樓秋然

在2016 年10 月10 日至11 日召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上，習(xí)近平總書記就新形勢下的國有企業(yè)(以下簡稱“國企”)改革問題發(fā)表了重要講話。講話圍繞國企深化改革的方向，提出了全面的頂層設(shè)計安排。從講話的主要精神來看，下一階段的國企改革必將始終以“政治邏輯”和“經(jīng)濟邏輯”的齊頭并進、相互成就為主題，而不可有所偏廢。就政治邏輯而言，國企是中國特色社會主義的“政治基礎(chǔ)”，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)；就經(jīng)濟邏輯而言，國企是中國特色社會主義的重要“物質(zhì)基礎(chǔ)”，擔(dān)負實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重責(zé)大任，必須將建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度貫徹到底。

實現(xiàn)政治邏輯與經(jīng)濟邏輯協(xié)調(diào)融合的一項重要抓手，即是將黨組織“嵌入”按照現(xiàn)代企業(yè)制度所構(gòu)建的公司治理之中。然而，制度落地并非一帆風(fēng)順。一方面，由于與西方經(jīng)典公司法范式有所背離，公司法學(xué)界對黨組織嵌入國企提出了諸多質(zhì)疑[1]。另一方面，通過公司章程落實黨組織嵌入的過程，凸顯了后者已經(jīng)遭遇的社會阻力。例如，2017 年1 月7 日，某上市公司試圖修改章程，“加入黨委和黨建的相關(guān)章節(jié)”竟未獲股東大會決議通過[2]。

以上質(zhì)疑或阻力表明，在明確宏觀層面的改革方向以外，黨組織嵌入國企公司治理，尚需及早完成中觀層面的術(shù)語轉(zhuǎn)化和微觀層面的制度細化。所謂術(shù)語轉(zhuǎn)化，即以公司法的基礎(chǔ)理論提煉、描述命題并回答之。其核心指向如下疑問:追求政治邏輯是否會傷害國企經(jīng)濟邏輯的落實。畢竟，負載過重的政治、社會任務(wù)一直被認(rèn)做國企運營效率較低的原因之一。所謂制度細化，即以具體的公司法規(guī)則為黨組織嵌入提供實現(xiàn)機制。其難點包括防止“不講政治只講經(jīng)濟”、避免因“一套班子兩塊牌子”導(dǎo)致的機制重復(fù)等問題。唯有完成上述兩項任務(wù)，方能在公司法內(nèi)部搭建妥當(dāng)?shù)脑捳Z體系和討論平臺，打消有關(guān)黨組織嵌入的效率疑慮，證立“黨企融合”的可行性和必要性。

正因如此，本文將圍繞國企改革中政治邏輯與經(jīng)濟邏輯的協(xié)調(diào)融合，就黨組織嵌入的基礎(chǔ)理論與實現(xiàn)機制展開檢討。需要特別指出的是，本文所指的國企僅指“商業(yè)類國有企業(yè)”。

一、黨組織嵌入:特殊的國企公司治理

(一)兩權(quán)分離

公司所有權(quán)和控制權(quán)的不斷分離，使得如何確保管理者依公司最佳利益進行運營成為公司法的重要課題。已經(jīng)提出的改革建議幾乎全部以“弱化”兩權(quán)分離為依歸。例如，激勵薪酬意在使得管理者成為所有者，使其自私成為利他；股東積極行動主義，則直接指向控制權(quán)向所有者的復(fù)歸。

然而，在中國國企的特殊語境之下，兩權(quán)分離呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的面向。一方面，由于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)使然，國企存在所有者缺位現(xiàn)象。私營企業(yè)即便兩權(quán)完全分離，仍存在所有者登場的可能性。所有者通過威脅或者實際行使最終控制權(quán)以達到糾偏的效果。然而，國企屬于“全民所有”，無論是“全體人民”或作為抽象存在的“國家”都不可能親自行使公司權(quán)力，而必須層層委托“代理人”行使。實證研究顯示，在94.71%的上市國企中，委托代理的層級在“2”以上，最多可達“14”[3]。委托代理層級越多，信息不對稱越嚴(yán)重。(1)層級越高的監(jiān)管者與一手信息的距離越遠，越難對公司管理者提供的信息的真實性進行查驗。(2)處于信息流通階梯中的其他代理人，可能出于私利扭曲或者隱瞞信息，層級越多這種可能性越大。所有者缺位、委托代理層級多、信息不對稱嚴(yán)重等，導(dǎo)致國企內(nèi)部人控制問題突出。無論是直接貪污腐敗，還是為迎合其他代理人進行不效率決策，內(nèi)部人控制嚴(yán)重減損了國企的運營效率。另一方面，國企的兩權(quán)分離、委托代理層級的增加，又為“政企分開”的國企改革方略主動追求。無論是“承包經(jīng)營制”“企業(yè)廠長(經(jīng)理)負責(zé)制”，還是“現(xiàn)代公司制度”，都始終圍繞“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”這一主題展開[4]。與傳統(tǒng)公司治理“弱化”兩權(quán)分離的目標(biāo)不同，國企公司治理必須在一定程度上“強化”兩權(quán)分離。這一強化的重要目的之一，便在于實現(xiàn)政企分開。政企分開從理念上要求厘清國家與企業(yè)之間的恰當(dāng)關(guān)系，減輕企業(yè)的政治、社會職責(zé)。其重要的一項實現(xiàn)機制，即通過增加委托代理層級，減少政府等行政部門對國企的政治干預(yù)。此項機制在實踐中確實發(fā)揮了積極的作用。例如，有實證研究顯示，(地方)國企通過增加委托代理層級，能夠有效降低政策負擔(dān)、提升薪酬激勵效果，促進企業(yè)創(chuàng)新[5]。

