摘要：行政法學(xué)出離于民法學(xué)，部門行政法則脫胎于行政法;而海事行政法卻有著從陸域（適用普通行政法）到海域（適用海事行政法）的獨(dú)特發(fā)展軌跡。部門行政法的存在價(jià)值在于其獨(dú)特個(gè)性，并具有對(duì)普通行政法的反哺功能。不同于確立部門行政法的綜合標(biāo)準(zhǔn)，行政職能標(biāo)準(zhǔn)更便于識(shí)別，更有利于特定行政法部門的系統(tǒng)化、規(guī)范化。而且這一標(biāo)準(zhǔn)能夠使部門行政法的研究與現(xiàn)實(shí)的行政部門直接對(duì)接，易于為行政部門法的實(shí)踐所接受。部門行政法不僅局限于行政作用法，還應(yīng)當(dāng)覆蓋行政組織法和行政救濟(jì)法。部門行政法的研究不只是在行政法體系內(nèi)的循環(huán)解釋，而是需要關(guān)照社會(huì)現(xiàn)實(shí)。即便運(yùn)用解釋的方法，這一解釋方法也不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于對(duì)實(shí)定法的規(guī)范解釋，而需要進(jìn)行法政策學(xué)的思考和目的性解釋。由于與民法、刑法普遍存在法典不同，行政法不存在總則意義上的法典，因此，普通行政法與部門行政法之間缺乏相互解釋的規(guī)范基礎(chǔ)。部門行政法的體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的是共性與個(gè)性的統(tǒng)一?；诖?，海事行政法的體系應(yīng)當(dāng)分為普通海事行政法和特別海事行政法，前者從行政法的共性出發(fā)找尋海事行政法的個(gè)性，后者從海事行政法的個(gè)性出發(fā)反觀行政法的共性。

關(guān)鍵詞：部門行政法;海事行政法;理論基礎(chǔ);體系建構(gòu)

中圖分類號(hào)：D922.1? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2020）04-0003-11

The theoretical basis and system construction of departmental administrative law

—from the perspective of maritime administrative lawWANG Shi-tao

（Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Abstract：Administrative law is derived from civil law， while

departmental administrative law of is derived from administrative law. However， maritime administrative law has a unique development track from land area （applicable to general administrative law） to sea area （applicable to maritime administrative law）. The value of the departmental administrative law lies in its unique personality， and it has the function of feeding back the common administrative law. Different from the establishment of the comprehensive standards of departmental administrative law， the standards of administrative functions are more convenient to identify and more conducive to the systematization and standardization of specific administrative law departments. Moreover， this standard can make the research of the departmental administrative law directly connect with the actual administrative department， which is easy to be accepted by the practice of the administrative department law. Departmental administrative law is not only limited to administrative function law， but also covers administrative organization law and administrative remedy law. The research of the

departmental administrative law is not only the circular interpretation in the administrative law system， but also needs to pay attention to the social reality. Even if we use the method of interpretation， this method of interpretation should not be limited to the normative interpretation of the positive law， but need to think about the legal policy and purposeful interpretation. There is no general code in administrative law， which is different from civil law and criminal

law. Therefore， there is no normative basis for mutual interpretation between general administrative law and departmental administrative law. The system construction of departmental administrative law should embody the unity of generality and individuality. Based on this， the system of maritime administrative law should be divided into general maritime administrative law and special maritime administrative law. The former looks for the individuality of maritime administrative law from the generality of administrative law， while the latter looks at the generality of administrative law from the individuality of maritime administrative law.

Key words：departmental administrative law;maritime administrative law;theoretical basis;system construction

在中國(guó)，行政法學(xué)者通常認(rèn)為部門行政法即是行政法各論（分論）。[1]54然而，在行政法體系中，部門行政法始終不受重視，行政法各論的研究長(zhǎng)期以來(lái)裹足不前①，以至于行政法各論的最基本的問(wèn)題至今都沒有厘清，如部門行政法源起與嬗變，部門行政法獨(dú)立存在的價(jià)值，判別部門行政法的標(biāo)準(zhǔn)，方法論對(duì)于部門行政法的意義以及部門行政法的體系架構(gòu)。而德國(guó)和日本（盡管更重視行政法總論的研究）對(duì)部門行政法的研究較為深入，許多部門行政法的基礎(chǔ)理論問(wèn)題在中國(guó)的行政法學(xué)中至今仍存疑惑，但德國(guó)、日本行政法學(xué)者早已作出精深的分析和論證。因此，盡管這些資料時(shí)間較早，但筆者認(rèn)為這些研究成果仍不失學(xué)術(shù)價(jià)值，并加以引用。中國(guó)部門行政法研究的薄弱，導(dǎo)致行政法體系的殘缺和不均衡發(fā)展，也無(wú)法應(yīng)對(duì)行政法實(shí)踐。表現(xiàn)為，行政法學(xué)者雖然熟知行政法原理，但面對(duì)部門行政法提出的問(wèn)題卻普遍失語(yǔ)。這是囿于行政法學(xué)者的學(xué)術(shù)背景和專業(yè)知識(shí)的局限，因此部門行政法應(yīng)當(dāng)由既有行政法學(xué)術(shù)背景又有部門行政法專業(yè)知識(shí)的學(xué)者來(lái)?yè)?dān)綱②。

作為部門行政法，海事行政法蘊(yùn)含著部門行政法共通的機(jī)理。因此，從部門行政法的共性問(wèn)題出發(fā)，探討海事行政法個(gè)性問(wèn)題，既可以洞悉部門行政法的根本，又能體察部門行政法的精微。

一、部門行政法的淵源

行政法的總論與各論的劃分是大陸法國(guó)家的特色，是大陸法國(guó)家法學(xué)研究體系化的必然結(jié)果，是概念法學(xué)、教義法學(xué)的體現(xiàn)。概念法學(xué)產(chǎn)生于德國(guó)的歷史法學(xué)派，在潘德克頓法學(xué)的民法體系整理的過(guò)程中形成，其追求概念的準(zhǔn)確性、體系的嚴(yán)整性、邏輯的縝密性。可以說(shuō)，德國(guó)的行政法體系受民法體系的影響。正如現(xiàn)代行政法體系的創(chuàng)立者奧托·邁耶所言：與久已建立在堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上的民法學(xué)完全不同，行政法學(xué)是一門年輕的學(xué)科，在后警察國(guó)時(shí)代，不需要將國(guó)家設(shè)定為傳統(tǒng)私人，行政法被作為國(guó)家法律制度出離于民法之外作為第二種制度。[2]120也正是奧托·邁耶利用概念法學(xué)方法，參考和援用民法上的概念術(shù)語(yǔ)，從紛繁復(fù)雜的行政現(xiàn)象中歸納出行政法的一般原理、原則和概念群，并組合成一個(gè)邏輯一致、相對(duì)自治的行政法總論體系。[3]其先后在1885年和1895年出版的《德國(guó)行政法原理》及《德國(guó)行政法》中將紛雜不一的行政學(xué)原理有系統(tǒng)地“總則化”，因?yàn)槠潴w系完整、理論嚴(yán)謹(jǐn)而廣泛影響到其他國(guó)家。[4]《德國(guó)行政法》一書的內(nèi)容分為導(dǎo)論與總論，這一“總論”可以作為對(duì)此前德國(guó)繁雜的行政學(xué)或部門行政法的總結(jié)③。日本、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法都受到奧托·邁耶行政法總論體系的影響。有學(xué)者認(rèn)為，德國(guó)行政法學(xué)肇始于各論，形成于總論。因?yàn)榈聡?guó)公法濫觴于警察法，只是后來(lái)警察權(quán)進(jìn)一步分解，行政學(xué)漸漸興起，行政法學(xué)亦逐步形成④。因此，由各論到總論，是行政法的一個(gè)粗略的歷史發(fā)展進(jìn)程。[1]64-65然而，德國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)是否具

