(淮南市中級(jí)人民法院 研究室，安徽 淮南 232001)

法令以當(dāng)時(shí)立之者，明旦，欲使天下之吏民皆明知而用之，如一而無(wú)私，奈何？

——秦孝公 《商君書(shū)?定分》

一、印象鄉(xiāng)村：十年來(lái)農(nóng)村地區(qū)行政訴訟的基本情況

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》自1990年10月1日起施行以來(lái)，涉及行政訴訟的相關(guān)法律及司法解釋也隨之頒布實(shí)施。事實(shí)上自20世紀(jì)70年代末期，理論界和實(shí)務(wù)界就開(kāi)始了立法前的理論準(zhǔn)備和試點(diǎn)工作。在這場(chǎng)宏大的行政司法敘事中，法院積極開(kāi)展各類(lèi)行政糾紛的審判執(zhí)行工作，切實(shí)推動(dòng)了依法行政的進(jìn)程，也有力地保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)講，伴隨著多年行政普法宣傳和案件示范，在城市中“民告官”的案件與日俱增。然而，在中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的行政訴訟現(xiàn)狀亟需廓清。(1)本文所稱(chēng)的農(nóng)村地區(qū)是指不同于城市、城鎮(zhèn)而以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動(dòng)者聚居地，以國(guó)家行政區(qū)劃為準(zhǔn)。為較為客觀地反映農(nóng)村地區(qū)2005年至2015年十年來(lái)行政訴訟的現(xiàn)狀，特在江西省宜春市、贛州市和山東省濟(jì)寧市、菏澤市共選取了47個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)研。其中按照地域劃分，處于平原地區(qū)的村莊19個(gè)、處于山區(qū)的村莊24個(gè)；按照人口劃分，人口在300人以上的村莊32個(gè)，人口在300人以下的村莊15個(gè)。因問(wèn)卷調(diào)查的方式在農(nóng)村地區(qū)很難實(shí)施，本次調(diào)研方式主要為訪問(wèn)調(diào)查和案卷查閱，通過(guò)走訪村民、村干部和當(dāng)?shù)胤ㄔ旱男问竭M(jìn)行。調(diào)查情況主要如下：

從本次調(diào)研的結(jié)果分析，十年來(lái)農(nóng)村地區(qū)行政訴訟主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

(1)農(nóng)村地區(qū)行政訴訟案件數(shù)量較少，但民間行政爭(zhēng)議正逐步上升。在47個(gè)村莊中，十年來(lái)平均每年進(jìn)入行政訴訟程序的案件僅2.6件，遠(yuǎn)低于各類(lèi)案件總數(shù)的平均值，但已查明的行政爭(zhēng)議卻有182件。與城市中“民告官”的案件與日俱增相比較，農(nóng)民通過(guò)訴訟渠道解決行政爭(zhēng)議的情況逐漸減少。無(wú)論是在江西還是山東、無(wú)論是平原還是山區(qū)的農(nóng)村，均明顯地呈現(xiàn)這一特點(diǎn)。

(2)農(nóng)村地區(qū)行政案件信訪、涉訴信訪現(xiàn)象極其嚴(yán)重。十年來(lái)共發(fā)生的182件行政爭(zhēng)議中，直接選擇信訪的行政案件就有93件，占全部行政爭(zhēng)議一半以上。十年中進(jìn)入訴訟渠道的26件行政訴訟案件中，涉訴信訪的就有17件，涉訴信訪率達(dá)到了65.38%。且只占全部案件1.31%的行政案件，涉訴信訪率卻占了全部案件涉訴信訪率的18.28%，特別是山區(qū)的農(nóng)村信訪問(wèn)題尤為嚴(yán)重。

表1 十年來(lái)農(nóng)村地區(qū)行政訴訟的具體情況

表2 十年來(lái)農(nóng)村地區(qū)解決行政爭(zhēng)議的方式構(gòu)成

表3 十年來(lái)農(nóng)村地區(qū)行政爭(zhēng)議的類(lèi)型構(gòu)成

(3)十年來(lái)農(nóng)村地區(qū)行政案件一審息訴情況較少，26件行政訴訟案件一審上訴的就有22件，上訴率竟達(dá)到了84.61%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他各類(lèi)案件的上訴率。但同時(shí)以庭外和解、原告撤訴方式結(jié)案的比例較高。值得注意的是，糾紛得以良好解決的案件主要?jiǎng)右蚴欠ㄔ旱膮f(xié)調(diào)和行政主體基于維穩(wěn)而作出的訴訟讓步和妥協(xié)。