由此可見，作為公司法經(jīng)典理論的兩權(quán)分離，在中國國企的特殊語境下，呈現(xiàn)出全新的內(nèi)涵。(1)兩權(quán)分離似乎應(yīng)當(dāng)有所“弱化”，因為其所帶來的委托代理層級增加，引發(fā)了較為嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題。(2)一旦“兩權(quán)分離”有所弱化、委托代理層級減少，針對國企的政治干預(yù)又會上升。

考慮國企兩權(quán)分離的特殊性、一般公司治理機制的普遍缺陷，黨組織嵌入國企公司治理具有明顯的優(yōu)越性。一方面，對比委托代理層級上的其他監(jiān)管者，黨組織具有信息優(yōu)勢:(1)通過“雙向進入、交叉任職”，黨組織成員直接參與公司日常經(jīng)營管理，掌握大量一手信息；(2)通過各種形式的黨的活動，黨組織通過與職工黨員的溝通交流，進一步拓寬信息渠道。另一方面，相比獨立董事、監(jiān)事會，在“黨管干部、黨管人才”的原則之下，黨組織對人事任免享有更多話語權(quán)。

問題在于，既然作為嵌入對象的國企公司治理具有特殊的兩權(quán)分離問題，而且作為嵌入主體的黨組織又相較其他治理機制具有優(yōu)越性，那么，早已有所嵌入的黨組織，又為何未能發(fā)揮特別理想的功效?這可能有兩方面的原因:(1)黨組織嵌入國企公司治理的必要性和重要性未得到充分認(rèn)識，其突出表征是普遍存在的“重業(yè)務(wù)輕黨建”現(xiàn)象；(2)黨組織嵌入國企公司治理的方式、手段存在問題，導(dǎo)致其不僅未能有效抑制內(nèi)部人控制，反而施加過多的政治干預(yù)[6]。在原因(1)已經(jīng)得到充分認(rèn)識和矯正的今天，對于原因(2)仍有進一步反思檢討的空間。

(二)公司目的

在公司法領(lǐng)域，關(guān)于公司目的的學(xué)術(shù)爭論聚訟紛紜。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公司存在的唯一目的乃在于最大化其利潤。而“利益相關(guān)者理論”“企業(yè)社會責(zé)任理論”則要求公司在營利之外考慮非股東利益群體甚至社會目標(biāo)。

然而，在中國國企的特殊語境之下，公司目的問題其實非常明確。國企的公司目的始終是多元的，即在追求經(jīng)濟效益的同時，也必須實現(xiàn)與其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)相匹配的社會、政治目標(biāo)。一方面，縱觀國企改革的進程，國企在不斷強化自己的經(jīng)濟邏輯。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度之前，國企改革依托“承包經(jīng)營制”實現(xiàn)；通過“利潤留成”“盈虧包干”和“利改稅”等方式，賦予廠長(經(jīng)理)以剩余索取權(quán)。其目的在于“深化企業(yè)改革、增強企業(yè)活力”。而1993 年中共十四屆三中全會首次提出對國企進行公司制改造，也以“實現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值”為重要目標(biāo)。國企經(jīng)濟邏輯的強化，既是進行公司制改造的題中應(yīng)有之義，也具有通過提升經(jīng)營效率以提高國家競爭力的重要意義。這一點，對于國企獲得社會公眾的認(rèn)同十分關(guān)鍵。但時至今日，國企經(jīng)營效率仍有進一步提升的巨大空間。

另一方面，無論國企如何強化其經(jīng)濟邏輯，其仍須實現(xiàn)與其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)相匹配的社會、政治效果。首先，對于布局在關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵行業(yè)和重要領(lǐng)域的國企，其毋庸置疑地需要服從黨中央的決策部署和國家戰(zhàn)略。由于所處行業(yè)和領(lǐng)域的特殊性，這一類國企不能只講經(jīng)濟邏輯而忽視其社會、政治意義，否則國家安全、人民福祉都將受到損害。其次，對于純粹競爭性的國企，其同樣應(yīng)當(dāng)服從黨中央的決策部署和國家戰(zhàn)略，通過負責(zé)任地經(jīng)營實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如果這類國企，罔顧在環(huán)境保護、職工保障、消費者權(quán)益保護、慈善捐贈等方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，其所獲得的經(jīng)濟效益便可能成為無效率的財富橫向流動。再次，在特殊時刻或者應(yīng)急情境，國企通過對黨中央的決策部署和國家戰(zhàn)略進行快速落實，以實現(xiàn)包括穩(wěn)定社會秩序在內(nèi)的社會、政治目標(biāo)。由此可見，在社會、政治作用上，國企是宏觀調(diào)控政策在微觀市場中得到落實的“催化劑”“增效器”。事實上，國企實現(xiàn)與其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)相匹配的社會、政治效果，同樣對于其獲得社會公眾的認(rèn)同十分關(guān)鍵。

由此可見，在私營企業(yè)中成為疑難問題的公司目的界定，在國企中則相當(dāng)明確。(1)國企的公司目的一定是多元的，即須同時追求經(jīng)濟、社會和政治目的的實現(xiàn)。(2)與私營企業(yè)不同，在國企的多元目的內(nèi)部，經(jīng)濟目的并非絕對優(yōu)先；其他目的之所以必須實現(xiàn)，也不能從促進經(jīng)濟目的實現(xiàn)的維度進行證立，因為，任一目的本身都是國企獲得社會公眾認(rèn)同的關(guān)鍵。

事實上，國企對經(jīng)濟與社會、政治目的的追求實現(xiàn)，還必須視其類別、所處行業(yè)、對國民經(jīng)濟的重要性而有所不同。具言之，盡管同屬商業(yè)類國企，相較處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國企，壟斷性企業(yè)應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注社會、政治目標(biāo)的實現(xiàn)；主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)特別側(cè)重國家安全的維護。例如，金融類國企不能盲目追求創(chuàng)新和投資回報率，而應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注國家經(jīng)濟安全。此時，盡管公司的短期利潤必然受到影響，但由此獲得的社會公眾的認(rèn)同感，或說對多元化利益群體訴求的有效回應(yīng)，可以助益公司長期價值[7]。

