羅婷婷 公衍芬

摘要：中菲南海共同開(kāi)發(fā)具有充分的現(xiàn)實(shí)需求和明顯的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，2019年以來(lái)，中菲兩國(guó)在南海共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題上取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。接下來(lái)，十分有必要就兩國(guó)共同開(kāi)發(fā)合作框架中的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行預(yù)研，包括寫入“不得影響主權(quán)和劃界立場(chǎng)條款”，確定共同開(kāi)發(fā)管理和收益分配模式，劃定共同開(kāi)發(fā)區(qū)，處理“先存權(quán)”問(wèn)題等。中菲共同開(kāi)發(fā)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都處于曲折探索階段，中國(guó)應(yīng)對(duì)未來(lái)兩國(guó)共同開(kāi)發(fā)的前景保持審慎和清醒的態(tài)度，以實(shí)力促談判，妥善管控分歧，推動(dòng)南海油氣共同開(kāi)發(fā)取得新的進(jìn)展。

關(guān)鍵詞：中菲關(guān)系;南海;共同開(kāi)發(fā);合作制度

中圖分類號(hào)：D993.5? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2020）04-0031-07

China-Philippines joint development in the South China Sea：framework construction and prospects

LUO Ting-ting，GONG Yan-fen

（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

Abstract：There are sufficient practical needs and obvious complementary advantages in joint development of the South China Sea between China and the Philippines.Since 2019， China and the Philippines have made substantial progress on the issue of joint development. Next， it is necessary to conduct preliminary study on key issues in the framework of bilateral joint development cooperation， including writing the article “shall not affect sovereignty and the position of delimitation”， determining the mode of joint development management and income distribution， delimiting joint development zones， and dealing with the issue of “pre-existing rights”.It has been in a tortuous exploration stage for a long time.China should maintain a prudent and sober attitude towards the future prospects of joint development between the two countries in South China Sea， promote negotiations with power， properly manage differences and push for new progress.

Key words：China-Philippines relationship;the South China Sea;joint development;cooperation system

南海仲裁案后，菲律賓利益認(rèn)知結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變?yōu)槎盘貭柼氐哪虾Ｕ哒{(diào)整提供了可能性和空間。菲律賓當(dāng)局意識(shí)到，與其在主權(quán)問(wèn)題上與中國(guó)強(qiáng)硬糾纏而一無(wú)所獲，不如理性務(wù)實(shí)開(kāi)展合作而獲得實(shí)際的利益，通過(guò)修復(fù)中菲關(guān)系爭(zhēng)取中國(guó)的經(jīng)貿(mào)援助。因此，其南海政策將對(duì)排他的、抽象的領(lǐng)土主權(quán)的重視調(diào)整為對(duì)非排他性的、具體主權(quán)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，集中表現(xiàn)為爭(zhēng)取更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利。菲律賓開(kāi)始從突出南海主權(quán)爭(zhēng)端的強(qiáng)硬對(duì)抗轉(zhuǎn)向以經(jīng)貿(mào)投資為主軸的務(wù)實(shí)合作，從捆綁美國(guó)亞太戰(zhàn)略的借美制華轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展與各大國(guó)關(guān)系的獨(dú)立外交。[1]杜特爾特政府獨(dú)立自主外交路線下南海政策的調(diào)整對(duì)于中菲關(guān)系的回暖起到了積極的作用。中菲重回談判軌道，并形成了暫時(shí)擱置南海爭(zhēng)端的默契，聚焦共同發(fā)展。菲律賓在擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間，并未糾集其他東盟成員國(guó)就所謂“南海軍事化”問(wèn)題向中國(guó)發(fā)難。相反，中菲南海問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制啟動(dòng)并舉行了多輪磋商。在中菲南海油氣共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題上更是取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。然而，需要說(shuō)明的是，中菲南海油氣共同開(kāi)發(fā)既涉及勘探開(kāi)發(fā)的技術(shù)問(wèn)題，還涉及共同開(kāi)發(fā)區(qū)的管轄權(quán)、管理模式、法律適用、收益分配、先存權(quán)等管理問(wèn)題。因此，有必要通過(guò)談判確立適當(dāng)?shù)男袨闇?zhǔn)則，構(gòu)建既符合兩國(guó)實(shí)際需求、又立足于實(shí)踐要求的共同開(kāi)發(fā)制度框架。以中菲共同開(kāi)發(fā)為突破口和典型示范，在南海海域切實(shí)實(shí)現(xiàn)“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”。筆者旨在對(duì)中菲共同開(kāi)發(fā)制度框架中的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行梳理，并結(jié)合共同開(kāi)發(fā)的國(guó)際實(shí)踐，就各關(guān)鍵問(wèn)題的處理提出可能的優(yōu)選路徑。同時(shí)，根據(jù)中菲關(guān)系的現(xiàn)狀，對(duì)兩國(guó)共同開(kāi)發(fā)的前景、可能面臨的困難作出預(yù)判，并提出應(yīng)對(duì)建議。