(4)在已決的行政案件中，行政案件當(dāng)事人對(duì)訴訟的滿意率較低，僅為7.69%，大大低于其他各類(lèi)案件當(dāng)事人對(duì)訴訟的滿意度。值得注意的是，在26件涉訴行政案件中，當(dāng)事人(行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān))雙方均對(duì)訴訟不滿意的情況較為突出，與其他各類(lèi)訴訟案件相比(特別是民事訴訟)，行政訴訟的所謂勝訴方也大多對(duì)案件的審理情況不滿意。

(5)農(nóng)村地區(qū)行政爭(zhēng)議主要集中在以村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告的居多，但也不乏以公安、土地等具有行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被告的。且多為群體訴訟案件，涉及人員眾多，在進(jìn)入訴訟渠道時(shí)，矛盾均已激化。在人口較多的村莊中，群體性行政訴訟案件更加集中也更難解決。

二、本土探微：鄉(xiāng)土農(nóng)村的社會(huì)變遷與緣法求治

行政訴訟法的生命力彰顯在實(shí)施過(guò)程中，在總結(jié)行政訴訟法實(shí)施二十多年以來(lái)取得的豐碩成果時(shí)，也應(yīng)看到行政訴訟并未在農(nóng)村扎根，農(nóng)民也未能充分感受到它所體現(xiàn)的正義。問(wèn)題的癥結(jié)到底在哪里呢？

(一)社會(huì)變遷：鄉(xiāng)土農(nóng)村正在發(fā)生轉(zhuǎn)型

費(fèi)孝通先生曾作出著名論斷：“從基層上看去，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)里，以農(nóng)為業(yè)是農(nóng)村人的典型特征，農(nóng)民附著于土地上，以自給自足的生活方式過(guò)著穩(wěn)定而較為封閉的生活。在這種強(qiáng)調(diào)以和為貴、尊卑有序的禮治社會(huì)中，“無(wú)訟”便是常態(tài)，作為“民告官”的行政訴訟更無(wú)從發(fā)生。在鄉(xiāng)村長(zhǎng)老統(tǒng)治的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民一般也不愿意與官府相抗衡。正如學(xué)者所言，“中國(guó)法制史有幾千年，訴訟制度也有差不多同樣長(zhǎng)久的歷史。但中國(guó)法制史主要是刑法史和刑事訴訟史，民法和民事訴訟在中國(guó)法制史中的地位很低，行政法和行政訴訟則幾乎沒(méi)有地位”。

但自中國(guó)社會(huì)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，特別是改革開(kāi)放的洗禮，鄉(xiāng)土農(nóng)村發(fā)生了很大變化。盡管傳統(tǒng)文化頑強(qiáng)的抵抗力使得農(nóng)民的生活方式并未完全改變，但當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)與傳統(tǒng)相比具有新的特點(diǎn)，這無(wú)疑給行政訴訟法實(shí)施帶來(lái)重大影響。

1．傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)正從血緣結(jié)合向地緣結(jié)合轉(zhuǎn)變。當(dāng)下農(nóng)村已經(jīng)很難看到老舍筆下《四世同堂》的情形，農(nóng)村傳統(tǒng)的大而雜的家庭結(jié)構(gòu)，已逐步演化為小而散的家庭結(jié)構(gòu)。近年來(lái)隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，大量農(nóng)民主動(dòng)或被動(dòng)地背鄉(xiāng)離井，“因親而聚居”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙虻囟⒕印保壣鐣?huì)缺乏變動(dòng)的特征，也因而變得不再穩(wěn)定。無(wú)論是土地問(wèn)題還是計(jì)劃生育問(wèn)題，農(nóng)村的行政爭(zhēng)議一般發(fā)生在行政主體與家庭之間，農(nóng)村由傳統(tǒng)的大家庭分散為數(shù)個(gè)規(guī)模不等的小家庭，必然會(huì)在行政管理中引發(fā)更多的爭(zhēng)議，而由人情社會(huì)向契約社會(huì)的一定程度的轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)村行政關(guān)系逐步地疏離，這也很大程度上說(shuō)明了十年來(lái)農(nóng)村地區(qū)行政爭(zhēng)議越來(lái)越多的原因。