為實現(xiàn)多元化的公司目的，公司法提供的對策主要包括兩種:(1)將利益相關(guān)者代表引入公司治理機制；(2)設(shè)計組成部分更具多樣性的激勵薪酬。然而，在中國國企的特殊語境之下，以上兩種對策均有其局限性。其一，由于國企公司目的包含從經(jīng)濟到社會、政治的眾多面向，牽涉其中的利益相關(guān)者范圍較廣，全部引入不僅無法精確計算不同群體的表決權(quán)重，而且還會導(dǎo)致公司治理效率低下；其二，激勵薪酬的多樣性設(shè)計，即使在僅需平衡股東和債權(quán)人之間沖突的經(jīng)濟目標(biāo)時，便已經(jīng)有所不逮，一旦還須囊括對社會、政治目標(biāo)實現(xiàn)的核算，必將更加捉襟見肘。

與之相比，黨組織嵌入國企公司治理恰能極大地補強這種適用局限。(1)黨是中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國最廣大人民群眾的根本利益；由黨組織嵌入公司治理，能夠有效解決引入過多利益相關(guān)者群體代表所帶來的公司法困境。(2)由于其所代表實現(xiàn)的并非個別利益群體的利益，黨組織嵌入國企公司治理，不僅可以監(jiān)督國企對黨中央決策部署、國家戰(zhàn)略的實施，還可以避免個別利益群體參與治理所可能造成的利益結(jié)盟和權(quán)力尋租。(3)黨組織嵌入國企公司治理，可以在激勵薪酬以外引入政治考核機制，激勵薪酬便可以在其相對更為擅長的經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮作用。

問題關(guān)鍵仍在于，早已有所嵌入的黨組織，為什么沒有發(fā)揮特別理想的作用?其原因如前所述，仍可能是“缺乏重視”和“嵌入方式或說手段的選擇”問題。

二、政治邏輯與經(jīng)濟邏輯協(xié)調(diào)融合的現(xiàn)實可能性

在2016 年10 月召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議之前，黨組織嵌入國企公司治理就已經(jīng)為頂層設(shè)計者所提出。例如，中共中央早在1997 年1 月24 日發(fā)布的《關(guān)于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》中便要求，企業(yè)黨組織必須“參與企業(yè)重大問題的決策，支持廠長(經(jīng)理)、股東會、董事會、監(jiān)事會依法行使職權(quán)”。而在實踐中，由于董事會成員多為黨員、黨委書記兼任董事長等原因，黨組織事實上都在公司治理中發(fā)揮著作用[1]26-27。然而，黨組織早已有所嵌入、而國企經(jīng)濟效益不佳的事實一經(jīng)結(jié)合，便可能產(chǎn)生如下疑問:針對特殊的國企公司治理，作為一種政治機制的黨組織，是否無法在實施政治干預(yù)的同時促進國企經(jīng)濟效益?

(一)政治干預(yù)與內(nèi)部人控制

盡管國企改革始終堅持“政企分開”的原則，試圖通過減少政治干預(yù)以促進經(jīng)濟活力，然而對于國企公司治理而言，政治干預(yù)并非有百害而無一利。

李稻葵發(fā)現(xiàn):(1)政治干預(yù)“有效地加強經(jīng)理人員的責(zé)任心”，這種責(zé)任心體現(xiàn)為“不正當(dāng)工資增加”(企業(yè)效率下降而人均報酬卻增加)這一現(xiàn)象的“減少”；(2)當(dāng)省級以下地方政府所控制的國企，其管理者同時是黨的領(lǐng)導(dǎo)時，不正當(dāng)工資增加現(xiàn)象的減少最為顯著(達到14%)[8]。鐘海燕、冉茂盛和文守遜指出:(1)當(dāng)國有上市公司的直接控股股東為國企時，由于后者也有強烈的經(jīng)濟訴求，其所受到的政治干預(yù)應(yīng)該低于受政府機構(gòu)直接控制的國有上市公司。然而，在可以預(yù)警內(nèi)部人控制的自由現(xiàn)金流過度投資問題上，受政府機構(gòu)直接控制的國有上市公司表現(xiàn)更好。(2)當(dāng)金字塔層級超過最優(yōu)區(qū)間后，層級增加或說政治干預(yù)的難度加大，與自由現(xiàn)金流的過度投資之間呈正相關(guān)[9]。陳紅、胡耀丹和納超洪在驗證了管理者權(quán)力越大、管理者與員工的薪酬差距越大的假設(shè)的同時，發(fā)現(xiàn):(1)當(dāng)黨組織成員與董事會、監(jiān)事會和管理層成員的重合達到一定比例時，黨組織嵌入公司治理可以有效縮小薪酬差距；(2)黨組織嵌入公司治理，“尤其是與管理層‘雙向進入'時，能夠增強薪酬業(yè)績敏感性”[10]。嚴(yán)若森、吏林山的實證研究發(fā)現(xiàn):黨組織參與公司治理的程度越高，國企高管的隱性腐敗程度就越低，而且這種負相關(guān)在央企中表現(xiàn)得更為強烈[11]。

從公司法的視角觀察，內(nèi)部人控制引起的代理成本可以被劃分為兩類:(1)“顯性”的代理成本，體現(xiàn)為關(guān)聯(lián)交易、搶奪公司機會和抽逃出資等；(2)“隱性”的代理成本，體現(xiàn)為難以察覺或者證明的“薪酬操縱”“建造帝國大廈”和享受“額外津貼”等。由于違法性程度較高且易被證明，公司法對于顯性代理成本的解決已經(jīng)置備了完善的規(guī)則體系；與其同時，忌憚于被追究責(zé)任的高度可能性，內(nèi)部人也會盡量減少此類行為。對于隱性的代理成本問題，公司法則一般將之托付于控制權(quán)市場、資本市場、產(chǎn)品市場和經(jīng)理人市場加以抑制。然而，對于公司治理問題的解決，市場機制存在眾多缺陷，其力量并不可靠。而從前引實證研究來看，黨組織嵌入公司治理或說政治干預(yù)，能夠?qū)σ騼?nèi)部人控制所引起的隱性代理成本起到很好的抑制作用。若此，則作為一種政治機制的黨組織，可以對一般公司治理機制實現(xiàn)強有力的“補強”。伴隨顯性和隱性代理成本的降低，國企內(nèi)部的資源將被更多地用以進行有效率投資，從而提升其經(jīng)濟效益。

