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破解自治困境:住宅小區(qū)業(yè)主自治的實(shí)踐邏輯與優(yōu)化

2020-01-16 17:03
關(guān)鍵詞:業(yè)委會(huì)業(yè)主社區(qū)

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410012)

住房制度改革催生下的以封閉式商品房小區(qū)為主的城市居住空間和社會(huì)空間是居民生活的主要場(chǎng)域,也是美好生活建構(gòu)的著力點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)來看,隨著住房制度的改革過程,生活在封閉式商品房小區(qū)中的業(yè)主物權(quán)意識(shí)越來越強(qiáng),圍繞業(yè)主對(duì)私有產(chǎn)權(quán)權(quán)益的關(guān)切與表達(dá),逐漸形成了一股城市治理中的新生力量。[1]不少學(xué)者紛紛表示,由于業(yè)主自治具有天然而緊密的利益聯(lián)系,在此基礎(chǔ)上建立的業(yè)主自治將成為未來城市基層民主發(fā)展的新路徑,是城市治理空間中最主要的社會(huì)活動(dòng)。[2]

然而,現(xiàn)實(shí)情況卻是物權(quán)糾紛越來越多。以長(zhǎng)沙市開福區(qū)為例,作為湖南長(zhǎng)沙的一個(gè)核心城區(qū),自2017年起至2019年該區(qū)人民法院受理的涉物業(yè)服務(wù)案件連年翻倍遞增,圍繞轄區(qū)中一些小區(qū)中業(yè)委會(huì)成立,物業(yè)公司解聘與選聘等牽動(dòng)人們的目光,業(yè)主(業(yè)委會(huì))、物業(yè)、街道社區(qū)紛紛叫苦不迭,一時(shí)之間業(yè)主自治好似成為了都市中的民主“麻煩”。

實(shí)際上,正是1994年實(shí)行的住房商品化改革帶來了房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅速發(fā)展,這些快速建起的商品房逐步蘊(yùn)育出了代表著業(yè)主私有物權(quán)的小區(qū)自治組織,并演變?yōu)樯鐓^(qū)治理中的不可忽視主體。為此,2017年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中正式將業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)這兩大小區(qū)治理主體納入社區(qū)治理體系中。這不僅是對(duì)業(yè)主自治組織社區(qū)治理主體的制度肯定,同時(shí)也是因?yàn)槌浞种匾暤狡湓谏鐓^(qū)治理中的作用。在這些商品住宅小區(qū)中,特別是建成十年及更早以上的老樓盤中,不僅面臨著維修基金的使用,物業(yè)費(fèi)的調(diào)整與收取等現(xiàn)實(shí)難題,還涉及停車場(chǎng)建設(shè)、垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)整治等與百姓生活息息相關(guān)的民生治理。這些都迫切需要調(diào)動(dòng)廣大業(yè)主的積極性,建立其政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方的對(duì)話協(xié)調(diào)機(jī)制。因此十分有必要在全面審視業(yè)主自治組織存在的困境和問題的基礎(chǔ)上,厘清業(yè)主自治的功能定位,把握業(yè)主自治推進(jìn)的重點(diǎn),轉(zhuǎn)變業(yè)主自治的發(fā)展思路。

一、業(yè)主自治的崛起與運(yùn)行困境

業(yè)主自治作為一種新興的社會(huì)自組織活動(dòng),他的出現(xiàn)被追捧為帶動(dòng)城市基層民主發(fā)展的新希望。經(jīng)過20多年的發(fā)展,一些業(yè)主自治組織開始釋放出強(qiáng)大的生命力,在政府自上而下的“行政吸納”和業(yè)主自下而上的“認(rèn)同吸納”的雙向互動(dòng)過程中,其作用早已超越基層民主范疇。[3]不少業(yè)委會(huì)不僅在剛剛過去的疫情防控中發(fā)揮出重要作用,同時(shí)在小區(qū)環(huán)境和維保建設(shè)中也充當(dāng)了十分正面的角色,在有效緩解基層社區(qū)工作壓力的同時(shí),也為構(gòu)建良好的政社關(guān)系示范了典型作用,充分展現(xiàn)了業(yè)主自治作為城市基層治理新生力量的重要作用。然而,與此并行的卻不是業(yè)主自治組織的快速成立、良性運(yùn)轉(zhuǎn),反而是成立難、備案難、履職難、換屆難,一些好不容易成立的業(yè)主自治組織也在與物業(yè)公司的爭(zhēng)權(quán)奪利中逐步迷失自我,在和街道、社區(qū)的相互猜忌中漸行漸遠(yuǎn)。

(一)業(yè)主自治組織成立難

實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治,首先就要建立實(shí)現(xiàn)業(yè)主權(quán)利的重要組織保障,目前主要形式為業(yè)委會(huì)。但從現(xiàn)實(shí)來看,卻面臨著種種現(xiàn)實(shí)困境,以長(zhǎng)沙市開福區(qū)為例:全區(qū)目前共有商業(yè)住宅小區(qū)282個(gè),老舊小區(qū)479個(gè)。截止2020年5月24日,成功備案的業(yè)委會(huì)僅82個(gè),其中商業(yè)住宅小區(qū)81個(gè),開放式老舊小區(qū)1個(gè)。這主要是因?yàn)椋?/p>