一、中菲南海共同開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)需求及實(shí)質(zhì)進(jìn)展

中菲兩國(guó)對(duì)于南海油氣資源的開(kāi)發(fā)利用都有非常迫切的現(xiàn)實(shí)需求。菲律賓現(xiàn)有的石油產(chǎn)量并不能滿足國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。本國(guó)油氣開(kāi)發(fā)企業(yè)技術(shù)薄弱。菲律賓能源部數(shù)據(jù)顯示，2018年菲律賓石油凈進(jìn)口額或石油進(jìn)口與石油出口的差額達(dá)一百二十一億二千萬(wàn)美元，比一年前高30.9%。[2]和中國(guó)相比，菲律賓是本土自然資源匱乏的小國(guó)，其對(duì)海洋資源的需求更甚。菲律賓國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的可操作的油田主要為巴拉望附近的馬拉帕雅（Malampaya）油氣田。該油氣田項(xiàng)目主要是由荷蘭皇家殼牌石油公司以及美國(guó)雪佛龍石油公司提供技術(shù)支持。該油氣田預(yù)估只能滿足呂宋島地區(qū)40%的能源需求，且經(jīng)過(guò)近20年的開(kāi)采，天然氣儲(chǔ)量已經(jīng)瀕臨枯竭。因此，菲律賓開(kāi)始轉(zhuǎn)向南海地區(qū)特別是石油資源豐富的禮樂(lè)灘海域。[3]除了石油能源無(wú)法自給自足之外，目前中菲兩國(guó)都存在很大的天然氣生產(chǎn)缺口。[4]雙方對(duì)于能源的需求都比較迫切。2016年中國(guó)全年原油消費(fèi)數(shù)據(jù)顯示，5.778億噸原油消費(fèi)中進(jìn)口占3.81億噸，原油對(duì)外依存度為65.4%。[5]中國(guó)的對(duì)外能源依存度較高，在擴(kuò)大能源貿(mào)易彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)供需缺口的同時(shí)，也需要確保自身的能源安全，以推進(jìn)地區(qū)性和全球性的能源合作。[6]

中菲南海油氣共同開(kāi)發(fā)，雙方都具有各自的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)?！昂Ｑ笫?81”鉆井平臺(tái)基本具備南海深水油氣開(kāi)采的技術(shù)條件。菲律賓的優(yōu)勢(shì)則表現(xiàn)為地理位置優(yōu)勢(shì)和數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。南海已知的油氣資源富集區(qū)，靠近菲律賓、越南等國(guó)家的陸地領(lǐng)土的數(shù)量更多。將能源開(kāi)發(fā)基地建在菲律賓的臨近海岸，有利于節(jié)約開(kāi)發(fā)成本。此外，菲律賓對(duì)于南海油氣資源的單方面開(kāi)發(fā)早于中國(guó)，在勘探數(shù)據(jù)以及開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)方面有所積累。[7]