綜上所述，黨組織嵌入國企公司治理，確實能夠有效抑制特殊的兩權(quán)分離問題導(dǎo)致的內(nèi)部人控制，但是，作為政治機制的黨組織，應(yīng)當(dāng)維持適當(dāng)?shù)那度霃姸?，以免影響?jīng)濟效益的實現(xiàn)。

(二)政治干預(yù)與經(jīng)濟效益

如前所述，國企改革之所以堅持“政企分開”的原則，其意圖即在于減少政治干預(yù)、減輕國企的政策負擔(dān)。然而，這并不意味著國企對于多元目標(biāo)的追求“一定”損害其經(jīng)濟效益。與之相反，多元目標(biāo)追求在不同類型的國企、不同強度的政治干預(yù)中，對經(jīng)濟效益呈現(xiàn)出不同的影響。陳信元、黃俊的研究結(jié)論表明:“政府干預(yù)下的公司多元化經(jīng)營，由于更多地出于政治目標(biāo)和社會職能的考慮，降低了企業(yè)的績效”[12]。然而，其無法證明國企的多元目標(biāo)追求“一定”不符合效率，其原因在于，這一實證研究:(1)以全部A 股上市公司而非國有上市公司為樣本，并僅作了政府直接控股和非政府直接控股的劃分，并未特別檢查國企控股的上市公司的多元化經(jīng)營狀況；(2)同時承認(rèn)在政治干預(yù)較弱的地區(qū)，政府干預(yù)并沒有顯著提升上市公司的多元化經(jīng)營程度，而只有因“政府干預(yù)而增加的公司經(jīng)營業(yè)務(wù)數(shù)”降低了企業(yè)的績效[12]94-96。柳建華發(fā)現(xiàn):(1)雖然地方政府控制的上市公司，進行多元化投資確實減損了企業(yè)價值，但是中央政府控制的上市公司多元化對企業(yè)績效的影響不明顯；(2)其原因部分的與中央政府對央企公司治理和經(jīng)營決策的干預(yù)相關(guān)[13]。袁玲、楊元貴和強錦指出:金字塔層級與國有控股上市公司的多元化經(jīng)營價值之間存在倒“U”形的曲線關(guān)系，即在金字塔層級未超過理論最優(yōu)層數(shù)時，多元化經(jīng)營的負面影響得到控制[14]。

美國學(xué)者有關(guān)公共養(yǎng)老基金的效率觀察，可以進一步拓寬對政治干預(yù)和經(jīng)濟效益之間關(guān)系的理解。在美國，公共養(yǎng)老基金的受托管理委員會由“基金受益人代表”“當(dāng)然(依政府職位取得)受托人”和“首席民選代表或者權(quán)力機關(guān)指派的代表”三部分人員組成。由于后兩者往往占據(jù)委員會的多數(shù)席位，公共養(yǎng)老基金總是受到較強的政治干預(yù)，以至于需要同時追求經(jīng)濟和社會、政治目標(biāo)[15]。而對于社會和政治目標(biāo)的追求，又集中體現(xiàn)于(1)公共養(yǎng)老基金直接參與目標(biāo)公司治理以實現(xiàn)政治目標(biāo)，或者(2)進行考慮所在社區(qū)經(jīng)濟利益的投資(ETI)。針對第(1)項問題展開的實證研究，或者沒有發(fā)現(xiàn)存在負面影響[15]，或者發(fā)現(xiàn)該行為對基金表現(xiàn)產(chǎn)生積極影響[16]。對于第(2)項問題，雖然有實證研究發(fā)現(xiàn)進行ETI 投資對基金表現(xiàn)有“微弱”的負面影響[17]，但是在對ETI 進行重新定義、控制變量之后，后續(xù)的實證研究并沒有發(fā)現(xiàn)該種投資對基金表現(xiàn)產(chǎn)生負面影響[18]。

綜上所述，政治干預(yù)或說要求同時實現(xiàn)一定的社會、政治目標(biāo)，并不必然導(dǎo)致國企經(jīng)濟效益的下降。多元目標(biāo)追求，在控制委托代理層級和政治干預(yù)力度的情況下，存在協(xié)調(diào)融合的現(xiàn)實可能性。

三、“雙向進入、交叉任職”的細化展開

在國企改革堅持公司制改造、大中型國企已經(jīng)普遍設(shè)立股東會、董事會和監(jiān)事會的背景下，黨組織通過“雙向進入、交叉任職”的方式參與國企公司治理，十分符合“嵌入”的本義。雖然這一嵌入方式自中共中央印發(fā)《關(guān)于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》以來，不斷得到堅持和完善，但其在實踐中仍然存在值得細化和澄清之處。一方面，黨組織成員與董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層成員的重疊比例，是否應(yīng)有一定的區(qū)間?若有，又是否應(yīng)當(dāng)視所嵌入之公司機構(gòu)的作用而有所不同?另一方面，當(dāng)黨委書記和董事長由一人擔(dān)任時，是否可能導(dǎo)致內(nèi)部人控制影響經(jīng)濟效益?若是，則又存在何種可能的解決方案?

(一)不應(yīng)對“董事會”進行雙向進入、交叉任職?

