期評(píng)估是否繼續(xù)賦予香港特殊待遇（主要是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位）。美國(guó)在香港擁有巨大的貿(mào)易、投資、商務(wù)等經(jīng)濟(jì)利益，這些利益同樣因?yàn)橄愀鄣膯为?dú)關(guān)稅區(qū)地位而受益。但一個(gè)基本事實(shí)是，香港作為單獨(dú)關(guān)稅地區(qū)和擁有貿(mào)易自主是由《基本法》賦予，絕非其他國(guó)家施予。香港的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位是一項(xiàng)對(duì)雙方都有利的自由貿(mào)易安排，并不是美國(guó)對(duì)香港的“恩賜”。如果美國(guó)取消這一安排，香港單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的地位并不會(huì)消失，而對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)其在香港的利益會(huì)受到損害?！断愀廴藱?quán)與民主法案》指出要對(duì)1992年通過(guò)的《美國(guó)-香港政策法》進(jìn)行修正，要求美國(guó)國(guó)務(wù)院每年提交報(bào)告，就香港自治情況是否仍符合特殊待遇提出“認(rèn)證”;要求美國(guó)商務(wù)部提交年度報(bào)告，確定香港特區(qū)政府有否確切“執(zhí)行”美國(guó)針對(duì)敏感兩用物品（泛指軍民兩用）出口規(guī)定。美國(guó)憂慮中國(guó)可能通過(guò)美國(guó)給予香港的特殊地位獲取美國(guó)的關(guān)鍵、敏感技術(shù)和設(shè)備，認(rèn)為有必要評(píng)估美國(guó)對(duì)香港的出口管制政策。然而，美國(guó)是否會(huì)取消香港的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位，根本上取決于美國(guó)如何評(píng)估自身的經(jīng)濟(jì)利益、安全利益以及地緣政治利益。

三、美國(guó)推動(dòng)涉港法案產(chǎn)生不可忽視影響

在香港修例風(fēng)波中，美國(guó)把香港作為中美大國(guó)博弈的籌碼，進(jìn)一步加大對(duì)香港事務(wù)的“全介入”力度。美國(guó)將《香港人權(quán)與民主法案》簽署成法，公然以美國(guó)國(guó)內(nèi)法方式為美國(guó)長(zhǎng)期干預(yù)香港事務(wù)提供新鏈接，為香港反對(duì)派和激進(jìn)勢(shì)力更加肆無(wú)忌憚地從事反中亂港活動(dòng)提供保護(hù)傘，并為利用香港問(wèn)題遏制中國(guó)發(fā)展提供新籌碼[6]。

（一）升級(jí)介入香港事務(wù)的政策工具

涉港法案是美國(guó)系列涉華法案的一環(huán)。美國(guó)涉華法案關(guān)聯(lián)臺(tái)灣、西藏、新疆以及其他議題。通過(guò)大量涉華法案是近年來(lái)美國(guó)遏制中國(guó)的重要方式，根本上是為了利用香港等問(wèn)題與中國(guó)進(jìn)行博弈。美國(guó)國(guó)會(huì)積極推動(dòng)所謂《2019年臺(tái)灣友邦國(guó)際保護(hù)及加強(qiáng)倡議法案》《維吾爾人權(quán)政策法案》《2019年西藏政策及支持法案》《2019年香港人權(quán)與民主法案》《保護(hù)香港法案》等。這些法案為美國(guó)在新疆、西藏、臺(tái)灣、香港等問(wèn)題上干涉中國(guó)內(nèi)政提供了新工具，增加和升級(jí)了在中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)博弈中的法律工具，使中國(guó)在疆藏臺(tái)港問(wèn)題上面臨更大的外部干擾因素和更大的國(guó)際壓力。美國(guó)的行為也為相關(guān)勢(shì)力提供了支持，使疆藏臺(tái)港問(wèn)題更加復(fù)雜化。從趨勢(shì)來(lái)看，由于中美競(jìng)爭(zhēng)博弈的全面化和長(zhǎng)期化，美國(guó)打“疆藏臺(tái)港牌”也將常態(tài)化，并會(huì)根據(jù)疆藏臺(tái)港局勢(shì)變化進(jìn)行調(diào)整，以滿足美國(guó)國(guó)內(nèi)政治和遏制中國(guó)的需要。