2．傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)正從由長(zhǎng)老統(tǒng)治向權(quán)威喪失轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村統(tǒng)治力量中，無(wú)論是傳統(tǒng)的士紳，還是新中國(guó)成立后的來(lái)自貧苦家庭、思想覺(jué)悟較高的農(nóng)村黨員干部，作為村民的榜樣和模范，他們一般能夠調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源，具有較高的威望和信服力。但農(nóng)村社會(huì)市場(chǎng)化、信息化程度的提高和公共生存空間的擴(kuò)大，在很大程度上削弱了長(zhǎng)老統(tǒng)治的權(quán)威。在處理農(nóng)民與行政機(jī)關(guān)的利益糾葛和社會(huì)矛盾時(shí)，當(dāng)下的農(nóng)村干部已經(jīng)不具備傳統(tǒng)的道德權(quán)威力量，行政爭(zhēng)議也就愈發(fā)突出。

3．傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)正從熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代交通的便捷、通訊方式的更新以及私營(yíng)資本的流動(dòng)，使得農(nóng)村的人際交往范圍和交往方式發(fā)生重大改變。城鄉(xiāng)之間以及村莊之間聯(lián)系更加的緊密，農(nóng)村由原來(lái)的“聽(tīng)聲就可辨人”的“熟人圈”，演變?yōu)椴辉倌敲词煜さ摹鞍胧烊松鐣?huì)”。生活在農(nóng)村的人們也由原來(lái)基于熟悉所產(chǎn)生的相互信任，演變?yōu)殡y以相互信任。在涉及農(nóng)用地、宅基地等行政糾紛時(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)村因相互熟悉而更能促使達(dá)成諒解，但在半熟人社會(huì)的當(dāng)下農(nóng)村，農(nóng)民不再被“人情的負(fù)擔(dān)”所牽制，使得諒解很難達(dá)成，由此引發(fā)的行政爭(zhēng)議也必然多了起來(lái)。

4．傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)正從村民權(quán)利觀念淡薄向村民權(quán)利觀念強(qiáng)化轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)里，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極大地抑制著商業(yè)發(fā)展，農(nóng)民所面臨的利益格局尚不能促使他們權(quán)利的覺(jué)醒。儒家傳統(tǒng)文化的深遠(yuǎn)影響，使農(nóng)民產(chǎn)生了對(duì)權(quán)力的服從和對(duì)權(quán)利的陌生，諸多原因?qū)е铝宿r(nóng)民權(quán)利觀念淡薄。但伴隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民的權(quán)利觀念特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀念日益增強(qiáng)。本次調(diào)研中，因土地、林業(yè)及房屋拆遷引發(fā)的行政訴訟，在已發(fā)生的行政爭(zhēng)議中占有極大的比例。

5．傳統(tǒng)農(nóng)村居民正從安貧樂(lè)道向?qū)扔猩鐣?huì)格局日益不滿轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，除極少數(shù)特殊情形外，并不存在普遍較大的貧富差距，農(nóng)民會(huì)因經(jīng)濟(jì)困難而感到愁苦，但并沒(méi)有巨大的心理落差?！俺潜槐破鹊缴畹膽已拢駝t，他們極少想著去直接推翻或改變統(tǒng)治體系，他們要在這個(gè)統(tǒng)治當(dāng)中活下去，活過(guò)今天，這個(gè)星期，這個(gè)季節(jié)”。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)，打破了傳統(tǒng)農(nóng)村貧富差距小的局面，外出務(wù)工的農(nóng)民難以被城市所接納，又無(wú)法再回到農(nóng)村土地上謀生。留守兒童和空巢老人的社會(huì)保障體系極不健全，當(dāng)下農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民群體，不甘于社會(huì)為其做出的各項(xiàng)安排，心理無(wú)論如何都難以平衡，農(nóng)村人已從過(guò)去的安貧樂(lè)道、聽(tīng)天由命，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)日益不滿。而這一切都讓農(nóng)民將不滿引向了實(shí)施行政管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)，大量的行政群體性事件及行政信訪也由此催生。