有普遍意義，值得進(jìn)一步研究，日本繼受的德國(guó)行政法，實(shí)際上是德國(guó)的行政法總論，在此基礎(chǔ)上發(fā)展出行政法各論;中華民國(guó)以及后來(lái)的中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)受日本影響，也是從行政法總論到各論的發(fā)展脈絡(luò)。

奧托·邁耶創(chuàng)立行政法學(xué)體系的過(guò)程表明，行政法學(xué)脫胎于民法學(xué)，但致力于從民法學(xué)中分離出來(lái)，以公法、私法兩元化為依托，確立行政法的公法特質(zhì)以凸顯其獨(dú)立性。當(dāng)行政法徹底從民法中分離出來(lái)，成為與民法并立的學(xué)科之后，總論意義的行政法誕生。之后，行政法在實(shí)踐中的具體應(yīng)用，將相同領(lǐng)域的規(guī)范進(jìn)行整合進(jìn)而形成部門行政法。如果說(shuō)，行政法學(xué)出離于民法學(xué)，那么可以說(shuō)，部門行政法脫胎于行政法，即部門行政法是行政法的具體化，其規(guī)范基礎(chǔ)和體系框架源于行政法。盡管部門行政法與民法也存在一定的關(guān)聯(lián)性，但民法并不構(gòu)成部門行政法的規(guī)范基礎(chǔ)和體系來(lái)源。

海事行政法作為部門行政法，其規(guī)范基礎(chǔ)和體系結(jié)構(gòu)來(lái)自于行政法，但也具有一定的特殊性。海事行政法（海上行政法）與海商法（海上民商法）的關(guān)系密切，但海事行政法并非源自海商法，盡管海商法的歷史更為悠久（海商法的歷史甚至比民法的歷史更為悠久）。[5]海事行政法是行政法的原則、規(guī)范在海上實(shí)施的結(jié)果，是行政法在海域具體適用的產(chǎn)物。由于行政法一般適用于陸上，因此，海事行政法的產(chǎn)生和發(fā)展遵循自己獨(dú)特的邏輯軌跡和演進(jìn)路徑——從陸域到海域。因?yàn)閲?guó)家的行政管理發(fā)端于陸上，因此，普通行政法主要適用于陸域。國(guó)家陸域行政之發(fā)達(dá)，主要緣于人類活動(dòng)。自史前時(shí)代迄今，均以陸域?yàn)橹?，并因?guó)家行政需要而逐漸發(fā)展而成。海域行政活動(dòng)欠缺主要有兩個(gè)方面的原因：其一，海洋浩瀚，瞬息萬(wàn)變，不適合人類居住，亦不能由國(guó)家以實(shí)力占有或管理;其二，人類對(duì)海洋之利，當(dāng)時(shí)僅限于海面航行或捕魚，活動(dòng)單純且簡(jiǎn)單，相關(guān)的行政監(jiān)管（如船舶適航性、船舶檢查）活動(dòng)可利用船舶在港或錨泊時(shí)辦理。[6]因此，行政管理的法律活動(dòng)也以陸上為主。隨著航海技術(shù)的發(fā)展，特別是隨著21世紀(jì)“海洋世紀(jì)”的到來(lái)，人類活動(dòng)從陸地向海域延伸從來(lái)沒有像今天這樣強(qiáng)烈，海域行政管理活動(dòng)也日益增多，[7]64海域行政法的現(xiàn)實(shí)意義日益凸顯，海事行政法作為部門行政法的條件也基本成熟。

行政法的部門化是傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家的法律理性與邏輯思維的結(jié)果。與大陸法系國(guó)家不同，普通法系國(guó)家由于其判例法傳統(tǒng)，其行政法以司法裁判為核心，多用法院判例確定規(guī)則，以權(quán)利救濟(jì)可得性作為目的，不追求法律體系的嚴(yán)整、邏輯的自洽。這使普通法國(guó)家的行政法始終根植于司法實(shí)踐，以保持法律的開放性，封閉、僵化的法律體系不符合普通法哲學(xué)。正如美國(guó)實(shí)用主義法學(xué)家霍姆斯所言：法律的生命不在邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)①。[8]因而，普通法國(guó)家的行政法學(xué)者無(wú)意于建構(gòu)一個(gè)所謂的法律體系②，一般也不對(duì)行政法進(jìn)行總論與各論的劃分。雖然從20世紀(jì)70年代以來(lái)，受美國(guó)政府管制學(xué)派的影響，行政法學(xué)者開始著重對(duì)實(shí)際上是部門行政法的內(nèi)容進(jìn)行研究。在最權(quán)威的《行政法學(xué)評(píng)論》的論文中，部門行政法的內(nèi)容占比高達(dá)30%。[9]29甚至不乏集中研究某個(gè)特定行政領(lǐng)域法律問(wèn)題的著作，如環(huán)保法、警察法、經(jīng)濟(jì)與金融規(guī)制、電信規(guī)制。[1]55然而，這并不意味著普通法國(guó)家所謂部門行政法體系化的確立③。在美國(guó)，行政法的研究基于實(shí)用主義哲學(xué)，從來(lái)都未忽視實(shí)踐中具體問(wèn)題，其關(guān)注的問(wèn)題與大陸法系國(guó)家的部門行政法所研究的問(wèn)題沒有差別，只不過(guò)其理論的范式和研究的進(jìn)路不同。故此，普通法國(guó)家沒有所謂作為部門行政法的海事行政法，但這并不妨礙其對(duì)海事行政法所涉及問(wèn)題的研究，甚至研究得更為深入。由于普通法國(guó)家不認(rèn)同公法與私法的二元化，因此其也不存在所謂海上公法（海事行政法）、海上私法（海商法）的二元?jiǎng)澐?。其所謂“海商法”并不是與海事行政法相對(duì)應(yīng)的提法，而是包括私法與公法的內(nèi)容。或者說(shuō)，其所謂“海商法”（maritime law）調(diào)整的是普通的海法關(guān)系，只不過(guò)涉及到海事行政管理方面的法律時(shí)，將其視為普通海法的特殊例外。

二、部門行政法的獨(dú)立性價(jià)值

行政法各論雖然被大陸法系國(guó)家的行政法學(xué)普遍認(rèn)可，但并非沒有質(zhì)疑和反對(duì)的意見。雖然繼受了大陸法系的行政法體系，但二戰(zhàn)后，日本的行政法學(xué)者對(duì)行政法體系的二元論進(jìn)行了反省。有學(xué)者認(rèn)為，如果不根據(jù)行政事務(wù)的種類而是根據(jù)國(guó)家活動(dòng)的法律性質(zhì)進(jìn)行分類，進(jìn)而對(duì)進(jìn)行活動(dòng)的機(jī)關(guān)的權(quán)限、構(gòu)成以及有關(guān)活動(dòng)的訴訟進(jìn)行法律性質(zhì)的體系化的話，傳統(tǒng)行政法的二元論沒有意義，行政法各論并無(wú)存在的必要。[10]220，[11]另外，由于行政法體系是建構(gòu)于傳統(tǒng)的公私法二元論的基礎(chǔ)之上的，但隨著公私法的相對(duì)化及其界限的模糊化，行政法體系總論與各論的劃分也受到挑戰(zhàn)。