《香港人權(quán)與民主法案》是《美國(guó)-香港政策法》的加強(qiáng)版，擴(kuò)大了美國(guó)政府介入香港問(wèn)題的政策工具選項(xiàng)。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案推動(dòng)美國(guó)政府重新檢視對(duì)港政策。美國(guó)還可能把法案中提出的新政策工具作為介入香港事務(wù)的依據(jù)。當(dāng)然，法案象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。比起通過(guò)法案，更大的問(wèn)題是法案能否執(zhí)行。由于美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的很多法案政府并不會(huì)執(zhí)行，這可能導(dǎo)致涉港法案很大程度上是重申美國(guó)現(xiàn)有政策和法律機(jī)制。由于香港局勢(shì)升溫，不少美國(guó)國(guó)會(huì)議員借助香港議題來(lái)提升政治操作。香港反對(duì)派及美國(guó)反華勢(shì)力會(huì)持續(xù)游說(shuō)美國(guó)政府在香港事務(wù)上對(duì)抗中國(guó)政府。法案對(duì)香港在國(guó)際上的地位和聲譽(yù)會(huì)產(chǎn)生不良影響。香港反對(duì)派人士也認(rèn)為法案更多是一種“壓力”，能否執(zhí)行還要看美國(guó)行政當(dāng)局，但聲稱要推動(dòng)美國(guó)行政當(dāng)局執(zhí)行法案。

（二）沖擊香港的國(guó)際金融中心地位

法案宣稱的對(duì)港政策調(diào)整會(huì)沖擊香港的國(guó)際金融中心地位以及對(duì)內(nèi)地產(chǎn)生關(guān)聯(lián)影響。香港修例風(fēng)波導(dǎo)致的動(dòng)蕩已經(jīng)對(duì)香港造成重創(chuàng)，特別是惠譽(yù)、穆迪已經(jīng)調(diào)低香港信貸評(píng)級(jí)。如果美國(guó)再引用此法以單獨(dú)關(guān)稅區(qū)、香港國(guó)際金融網(wǎng)絡(luò)以及港元美元聯(lián)系匯率制度等對(duì)香港實(shí)施制裁，可能進(jìn)一步?jīng)_擊香港的國(guó)際金融中心地位。由于香港是國(guó)際市場(chǎng)與內(nèi)地市場(chǎng)的接口，兩地股市也有互通機(jī)制，大量?jī)?nèi)地企業(yè)在香港上市，美國(guó)制裁會(huì)給在香港的本地資本、內(nèi)地資本以及其他外國(guó)資本造成損失，進(jìn)而阻滯外資進(jìn)入內(nèi)地的通道。《香港人權(quán)與民主法案》將所謂損害美國(guó)在港利益人士列為制裁對(duì)象，企圖對(duì)香港部分人士產(chǎn)生“威懾”作用，對(duì)受制裁者造成心理壓力。根據(jù)法案，首階段的制裁可能應(yīng)用《全球馬格尼茨基法》，針對(duì)所謂“反人權(quán)”的個(gè)人或?qū)嶓w進(jìn)行制裁，包括凍結(jié)其在美資產(chǎn)及禁止入境美國(guó)等措施。這將對(duì)港人赴美旅游、入學(xué)、學(xué)術(shù)及科學(xué)研究帶來(lái)一定影響。除了《美國(guó)-香港政策法》這個(gè)選項(xiàng)外，美國(guó)總統(tǒng)可以香港的自治程度不足為由，發(fā)出行政命令，對(duì)個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)進(jìn)行制裁以及取消特定對(duì)港優(yōu)惠政策。