盡管在董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層同時實施雙向進入、交叉任職，是一直堅持的頂層設(shè)計，但是，依然有學(xué)者從理論和實證的雙重維度，建議不要將黨組織嵌入國企的董事會。有理論研究指出:(1)黨組織通過雙向進入、交叉任職的方式進入國企董事會和管理層，使得黨組織的經(jīng)濟決策職能不斷擴大；(2)這種擴大不僅使得黨/政企無法分離，也在實踐中引起經(jīng)營決策的權(quán)責(zé)不符、阻礙國企全球化進程等問題；(3)一種更好的黨組織嵌入方式是使其回歸“監(jiān)督”職能，通過賦予黨組織提名監(jiān)事人選、在國企內(nèi)部建立監(jiān)事會中心的治理結(jié)構(gòu)等改革，在不影響國企經(jīng)濟效益的同時，確保黨組織的權(quán)威[19]。同時，有實證研究發(fā)現(xiàn):(1)黨委會與董事會的重合程度與管理費用率在10%的水平上顯著正相關(guān)，即黨委會與董事會的重合會增加代理成本；(2)黨委會與監(jiān)事會的重合程度與管理費用率在5%的水平上顯著負相關(guān)，黨委會與高管層的重合程度則僅有不顯著的負相關(guān)；(3)增加變量之后，在其他結(jié)果不變的情況下，黨委會與高管層的重合程度與管理費用率也在5%的水平上顯著負相關(guān)，并因而得出結(jié)論認(rèn)為，“黨委會‘雙向進入、交叉任職'的領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)該在公司監(jiān)事會與高管層中實施，而不應(yīng)該應(yīng)用于董事會”[20]。以上理論與實證研究，雖有其合理性，但亦有值得商榷之處。

在盾構(gòu)到達下穿鐵路段前，設(shè)置100m試驗掘進段，通過試驗段的盾構(gòu)掘進調(diào)整各項技術(shù)參數(shù)，對地面變形、深層土體位移等數(shù)據(jù)進行詳細的監(jiān)測和分析總結(jié)，總結(jié)最佳盾構(gòu)施工技術(shù)參數(shù)，為盾構(gòu)穿越高速鐵路橋提供數(shù)據(jù)依據(jù)[1]。

首先，黨組織嵌入國企董事會有其必要性。一方面，為切實發(fā)揮其監(jiān)督職能，黨組織必須嵌入董事會。其原因在于:充分而有效地發(fā)揮監(jiān)督職能，有賴于監(jiān)督者擁有足夠且真實的信息。一旦監(jiān)督者脫離公司高管的決策過程，就會因為“距離”而無法直接獲取一手信息。而黨組織嵌入董事會后，監(jiān)督者可以直接獲取一手信息，有助于其監(jiān)督職能的發(fā)揮。例如，有實證研究發(fā)現(xiàn)，黨組織唯有在嵌入董事會時方能有效抑制“在職消費”對企業(yè)績效造成的負面影響[11]183。另一方面，黨組織嵌入國企董事會，可以更好地確保國企實現(xiàn)黨中央的決策部署和國家戰(zhàn)略。“三重一大”事項的決策前置固然重要，但是通過對公司其他運營活動進行適當(dāng)而及時的干預(yù)，對于國企同時實現(xiàn)其經(jīng)濟、社會和政治目標(biāo)亦有其重要性。事實上，前引關(guān)于黨組織嵌入回歸監(jiān)督職能的理論建議，與黨組織直接嵌入董事會并無實質(zhì)差別。其原因在于:其所提出的監(jiān)事會中心主義以德國公司法的“二元領(lǐng)導(dǎo)模式”為藍本，監(jiān)事會不僅享有監(jiān)督權(quán)能，還應(yīng)當(dāng)對董事會進行公司業(yè)務(wù)方面的“指導(dǎo)”[19]。此時，看似被解決的問題以另一種形式呈現(xiàn)出來:如何防止黨組織借業(yè)務(wù)指導(dǎo)施加過多的政治干預(yù)。

其次，雙向進入、交叉任職不該應(yīng)用于董事會的實證研究結(jié)論并不堅實。(1)在解釋黨委會與董事會的重合何以會增加代理成本時，其指出，這可能是因為黨組織追求的社會、政治目標(biāo)有時會和董事會追求的經(jīng)濟效率產(chǎn)生矛盾，而且當(dāng)監(jiān)督者和決策者重合時，監(jiān)督職能的發(fā)揮也會大打折扣[20]。然而，該解釋顯然與其得出的“黨委會與高管層的重合會減少代理成本”的結(jié)論存在矛盾。與董事會一樣，高管層也是黨組織的監(jiān)督對象，其經(jīng)濟目標(biāo)也可能和黨組織的社會、政治目標(biāo)產(chǎn)生矛盾；若此，則為何沒有發(fā)生代理成本的增加?(2)一種更為合理的解釋是，其沒有控制黨委書記和董事長由一人擔(dān)任這一變量，導(dǎo)致出現(xiàn)了看似矛盾的結(jié)論。其指出，約在51.16%的樣本公司中，黨委書記和董事長由一人擔(dān)任；而這種合二為一的情況在5%的水平上與管理費用率顯著正相關(guān)[20]144-146。當(dāng)黨委書記和董事長由一人擔(dān)任且缺乏有效制衡機制時，董事長權(quán)力過大，導(dǎo)致監(jiān)督失效、董事會治理效率下降。但是，也正是由于董事長權(quán)力過大，使得包括經(jīng)理在內(nèi)的公司高管的權(quán)力行使受到嚴(yán)格約束，反而提升了高管層的治理效率。

考慮第二部分所引之其他實證研究對黨組織嵌入董事會的支持、黨組織嵌入董事會的必要性，筆者認(rèn)為仍然應(yīng)當(dāng)在董事會、監(jiān)事會和管理層中同時實施雙向進入、交叉任職。

(二)雙向進入的比例與交叉任職的設(shè)計

1.雙向進入的比例

盡管雙向進入應(yīng)當(dāng)在董事會、監(jiān)事會和管理層同時實施，但這并不意味著黨組織在三個公司機構(gòu)中的進入“比例”應(yīng)當(dāng)相同或者都呈現(xiàn)出越高越好的態(tài)勢。