1.和平狀態(tài)下內(nèi)生動(dòng)力不足。雖然業(yè)主自治被認(rèn)為是城市基層民主的新希望,但廣大業(yè)主卻并沒有追求民主的內(nèi)生動(dòng)力,成立業(yè)主自治組織的原始動(dòng)力最初往往來自于對(duì)物業(yè)公司的制約和監(jiān)督。在走訪住宅小區(qū)時(shí),不少業(yè)主紛紛表示:“我們小區(qū)現(xiàn)在物業(yè)很好,干嘛要成立那個(gè)狗屁業(yè)委會(huì)”。據(jù)長(zhǎng)沙市業(yè)委會(huì)聯(lián)合組織漫道社負(fù)責(zé)人觀察:“當(dāng)前長(zhǎng)沙成立業(yè)委會(huì)的多是矛盾突出,問題頻生的小區(qū),物業(yè)環(huán)境和物業(yè)服務(wù)較好的小區(qū),基本沒有成立業(yè)委會(huì)的內(nèi)生沖動(dòng)?!?/p>

2.開發(fā)商、物業(yè)公司的天然抵觸。業(yè)主自治組織的成立是一個(gè)涉及規(guī)模龐大,所需信息龐雜,程序較為繁雜的過程。為此,不少省物業(yè)管理?xiàng)l例針對(duì)有關(guān)業(yè)主自治組織的成立作出規(guī)定:業(yè)委會(huì)籌備資金由建設(shè)單位承擔(dān)或由物業(yè)從專項(xiàng)維修資金中劃撥;籌備業(yè)主大會(huì)的相關(guān)資料由建設(shè)、規(guī)劃等政府相關(guān)部門免費(fèi)提供。但在實(shí)際過程中,開發(fā)商和物業(yè)公司因?yàn)榉N種原因都并不十分愿意配合,以湖南省為例,雖然有關(guān)省條例規(guī)定的業(yè)主大會(huì)成立相關(guān)費(fèi)用并沒有得到具體執(zhí)行,也沒有規(guī)定當(dāng)建設(shè)單位不出費(fèi)用時(shí)如何強(qiáng)制執(zhí)行。甚至在調(diào)研時(shí)一些項(xiàng)目經(jīng)理不諱言的直接說:“公司有明確指示,誰負(fù)責(zé)的小區(qū)成立了業(yè)委會(huì),誰就卷鋪蓋走人”。

3.規(guī)模過大、利益分化下的撕扯。業(yè)主自治組織成立難除了涉及開發(fā)商和前期物業(yè)公司利益,可能遇到他們的阻擾以外,很多選舉的流產(chǎn)是因?yàn)闃I(yè)主之間的利益和意見不統(tǒng)一。長(zhǎng)期跟進(jìn)業(yè)委會(huì)籌備與成立工作的住建科工作人員表示:因種種分歧難以成立業(yè)主委員會(huì)的現(xiàn)象較為常見。特別是在現(xiàn)有“組團(tuán)式”住宅開發(fā)模式下,很多住宅小區(qū)往往涉及多期開發(fā),多類住宅,彼此主張和關(guān)注的利益點(diǎn)各有差異,很多時(shí)候這些不同利益訴求又因?yàn)楣驹跇I(yè)主群被放大,最終不僅導(dǎo)致業(yè)主自治組織難產(chǎn),更對(duì)小區(qū)的友好和諧氛圍產(chǎn)生較大的沖擊。在湖南省長(zhǎng)沙典型的是體量最大的樓盤——湘江世紀(jì)城,自2008年起始終是所在區(qū)物管科的工作重點(diǎn),為此做了諸多努力和嘗試,但皆因意見分歧較大,難以推進(jìn)。

4.固有觀念和偏見的掣肘。城市住宅小區(qū)區(qū)別于農(nóng)村村莊的最大特點(diǎn)是業(yè)主來自不同行業(yè),彼此并不認(rèn)識(shí),缺乏基本的了解和信任。因此,面對(duì)需要民主選舉產(chǎn)生并決定重大事項(xiàng)的業(yè)主自治組織因缺乏相應(yīng)了解和監(jiān)督而缺乏信任。不少業(yè)主、甚至一些街道社區(qū)工作人員都認(rèn)為業(yè)委會(huì)是一個(gè)肥差,會(huì)有貓膩,那些要成立業(yè)委會(huì)的人,都是為了另有所圖。在這樣一種固有觀念和偏見下導(dǎo)致在發(fā)動(dòng)成立業(yè)委會(huì)時(shí),不僅主動(dòng)報(bào)名參選業(yè)委會(huì)委員的候選人不多,同時(shí)愿意參與業(yè)委會(huì)選舉投票的業(yè)主也不多。曾有街道負(fù)責(zé)人就表示:很多有能力、有水平、有時(shí)間的業(yè)主內(nèi)心不愿進(jìn)入業(yè)委會(huì),該街道一小區(qū)在新一屆業(yè)委會(huì)選舉的候選人報(bào)名中,1830 戶業(yè)主中,包含產(chǎn)權(quán)人的配偶一起都僅只有9名同志報(bào)名參與競(jìng)選。

(二)業(yè)主自治組織備案難

按照物業(yè)管理?xiàng)l例規(guī)定,業(yè)委會(huì)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi),應(yīng)要向行政主管部門和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))備案,雖然目前有關(guān)業(yè)委會(huì)的備案到底是告知型備案還是審查型備案仍各持一詞。但從結(jié)果來看,如果業(yè)委會(huì)未通過備案,不僅影響其與物業(yè)公司的合同簽訂,同時(shí)也會(huì)影響其在小區(qū)履職的正當(dāng)性。從實(shí)際情況來看,好不容易籌備成立通過的業(yè)委會(huì),確實(shí)有不少在備案過程中遭遇滑鐵盧,甚至不少因此和行業(yè)主管部門、街道打起了官司,造成了極大的社會(huì)反響。