即使承認(rèn)行政法體系的二元論，長(zhǎng)期以來(lái)行政法各論也倍受冷落。德國(guó)自確立了行政法總論后，行政法便陷入了“泛行政法總論”的泥潭。由于“法與事實(shí)”的嚴(yán)格區(qū)分，行政法學(xué)和行政學(xué)分道揚(yáng)鑣，行政法學(xué)逐漸成為關(guān)注形式法治的并具有邏輯自洽性的總論體系，而注重事實(shí)描述的行政法各論問(wèn)題，則被視為 “行政學(xué)”的傳統(tǒng)領(lǐng)地，導(dǎo)致其在公法學(xué)研究中逐漸喪失了重要性。[12]51這種將“行政”作為“事實(shí)”放逐于行政學(xué)，導(dǎo)致行政法各論的消失，行政法各論被行政學(xué)所取代，行政法各論原本的法的屬性被忽視。受德國(guó)影響，日本行政法學(xué)界也曾長(zhǎng)期存在著“行政法總論中心主義”的偏向。對(duì)于行政法的研究，絕大部分集中在總論部分，對(duì)于特殊行政領(lǐng)域研究不足，也沒有顧及該領(lǐng)域的特殊性。

[10]227，[13]但與德國(guó)不同，日本把“行政”作為行政學(xué)與行政法學(xué)共同的研究對(duì)象，只是研究方法和側(cè)重點(diǎn)不同。行政法學(xué)本身作為一門實(shí)踐性科學(xué)，不僅僅對(duì)行政進(jìn)行法律規(guī)范的認(rèn)識(shí)，而且必須著眼于行政現(xiàn)實(shí)。也就是說(shuō)，日本的行政法學(xué)者沒有進(jìn)行“法與事實(shí)”的劃分，并未將“行政”作為所謂的“行政科學(xué)”委付于行政學(xué)，而是以規(guī)范和事實(shí)的雙重視角展開對(duì)行政的研究。因此，行政法各論不至于被行政學(xué)所取代。行政法各論法的特質(zhì)不至于失守，行政法各論與行政學(xué)的界限得以明晰。其實(shí)，中國(guó)行政法學(xué)同樣存在重總論輕各論的問(wèn)題，在已有的行政法學(xué)的論著、教材及論文中，鮮有行政法各論方面的內(nèi)容。目前在國(guó)內(nèi)最具權(quán)威性的“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材”《行政法與行政訴訟法學(xué)》中只有總論的內(nèi)容，對(duì)行政法各論幾乎只字未提①。

可以說(shuō)，部門行政法對(duì)普通行政法具有反哺功能。行政法總論側(cè)重于行政法的基本原理、基本原則、基本規(guī)范，更傾向于體系建構(gòu)，因而相對(duì)較為封閉和保守;而行政法各論則更關(guān)注現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其理論的觸角及于鮮活的實(shí)際，除了經(jīng)加工提煉可以形成自身的學(xué)科體系，還為行政法總論的發(fā)展提供源頭活水。按照凱爾森的說(shuō)法，憲法只是為部門法提供了“框架秩序”，[14]因此，行政法作為部門法并非是從憲法性價(jià)值具體化機(jī)械地推導(dǎo)出來(lái)的。從這個(gè)意義上，行政法自身的部門化與憲法的部門化具有相同的機(jī)理。部門行政法的深入研究，能起到由抽象行政法理論通向生動(dòng)行政實(shí)踐的“橋梁”作用，從而增強(qiáng)行政法的應(yīng)用性、可操作性，推進(jìn)中國(guó)的行政法制建設(shè)。[9]28因此，部門行政法并非完全依從于行政法總論，也并非對(duì)行政法總論范式的直接運(yùn)用或簡(jiǎn)單復(fù)制，部門行政法在很多特殊領(lǐng)域、很多特定問(wèn)題上都具有原創(chuàng)性，并且逐漸形成了自給自足的法規(guī)范體系。[1]64部門行政法的研究，不僅有助于貼近現(xiàn)實(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提供因應(yīng)策略，同時(shí)還有利于從具體領(lǐng)域中累積學(xué)術(shù)素材、學(xué)術(shù)論點(diǎn)，來(lái)印證、反思與發(fā)展行政法總論。[15]56

部門行政法的存在價(jià)值在于其不同于普通行政法的個(gè)性。與普通行政法相比，海事行政法具有鮮明的個(gè)性，具體表現(xiàn)如下。第一，海事行政法具有很強(qiáng)的涉外性。隨著中國(guó)加入國(guó)際海事組織并成為A類理事國(guó)，中國(guó)與世界其他國(guó)家在海事方面的交流與合作日益密切。從船舶的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，到船員的勞動(dòng)保護(hù)，再到有關(guān)航行安全或防止海洋環(huán)境污染等方面的國(guó)際公約，中國(guó)幾乎都已加入。中國(guó)海事行政的立法和執(zhí)法都要受到上述國(guó)際法的約束。第二，海事行政法具有顯著的專業(yè)技術(shù)性。以船舶登記為例，海事機(jī)構(gòu)是重要的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也是物權(quán)登記機(jī)關(guān)。船舶作為一種特殊的動(dòng)產(chǎn)，其所有權(quán)的轉(zhuǎn)移、使用權(quán)的變更、抵押權(quán)的公示都需要到海事部門進(jìn)行登記。而在船舶登記過(guò)程中，存在著諸多的專業(yè)技術(shù)性問(wèn)題，僅有法律知識(shí)，不懂船舶方面的專業(yè)技術(shù)難以勝任。第三，海事行政法與地方性立法的交叉日益增多。由于海事機(jī)構(gòu)自身存在直屬海事系統(tǒng)和地方海事系統(tǒng)，同時(shí)，又分駐不同行政區(qū)域，海事機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的依賴性隨著航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的不斷日益顯露。海事行政立法更多體現(xiàn)為地方的海事行政立法。[7]64-65

不僅如此，部門行政法還面向未來(lái)。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題嚴(yán)峻，原有行政法體系越來(lái)越顯現(xiàn)出規(guī)范力不夠、解釋力不足的問(wèn)題。相對(duì)于僵化的行政法總論，行政法各論才能與時(shí)俱進(jìn)。面對(duì)海事行政法的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，行政法學(xué)者總體上處于失語(yǔ)的狀態(tài)，說(shuō)明海上行政法的問(wèn)題需要由海事行政法來(lái)解決。這也體現(xiàn)了海事行政法的特殊意義。隨著中國(guó)“一帶一路”倡議的推進(jìn)，海上貿(mào)易勃興，海事行政法也擴(kuò)展了自己的生存空間并彰顯其獨(dú)立存在的價(jià)值。