(二)緣法求治：行政訴訟法下鄉(xiāng)的實(shí)踐悖論

鄉(xiāng)土農(nóng)村的轉(zhuǎn)型與以“送法下鄉(xiāng)”為基本路徑的中國(guó)法制現(xiàn)代化是密不可分的，在“送法下鄉(xiāng)”的進(jìn)程中，農(nóng)村和農(nóng)民雖然常處于被動(dòng)改造的狀態(tài)，但毋庸置疑，它也使得農(nóng)民的主體意識(shí)及權(quán)利觀念得到強(qiáng)化，對(duì)整個(gè)中國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程起到重大的推動(dòng)作用。行政訴訟法在農(nóng)村推廣，也是“送法下鄉(xiāng)”的重要內(nèi)容。但問(wèn)題在于，由國(guó)家主導(dǎo)的行政訴訟法下鄉(xiāng)效果并不理想，它在助推農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，也給農(nóng)村帶來(lái)了極大的負(fù)面影響，以至于波及到自身的實(shí)施。

1．制度邏輯效法西方。國(guó)家主導(dǎo)的行政訴訟法下鄉(xiāng)活動(dòng)，其背后的邏輯是通過(guò)行政訴訟法的下鄉(xiāng)，使得農(nóng)民的法律意識(shí)增強(qiáng)，通過(guò)“民告官”在農(nóng)村的扎根，激勵(lì)政府依法行政，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法制現(xiàn)代化。這一邏輯是有著深刻歷史原因的。自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以降，但凡憂國(guó)之士都在尋求救亡圖存、振興中華之道路，而恰好西方強(qiáng)國(guó)提供了榜樣示范，那就是通過(guò)法制現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)民族的現(xiàn)代化，從而達(dá)到富國(guó)強(qiáng)民。而欲實(shí)現(xiàn)中國(guó)法制現(xiàn)代化，必須將法律運(yùn)抵到傳統(tǒng)的農(nóng)村。在這一邏輯背景下，百多年后的以城市為模型的行政訴訟立法成果便向中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村輸出。毋庸置疑，“中國(guó)幾近所有的法律性文件都冠之以中華人民共和國(guó)的標(biāo)簽和前綴，但仔細(xì)看來(lái)，無(wú)一不是對(duì)他國(guó)法律性資源的借鑒乃至照抄照搬”。

2．本土資源日益式微。以城市為模型設(shè)計(jì)的行政訴訟法在農(nóng)村推廣，與其他民事、刑事法律下鄉(xiāng)一樣，它肩負(fù)的使命是對(duì)鄉(xiāng)土農(nóng)村和農(nóng)民的改造。在這一使命下，正式制度沒(méi)有給農(nóng)村維系官民關(guān)系的傳統(tǒng)道德、習(xí)慣等非正式制度留有余地。這在行政訴訟立法層面就顯露無(wú)疑，“一個(gè)明顯的事實(shí)是，他們很少表現(xiàn)出對(duì)民間習(xí)慣一類(lèi)社會(huì)實(shí)踐的同情的了解，遑論重視和尊重；也不曾組織和進(jìn)行類(lèi)似清末和民國(guó)時(shí)期規(guī)模可觀的習(xí)慣調(diào)查”。但問(wèn)題在于，“中國(guó)正處在從鄉(xiāng)土社會(huì)蛻變的過(guò)程中，原有對(duì)訴訟的觀念還是很堅(jiān)固地存留在廣大的民間，也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行”。盡管農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)因法律下鄉(xiāng)而覺(jué)醒，但“恥訟”的觀念并沒(méi)有根本動(dòng)搖，對(duì)“民告官”的行政訴訟明顯隔膜甚深，特別是正式制度帶給他們的“民告官”的訴訟方式，他們不理解也很難理解。在遭遇行政爭(zhēng)議時(shí)，他們并不直接訴諸法律，而是更愿意以傳統(tǒng)的私了、上訪乃至更極端的方式解決，事實(shí)上，這些方式比行政訴訟更能滿足他們的訴求。反倒是進(jìn)入行政訴訟程序的案件，卻沒(méi)有給農(nóng)民一個(gè)滿意的說(shuō)法。