（三）推動(dòng)美國(guó)對(duì)港政策的政治轉(zhuǎn)向

當(dāng)前，美國(guó)對(duì)港政策出現(xiàn)以經(jīng)貿(mào)為主向政治利用為主的轉(zhuǎn)向。2019年4月30日，美國(guó)國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃司司長(zhǎng)斯金納將美國(guó)與中國(guó)關(guān)系看作美國(guó)與不同文明社會(huì)與意識(shí)形態(tài)之間的較量，并以此種思維制定對(duì)華政策。美國(guó)對(duì)香港政策的調(diào)整體現(xiàn)了這種冷戰(zhàn)思維。美國(guó)在香港有巨大的商貿(mào)利益，香港是美國(guó)賺取最高貿(mào)易順差的單一經(jīng)濟(jì)體。貿(mào)易方面，2017年美國(guó)與香港的貿(mào)易額達(dá)到689億美元，其中美方向香港出口517億美元，自香港進(jìn)口172億美元，美方的貿(mào)易順差高達(dá)345億美元，是美國(guó)全球范圍內(nèi)最大的順差來(lái)源地。直接投資方面，美國(guó)對(duì)香港的直接投資存量比2017年增加了約18%，高達(dá)812億美元。相比于其他國(guó)家的公司，更多美資公司在香港設(shè)立區(qū)域總部或辦公室。2017年，在香港有區(qū)域業(yè)務(wù)運(yùn)作的外資公司中，美資公司占近20%。在包括小型公司和分銷商的外資企業(yè)數(shù)目方面，美資公司排行第三（1 351家），僅次于中國(guó)內(nèi)地（1 591家）和日本（1 393家）。人員方面，2017年有8.5萬(wàn)名美國(guó)人在香港生活，130萬(wàn)名美國(guó)人訪問(wèn)香港或途經(jīng)香港[7]。

美國(guó)對(duì)港政策愈益意識(shí)形態(tài)化，不再以經(jīng)貿(mào)利益為先，而是更加側(cè)重香港的政治利用價(jià)值[8]。美國(guó)國(guó)內(nèi)也有觀點(diǎn)認(rèn)為，維持香港“一國(guó)兩制”現(xiàn)狀符合美國(guó)利益，美國(guó)對(duì)港政策應(yīng)鞏固香港現(xiàn)狀而不是改變，美國(guó)應(yīng)避免采取有損國(guó)際社會(huì)對(duì)“一國(guó)兩制”信心的舉動(dòng)?！断愀廴藱?quán)與民主法案》將給美國(guó)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，如果美國(guó)不再認(rèn)可香港的獨(dú)特地位、不再將香港視作單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，將損害美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益[9]。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)東北亞研究中心主任卜睿哲認(rèn)為，如果香港反對(duì)派覺(jué)得美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《香港人權(quán)與民主法案》，美國(guó)就會(huì)一路支持到底，那就是誤讀這個(gè)法律，也誤讀特朗普的對(duì)華戰(zhàn)略。《香港人權(quán)與民主法案》的作用不如香港反對(duì)派以為的那么大[10]。1972年尼克松訪華時(shí)擔(dān)任首席翻譯，后來(lái)?yè)?dān)任美國(guó)國(guó)務(wù)院主管中國(guó)和蒙古國(guó)事務(wù)辦公室主任、美國(guó)駐華公使的傅立民表示，維持“一國(guó)兩制”的香港符合美國(guó)的利益，美國(guó)對(duì)香港存在普遍誤解。香港一直享有法治，也存在民主。這種民主制度是1997年及之后根據(jù)“一國(guó)兩制”原則和實(shí)行該制度的《基本法》建立的。過(guò)于追求完美，則往往會(huì)起反作用。

四、中國(guó)對(duì)美國(guó)介入香港修例風(fēng)波需要系統(tǒng)應(yīng)對(duì)