首先，就監(jiān)事會而言，黨組織的雙向進入比例可以只設(shè)下限而不設(shè)上限。監(jiān)事會屬于公司內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)，僅行使監(jiān)督權(quán)而不享有經(jīng)營決策權(quán)。黨組織在監(jiān)事會中實施雙向進入，一般不會發(fā)生施加過多政治干預(yù)而影響國企經(jīng)濟效益的情況，因此，黨組織對監(jiān)事會進行雙向進入，可不設(shè)上限。但是，應(yīng)當(dāng)設(shè)置下限。此處的疑問在于:黨組織可以通過嵌入董事會、管理層發(fā)揮其監(jiān)督職能，又為何必須對監(jiān)事會有所嵌入。其原因為:黨組織成員嵌入董事會、管理層后，可能由于監(jiān)督者和被監(jiān)督者的身份混合，使其監(jiān)督職能大打折扣，此時，保留黨組織對于監(jiān)事會的嵌入，使其他成員仍可以行使監(jiān)督職能。考慮監(jiān)事行使職權(quán)時的必要費用需由公司負擔(dān)、公司法對黨組織行使職能的費用保障有欠完善時，這一保留的意義便更加凸顯。至于這一下限，應(yīng)由法律確定為至少一人。

其次，就董事會和管理層而言，黨組織的雙向進入比例既應(yīng)有下限，也應(yīng)有上限。與監(jiān)事會單純行使監(jiān)督職能不同，公司董事會被賦予業(yè)務(wù)經(jīng)營和事務(wù)管理的權(quán)力，而管理層則通過董事會的再授權(quán)負責(zé)公司的日常經(jīng)營管理。有鑒于此，黨組織在對董事會、管理層實施雙向進入時，應(yīng)當(dāng)有所克制。一方面，由于董事會和管理層需要行使公司經(jīng)營決策權(quán)，而黨組織成員一般并非公司經(jīng)營管理的專業(yè)人才，其過多進入董事會、管理層可能減損公司經(jīng)營效率。另一方面，與董事會和管理層更多關(guān)注國企經(jīng)濟效益的提升不同，黨組織參與國企公司治理則承載更多的社會和政治目標(biāo)。此時，如果黨組織成員在董事會和管理層中的比例過高，則可能導(dǎo)致政治干預(yù)過強而影響國企經(jīng)濟效益，但也可能出現(xiàn)因為雙重身份而只講經(jīng)濟不講政治的情況。一種可能的雙向進入方案，是黨組織成員在董事會、經(jīng)理層中的比例不超過50%。(1)當(dāng)進入比例不超過50%時，黨組織成員便不享有對董事會和管理層的控制權(quán)，從而促進其與非黨組織成員的溝通合作，而不至于施加過多的政治干預(yù)。(2)當(dāng)黨組織成員并不享有控制權(quán)時，其與被監(jiān)督者的身份無法發(fā)生完全混合，這也有利于其監(jiān)督職能的保留和發(fā)揮?？紤]“黨管干部、黨管人才”的人事任免權(quán)威、黨組織成員對董事長或者監(jiān)事會主席等的交叉任職、黨組織在監(jiān)事會中的嵌入等，這一比例限制也不影響黨組織對國企的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。另外，考慮黨組織進入董事會和管理層有其必要，應(yīng)由法律將下限確定為至少一人。

2.交叉任職的設(shè)計

2016 年10 月召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議特別強調(diào)黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)，“黨委(黨組)書記、董事長‘一肩挑'成為國企強化黨建工作的一項重要內(nèi)容”。由一人同時擔(dān)任黨委書記和董事長兩個角色，自然可以加強黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)。然而，有疑問的是，由一人同時擔(dān)任黨委書記和董事長，又是否會因其權(quán)力過大而導(dǎo)致內(nèi)部人控制，從而降低國企經(jīng)濟效益?

從實證研究來看，黨委書記和董事長由一人擔(dān)任，其實有損于國企的經(jīng)濟效益。(1)馬連福、王元芳和沈小秀發(fā)現(xiàn):“董事長兼任黨委書記與公司治理水平在10%的水平上顯著負相關(guān)，即黨委書記兼任董事長會顯著降低公司治理水平?！盵6]90(2)王元芳和馬連福選擇管理費用率為被解釋變量發(fā)現(xiàn):“董事長兼任黨委書記與管理費用率在5%的水平上顯著正相關(guān)，即黨委書記兼任董事長會顯著增加公司的代理成本?！盵20]146這一實證研究結(jié)論，可以從“一肩挑”導(dǎo)致的個人權(quán)力過大中得到解釋:(1)根據(jù)《公司法》第47、109 條的規(guī)定，其享有召集和主持會議的職權(quán)。這一職權(quán)看似并不重要，但實際上導(dǎo)致董事長可以決定會議的議題、時間和節(jié)奏等重要事項。這些“形式”事項有時可以決定決議的“實質(zhì)”內(nèi)容[21]。(2)盡管《公司法》第13 條規(guī)定，法定代表人的可選范圍包括董事長(執(zhí)行董事)與經(jīng)理，但是在實踐中，國企多選擇董事長擔(dān)任[22]?？紤]法定代表人對內(nèi)享有業(yè)務(wù)執(zhí)行權(quán)，對外享有公司代表權(quán)，董事長的權(quán)力得到進一步的擴大。(3)原本即在國企內(nèi)部享有較多權(quán)力的董事長，一旦兼任黨委書記而獲得額外權(quán)威，還可能導(dǎo)致黨組織的監(jiān)督力度減弱。