然而，海事行政法在行政法體系中尚無(wú)一席之地，司法部等官方統(tǒng)編教材中的部門行政法的列舉目錄甚至從未提及“海事行政法”。更令人尷尬的是，國(guó)內(nèi)對(duì)海事行政法至今沒有準(zhǔn)確的學(xué)科定位，甚至將海事行政法劃入國(guó)際法學(xué)科。眾所周知，行政法是國(guó)內(nèi)公法，雖然海事行政法具有涉外性，但海事行政法不應(yīng)被納入國(guó)際法范疇。因?yàn)楹Ｊ滦姓ㄕ{(diào)整一國(guó)管轄海域內(nèi)的海上安全、海洋污染問(wèn)題，而這屬于主權(quán)國(guó)家內(nèi)部事務(wù)。[16]如果將海事行政法納入國(guó)際法，實(shí)際上就否定了海事行政法作為部門行政法的存在①。

三、部門行政法的劃分標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于行政法的總論與各論的劃分，日本基于行政現(xiàn)象進(jìn)行了兩種視角的考察。以各行政活動(dòng)所具有的規(guī)范性意義或規(guī)范理論性構(gòu)造作為標(biāo)準(zhǔn)，將行政活動(dòng)分為各種行為類型，這是對(duì)行政活動(dòng)的橫向分類，形成行政法的總論;而著眼于行政活動(dòng)的社會(huì)功能，對(duì)各種行政活動(dòng)進(jìn)行分類整理，這是對(duì)行政活動(dòng)的縱向分類，形成行政法的各論。中國(guó)有學(xué)者按照行政法體系的內(nèi)容將行政法分為行政組織法、行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督法?；蛘吒鶕?jù)行政法的單行立法將行政法分為行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政復(fù)議法、行政訴訟法作為行政法各論。這其實(shí)屬于規(guī)范理論構(gòu)造或行政活動(dòng)的類別，是對(duì)行政法的橫向分類，屬于行政法總論的范疇?，F(xiàn)代社會(huì)行政功能的增大主要是指行政活動(dòng)社會(huì)功能的增大，主要涉及行政法的各論部分。[17]根據(jù)這一觀念可以推論：行政法總論是靜態(tài)的，空間意義上的;而行政法各論是動(dòng)態(tài)的，時(shí)間意義上的。

關(guān)于部門行政法的劃分標(biāo)準(zhǔn)，始終聚訟紛紜。在自由法治國(guó)時(shí)期，行政法以政治國(guó)家與市民社會(huì)的分化為背景，以社會(huì)自治為提前，以有限政府為表征。在此期間，行政職權(quán)的范圍較為單純和狹窄，因此，部門行政法的劃分也比較容易。然而，隨著社會(huì)福利國(guó)的給付行政時(shí)期的來(lái)臨，國(guó)家與社會(huì)的邊界越來(lái)越模糊，行政公權(quán)社會(huì)化成為普遍的趨勢(shì)。行政主體日益分化及行政職能不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致部門行政法的劃分標(biāo)準(zhǔn)也難以確定。

在法國(guó)，對(duì)于部門行政法的劃分不問(wèn)目的為何，專以法律關(guān)系的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)。而在德國(guó)，很多學(xué)者偏好就國(guó)家的行政事務(wù)，不問(wèn)其法律關(guān)系的性質(zhì)，專依行政作用之目的為標(biāo)準(zhǔn)。

[1]56，[18]19世紀(jì)60年代以來(lái)，德國(guó)采用黑格爾學(xué)派的表達(dá)方式來(lái)論述行政學(xué)，在一個(gè)封閉的系統(tǒng)中，依據(jù)不同的目的，將行政劃分為學(xué)校事務(wù)、工商事務(wù)、衛(wèi)生事務(wù)、貧民事務(wù)、鐵路事務(wù)等。而每一部分都表示已經(jīng)充分發(fā)展了的法學(xué)分支，即法律部門。

[2]20-21盡管德國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)在法理上有缺陷，但比較容易解析各種行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和功能。[19]因此，德國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)為中國(guó)行政法學(xué)所接受。新中國(guó)成立后第一部統(tǒng)編教材即1983年《行政法概要》關(guān)于各論的劃分是以國(guó)務(wù)院管轄的行政部門為劃分依據(jù)，實(shí)際上仍然以行政作用的目的為標(biāo)準(zhǔn)。[1]57然而，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，行政管理模式從國(guó)家行政向公共行政轉(zhuǎn)變，行政職能分化越來(lái)越細(xì)密，原來(lái)行政法各論中行政作用的目的的標(biāo)準(zhǔn)顯得不敷為現(xiàn)實(shí)所用。因此，有學(xué)者提出綜合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)，即部門行政法的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是單一的，而應(yīng)當(dāng)是若干種因素的綜合或者折中。具體地講，要同時(shí)考慮規(guī)范對(duì)象、法律形式、職能權(quán)限等綜合因素。[20]57然而，綜合標(biāo)準(zhǔn)看似滴水不漏，但卻難以把握。當(dāng)行政法各論的標(biāo)準(zhǔn)要顧及各種考量的因素時(shí)，其實(shí)就變得無(wú)標(biāo)準(zhǔn)。而傳統(tǒng)的德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)雖然在邏輯上并不周延，但該標(biāo)準(zhǔn)更便于識(shí)別與歸類，有利于特定行政法部門的系統(tǒng)化、規(guī)范化。而且這一標(biāo)準(zhǔn)能夠使部門行政法的研究與現(xiàn)實(shí)的行政部門直接對(duì)接，易于為行政部門法的實(shí)踐所接受。雖然日本行政法各論的體系在學(xué)界還存在爭(zhēng)議，但一般都是按照行政領(lǐng)域的不同進(jìn)行劃分。在戰(zhàn)后最有影響的行政法學(xué)者田中二郎的《新編行政法》中，行政法各論被歸納為警察法、規(guī)制法、公企業(yè)法、公用收用法、財(cái)政法、公物法。[21]中國(guó)司法部推出的《中國(guó)部門行政法系列教材》將部門行政法劃分為工商行政法、土地行政法、民政行政法、環(huán)境行政法、海關(guān)行政法、審計(jì)行政法、公安行政法、稅務(wù)行政法、交通行政法等，則是采用典型的職能分類法。[12]53這一分類其實(shí)仍然是傳統(tǒng)意義上的職能分類。