很多國(guó)家在香港有巨大的利益存在，它們關(guān)注香港局勢(shì)演變很正常，但這不應(yīng)也不能成為其干預(yù)香港事務(wù)的理由。關(guān)于美國(guó)對(duì)香港修例風(fēng)波的介入以及以國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行“長(zhǎng)臂管轄”，中國(guó)要反制美國(guó)對(duì)香港事務(wù)的介入，建立健全遏制外部勢(shì)力干預(yù)的體制機(jī)制，維護(hù)國(guó)家安全和核心利益。

（一）認(rèn)清美國(guó)干涉香港事務(wù)的制華戰(zhàn)略意圖

美、英等國(guó)在香港議題上結(jié)盟向中國(guó)施壓，香港事務(wù)成為中國(guó)與西方意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)和大國(guó)博弈的焦點(diǎn)。美國(guó)推動(dòng)香港問(wèn)題“國(guó)際化”，對(duì)香港發(fā)生的事件予以極大干預(yù)，試圖將其作為中美大國(guó)博弈的重要籌碼。特朗普甚至將香港問(wèn)題與中美貿(mào)易談判掛鉤，這表明美國(guó)越來(lái)越重視香港議題。美國(guó)打“香港牌”成為其對(duì)華“極限施壓”的組成部分[11]。除了意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀的理由，所謂的國(guó)家安全利益往往成為美國(guó)介入香港事務(wù)的借口。美國(guó)的手段是“升級(jí)威脅”，夸大情況的嚴(yán)重性、放大影響、煽動(dòng)情緒，包括軍事威脅、經(jīng)濟(jì)威脅、意識(shí)形態(tài)威脅等。在香港問(wèn)題上，美國(guó)認(rèn)為香港修訂《逃犯條例》威脅其國(guó)家安全利益，明確反對(duì)香港正常的法律修訂事務(wù)，甚至威脅取消美國(guó)與香港的逃犯協(xié)議、香港單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位等。美國(guó)的反華勢(shì)力一段時(shí)間以來(lái)不斷插手香港事務(wù)，干涉中國(guó)內(nèi)政，縱容支持暴力犯罪活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)就是要挑戰(zhàn)“一國(guó)”、破壞“兩制”。以美國(guó)為首的一些外部勢(shì)力還為香港違法潛逃的暴力分子提供庇護(hù)，為極端暴力行為提供物資和技術(shù)上的“援助”，為香港反對(duì)派勢(shì)力在國(guó)際上提供政治支撐。當(dāng)然，美國(guó)反華勢(shì)力的目的不止于此，他們的目標(biāo)是推翻香港特區(qū)政府，進(jìn)而向中國(guó)內(nèi)地滲透。在美國(guó)國(guó)內(nèi)以“全政府”方式對(duì)付中國(guó)的共識(shí)下，反華勢(shì)力試圖將香港作為與中國(guó)進(jìn)行大國(guó)博弈的籌碼，極力干預(yù)香港事務(wù)，讓香港亂局長(zhǎng)期化，把香港當(dāng)作地緣戰(zhàn)略工具，借搞亂香港來(lái)遏制中國(guó)。