1.自治形式相對(duì)單一、固定。業(yè)主自治是全體業(yè)主通過自治方式實(shí)現(xiàn)自主管理小區(qū)的一系列活動(dòng),目前各省物業(yè)管理?xiàng)l例都明確了業(yè)委會(huì)作為業(yè)主自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)的法律地位。毋庸置疑,業(yè)委會(huì)成員履行職責(zé)的活動(dòng)屬于業(yè)主自治的一個(gè)重要部分,但在具體實(shí)踐中,如果簡(jiǎn)單將業(yè)主自治等同于業(yè)主委員會(huì)自治,就縮小了業(yè)主自治的空間,混淆了局部和整體的關(guān)系。實(shí)際上,業(yè)主自治應(yīng)該是一種權(quán)力形式多元化的表現(xiàn),只要是業(yè)主集中行使權(quán)力的結(jié)果即可。實(shí)際上,當(dāng)前在實(shí)際工作中基于不同情況業(yè)主自治有著不同的有效形式,法律能否給予不同形式下業(yè)主自治組織的地位認(rèn)定,并探索不同實(shí)現(xiàn)形式所適應(yīng)的功能和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制十分重要。

2.業(yè)主準(zhǔn)入資格的封閉性。業(yè)主自治是房屋所有權(quán)人行使產(chǎn)權(quán)權(quán)益的一種行為,必然是有一定的封閉性和排外性。針對(duì)此,在實(shí)踐中也經(jīng)常出現(xiàn)由于業(yè)主資格認(rèn)定等相關(guān)問題造成業(yè)委會(huì)備案屢屢難以通過的現(xiàn)象。依照行業(yè)主管部門的解讀,只有在房產(chǎn)證上登記了名字的才能認(rèn)定為業(yè)主,這就導(dǎo)致即使是配偶、父母、子女,如在房產(chǎn)證登記上沒有名字,也是無法參選業(yè)委會(huì)的。這在很大程度上限制了業(yè)委會(huì)候選人的來源范圍。實(shí)際上,根據(jù)調(diào)查顯示,雖然目前房產(chǎn)登記時(shí)由于種種考慮往往更多的為登記1-2人,但實(shí)際居住時(shí)多為3-4人為一戶。同時(shí)考慮業(yè)委會(huì)工作的繁雜性和低報(bào)酬性,有意愿進(jìn)入業(yè)委會(huì)工作的多為離退休老職工或工作相對(duì)沒那么繁忙的家庭成員,基本都不是家庭主要收入來源,往往并不掌握在房產(chǎn)證名字登記上的強(qiáng)勢(shì)話語。因此,在實(shí)際工作中,有不少業(yè)委會(huì)無法通過備案僅僅是因?yàn)槠涑蓡T中有未在房產(chǎn)證上登記但實(shí)際擁有房屋所有權(quán)的個(gè)人。

3.程序厄長(zhǎng)且嚴(yán)格的民主程序。業(yè)委會(huì)選舉是一個(gè)歷時(shí)時(shí)間近半年(自申請(qǐng)之日到完成備案按照法律要求應(yīng)該在150天內(nèi)完成),所需資料十分繁雜(包括專有部分面積的計(jì)算、建筑物總面積、實(shí)際人數(shù)和名單等),涉及規(guī)模龐大(大部分在500戶以上),程序要求嚴(yán)苛(每個(gè)程序都對(duì)完成時(shí)間,參與人數(shù),支持票數(shù)等有明確要求)的過程。與此相對(duì)應(yīng)的卻是面臨首次成立,并無經(jīng)驗(yàn)的業(yè)委會(huì)候選人,甚至有些只顧拿著自治的盾牌向前沖,漠視和忽視法律和行業(yè)主管的指導(dǎo)意見;且候選人之間可能又涉及利益分化,極易產(chǎn)生分歧,業(yè)主參與熱情也不甚高漲等,開發(fā)商和物業(yè)隨時(shí)的不配合甚至搗亂等諸多不可控因素。在調(diào)研中,就有業(yè)委會(huì)成員表示:針對(duì)業(yè)委會(huì)選舉結(jié)果,如果有落選一方不滿,一般都會(huì)搶在備案之前向行業(yè)主管部門和街道舉報(bào),如果要一一仔細(xì)核查,那么從厚厚的一沓資料中總能找出來或多或少的問題。并且由于目前實(shí)行的是成立后備案,也就意味著是在選舉后期審查,一旦發(fā)現(xiàn)問題,即使只是個(gè)別委員身份有問題,或票數(shù)未達(dá)標(biāo),也得整體推倒重來,并不會(huì)只是簡(jiǎn)單得單個(gè)換選或補(bǔ)選。

(三)業(yè)主自治組織履職難、換屆難

作為基層社會(huì)治理的重要方面——業(yè)委會(huì)自治,已越來越引起黨、政府、社會(huì)和群眾的關(guān)注。然而能否有效發(fā)揮實(shí)際作用,卻仍充滿較大的不確定性。在長(zhǎng)沙市開福區(qū)全區(qū)僅有的82個(gè)業(yè)委會(huì)中有19.5%的業(yè)委會(huì)因各種原因不能正常履職,有的是成立后工作經(jīng)費(fèi)緊張,有的是業(yè)主不配合,有的是業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)充滿猜疑甚至反對(duì),業(yè)委會(huì)無心履職。

1.業(yè)主廣泛的不信任心理。業(yè)委會(huì)作為業(yè)主選出來的組織,代表廣大業(yè)主利益,但在實(shí)際工作開展中,業(yè)委會(huì)首先面臨的卻是業(yè)主的不信任心理。不論是競(jìng)選業(yè)委會(huì)時(shí)受到其是另有圖謀的社會(huì)偏見,還是開展具體工作,如選聘物業(yè),進(jìn)行小區(qū)維保,或發(fā)起小區(qū)建設(shè)時(shí),總會(huì)面臨是預(yù)備從中盈利的指責(zé)。以至于不少業(yè)委會(huì)主任感嘆,在如此嚴(yán)重的不信任心理作用下,他們不敢做事、不愿做事。這實(shí)際上是隨著功利主義的泛濫和整個(gè)社會(huì)對(duì)物質(zhì)利益的追逐,使得真正關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)的市民越來越少,他們以己之心度人,不相信其他人會(huì)為公共利益出力。