然而，這是否意味著，行政法各論只局限于行政作用法呢？日本學(xué)者曾提出行政法各論作為行政作用法各論，重構(gòu)行政作用法體系內(nèi)容的觀點(diǎn)。[10]235，[22]即行政法各論也就是行政作用法的各論，行政法各論集中研究行政作用法。在中國(guó)，有學(xué)者認(rèn)為：部門行政法僅包括行政主體如何行為的那一部分規(guī)則，而組織規(guī)則則屬于行政法的概念之下。行政權(quán)救濟(jì)規(guī)則由于確定了行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)督、行政賠償?shù)染葷?jì)制度，它與行政權(quán)對(duì)公眾和社會(huì)的直接作用無(wú)關(guān)，故不能成為部門行政法的內(nèi)容。部門行政法是關(guān)于行政權(quán)運(yùn)行的那一部分規(guī)則，程序規(guī)則規(guī)范行政機(jī)關(guān)在活動(dòng)過(guò)程中的程序，不涉及行政主體和相對(duì)方當(dāng)事人實(shí)體方面的權(quán)利和義務(wù)，作為程序規(guī)則必須依附于實(shí)體才有價(jià)值，這一點(diǎn)決定了程序規(guī)則不能成為部門行政法的內(nèi)容。[20]57也就是說(shuō)，部門行政法只能在行政行為法上展開，行政組織法、行政程序法、行政監(jiān)督和救濟(jì)法都應(yīng)當(dāng)歸于行政法總論而從行政法各論中抽離。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)很難成立。盡管傳統(tǒng)行政法體系以行政行為為核心，行政法各論在行政行為法上大有施展的空間，更能體現(xiàn)部門行政法時(shí)間維度的動(dòng)態(tài)性，但這并不意味著部門行政法只是局限于行政行為的行政作用法。在行政組織法與行政救濟(jì)法方面，部門行政法仍具有自己的獨(dú)特性和自身存在的價(jià)值。在中國(guó)行政法總論體系中，行政組織法的研究始終處于相對(duì)薄弱的狀態(tài)。而部門行政法恰好為行政組織法的發(fā)展與建構(gòu)提供了肥沃的現(xiàn)實(shí)土壤。[15]59行政組織法雖然遵從普通的行政組織法原理和原則，但特殊行政法部門的組織往往依據(jù)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要而設(shè)立或變更。中國(guó)海事行政法的海事行政組織特殊性就是明證。中國(guó)的海事行政機(jī)構(gòu)——海事局——分為國(guó)家海事局與地方海事局。長(zhǎng)期以來(lái)，海事局不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，屬于事業(yè)單位，在行政組織法中屬于被授權(quán)的組織。后來(lái)通過(guò)改制將國(guó)家海事局轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓盗?，工作人員變成了公務(wù)員;而地方海事局卻仍然屬于事業(yè)單位。中國(guó)海事行政機(jī)構(gòu)的“一體兩制”在中國(guó)國(guó)家組織體系中是極具特色的。對(duì)這一體制產(chǎn)生的原因、存在的問(wèn)題、解決的方案，海事行政法作為部門行政法當(dāng)然要進(jìn)行研究，也只能由海事行政法研究。另一方面，海事行政救濟(jì)制度也存在特殊性。如海事行政復(fù)議，由于海事局分為國(guó)家海事局和地方海事局，國(guó)家海事局進(jìn)行垂直管理，而地方海事局卻是屬地管理。因此，對(duì)國(guó)家海事局體系內(nèi)的行政復(fù)議只能縱向管轄①;而地方海事局體系內(nèi)的行政復(fù)議則可以橫縱向交叉管轄。此外，海事行政訴訟不同于一般的行政訴訟，其地域管轄、主體資格、舉證責(zé)任的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等都存在特殊性。在中國(guó)，海事法院已經(jīng)設(shè)立行政審判庭，海事行政訴訟案件已經(jīng)由普通法院受理變?yōu)楹Ｊ路ㄔ菏芾?。這顯然是基于海事行政訴訟的特殊性考慮。筆者認(rèn)為，既然在《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》之外專門制定了《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》，那么在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》之外，亦有必要專門制定《中華人民共和國(guó)海事行政訴訟特別程序法》。

行政法各論并不完全是一種主觀設(shè)計(jì)，而是行政法學(xué)者們基于一國(guó)的行政法制實(shí)踐通過(guò)對(duì)其歸納、總結(jié)和整理逐漸形成的邏輯構(gòu)造。行政法各論的形成往往以行政部門法典的制定為基礎(chǔ)，但是法典不能成為行政法構(gòu)成的基本標(biāo)準(zhǔn)，誠(chéng)然，法典是一個(gè)部門法構(gòu)成的必要條件，但不能反過(guò)來(lái)說(shuō)一個(gè)法典就必然構(gòu)成一個(gè)部門法。[20]55也就是說(shuō)，某一行政法各論的形成是該部門行政法學(xué)科成熟的標(biāo)志。然而，一些行政部門法是隨著社會(huì)的發(fā)展以及公民權(quán)利訴求的擴(kuò)大而形成的。當(dāng)行政部門法的法律調(diào)整范圍超出傳統(tǒng)行政法的射程，行政部門法便成為獨(dú)立于行政法之外的“特殊法”。因?yàn)椤疤厥夥ā币呀?jīng)超越了傳統(tǒng)的公法與私法的某一領(lǐng)域，難以為傳統(tǒng)行政法的原理、規(guī)則完全統(tǒng)攝。行政法各論不能再將其納入其中。例如勞動(dòng)法、經(jīng)濟(jì)法、租稅法，因具有相對(duì)于民法或行政法等一般法的特別法性質(zhì)，而在特殊領(lǐng)域與法律原理相關(guān)聯(lián)的獨(dú)特事項(xiàng)更多。因此，特殊法在整體上區(qū)別于行政法各論，具有法律的獨(dú)立性以及獨(dú)特的法律理論體系。[23]243-244如傳統(tǒng)的“公權(quán)論”中“公權(quán)”②的一般屬性是限制權(quán)利的轉(zhuǎn)移或放棄，但在特殊法領(lǐng)域如勞動(dòng)法領(lǐng)域便未必如此。再如在法解釋學(xué)上，特殊法如環(huán)境法不再僅拘泥于傳統(tǒng)行政法的規(guī)范解釋，而需要借助實(shí)務(wù)部門的科學(xué)方法和結(jié)論作出比行政法更為具體明確的“特殊法理的解釋”。[23]244從這個(gè)意義上，司玉琢教授提出的“海法”可以說(shuō)就是一種“特殊法”，因?yàn)椤昂７ā焙茈y被單純納入到公法或私法的范疇，甚至無(wú)法被單純納入到國(guó)際法或國(guó)內(nèi)法的范疇。多元化的現(xiàn)代海洋活動(dòng)現(xiàn)實(shí)，決定了海上社會(huì)關(guān)系難以僅憑一部法律加以完整地調(diào)整，而“碎片化的法律”又無(wú)法適應(yīng)海洋世紀(jì)的需要?，F(xiàn)實(shí)的涉海法律模式已暴露出眾多弊端，日益強(qiáng)化的現(xiàn)有法律部門界限和結(jié)構(gòu)，已經(jīng)明顯阻隔了海法內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的秩序互動(dòng)，切斷了海法內(nèi)部各法律部門之間的關(guān)聯(lián)性，不利于海法的深入和均衡發(fā)展。[24]89

當(dāng)然，部門行政法的劃分標(biāo)準(zhǔn)具有相對(duì)性，這是由行政職權(quán)范圍的模糊性所決定的。行政機(jī)構(gòu)的重組、行政職權(quán)的調(diào)整都會(huì)導(dǎo)致部門行政法確定性和穩(wěn)定性的降低以及部門行政法之間關(guān)系的紊亂。如果將部門行政法形式化、抽象化，會(huì)失去理解現(xiàn)代行政法的特性而陷入觀念上的爭(zhēng)議。[10]237，[25]由此，日本行政法學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)破除對(duì)部門行政法體系論的迷信，而代之以行政領(lǐng)域論，即綜合考慮行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成、組織法上的地位、進(jìn)行行政行為的行政領(lǐng)域、由此受到影響的國(guó)民的權(quán)利自由的性質(zhì)，具體構(gòu)建適合于各自領(lǐng)域的法律原理的理論，[10]236以適應(yīng)現(xiàn)代行政活動(dòng)領(lǐng)域的復(fù)雜性。如果按照行政領(lǐng)域進(jìn)行劃分，單純從人類活動(dòng)的主要領(lǐng)域和行政法調(diào)整的空間維度來(lái)劃分，行政法可基本分為陸域行政法和海域行政法（即海事行政法）。[26]行政法就此形成海事行政法與陸域行政法并立的格局。由于傳統(tǒng)行政法適用于陸域，海事行政法則有別于傳統(tǒng)行政法而適用于海域。這種二分法彰顯了海事行政法的重要性。但作為一種行政領(lǐng)域論，海事行政法應(yīng)當(dāng)從海域所存在的各種法律關(guān)系的復(fù)合功能進(jìn)行考察，行政行為法也必須與該領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)應(yīng)。而不管是權(quán)力手段還是非權(quán)力手段，也不論其法律屬性如何，只要最終能夠保障國(guó)民的權(quán)利和自由。[10]236-237，[27]