若此，有關(guān)交叉任職的設(shè)計完善可從兩個方向展開。其一是不再由黨委書記兼任董事長，而改由黨委副書記兼任。此時，黨委書記或者擔(dān)任經(jīng)理、董事會副主席，或者擔(dān)任監(jiān)事會主席。實證研究發(fā)現(xiàn)，黨委副書記擔(dān)任董事長，可以顯著提升公司治理水平[6]90。其原因在于:當(dāng)黨委副書記擔(dān)任董事長時，黨委書記可以對其進行有效監(jiān)督；反之，則不然。其二則是繼續(xù)由黨委書記兼任董事長，但設(shè)置其他制約機制。例如，由經(jīng)理擔(dān)任法定代表人、黨委副書記或其他黨組織成員兼任監(jiān)事會主席，并同時增強包括紀(jì)檢監(jiān)察在內(nèi)的內(nèi)外部機制的監(jiān)督力度。

四、“討論前置”的制度建構(gòu)

在雙向進入、交叉任職之外，“討論前置”是黨組織嵌入國企公司治理的另一重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段，“討論前置”主要通過四個步驟加以實現(xiàn)[23]:(1)對于重大問題、重要經(jīng)營管理事項，在提交董事會、經(jīng)理層決議之前，黨組織首先通過黨委會或者常委會的形式進行研究討論；黨組織研究決定否決的，該問題、該事項不再進入董事會、經(jīng)理層進行決議。(2)黨組織研究通過的，在正式提交董事會、經(jīng)理層決議前，董事會、經(jīng)理層中的黨組織成員應(yīng)當(dāng)先就黨組織的意見和建議與其他成員進行溝通。(3)正式提交董事會、經(jīng)理層決議時，董事會、經(jīng)理層中的黨組織成員應(yīng)當(dāng)充分表達黨組織的意見和建議，并在決議后將結(jié)果及時向黨組織報告。(4)若發(fā)現(xiàn)擬作出的決議可能違反黨的路線方針和國家法律法規(guī)，可能損害國家、社會公眾利益和企業(yè)、職工的合法權(quán)益時，應(yīng)及時通過個人提出撤銷或者暫緩決議的意見、黨組織反饋意見和報告上級黨組織等方式進行糾正。

由此可見，“討論前置”作為黨組織參與國企公司治理的一種方式，已經(jīng)具有了較強的可操作性。然而在實踐中，“討論前置”仍然存在值得細化和澄清之處。首先，在實施雙向進入、任職交叉之后，是否仍有必要賦予作為整體的黨組織該種決策權(quán)?其次，“討論前置”使得作為整體的黨組織直接享有了公司的經(jīng)營決策權(quán)，是否可能引發(fā)過度的政治干預(yù)?

(一)理解否決權(quán)

在黨組織通過雙向進入、交叉任職對董事會、經(jīng)理層已經(jīng)有所嵌入時，針對國企重大問題、重大經(jīng)營管理事項，賦予作為整體的黨組織以否決權(quán)，至少具有如下意義。一方面，盡管在正常情況下，黨組織可以通過董事會、經(jīng)理層中的黨組織成員參與公司經(jīng)營管理，但是，這種參與無法確保黨組織在國企中發(fā)揮應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)作用:(1)當(dāng)黨組織成員在董事會、經(jīng)理層中的占比低于50%時，黨組織無法確保董事會、經(jīng)理層堅決貫徹落實中央決策部署和國家戰(zhàn)略；(2)即便黨組織成員占比超過50%，也可能由于內(nèi)部人控制導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)在決策中被“邊緣化”。另一方面，黨組織在國企中的定位是“領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心”，其任務(wù)在于“保證黨和國家方針政策、重大部署在國企貫徹執(zhí)行”，而國企的重大問題和重大經(jīng)營管理事項，例如企業(yè)的發(fā)展方向、經(jīng)營方針和中長期發(fā)展規(guī)劃等，就與黨和國家方針政策、重大部署的落實緊密相關(guān)。國企對于這些問題和事項的安排，其實不僅僅事關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)濟效益，而且對作為整體的國有資本運作、國家宏觀政策實現(xiàn)造成影響。正是考慮雙向進入、交叉任職可能(已經(jīng))出現(xiàn)的黨的領(lǐng)導(dǎo)邊緣化問題、切實實現(xiàn)黨組織“把方向、管大局、保落實”作用的發(fā)揮，賦予黨組織對重大問題、重大經(jīng)營管理事項以否決權(quán)，具有十分重要的意義。

然而，在對董事會、經(jīng)理層實施雙向進入、交叉任職以外，再賦予黨組織對重大問題、重大經(jīng)營管理事項的否決權(quán)，又是否會導(dǎo)致過度的政治干預(yù)?從“討論前置”的制度功能和應(yīng)然運作狀態(tài)來看，答案是否定的。一方面，以否決權(quán)形式構(gòu)建的“討論前置”，僅適用于國企的重大問題和重大經(jīng)營管理事項；對于其他公司事務(wù)，仍然交由董事會、經(jīng)理層決定。另一方面，黨組織是在“政治”而非“經(jīng)濟”層面行使否決權(quán)，亦即黨組織僅在該重大問題或者重大經(jīng)營管理事項有違黨和國家方針政策、重大部署，存在包括利益輸送在內(nèi)的廉政風(fēng)險，可能損害國家、社會公共利益和企業(yè)、職工合法權(quán)益等情況時行使否決權(quán)。至于該重大問題或者重大經(jīng)營管理事項的“經(jīng)濟實質(zhì)”則交由董事會、經(jīng)理層完成。正因如此，“討論前置”的基本程序才要求在黨組織討論通過后，該問題或者事項還需提交董事會、經(jīng)理層進行決議。這既符合《中國共產(chǎn)黨黨章》第33 條的規(guī)定，也與將建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度貫徹到底的改革方向一致。若此，只要黨組織正確履職，就不會對董事會、經(jīng)理層施加過多的政治干預(yù)。

(二)與否決權(quán)相關(guān)的配套制度建設(shè)