2.業(yè)主廣泛的搭便車心理。私有物權(quán)的建立,不僅帶來了功利主義的泛濫,同時(shí)也使得整個(gè)城市空間越來越講究私密性和等級(jí)化。[4]具體體現(xiàn)在社會(huì)心理和交往中,就是廣大業(yè)主都各掃門前雪,不重視公共參與,公共精神嚴(yán)重不足。在調(diào)研時(shí)就有業(yè)委會(huì)成員如此形容:“在一個(gè)小區(qū)中往往有90%的業(yè)主是沉默的,業(yè)主普遍的心態(tài)是付出最小、獲益最多。提要求、反映問題的多,主動(dòng)自律,從我做起的少,更不用說協(xié)助開展小區(qū)治理和監(jiān)督”。

3.業(yè)委會(huì)成員的趨利傾向。對(duì)于業(yè)委會(huì)成員的不信任一方面可能來自業(yè)主的固執(zhí)和偏見,但另一方面不可否認(rèn)的也是確實(shí)有一部分業(yè)委會(huì)成員動(dòng)機(jī)不純、自律不夠,容易被腐蝕和侵蝕。作為一個(gè)自治組織,業(yè)委會(huì)在內(nèi)部事務(wù)上擁有較大的自主性。即使只是一個(gè)中型以上的小區(qū),往往也涉及巨額的資金使用。雖然現(xiàn)行條例規(guī)定重大事項(xiàng)要經(jīng)過業(yè)主大會(huì)的同意,但具體的操作流程存在很大的自由空間。因此,一些有關(guān)業(yè)委會(huì)成員私下接受物業(yè)公司饋贈(zèng),設(shè)法侵占小區(qū)公共收益,甚至涉嫌貪污或挪用公共資金的現(xiàn)象經(jīng)常被媒體報(bào)道,這反過來又加劇了業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的不信任。

4.議事與協(xié)商精神的欠缺。業(yè)主自治的產(chǎn)生與興起是與業(yè)委會(huì)維權(quán)相生相隨的,許多當(dāng)選的業(yè)委會(huì)主任和委員幾乎都是業(yè)主維權(quán)過程中的領(lǐng)導(dǎo)人,個(gè)人行動(dòng)力較強(qiáng),性格偏向強(qiáng)勢(shì),存在著對(duì)“自治”的過分解讀。具體表現(xiàn)為:一方面認(rèn)為業(yè)主是不理性的,效率低下的,在決定小區(qū)內(nèi)部事務(wù)時(shí)不注重議事協(xié)商,而喜歡以“為大家好”“少數(shù)清醒派”“遠(yuǎn)見派”為名直接不經(jīng)過業(yè)主大會(huì)授權(quán)擅自決策、直接行動(dòng)。在2019年開福區(qū)政協(xié)組織的“小區(qū)業(yè)主委員會(huì)依法履職”問卷調(diào)研中,針對(duì)“你認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)在工作上存在的最大問題是什么?”反映“未聽取或未正確反映業(yè)主意見”的有57人、“未訂立業(yè)主公約或其內(nèi)容不完善”的有40人,分別是第一大問題和第二大問題。另一方面也不重視和小區(qū)各行動(dòng)主體的協(xié)商與配合,未能正確認(rèn)識(shí)到街道、社區(qū)和物業(yè)等在小區(qū)治理中的重要作用,容易認(rèn)為街道、社區(qū)是以行政之名干涉基層民主;過分強(qiáng)調(diào)對(duì)物業(yè)管理的監(jiān)督作用,干涉物業(yè)公司的具體業(yè)務(wù),束縛了物業(yè)公司的正常管理等。

5.專業(yè)技能有待提升。相較于村民自治,業(yè)主自治除了具有天然而緊密的聯(lián)系以外,業(yè)委會(huì)成員的學(xué)歷、年齡、特長(zhǎng)都更具有優(yōu)勢(shì),其中不凡一些大學(xué)教授、行業(yè)精英和政府領(lǐng)導(dǎo),這些優(yōu)勢(shì)有助于他們?cè)谠缙诰S權(quán)中快速脫穎而出并確保維權(quán)行動(dòng)的勝利。但實(shí)際小區(qū)運(yùn)作十分復(fù)雜,涉及民主協(xié)商、項(xiàng)目實(shí)施、小區(qū)管理等多方面,圍繞小區(qū)公共收益、停車、電梯維保等都涉及具體的法律和專業(yè)知識(shí),不僅需要內(nèi)部挖掘資源,也需要重視外部力量支持的吸納,需要進(jìn)行針對(duì)性的技能培訓(xùn)和提升。從長(zhǎng)期觀察來看,當(dāng)前大多數(shù)業(yè)委會(huì)成員并不知道如何開展工作,只有少數(shù)業(yè)委會(huì)運(yùn)作比較順利,能夠召集業(yè)主會(huì)議,監(jiān)督物業(yè)管理服務(wù)。

(四)業(yè)主自治組織與物業(yè)公司的定位之爭(zhēng)