四、部門行政法的方法論意義

法律體系是大陸法系國(guó)家的法律的系統(tǒng)化和類型化的結(jié)果，這是由大陸法系國(guó)家特定的法律哲學(xué)和思維方式所決定的，體現(xiàn)為法國(guó)的法釋義學(xué)方法或者德國(guó)的法教義學(xué)方法。其中德國(guó)的法教義學(xué)方法是對(duì)實(shí)定法進(jìn)行概括性與體系性之演繹，包括對(duì)法律概念的分析以及對(duì)于各種不同規(guī)范與原則間邏輯關(guān)聯(lián)的研究。[28]其是以對(duì)現(xiàn)有的法律體系保有基本的尊重為前提，奉實(shí)定法的規(guī)范為教義，以規(guī)范的司法適用為導(dǎo)向，運(yùn)用解釋方法對(duì)現(xiàn)有的實(shí)定法規(guī)范進(jìn)行說(shuō)明并形成相互融貫的體系化解釋。德國(guó)行政法學(xué)體系即是在這一背景下形成的，受德國(guó)的影響，日本的傳統(tǒng)的行政法學(xué)限定于解釋學(xué)，即為了對(duì)認(rèn)定的事實(shí)適用法律，推導(dǎo)出一定的結(jié)果，以該實(shí)定法為中心，根據(jù)支撐該實(shí)定法的法律原理、原則、立法者的意思等確定實(shí)定法的規(guī)范含義。[10]36，[29]從行政法解釋學(xué)的角度，行政法應(yīng)當(dāng)收縮為行政過(guò)程論、司法過(guò)程論、行政手段論（行政組織法論），而行政法各論應(yīng)當(dāng)從行政法解釋學(xué)中分離，由獨(dú)立的法學(xué)來(lái)考察。[30]

將教義學(xué)范式應(yīng)用于憲法和部門法的研究中，形成憲法教義學(xué)和部門法教義學(xué)。借用白斌博士的說(shuō)法，中國(guó)的憲法和部門法教義學(xué)，以憲法和法律解釋、建構(gòu)和體系化作為其基本作業(yè)。[31]張翔教授在談到憲法與部門法的關(guān)系時(shí)曾提出：在理解憲法與部門法的交互影響關(guān)系基礎(chǔ)上，走向憲法教義學(xué)與部門法教義學(xué)的體系融合。[32]即法律的解釋需要考慮到憲法的規(guī)定，而憲法的解釋也需要檢視普通法律的規(guī)定。[33]張明楷教授曾提出憲法與刑法的循環(huán)解釋理論，認(rèn)為不管是什么樣的合憲解釋，都需要在憲法與刑法之間進(jìn)行解釋循環(huán)，亦即，既需要從憲法到刑法的解釋，也需要從刑法到憲法的解釋。既需要從憲法規(guī)定發(fā)現(xiàn)刑法的真實(shí)含義，也需要從刑法規(guī)定發(fā)現(xiàn)憲法的真實(shí)含義。[34]然而，憲法與行政法以及行政法與部門行政法之間能不能進(jìn)行這種循環(huán)解釋呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，上述所謂憲法與部門法之間的循環(huán)解釋建立在法教義學(xué)的基礎(chǔ)上，將法律解釋作為基本分析方法，需要將目光不斷往返于憲法與部門法之間。這一循環(huán)解釋方法彼此借用對(duì)方的智識(shí)資源以相互證成，不但豐富了解釋手段，而且促進(jìn)了不同法學(xué)學(xué)科之間的良性互動(dòng)。然而，這種循環(huán)解釋仍逃離不了法教義學(xué)作為概念法學(xué)的封閉僵化的局限性。而部門行政法既不能完全沉浸在法教義學(xué)之中進(jìn)行規(guī)范解釋，也不能借助行政法進(jìn)行循環(huán)解釋。因?yàn)?，與民法、刑法普遍存在法典不同，行政法不存在總則意義上的法典，因此，普通行政法與部門行政法之間缺乏相互解釋的規(guī)范依據(jù)。有學(xué)者就此認(rèn)為，行政法總論具有行政法總則法典的價(jià)值功能。但行政法總論只不過(guò)是法學(xué)理論，畢竟不具有法律規(guī)范屬性，不可能成為部門行政法據(jù)以解釋的“教義”。因此，部門行政法的研究不僅要從行政法總論中尋求根據(jù)，也要從部門行政法自身的實(shí)踐中尋求資源。不僅如此，部門行政法的深入研究，很可能會(huì)突破行政法研究的本身范疇，變成對(duì)特殊行政法領(lǐng)域法律現(xiàn)象的多個(gè)法學(xué)學(xué)科視角的整合性、立體性研究，產(chǎn)生出一個(gè)獨(dú)立的邊緣性的學(xué)科。[1]66因此，部門行政法的研究，更多的不是在行政法體系內(nèi)的循環(huán)解釋，而是需要關(guān)照社會(huì)現(xiàn)實(shí)。即便運(yùn)用解釋的方法，這一解釋方法也不應(yīng)當(dāng)再僅僅局限于對(duì)實(shí)定法的規(guī)范解釋，而需要進(jìn)行法政策學(xué)的思考和目的性解釋。

當(dāng)下，法教義學(xué)已然成為中國(guó)部門法學(xué)的不二法門，因此，中國(guó)法學(xué)界普遍認(rèn)同行政法教義學(xué)的研究進(jìn)路?？梢哉f(shuō)，解釋是法教義學(xué)的基本方法。這一方法是保障行政法學(xué)的體系化和科學(xué)化的基本技術(shù)手段，無(wú)疑對(duì)行政法總論具有重要的意義。然而，該方法論關(guān)注的僅僅是如何在行政過(guò)程中適用法律的解釋技術(shù)問(wèn)題。行政法是關(guān)于行政的法，行政法以現(xiàn)實(shí)的行政權(quán)力運(yùn)用為對(duì)象，行政的易變性決定了行政與行政法經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)偏離。當(dāng)行政與行政法不一致時(shí)，有必要要求行政與行政法保持一致。這屬于法教義學(xué)的范疇。但當(dāng)法律滯后時(shí)，需要對(duì)法律作適當(dāng)調(diào)整，以適應(yīng)于行政現(xiàn)實(shí)。這屬于法政策學(xué)的范疇。可見，法政策學(xué)對(duì)行政法學(xué)研究也同樣具有重要的意義。特別是行政法各論的研究更不能局限于對(duì)現(xiàn)有行政法規(guī)范的實(shí)證分析，還要進(jìn)行目的論或者價(jià)值論的分析。正如余凌云教授所言：“部門行政法的研究更側(cè)重綜合研究方法”，[1]67即綜合運(yùn)用法律解釋學(xué)、法社會(huì)學(xué)、法政策學(xué)的方法，進(jìn)行規(guī)范分析、價(jià)值分析、實(shí)證分析。