3．傳統(tǒng)秩序已遭破壞。行政訴訟法被強(qiáng)勢(shì)地運(yùn)送到鄉(xiāng)村，它告訴農(nóng)民一個(gè)制度的驚喜，那就是在與行政主體的日常交涉中，請(qǐng)不要再做“沉默的羔羊”。盡管廣大的農(nóng)民并不真正清楚什么是行政訴訟以及如何進(jìn)行訴訟。相應(yīng)的傳統(tǒng)農(nóng)村所形成的行政關(guān)系也遭到了極大的沖擊，使得行政當(dāng)事人之間的關(guān)系越來(lái)越疏離化，而這些后果“不是因?yàn)橹贫鹊牟煌晟?，而是因?yàn)檗r(nóng)村傳統(tǒng)的被破壞和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不景氣，以及法律下鄉(xiāng)的不理想”。至為緊要的是，行政訴訟法被運(yùn)送到農(nóng)村，使得村委會(huì)及政府的道德感召力和約束力日漸式微，在農(nóng)村的行政管理中，自然失去了農(nóng)民先前的信服，這不但使基層政權(quán)化解矛盾能力下降，反而使其與行政相對(duì)人的沖突愈發(fā)增多。

4．法治秩序并未建立。行政訴訟法下鄉(xiāng)的初衷是為了建立或者引進(jìn)基層行政法治秩序。但“再?zèng)]有比引進(jìn)新的秩序著手起來(lái)更加艱難、成敗之?dāng)?shù)更難捉摸和操作起來(lái)更加危險(xiǎn)的了”。從現(xiàn)實(shí)看，在行政訴訟法下鄉(xiāng)多年后的今天，正式制度中的行政法治秩序并未在農(nóng)村建立。當(dāng)下農(nóng)民并非基于行政訴訟法律而主張權(quán)利，而是基于傳統(tǒng)的非正式制度——習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等，參照非正式制度，使得農(nóng)民覺(jué)得自身遭遇了不公，由此他要找遍可以討回公道的救濟(jì)渠道。選擇法院也不是他理性的守法結(jié)果，在農(nóng)民看來(lái)，法院和其他衙門(mén)并無(wú)不同，最大的不同或許就是可以打他骨子里厭惡的官司。而對(duì)于行政主體而言，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)，與以前相比法律意識(shí)提高了，但傳統(tǒng)的管理習(xí)慣及信念并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，當(dāng)然更不愿意在產(chǎn)生爭(zhēng)議后，與農(nóng)民平起平坐在法庭受審。盡管正式制度經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，現(xiàn)在在農(nóng)村也建立了一定的秩序，但“缺乏世代相傳的民族文化心理的支持與認(rèn)同，無(wú)論現(xiàn)行社會(huì)秩序受到現(xiàn)行法律規(guī)則怎樣強(qiáng)化，它也是脆弱不穩(wěn)定的”。在發(fā)生行政爭(zhēng)議后，農(nóng)民以非行政訴訟的手段來(lái)主張權(quán)利，行政主體也大多以非行政訴訟的手段來(lái)應(yīng)對(duì)。

三、訣別泥沼：法院應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村行政訴訟的進(jìn)路

在國(guó)家法的制度邏輯里，作為居間裁判者的法院顯然肩負(fù)著重大的信托，一方面它要通過(guò)裁判監(jiān)督行政主體依法行政，另一方面又要通過(guò)裁判保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但從農(nóng)村十年行政訴訟的審理狀況看，一般司法的路徑依賴，使得法院在應(yīng)對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村行政訴訟時(shí)，出現(xiàn)了較大的問(wèn)題。法院如何應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村行政訴訟，成為亟需解決的問(wèn)題。

(一)回歸到鄉(xiāng)土：植根于腳下的土地

法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，必然要以國(guó)家正式行政訴訟法律來(lái)裁決行政糾紛，但“無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，國(guó)家法在整個(gè)社會(huì)秩序的建構(gòu)和維系過(guò)程中作用有限，只著眼于國(guó)家法既無(wú)法了解和說(shuō)明復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也難以有效和令人滿意地解決社會(huì)問(wèn)題”。轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村地區(qū)，盡管農(nóng)民不再被捆綁在土地上，但土地仍然是農(nóng)村重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。盡管農(nóng)民權(quán)利意識(shí)強(qiáng)化，但在權(quán)利意識(shí)的背后依然是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村倫理在支撐。盡管農(nóng)村已逐步由熟人社會(huì)轉(zhuǎn)向了半熟人社會(huì)，但農(nóng)村社會(huì)仍具有熟人聚居的色彩，與城市相比，農(nóng)村的交往更容易受人情的羈束。社會(huì)正在轉(zhuǎn)型，恰恰也說(shuō)明其還沒(méi)有褪去舊秩序的影響。