對(duì)物業(yè)公司的不滿,無疑是業(yè)主自治產(chǎn)生的強(qiáng)力催化劑。但其最終導(dǎo)向的是保障小區(qū)房屋的建筑安全、打造宜居小區(qū)、確保小區(qū)房屋的保值和增值,需要小區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司攜手合作,齊心協(xié)力。但從實(shí)踐來看,無論是業(yè)主自治組織還是物業(yè)公司都還未能主動(dòng)對(duì)其形成正確認(rèn)識(shí)。當(dāng)前有關(guān)業(yè)主、業(yè)委會(huì)和物業(yè)的各自定位眾說紛紜,比較流行的是兩種:一是早期的“管理者”[5]說,即物業(yè)公司管理小區(qū)環(huán)境和居民,對(duì)不服從管理和安排的業(yè)主可予以告誡和懲罰。二是從市場(chǎng)邏輯來講的“服務(wù)者”說或者“管家”說[6]:認(rèn)為業(yè)主是“東家”,物業(yè)是“管家”。這兩種說法,前者體現(xiàn)的是物業(yè)公司的傲慢,凸顯了“個(gè)體對(duì)抗組織”的弱勢(shì),證明了業(yè)主自治組織產(chǎn)生的必要性。后者則體現(xiàn)的是業(yè)主自治組織的強(qiáng)勢(shì),在市場(chǎng)關(guān)系中過于強(qiáng)調(diào)雇傭關(guān)系,對(duì)物業(yè)公司的專業(yè)性未給予充分重視和尊重。實(shí)際上,針對(duì)此,還有第三種說法:即業(yè)主是“股東”、業(yè)委會(huì)是“董事會(huì)”,物業(yè)公司是“職業(yè)經(jīng)理人”[7]。指向的是一種業(yè)主大會(huì)主導(dǎo)下,物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)主體健全、競(jìng)爭(zhēng)充分、服務(wù)更加專業(yè)化、社會(huì)化的物業(yè)管理新模式。

(五)業(yè)主自治組織與社區(qū)治理的疏離與偏見

住宅小區(qū)作為我國(guó)城市社會(huì)的基本形態(tài),是社會(huì)組織的基本單元,是社區(qū)治理的基本平臺(tái)。在基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下,社區(qū)治理要求通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動(dòng)、協(xié)同行動(dòng)等對(duì)涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理,以增強(qiáng)社區(qū)凝聚力,增進(jìn)社區(qū)成員社會(huì)福利。這與業(yè)主自治致力于小區(qū)公共環(huán)境和公共秩序的維護(hù),使業(yè)主共有一個(gè)良好的生活居住環(huán)境的目的具有內(nèi)在一致性。因此從這一層面來講業(yè)主自治與社區(qū)治理是有協(xié)同的基礎(chǔ)和必要的。然而,在實(shí)踐中,不論是從業(yè)委會(huì)籌備、備案還是履職、換屆的各個(gè)過程,業(yè)主與社區(qū)街道之間的摩擦和糾紛似乎時(shí)有發(fā)生。街道社區(qū)依法履行好對(duì)業(yè)主自治組織的指導(dǎo)與監(jiān)督責(zé)任;業(yè)主自治組織重視自主支撐社區(qū)治理的大局意識(shí)似乎只存在于理想之中。

1.社區(qū)治理的“想”與“怕”。在基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中,越來越多政府和社區(qū)開始正視業(yè)主自治的作用,能較好的肯定其在分擔(dān)小區(qū)管理事務(wù),促進(jìn)社會(huì)融合的積極作用。能夠主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)業(yè)委會(huì)成立的組織籌備、成員審議、資料存檔、運(yùn)行指導(dǎo)及相關(guān)問題的幫助解決等工作。但另一方面面臨具體事務(wù)協(xié)商時(shí),雙方由于出發(fā)點(diǎn)和各自理念可能存在差異,難免出現(xiàn)意見分歧,這是真正考驗(yàn)街道社區(qū)能否對(duì)業(yè)委會(huì)實(shí)現(xiàn)體制吸納的關(guān)鍵時(shí)期。從現(xiàn)實(shí)來看,仍有不少街道社區(qū)在面對(duì)業(yè)委會(huì)時(shí)講主導(dǎo)控制多于指導(dǎo)服務(wù),表現(xiàn)為包攬了不少本屬于業(yè)委會(huì)的職能,但卻對(duì)業(yè)委會(huì)的培育、扶持、指導(dǎo)以及運(yùn)作中的監(jiān)督相對(duì)較少。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅因?yàn)殚L(zhǎng)期以來政府重管控輕引領(lǐng)的慣性思維,其實(shí)也凸顯了街道、社區(qū)在面對(duì)城市基層治理中新生力量時(shí)可能存在的不夠自信心理。

2.業(yè)主自治組織自我定位局限。友好的小區(qū)環(huán)境需要多方協(xié)商,共同努力。面對(duì)街道、社區(qū)、物業(yè)等多方利益相關(guān)主體對(duì)業(yè)委會(huì)的偏見和誤解時(shí),一方面固然是出于長(zhǎng)期的慣性思維和各自的利益出發(fā)點(diǎn)不同,但另一方面也是業(yè)委會(huì)作為一個(gè)自治組織在功能定位上存在偏差。一方面,作為在維權(quán)中發(fā)展成長(zhǎng)起來的業(yè)委會(huì),過于重視利益矛盾集中點(diǎn)的公共維修資金和公共收益,卻忽視了團(tuán)結(jié)友愛互助的鄰里關(guān)系是打造宜居環(huán)境最為核心的指標(biāo),實(shí)際上這也是廣大業(yè)主支持成立業(yè)委會(huì)的初心。另一方面,作為自治組織,業(yè)委會(huì)的出現(xiàn)無疑可以加強(qiáng)業(yè)主在小區(qū)管理上的話語權(quán),但也需警惕現(xiàn)行業(yè)主自治過于強(qiáng)調(diào)“自治民主”的權(quán)力性特征,卻忽視了“自治民主”所應(yīng)具備的有限性和妥協(xié)性等特征。從實(shí)踐來看,不少業(yè)委會(huì)自治存在排外行為,對(duì)街道社區(qū)的依法指導(dǎo)認(rèn)為是行政干預(yù),對(duì)與法律法規(guī)程序規(guī)定不一致的地方就簡(jiǎn)單認(rèn)為法規(guī)法律不適應(yīng)廣大人們利益,應(yīng)考慮修改或取消,不能充分意識(shí)到“自治”民主也需要講究原則,需要進(jìn)行自我約束,選擇性執(zhí)行國(guó)家法規(guī)政策維護(hù)自身權(quán)益。