可見，部門行政法不應(yīng)去試圖構(gòu)建“自足自洽”的學(xué)科體系，部門行政法學(xué)者應(yīng)當(dāng)始終保持一種對(duì)社會(huì)實(shí)踐的學(xué)術(shù)敏感以及開放包容的胸襟?？梢哉f(shuō)，從行政法總論到行政法各論的演進(jìn)表明了行政法研究方法的突破。反過(guò)來(lái)說(shuō)，恰恰是法律方法的突破才助推了行政法學(xué)從總論到各論的體系建構(gòu)。傳統(tǒng)行政法學(xué)以“制度內(nèi)在的邏輯”作為基礎(chǔ)，現(xiàn)代行政法分析實(shí)定制度本身的存在方式，必須從現(xiàn)實(shí)的各論性問(wèn)題的研究中邁出理論體系建設(shè)的第一步。[10]228，[35]因此，行政法總論的研究者是通才，而部門行政法的研究者為專才。中國(guó)海事局對(duì)海事局的公務(wù)員提出的懂業(yè)務(wù)、懂法律、懂外語(yǔ)的專業(yè)素質(zhì)要求符合海事行政法的特殊要求。

五、部門行政法的體系反思與重構(gòu)

相對(duì)于行政法總論對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行的一般性法學(xué)考察以及對(duì)其進(jìn)行的體系性把握，部門行政法僅從其特殊性角度對(duì)行政法進(jìn)行個(gè)別性研究。部門行政法體系從確立到成熟經(jīng)歷了從特殊到一般，再?gòu)囊话愕教厥獾姆穸ㄖ穸ǖ霓q證發(fā)展過(guò)程?？疾觳块T行政法的發(fā)生史，可以看到，正是對(duì)繁雜的部門行政法的提煉、總結(jié)才形成了普通行政法，而普通行政法的原理在具體實(shí)踐中的運(yùn)用又催生了新的部門行政法。因此，部門行政法不可能也不應(yīng)當(dāng)游離于普通行政法之外。從系統(tǒng)論的角度，行政法是一個(gè)系統(tǒng)，部門行政法是行政法的子系統(tǒng)，二者存在著功能的耦合。盧曼認(rèn)為，有效性是法律系統(tǒng)的特征之一，由系統(tǒng)本身通過(guò)循環(huán)運(yùn)作而體現(xiàn)其價(jià)值，在系統(tǒng)外難以適用。[36]67從這個(gè)意義上，部門行政法體系建構(gòu)應(yīng)當(dāng)服膺于普通行政法的體系。如果說(shuō)海事行政法作為部門行政法，是普通行政法原理、原則和規(guī)范的適用和延伸的話，那么就應(yīng)當(dāng)按照普通行政法的體系來(lái)建構(gòu)海事行政法的體系。所以在體系構(gòu)建上，行政法體系的基本框架可適用于海事行政法，當(dāng)然每一部分的具體內(nèi)容有其自己的特殊性。中國(guó)海域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海事行政管理工作的加強(qiáng)，客觀上要求建立與之相對(duì)應(yīng)的海事行政法律體系，推動(dòng)海事行政管理逐步走向規(guī)范化。海事行政法的研究，就是運(yùn)用行政法的基本原理，結(jié)合中國(guó)海事行政管理的特點(diǎn)，從航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海事行政法治發(fā)展的需要出發(fā)，建立中國(guó)海事行政法的理論體系。[7]65據(jù)此，海事行政法體系內(nèi)容包括海事行政組織法、海事行政行為法及程序法、海事行政責(zé)任法及監(jiān)督法、海事行政救濟(jì)法，具體如圖1所示。[26]其中，作為海事行政法的組織法體系與海上行政管理體制密切相關(guān)，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別設(shè)立與統(tǒng)一整合會(huì)導(dǎo)致海事行政組織法的不同。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)海上行政管理存在“五龍鬧海”的現(xiàn)象①。這一體制造成各自為政、管理效率低下。因此，適應(yīng)大部門體制改革，尋求海上執(zhí)法組織的整合是海事行政體制改革的方向。2013年根據(jù)第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作由國(guó)家海洋局承擔(dān)。將當(dāng)時(shí)的國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。其主要職責(zé)是擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這次海上執(zhí)法組織的重組，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)休止的理論紛爭(zhēng)和利益協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的初步整合。當(dāng)然，這次整合并不徹底，形成了國(guó)家海洋局與中國(guó)海事局并立的“二龍戲珠”的格局。2018年3月，根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家海洋局不再保留。組建中華人民共和國(guó)自然資源部，自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子;而海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局，中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)①。中國(guó)海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)的分設(shè)、重組及取消更多是因?yàn)楹Ｉ蠄?zhí)法形勢(shì)的需要，而與行政組織法的一般原則無(wú)關(guān)。

然而，上述體系遭受許多批評(píng)。批評(píng)者認(rèn)為，這一部門法體系只不過(guò)是普通行政法體系的翻版，沒有體現(xiàn)出部門行政法的個(gè)性。因?yàn)?，特別行政法中某些領(lǐng)域與普通行政法聯(lián)系甚微，而自成一體。[37]有學(xué)者認(rèn)為，部門行政法是否成熟，在很大程度上取決于其結(jié)構(gòu)體例與研究?jī)?nèi)容是否具有強(qiáng)烈的特色，對(duì)部門行政法的研究過(guò)程，實(shí)際上就是對(duì)其特性的探索，挖掘和拓展的過(guò)程。唯有如此，部門行政法才能與普通行政法拉開距離，在若即若離之中實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。[1]70依照這樣的進(jìn)路從特殊的行政作用入手，研究部門行政法的法律體系，特定行政任務(wù)與職責(zé)，特殊手段、機(jī)理與程序，其懲處的違法行為的特征、構(gòu)成等。因此，部門行政法的深入研究可以不受普通行政法體系行政法研究范疇的約束，以問(wèn)題為導(dǎo)向?qū)μ厥庑姓I(lǐng)域的法律現(xiàn)象進(jìn)行整合性、立體性研究。[1]66很顯然，海事行政法相對(duì)于其他部門行政法具有非常鮮明的個(gè)性，其行政作用的空間的特殊性決定了其規(guī)制的對(duì)象是普通行政法無(wú)法應(yīng)對(duì)的。而恰恰是海事行政法的鮮明個(gè)性證成了海事行政法體系的獨(dú)特性，如船舶管理、航運(yùn)管理、船員管理、航行管理、港務(wù)管理、引航管理、航標(biāo)管理、航道管理等。由此，海事行政法的體系內(nèi)容可以分為船舶法、航運(yùn)法、船員法、航行法、港務(wù)法、引航法、航標(biāo)法、航道法等，具體如圖2所示。[7]66