盡管從否決權(quán)的制度功能和理想運作的角度來看，其不會損害國企的經(jīng)濟效益，但是，在一些特殊情形發(fā)生時，否決權(quán)便可能無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這些特殊情形主要包括:(1)個人“濫用”否決權(quán)；(2)董事會、經(jīng)理層“過度”順從黨組織的研究決定；(3)由于“人員重合”而導(dǎo)致決策重復(fù)。此時，為保證否決權(quán)的妥當(dāng)行使，必須在準(zhǔn)確理解否決權(quán)的同時設(shè)置相關(guān)的配套制度。

第一，個人“濫用”否決權(quán)。盡管黨組織對國企董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層實施雙向進入、交叉任職，但或者由于比例或者由于黨組織人數(shù)和任職條件限制，黨組織成員和董事會、經(jīng)理層成員并非完全重合，此時，就可能出現(xiàn)實際控制不同決策機構(gòu)的個人濫用否決權(quán)以爭奪公司權(quán)力。例如，在黨委書記兼任董事長，而黨委副書記實際控制黨組織決策權(quán)時，黨委副書記便可能通過威脅或者實際濫用否決權(quán)，以要求分享董事會的決策權(quán)。對于這種權(quán)力濫用，除可以在事后通過追究濫用否決權(quán)之個人的責(zé)任以外，還可以通過構(gòu)建適當(dāng)?shù)摹靶畔⑴丁币筮M行事前預(yù)防。針對否決權(quán)的信息披露，應(yīng)當(dāng)包括披露內(nèi)容和披露對象兩個層面:(1)就披露內(nèi)容而言，黨組織在行使否決權(quán)后，應(yīng)當(dāng)詳細說明其否決的原因、依據(jù)，而不能僅僅披露結(jié)論；(2)就披露對象而言，附加詳細說明的否決決定，不僅應(yīng)向其他擁有決策權(quán)的董事會或者經(jīng)理層披露，還應(yīng)當(dāng)通過國企的網(wǎng)站或者其他途徑向社會公開。盡管信息披露絕非萬能，但是通過信息披露引發(fā)的上級、社會公眾和輿論的多重監(jiān)督，對于權(quán)力濫用的減少確有其益處。另外，要求對否決的原因和依據(jù)進行詳細披露，還可以從倒逼理性運用權(quán)力和打破決策黑箱的意義上預(yù)防權(quán)力濫用。

第二，董事會、經(jīng)理層對經(jīng)濟關(guān)把控不嚴(yán)。在濫用之外，另一種導(dǎo)致否決權(quán)無法正確發(fā)揮作用的情形，即是董事會、經(jīng)理層“過度”順從黨組織的研究決定。這種“過度”體現(xiàn)為:(1)在黨組織討論研究通過后，董事會、經(jīng)理層便不再考慮待決事項的經(jīng)濟實質(zhì)而盲目順從；(2)董事會、經(jīng)理層將待決事項的經(jīng)濟實質(zhì)問題交由黨委會一并討論研究決定。對于以上可能(已經(jīng))出現(xiàn)的過度順從，至少可以從兩個方面進行配套制度建設(shè)。(1)從責(zé)任追究的角度，只要重大問題或者重大經(jīng)營管理事項因為“經(jīng)濟實質(zhì)”造成國企損失，且董事會、經(jīng)理層成員未善盡其義務(wù)，無論是否事先征詢黨組織的意見，都應(yīng)當(dāng)依法追究其民事乃至刑事責(zé)任。另外，黨組織成員超越程序、權(quán)限對國企重大問題、重大經(jīng)營管理事項的“經(jīng)濟實質(zhì)”作出決策的，也應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的責(zé)任。一旦責(zé)任追究機制得到落實，就可以通過事后懲罰的震懾在事前激勵黨組織、董事會和經(jīng)理層成員按照各自權(quán)限分工，對國企業(yè)務(wù)、事務(wù)進行管理。(2)從公司治理結(jié)構(gòu)完善的角度，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮包括黨委辦公室、董事會辦公室、經(jīng)理辦公室和董事會秘書的作用。以董事會秘書為例，其制度本意之一，即在于確保董事會、董事會成員行使職權(quán)的程序、方式等符合法律法規(guī)的要求。然而，由于種種原因，董事會秘書在我國尚未發(fā)揮其應(yīng)有的功能，未來也許可以通過修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，使董事會秘書可以在確保國企董事會正確履行其職權(quán)。

第三，“人員重合”導(dǎo)致的“重復(fù)決策”問題。以否決權(quán)為主要形式的“討論前置”，在實踐中引發(fā)了關(guān)于“人員重合”存在“重復(fù)決策”的疑問[24]。對于這一問題，首先應(yīng)當(dāng)區(qū)分情境。在黨組織對于董事會、經(jīng)理層實施雙向進入的比例低于50%的國企中，因為人員重合而導(dǎo)致決策重復(fù)的問題并不凸顯，但是，在黨組織實施雙向進入比例高于50%的國企中，很可能發(fā)生這一問題。對于這一問題的解決，其實仍可以參考前文關(guān)于“董事會、經(jīng)理層對經(jīng)濟關(guān)把控不嚴(yán)”的對策加以解決。

結(jié)語

在2016 年召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上，習(xí)近平總書記提出，“中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，‘特'就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)”。然而，包括“雙向進入、交叉任職”“討論前置”等融入方式，卻在理論和實務(wù)中被質(zhì)疑為“有違公司法基本原則的‘中國特色'”[1]。事實上，由于相較傳統(tǒng)公司法范式所面對的“普通”公司，國企的公司治理因為“特殊的兩權(quán)分離”“多元的公司目的”而呈現(xiàn)出其個性。無論是理論分析還是實證研究都證明，黨組織參與國企公司治理，不僅有效抑制國企的內(nèi)部人控制問題，還能與國企的經(jīng)濟效益目標(biāo)協(xié)調(diào)融合。相較于以西方公司治理的一般理論審視中國國企改革的特殊問題，倒不如對中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度抱以更多的自信，并對其具體實施的細化和完善給予更多的關(guān)注。