二、業(yè)主自治生成與效能的再思考

黨的十九屆四中全會(huì)指出:社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。當(dāng)前城市社區(qū)已然逐步形成了各級(jí)政府、各職能部門、街道、社工、志愿者、非盈利組織等多元主體合力參與共建共享格局。然而在此之外,2017年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中首次將業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)這兩大小區(qū)治理主體納入社區(qū)治理體系中:要求加強(qiáng)社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督,建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)議事協(xié)調(diào)機(jī)制。這表明完善基層治理能力現(xiàn)代化,需要從“社區(qū)治理”向“小區(qū)治理”進(jìn)行縱深拓展。正如李克強(qiáng)總理指出的“建設(shè)宜居城市首先要建設(shè)宜居小區(qū),重視和發(fā)展小區(qū)提質(zhì)改造,不僅是民生工程,也可以成為培育國(guó)內(nèi)市場(chǎng)拓展內(nèi)需的重要抓手”。

小區(qū)治理,本質(zhì)上是居民在小微事務(wù)上的集體合作、自主化解問題,維護(hù)宜居權(quán)利,實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)保值增值的過程。既涉及室內(nèi)裝修、住改商、噪音等住房?jī)?nèi)部生活行為造成的負(fù)外部性問題,也體現(xiàn)在電梯、樓道、綠地、停車庫等公用實(shí)施設(shè)備與公共空間的使用與管理等復(fù)雜事務(wù),還包括小區(qū)間以及小區(qū)同其他城市空間的利益摩擦問題,是直接關(guān)切到居民日常生活品質(zhì)的小微事務(wù)治理。在具體實(shí)踐中,各個(gè)小區(qū)的人員組成、建成時(shí)間、地理位置、設(shè)施設(shè)備等方面都面臨不同的基本情況,如何針對(duì)不同小區(qū)提供不同性質(zhì)與類型的服務(wù)考驗(yàn)著基層政府的執(zhí)政能力。

從實(shí)踐來看:一方面當(dāng)前城市業(yè)主自治出現(xiàn)了較強(qiáng)的社會(huì)自組織的自主性、呈現(xiàn)出明顯的權(quán)力覺醒與追求意識(shí)等的傾向。但另一方面業(yè)主參與不足,自我定位較低,進(jìn)入對(duì)象復(fù)雜,自我約束意識(shí)不強(qiáng),缺乏合作意識(shí)等也困擾著業(yè)主自治的健康發(fā)展。為此,必須進(jìn)一步厘清業(yè)主自治的功能定位,把握業(yè)主自治推進(jìn)的重點(diǎn),轉(zhuǎn)變業(yè)主自治的發(fā)展思路。

從根本上來說,城市業(yè)主自治是單位制解體后,在市場(chǎng)化過程中形成的私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上,以利益相關(guān)為原則,城市關(guān)聯(lián)、互動(dòng)、互助與信任的重建過程。這一過程是公民社會(huì)的發(fā)育,參與空間的成長(zhǎng)及公共意識(shí)的再造過程,也是非正式制度不斷壯大的必要過程??梢哉f,業(yè)主自治最終導(dǎo)向的是市民獨(dú)立化、平等化和公民化的過程,重點(diǎn)是在實(shí)踐中重建公民與國(guó)家之間的法律契約關(guān)系,重建小區(qū)治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制,在構(gòu)建公民小區(qū)共同體的同時(shí)實(shí)現(xiàn)小區(qū)公共治理。為此,要推動(dòng)小區(qū)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型,從單一主體向多中心治理轉(zhuǎn)變,從自治維權(quán)逐步向公共生活再造過渡,在自治中融入法治和德治。

業(yè)主自治的本質(zhì)特征是業(yè)主具有較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)、互助需求和高質(zhì)量生活空間追求,必須致力于小區(qū)文化建設(shè),注重小區(qū)民生服務(wù),在街道、社區(qū)的依法引領(lǐng);物業(yè)企業(yè)專業(yè)服務(wù)的支撐下通過業(yè)主自治不斷滿足人們精神和物質(zhì)需求,重建小區(qū)業(yè)主的關(guān)聯(lián)、信任和認(rèn)同。

三、業(yè)主自治的機(jī)制設(shè)計(jì)與建設(shè)路徑

基層群眾自治制度作為我國(guó)的四項(xiàng)基本政治制度之一,是基層治理能力現(xiàn)代化的有力支撐,在化解基層社會(huì)矛盾,回應(yīng)群眾對(duì)美好生活向往中具有獨(dú)特作用。業(yè)主自治表現(xiàn)出來的天然利益連結(jié)性、高學(xué)歷性、重權(quán)力性等都使其區(qū)別于居民自治和村民自治。一方面,需要借鑒我們?cè)谕七M(jìn)居(村)民自治過程中積攢的經(jīng)驗(yàn)助推業(yè)主自治的規(guī)范化和常態(tài)化。另一方面也需要適應(yīng)業(yè)主自治本身的特性,調(diào)整黨建引領(lǐng)和行政吸納理念、方式和手段。