這一海事行政法體系基于海事行政管理機(jī)關(guān)所擁有的管轄權(quán)限范圍，以實(shí)務(wù)為導(dǎo)向，充分體現(xiàn)了其個(gè)性。但該體系較為零散，缺乏嚴(yán)整的邏輯關(guān)聯(lián)性。而且，由于海事行政機(jī)構(gòu)及其職權(quán)處于不確定狀態(tài)，所以這一體系也并不穩(wěn)定。由于沒有共性基礎(chǔ)，這一體系忽略了很多海事行政法的基本問(wèn)題，如行政處罰、行政強(qiáng)制。如果說(shuō)海事行政處罰和海事行政強(qiáng)制是行政處罰、行政強(qiáng)制在海上執(zhí)法中的適用，那么海事行政法就不應(yīng)當(dāng)將其排除于體系之外。因此，海事行政法的體系建構(gòu)不能為凸顯其個(gè)性而完全不顧普通行政法的共性。個(gè)性與共性作為一對(duì)哲學(xué)范疇，是相互依存的，個(gè)性以共性為基礎(chǔ)，不存在完全超脫于共性的個(gè)性。因此，具有個(gè)性的部門行政法仍秉承普通行政法的共性品質(zhì)——行政公權(quán)力的行使及法律控制。如果部門行政法的研究領(lǐng)域已經(jīng)逾越這一邊界，那就不成其為部門行政法，而是憲法統(tǒng)御下的“特殊法”，如海法。當(dāng)然，也不能完全用行政法的共性泯滅部門行政法的個(gè)性。沒有個(gè)性，部門行政法就沒有存在的價(jià)值。遵從普通行政法的共性，只是要求部門行政法不能偏離行政法的普遍原理、原則和制度架構(gòu)，而不意味著部門行政法完全拘泥于普通行政法的體系。如果說(shuō)沒有個(gè)性的海事行政法體系是沒有根基的，那么可以說(shuō)，沒有共性的海事行政法的體系是沒有靈魂的。因此，海事行政法的體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的是共性與個(gè)性的統(tǒng)一。這樣的海事行政法既不至于偏離航線，也不至于止步不前。基于此，海事行政法的體系應(yīng)當(dāng)分為普通海事行政法和特別海事行政法，前者從行政法的共性出發(fā)找尋海事行政法的個(gè)性;后者從海事行政法的個(gè)性出發(fā)反觀行政法的共性，具體如下。

上篇 普通海事行政法

第一章 海事行政主體法

第二章 海事行政行為法

一、海事行政命令

二、海事行政征收

三、海事行政處罰

四、海事行政許可

五、海事行政強(qiáng)制

六、海事行政指導(dǎo)

第三章 海事行政責(zé)任監(jiān)督法

一、海事行政責(zé)任

二、海事行政監(jiān)督

第四章 海事行政救濟(jì)法

一、海事行政復(fù)議法

二、海事行政訴訟法

三、海事行政賠償法

下篇 特別海事行政法

第五章 海上交通安全法（《國(guó)際海上人命安全公約》《國(guó)際海上避碰規(guī)則》）

第六章 海上環(huán)境保護(hù)法（《國(guó)際防止船舶造成污染公約》）

第七章 船舶管理法（《國(guó)際船舶保安規(guī)則》）

第八章 水上經(jīng)營(yíng)管理法

第九章 船員法（《海事勞工公約》）

第十章 港務(wù)管理法（《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》）

第十一章 引水管理法

第十二章 航標(biāo)管理法

第十三章 航道法

上述普遍海事行政法與特別海事行政法之間，應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行體系性把握，在此基礎(chǔ)上根據(jù)海事行政實(shí)務(wù)的要求，作為海事行政的法律體系的分析框架而構(gòu)建有效的海事行政法。為此，必須同時(shí)深入行政法體系構(gòu)造以及海事行政法的運(yùn)行實(shí)務(wù)。在普通海事行政法的研究過(guò)程中，防止將行政法簡(jiǎn)單翻版的研究怠惰;在特別海事行政法的研究中，也要防止將海事行政法的研究陷入純粹的行政事務(wù)技術(shù)細(xì)節(jié)的泥潭中不能自拔。

六、余論

法律作為康德所謂的實(shí)踐理性，既源于實(shí)踐又高于實(shí)踐。因此法律體系既應(yīng)當(dāng)具有一定的邏輯嚴(yán)整性，又應(yīng)當(dāng)保持適度的現(xiàn)實(shí)包容性。行政法總論傾向于高于實(shí)踐的理性，而行政法各論傾向于源于實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)性。部門行政法的問(wèn)題導(dǎo)向性和實(shí)踐依賴性決定其體系更具開放性。甚至可以不追求對(duì)于實(shí)定行政法全體構(gòu)造的體系性理解，而尋找出在個(gè)別法律領(lǐng)域?yàn)楸Ｗo(hù)法律所固有的價(jià)值。[38]甚至不應(yīng)當(dāng)以部門行政法的體系性結(jié)構(gòu)限制其社會(huì)性實(shí)踐。盧曼構(gòu)建的社會(huì)系統(tǒng)論與法律功能論強(qiáng)調(diào)，法律體系的劃分不應(yīng)以法律部門為基礎(chǔ)，而應(yīng)以社會(huì)需要為基礎(chǔ)：“法律的功能問(wèn)題是與社會(huì)系統(tǒng)相聯(lián)系的，換言之它涉及通過(guò)專門法律規(guī)范的分立和最終通過(guò)一個(gè)特殊的法律系統(tǒng)的分立要解決社會(huì)系統(tǒng)中的什么問(wèn)題?！盵36]63在后現(xiàn)代法學(xué)看來(lái)，所謂法律體系和法律部門屬于地方性知識(shí)，不具有普適性。法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)去中心化、去體系化。為此，應(yīng)當(dāng)解構(gòu)法律體系、法律部門這一套話語(yǔ)系統(tǒng)。甚至全面解構(gòu)行政總論與各論的體系化思維，以問(wèn)題意識(shí)為導(dǎo)向，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行個(gè)別研究。

司玉琢教授和李天生教授曾提出，為了建立海法體系，應(yīng)當(dāng)?shù)块T法觀念。對(duì)于中國(guó)的發(fā)展尤其是海洋的大變革時(shí)代來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的部門法設(shè)置顯然越來(lái)越難以有效地回應(yīng)。要盡量淡化部門法的觀念，盡快通過(guò)立法技術(shù)、立法組織方式創(chuàng)新，構(gòu)建較為完善的海法體系。否則，對(duì)海法來(lái)說(shuō)，將可能成為制度性的“有效供給不足”。[24]92但筆者認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)法制初始發(fā)展的國(guó)家，法律體系的建構(gòu)還是具有現(xiàn)實(shí)意義的。作為海法來(lái)說(shuō)，制度性的“有效供給不足”并不是部門法體系化造成的，而是立法不作為的結(jié)果。而海事行政法作為部門法的體系化，其規(guī)范類型化將有利于立法機(jī)關(guān)在制定立法規(guī)劃時(shí)的識(shí)別，進(jìn)而推進(jìn)海事行政法的法治化進(jìn)程，也有益于海法體系的建構(gòu)。

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收稿日期：2020-11-03

作者簡(jiǎn)介：王世濤（1966-），男，遼寧撫順人，法學(xué)博士，大連海事大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，海事行政法治研究中心主任，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，遼寧省憲法行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，E-mail：wst629@163.com。