（二）實(shí)施針對(duì)美國(guó)介入香港事務(wù)的反制措施

港澳臺(tái)問(wèn)題特別是香港問(wèn)題已成為國(guó)際反華勢(shì)力反華、遏華的重要議題。要完善防范和遏制外部勢(shì)力干預(yù)香港事務(wù)和進(jìn)行分裂、顛覆、滲透、破壞活動(dòng)的體制機(jī)制，維護(hù)國(guó)家安全。中共十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系提出明確要求：完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制;建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量;堅(jiān)決防范和遏制外部勢(shì)力干預(yù)港澳事務(wù)和進(jìn)行分裂、顛覆、滲透、破壞活動(dòng)，確保香港、澳門(mén)長(zhǎng)治久安[12]。針對(duì)美方無(wú)理行為，中國(guó)政府決定暫停審批美軍艦機(jī)赴港休整申請(qǐng)，同時(shí)對(duì)“美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)”“美國(guó)國(guó)際事務(wù)民主協(xié)會(huì)”“美國(guó)國(guó)際共和研究所”“人權(quán)觀察”“自由之家”等在香港修例風(fēng)波中表現(xiàn)惡劣的非政府組織實(shí)施制裁。2019年11月14日，國(guó)家主席習(xí)近平在巴西出席金磚國(guó)家峰會(huì)期間發(fā)表講話，就香港止暴制亂、恢復(fù)秩序表明立場(chǎng)和態(tài)度，強(qiáng)調(diào)反對(duì)任何外部勢(shì)力干涉香港事務(wù)的決心堅(jiān)定不移[13]。2019年12月20日，習(xí)近平主席在慶祝澳門(mén)回歸祖國(guó)20周年大會(huì)暨澳門(mén)特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上向國(guó)際社會(huì)重申：“香港、澳門(mén)回歸祖國(guó)后，處理這兩個(gè)特別行政區(qū)的事務(wù)完全是中國(guó)內(nèi)政，用不著任何外部勢(shì)力指手畫(huà)腳。中國(guó)政府和中國(guó)人民維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的意志堅(jiān)如磐石，我們絕不允許任何外部勢(shì)力干預(yù)香港、澳門(mén)事務(wù)！”[14]面對(duì)外部勢(shì)力的干預(yù)，完善反制外部勢(shì)力干預(yù)港澳事務(wù)、維護(hù)港澳繁榮穩(wěn)定的體制機(jī)制，是完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)制度和機(jī)制的重要組成部分。

（三）儲(chǔ)備美國(guó)對(duì)港政策調(diào)整的應(yīng)急預(yù)案

要預(yù)估美國(guó)政策調(diào)整對(duì)內(nèi)地和香港的沖擊和影響，并準(zhǔn)備預(yù)案和制定應(yīng)急措施。美國(guó)上至總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、眾議長(zhǎng)，中至各部門(mén)、各系統(tǒng)，下至美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館、商會(huì)、NGO，都介入了香港修例風(fēng)波。美國(guó)對(duì)香港事務(wù)的介入以及對(duì)香港政策的調(diào)整變化，對(duì)“一國(guó)兩制”實(shí)踐造成嚴(yán)重干擾。首先，中央政府與香港有關(guān)部門(mén)要合作對(duì)美國(guó)可能取消香港單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位的影響進(jìn)行壓力測(cè)試，提供減損預(yù)案，減輕美國(guó)對(duì)港政策可能變化的壓力。其次，要持續(xù)跟進(jìn)美國(guó)的行動(dòng)，在斗爭(zhēng)中尋找反制美國(guó)的手段和措施。香港特區(qū)有關(guān)部門(mén)要與中央政府密切配合，做好反制措施及反制影響的預(yù)估。再次，要借助美國(guó)在港企業(yè)反制美國(guó)國(guó)內(nèi)政治。香港美國(guó)商會(huì)的統(tǒng)計(jì)顯示，面對(duì)香港局勢(shì)，雖然不少企業(yè)已經(jīng)有后備方案，但仍有75%的企業(yè)希望留在香港發(fā)展。香港美國(guó)商會(huì)表示，法案部分條文可能會(huì)傷害國(guó)際商業(yè)社會(huì)與香港，對(duì)美國(guó)企業(yè)在香港的經(jīng)營(yíng)可能會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果。最后，要結(jié)合中央對(duì)香港的全面管治權(quán)和香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，差異化、層次化、階段化應(yīng)對(duì)外部勢(shì)力的干預(yù)，整體考慮、分類實(shí)施，從外交層面積極應(yīng)對(duì)香港問(wèn)題，避免香港問(wèn)題干擾中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程。

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責(zé)任編輯：林華山