1．用農(nóng)村的話語(yǔ)定紛止?fàn)?。訴訟特別是行政訴訟，對(duì)于農(nóng)民而言，一輩子可能只參與一次，盡管可能只是一件單純的小案子，但是往往當(dāng)事人乃至他的村鄰都會(huì)參與其中。同時(shí)農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)的不健全及出于經(jīng)濟(jì)方面的考慮，農(nóng)民無(wú)法或不愿聘用律師，盡管行政訴訟法下鄉(xiāng)多年，但農(nóng)民很難理解那些所謂的“法言法語(yǔ)”，他們普遍反映法官的話聽(tīng)不明白。訴訟語(yǔ)言交流的阻礙，必然影響當(dāng)事人對(duì)案件結(jié)果的信服，更談不上法院對(duì)行政爭(zhēng)議很好的解決。在轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村，無(wú)論是立案接待還是開(kāi)庭審理，法官都應(yīng)將農(nóng)村的話語(yǔ)貫穿于行政訴訟的始終，要用農(nóng)村人聽(tīng)得懂的話去處理行政糾紛。對(duì)案件的法律適用、事實(shí)認(rèn)定及程序性規(guī)定，應(yīng)向當(dāng)事人作出詳細(xì)的釋明和指導(dǎo)，且必須符合法律規(guī)定及有利于審判目的的實(shí)現(xiàn)。

2．重視農(nóng)村行政關(guān)系的修復(fù)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村依然具有熟人聚居的色彩，在農(nóng)村行政訴訟中，作為被告的往往是村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，今后農(nóng)民還要長(zhǎng)期地與其打交道。凡是進(jìn)入訴訟領(lǐng)域的行政爭(zhēng)議案件，大多是農(nóng)民認(rèn)為自身無(wú)路可走、迫不得已。無(wú)論是礙于人情還是怕打擊報(bào)復(fù)，農(nóng)民在爭(zhēng)取滿足自己訴求的同時(shí)，內(nèi)心是希望能夠與被告恢復(fù)關(guān)系的。這就要求法官在處理個(gè)案糾紛的時(shí)候，除依法公正裁決案件爭(zhēng)議外，更要注重當(dāng)事人雙方社會(huì)關(guān)系的修復(fù)，積極化解行政爭(zhēng)議，盡量促成當(dāng)事人達(dá)成諒解。這不僅有利于當(dāng)事人，也有利于農(nóng)村地區(qū)行政訴訟的順利推行。畢竟“這是鄉(xiāng)土司法與城市司法最大的差別所在。通過(guò)司法來(lái)修復(fù)當(dāng)事人之間的社會(huì)生產(chǎn)生活關(guān)系甚至比解決案件本身還重要”。

3．重視非正式制度的司法應(yīng)用。如前所言，以城市為模型設(shè)計(jì)的正式法律，并未考慮到鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等，法院在處理農(nóng)村地區(qū)行政訴訟過(guò)程中，國(guó)家法和民間非正式制度尖銳對(duì)立的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這種情形下，法官在適用國(guó)家法處理行政案件的同時(shí)，也要尋求農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度的支持。在認(rèn)真遵循行政訴訟法的同時(shí)，應(yīng)積極協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，尋求司法效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。畢竟“對(duì)于一個(gè)正向法治目標(biāo)邁進(jìn)的國(guó)度來(lái)說(shuō)，法律是司法機(jī)構(gòu)和法官必須考慮的首要因素，但是中國(guó)傳統(tǒng)上又是一個(gè)‘禮俗’社會(huì)，法律不可能成為解決所有糾紛的‘靈丹妙藥’，法律以外的因素如道德、情理也是司法過(guò)程中不可忽略的”。換言之，人民法院在審理農(nóng)村行政訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循國(guó)家法律的規(guī)定，同時(shí)對(duì)于農(nóng)村地區(qū)處理行政爭(zhēng)議的傳統(tǒng)習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等民間規(guī)范，在詳細(xì)查明確認(rèn)后，法院也應(yīng)當(dāng)遵循和采納。但以下情況除外：(1)該民間規(guī)范與國(guó)家法律規(guī)定相互沖突，無(wú)法協(xié)調(diào)適用的；(2)經(jīng)詳細(xì)查明，該民間規(guī)范等已不被當(dāng)?shù)鼐用衿毡檎J(rèn)可的；(3)遵循適用該民間規(guī)范會(huì)嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序及給國(guó)家、集體或他人帶來(lái)生命財(cái)產(chǎn)危險(xiǎn)的；(4)遵循適用該民間規(guī)范導(dǎo)致案件處理顯失公平，且對(duì)方當(dāng)事人不予認(rèn)可的；(5)主張?jiān)撁耖g規(guī)范存在的一方，無(wú)相關(guān)證據(jù)證明且無(wú)法查實(shí)的。