(一)業(yè)主自治的制度支撐

1.重視黨建引領(lǐng),著力打造公益心強(qiáng)、責(zé)任心重、能力過硬的自治隊(duì)伍。針對(duì)當(dāng)前業(yè)委會(huì)責(zé)任心不強(qiáng)、進(jìn)入對(duì)象復(fù)雜、業(yè)主不信任等問題,積極發(fā)揮社區(qū)黨建的“主體補(bǔ)位”作用,發(fā)揮黨建在社會(huì)建構(gòu)和資源統(tǒng)籌方面的優(yōu)勢(shì)。一方面重視組織建設(shè),積極推進(jìn)小區(qū)黨支部和黨小組建設(shè)工作,通過入戶走訪、微信群、QQ群交流等形式找出小區(qū)各類入住黨員,根據(jù)小區(qū)黨員結(jié)構(gòu)和治理實(shí)際靈活組建黨支部,發(fā)揮對(duì)小區(qū)治理的政治引領(lǐng)作用。另一方面,也要發(fā)揮黨組織的輻射作用,重視“人”的作用,具體既要重視對(duì)不合格人員的審查和排除,也要重視挖掘和培養(yǎng)業(yè)主自治“帶頭人”。通過座談交流、個(gè)別訪談、項(xiàng)目展示評(píng)比等形式,重點(diǎn)挖掘社區(qū)組織“帶頭人”、關(guān)心小區(qū)的“熱心人”、關(guān)心小區(qū)發(fā)展的機(jī)關(guān)單位退休干部,盡可能鼓勵(lì)其參與小區(qū)治理,為其參與小區(qū)治理創(chuàng)造條件、搭建平臺(tái)。

2.理清居民自治與業(yè)主自治關(guān)系,推進(jìn)交叉任職與自治聯(lián)動(dòng)。居民自治與業(yè)主自治是當(dāng)前基層治理中的兩種主要自治形式。由于產(chǎn)生機(jī)理和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的差異,兩者目前在社區(qū)治理中有著各自的作用空間和行為邏輯。但作為基層民主的自治形式,兩者在治理目標(biāo)和對(duì)象上是有著緊密的關(guān)系和鏈接的。具體從兩者治理對(duì)象來講,居民自治比業(yè)主自治更具有包容性,不僅包含擁有私有物權(quán)的業(yè)主,還包括居住在社區(qū)的其他市民,在參與對(duì)象上居民自治比業(yè)主自治更為包容、開放。在治理區(qū)域上,居民自治往往是建立在多個(gè)住宅小區(qū)聯(lián)合的基礎(chǔ)上。因此,兩者既有在橫向上的包含與被包含關(guān)系,也有在縱向上的整體與局部關(guān)系。這說明居民自治擁有對(duì)業(yè)主自治制約和約束的權(quán)力基礎(chǔ),業(yè)主自治也有發(fā)揮對(duì)居民自治支撐與補(bǔ)充的責(zé)任義務(wù)??煞e極探索吸納業(yè)主自治組織成員進(jìn)入居委會(huì)任職,或在居委會(huì)下設(shè)業(yè)委會(huì)聯(lián)盟,居委會(huì)委員列席業(yè)主大會(huì)、業(yè)主代表大會(huì)和業(yè)委會(huì)常務(wù)會(huì)等機(jī)制。

3.允許和鼓勵(lì)多種業(yè)主自治實(shí)現(xiàn)形式的探索。當(dāng)前各類住宅小區(qū)在成立時(shí)間上既有老舊小區(qū),也有不斷涌現(xiàn)的新樓盤;在住宅形式上既有封閉式小區(qū),也有開放式小區(qū);在樓盤品質(zhì)上既有高檔小區(qū),也有普通小區(qū);在小區(qū)規(guī)模上既有超大型住宅小區(qū),也有獨(dú)棟小區(qū);在住宅類型上既有單位小區(qū),也有純商業(yè)住宅小區(qū);充分說明了業(yè)主自治成立的復(fù)雜性,必須要根據(jù)實(shí)際情況探索業(yè)主自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。特別是在業(yè)委會(huì)難以成立的現(xiàn)實(shí)前提下,可以探索建立一些替代機(jī)制,成立一些部分暫行業(yè)委會(huì)權(quán)力的替代組織,如探索以臨時(shí)業(yè)委會(huì)、樓長(zhǎng)制、樓棟委員會(huì)等來代行部分業(yè)委會(huì)的權(quán)力?;蛴尚^(qū)業(yè)主中的財(cái)務(wù)審計(jì)、建筑園林、法律等專業(yè)人士組成的業(yè)監(jiān)會(huì)行使業(yè)委會(huì)的監(jiān)督權(quán)等權(quán)力。

(二)業(yè)主自治的賦權(quán)賦能

1.引入信息化技術(shù),助力選舉決策議事。業(yè)主自治的核心是民主,收集和體現(xiàn)民意是其應(yīng)有之意,但在繁忙的城市生活中,如何發(fā)動(dòng)和組織規(guī)模龐大的業(yè)主議事是重大考驗(yàn)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,信息安全的成熟,信息使用的普及,在業(yè)主自治中引入信息化技術(shù),推動(dòng)建立網(wǎng)絡(luò)及新媒體等虛擬空間的業(yè)主大會(huì)平臺(tái),允許實(shí)名認(rèn)證的業(yè)主在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)直接行使業(yè)主權(quán)利。實(shí)際上現(xiàn)代信息技術(shù)的去中心化、不可篡改性,以及可追溯性和高可靠性等都可和業(yè)主自治選舉決策所需的民主、公正、公開、高效所需要的特征相適應(yīng)。

2.組建專業(yè)力量,提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。作為業(yè)主自治組織,業(yè)委會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督物業(yè)公司的管理服務(wù)工作、負(fù)責(zé)各種經(jīng)費(fèi)管理等事務(wù),這些事務(wù)涉及到房屋產(chǎn)權(quán)、物業(yè)管理、城市規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生等相關(guān)政策法規(guī)以及房屋維修、公用設(shè)備保養(yǎng)乃至?xí)?jì)等專業(yè)知識(shí)。此外,業(yè)委會(huì)還要與開發(fā)商、物業(yè)公司、政府機(jī)構(gòu)和業(yè)主等方方面面打交道。這些日趨繁雜的管理事務(wù)對(duì)其參與者的知識(shí)儲(chǔ)備和管理能力提出了越來越高的要求。要做到有效參與,必須通曉相關(guān)的、層出不窮的新政策和新知識(shí)。針對(duì)此,可以探索成立區(qū)級(jí)業(yè)委會(huì)孵化中心,為籌備業(yè)委會(huì)、選舉業(yè)委會(huì)、換屆業(yè)委會(huì)提供程序性指導(dǎo)和針對(duì)性培訓(xùn)。搭建業(yè)委會(huì)沙龍,圍繞業(yè)委會(huì)運(yùn)作中好的做法以及難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)進(jìn)行交流溝通,提升業(yè)委會(huì)能力。組建物業(yè)管理事務(wù)決策咨詢顧問團(tuán),在業(yè)主自治推進(jìn)中圍繞具體事務(wù)提供專業(yè)型咨詢和指導(dǎo)。

(三)業(yè)主自治的監(jiān)督制約

1.建立自治考評(píng)指標(biāo)與體系,引領(lǐng)組織履職。當(dāng)前由于業(yè)主自治組織成立內(nèi)生動(dòng)力不足,客觀程序復(fù)雜,實(shí)際操作難度大等問題,導(dǎo)致了在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)業(yè)主自治組織的履職隨意性和自主性較為明顯。對(duì)此,既缺乏科學(xué)系統(tǒng)的研究,也缺乏清晰明確的指導(dǎo)。業(yè)主自治組織的權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的內(nèi)容都不甚明確,業(yè)主自治組織究竟能做些什么?應(yīng)該致力于哪些工作?不僅廣大業(yè)主缺乏清晰的認(rèn)識(shí),就連一些業(yè)委會(huì)成員本身也有些迷茫。而且業(yè)主自治工作涉及一些十分具體的事務(wù),有些問題專業(yè)性較強(qiáng),不少小區(qū)也面臨著業(yè)委會(huì)的履職難以得到業(yè)主的廣泛認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)困境。因此十分有必要加強(qiáng)這塊的理論研究,針對(duì)業(yè)主自治組織的職責(zé)內(nèi)容、推進(jìn)進(jìn)度建立系統(tǒng)考核指標(biāo)體系,并賦予相應(yīng)權(quán)重,實(shí)行業(yè)主自治組織年度履職匯報(bào),有條件的街道還可嘗試進(jìn)行在線直播,開放給所有街道小區(qū)業(yè)主觀看,在引領(lǐng)業(yè)主自治組織履職的同時(shí),強(qiáng)化廣大業(yè)主對(duì)業(yè)主自治組織的認(rèn)知。

2.探索街道、社區(qū)重大事項(xiàng)審查權(quán),強(qiáng)化關(guān)鍵指導(dǎo)。作為基層自治組織,業(yè)主自治組織的成立和履職是經(jīng)過業(yè)主大會(huì)選舉和授權(quán)的,具有自主行使權(quán)力的條件和基礎(chǔ),因此不管是街道還是社區(qū)都不應(yīng)該對(duì)業(yè)主組織的具體事務(wù)多加干涉。但也必須意識(shí)到業(yè)主自治組織是有一定的范圍和條件的,業(yè)主自治組織建立的基礎(chǔ)主要依賴的是業(yè)主的私有物權(quán),需要在整體的法律框架下依法依章行事??紤]業(yè)主自治事宜涉及規(guī)模龐大、專業(yè)性較強(qiáng)等重大事務(wù),街道社區(qū)有義務(wù)和責(zé)任確保其在合法合規(guī)下進(jìn)行??蓢L試建立業(yè)主自治重大事項(xiàng)清單,明確街道、社區(qū)的審查權(quán),如有違法違規(guī)事項(xiàng),可由街道指導(dǎo)業(yè)主自治組織召開業(yè)主大會(huì)重新審議表決。

3.培育業(yè)主內(nèi)部監(jiān)督體系,實(shí)現(xiàn)多元共治。業(yè)主自治是一股新生力量,在基層治理中可發(fā)揮重要作用,但處理不好也可能成為一股不可控力量。當(dāng)前不少新成立的業(yè)主自治組織出現(xiàn)了業(yè)委會(huì)工作人員濫用職權(quán)事件。對(duì)此,一方面需要加強(qiáng)制度機(jī)制設(shè)計(jì),另一方面也要注重內(nèi)生力量培育,以加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的管理和制約。當(dāng)前,已有不少小區(qū)嘗試探索實(shí)行小區(qū)業(yè)主監(jiān)委會(huì)制度,吸納小區(qū)業(yè)主積極關(guān)心公共事務(wù),尤其是為具有較強(qiáng)公益心和積極性的業(yè)主共居人參與小區(qū)治理具有重要作用。但如何給予這一組織合法的法律地位,并設(shè)計(jì)科學(xué)合理的體制機(jī)制確保其正常履職仍有待進(jìn)一步探索。

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