4．實(shí)行農(nóng)村行政訴訟公眾參與制度。在已決的糾紛處理較好的農(nóng)村行政訴訟案件中，明顯的特征是法院注重了訴訟的社會(huì)參與，這既包括吸納不同群體的人參與到個(gè)案的處理中，也包括將公眾意見(jiàn)引入到行政判決中。不同群體的人包括訴訟原告的鄰居、親屬、朋友乃至共同在外務(wù)工的工友，也包括訴訟被告的上級(jí)機(jī)關(guān)等?！爸袊?guó)人具有不把爭(zhēng)議的標(biāo)的孤立起來(lái)而將對(duì)立的雙方——有時(shí)進(jìn)而涉及周?chē)娜藗儭纳鐣?huì)關(guān)系加以全面和總體考察的傾向”。公眾參與到行政訴訟的個(gè)案處理中，使得糾紛得以更好的解決。這無(wú)形中增強(qiáng)了案件處理的社會(huì)認(rèn)可度，裁決后果也更容易讓當(dāng)事人接受。在處理案件特別是具有重大影響的行政案件時(shí)，法院應(yīng)積極吸納不同群體的人參與到訴訟過(guò)程中，包括與原告有密切關(guān)系的近親屬、鄰居、朋友等，也包括被告的上級(jí)機(jī)關(guān)等。具體操作中，審判人員應(yīng)將公眾意見(jiàn)及其采納情況隨案卷一并存檔。

(二)未竟的使命：打破緣法求治的藩籬

毋庸諱言，行政訴訟法律下鄉(xiāng)固然產(chǎn)生了諸多流弊，“以法治的新秩序?yàn)槟繕?biāo)、以立法的新規(guī)則為途徑的變法之治，也注定是一項(xiàng)遠(yuǎn)比常法之治更為艱巨的實(shí)踐事業(yè)”。但是，經(jīng)過(guò)這些年的推廣和實(shí)施，農(nóng)村已不可能再回到原先的傳統(tǒng)“禮治社會(huì)”了。在這個(gè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型的重要關(guān)頭，人民法院應(yīng)該也只能繼續(xù)往前走。

1．個(gè)案的宣示與巡回審判。行政訴訟法下鄉(xiāng)多年，農(nóng)民依然不能理解及接納它，新的法治秩序未能在農(nóng)村建立，除卻農(nóng)村固有的民間秩序的深遠(yuǎn)影響和強(qiáng)大的生命力外，還因送法下鄉(xiāng)的方式出現(xiàn)了問(wèn)題，法院在每年一度的行政法治宣傳中發(fā)放大量的普法手冊(cè)，其效果并不理想，因?yàn)檗r(nóng)民并不愿意花費(fèi)時(shí)間成本去學(xué)習(xí)它，這也并非農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的普法方式。事實(shí)上，行政訴訟法真正在農(nóng)村產(chǎn)生“普法的影響”，更多的來(lái)源于個(gè)案處理中法院的演繹。體驗(yàn)身邊一個(gè)鮮活生動(dòng)的行政訴訟案件的解決，農(nóng)民反而學(xué)到的更多。這就要求法院必須注重個(gè)案處理的宣示和巡回審判的普法效果。在審理當(dāng)事人交通不便、群體性行政爭(zhēng)議或在該地區(qū)具有較大影響的行政爭(zhēng)議時(shí)，人民法院應(yīng)就近辦案及巡回審理，同時(shí)應(yīng)將案件處理結(jié)果在當(dāng)?shù)毓?，但涉及?guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私及其他不宜公告的情形除外。

2．行政訴訟的司法協(xié)調(diào)。法院在處理農(nóng)村地區(qū)行政訴訟中，要更多地注重司法協(xié)調(diào)，主要是在當(dāng)事人之間斡旋，在不損害公共利益和不損害農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，主動(dòng)積極地協(xié)調(diào)訴訟各方，避免行政糾紛進(jìn)一步惡化，乃至演變?yōu)樯鐣?huì)性事件，這也是實(shí)質(zhì)正義的應(yīng)然要求。其實(shí)司法協(xié)調(diào)本身還具備平息農(nóng)民訴怨的巨大功能，因法院的積極協(xié)調(diào)，使得農(nóng)民更為理性。誠(chéng)如所言，“研究當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的集體行動(dòng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)不少集體上訪和群體性事件的發(fā)生并不完全是基于利益沖突，而在相當(dāng)程度上是基于一種倫理的緊張或人格的沖突甚或情緒的爆發(fā)。許多積極分子說(shuō)他們之所以要參與行動(dòng)，只是因?yàn)檠什幌氯ミ@口氣”。

3．法官的釋明與自由裁量。與城市相比，法官在處理農(nóng)村行政訴訟案件時(shí)，對(duì)農(nóng)民的釋明是避免不了的，面對(duì)當(dāng)事人，要對(duì)法律適用及案件事實(shí)做出較多的解釋、說(shuō)明、問(wèn)詢和指導(dǎo)。盡管行政訴訟實(shí)踐中，法官的釋明遭遇著“有傾向性”的指責(zé)，但這確實(shí)起到了法制宣傳、平衡訴訟的巨大作用。當(dāng)下農(nóng)村地區(qū)的行政訴訟的現(xiàn)狀和條件制約，就要求在案件處理時(shí)法官要進(jìn)行善意的指導(dǎo)。這不僅有利于引導(dǎo)當(dāng)事人正確、充分地行使權(quán)利，也有利于行政糾紛的妥善解決。另外，法官在處理農(nóng)村行政案件時(shí)，要注重自由裁量權(quán)的正確適用，這些年農(nóng)村地區(qū)行政訴訟效果的不理想，也與法官消極、拒絕乃至濫用行政自由裁量權(quán)有關(guān)，最明顯的現(xiàn)象是同案不同判，使得農(nóng)民喪失了法律的預(yù)期。在行政審判中正確行使自由裁量權(quán)，可以消解成文法與轉(zhuǎn)型農(nóng)村社會(huì)之間的張力，有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。當(dāng)然，“必須承認(rèn)，行使自由裁量權(quán)從來(lái)都不是絕對(duì)的自由”。無(wú)論是裁判依據(jù)找尋還是證據(jù)認(rèn)定，法官行使自由裁量權(quán)需在合法范圍內(nèi)進(jìn)行理性選擇。

四、結(jié)語(yǔ)：建構(gòu)以轉(zhuǎn)型農(nóng)村為場(chǎng)域的行政訴訟

鄉(xiāng)土農(nóng)村正在發(fā)生轉(zhuǎn)型，農(nóng)民正處于現(xiàn)代法治黎明的前夜。轉(zhuǎn)型農(nóng)村蘊(yùn)含了現(xiàn)代的因素，但依然具有鄉(xiāng)土的氣息。農(nóng)民并未真正理解當(dāng)代行政訴訟制度，在傳統(tǒng)農(nóng)村輾轉(zhuǎn)相承的非正式制度，仍具有強(qiáng)大的生命力和可適用性。誠(chéng)如馬克思所言，“一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，象夢(mèng)魘一樣糾纏著活人的頭腦”。在農(nóng)村社會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)型、農(nóng)民行政訴訟司法訴求發(fā)生悄然變化時(shí)，人民法院應(yīng)努力將訴訟制度與理念回歸到鄉(xiāng)土，建構(gòu)以轉(zhuǎn)型農(nóng)村為場(chǎng)域的行政訴訟，切實(shí)契合當(dāng)下農(nóng)村及農(nóng)民的客觀狀況。