由于南沙海域遠(yuǎn)離本土、海底地形復(fù)雜、自然環(huán)境惡劣，且大部分為深水和主權(quán)爭(zhēng)議海域，無(wú)論是中國(guó)還是菲律賓，進(jìn)行自主、持續(xù)的商業(yè)開(kāi)發(fā)均需承擔(dān)極大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)菲律賓而言，因?yàn)椴痪邆渥灾鏖_(kāi)發(fā)能力，貿(mào)然引進(jìn)西方跨國(guó)公司單獨(dú)開(kāi)發(fā)不但將失去大部分收益份額，而且也將背負(fù)“違背自我克制義務(wù)、使南海形勢(shì)進(jìn)一步復(fù)雜”的政治責(zé)任，面臨被中國(guó)干預(yù)的道義風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)的資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)能夠延伸至油氣豐富的南沙海域，菲律賓選擇與中國(guó)共同開(kāi)發(fā)，能確保在擱置爭(zhēng)議的前提下實(shí)現(xiàn)合作共贏。[8]

2012年中菲兩國(guó)石油公司開(kāi)始就禮樂(lè)灘共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題進(jìn)行談判，就在SC72區(qū)塊的共同開(kāi)發(fā)進(jìn)行討論。然而，在即將達(dá)成協(xié)議之際，菲方卻提出了增加“聯(lián)合開(kāi)墾協(xié)議”的建議。此協(xié)議可以被解讀為中國(guó)承認(rèn)菲律賓對(duì)于禮樂(lè)灘擁有主權(quán)，磋商因此失敗。[9]杜特爾特上臺(tái)后，中菲關(guān)系明顯改善。菲律賓在擱置仲裁裁決的同時(shí)，開(kāi)始與中國(guó)就妥善處理南海爭(zhēng)議進(jìn)行磋商談判。2017年7月，杜特爾特發(fā)表了國(guó)情咨文，表示期待中菲開(kāi)展聯(lián)合石油勘探，并最終達(dá)成合資項(xiàng)目。[10]同年9月，菲律賓能源部長(zhǎng)表示，兩國(guó)就位于“南海斷續(xù)線”外的SC57區(qū)塊的聯(lián)合勘探確定了合作的方案，而對(duì)于存在管轄權(quán)爭(zhēng)議的SC72區(qū)塊則需要在國(guó)際法的指導(dǎo)下討論實(shí)體問(wèn)題。2019年5月，杜特爾特簽署了第80號(hào)行政令，廢除了阿羅約政府暫停在南海爭(zhēng)議海域勘探和鉆探的禁令，規(guī)定允許第三方參與菲政府授予菲國(guó)家石油公司的服務(wù)合同，菲國(guó)家石油公司也可以參與政府授予第三方的服務(wù)合同，以分散油氣勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)中的固有風(fēng)險(xiǎn)。由此，杜特爾特可自由簽署協(xié)議，允許菲國(guó)家石油公司與中國(guó)合作執(zhí)行第57號(hào)服務(wù)區(qū)塊合同，與中海油簽署石油勘探合同的一個(gè)主要障礙被清除。2019年8月29日，習(xí)近平主席會(huì)見(jiàn)菲律賓總統(tǒng)杜特爾特，根據(jù)《中菲油氣開(kāi)發(fā)合作的諒解備忘錄》和《關(guān)于建立政府聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和企業(yè)間工作的職責(zé)范圍》，中菲雙方宣布成立油氣合作政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和企業(yè)間工作組，推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、中菲南海共同開(kāi)發(fā)合作框架關(guān)鍵內(nèi)容構(gòu)想

不同于傳統(tǒng)的爭(zhēng)端解決方式，共同開(kāi)發(fā)具有法律性和政治性的雙重屬性。政治性是指需要政府首腦間形成共同開(kāi)發(fā)的政治意愿和共識(shí)，法律性則需要制定相關(guān)的協(xié)議以落實(shí)共同開(kāi)發(fā)的制度。[11]相關(guān)國(guó)家的政治意愿是共同開(kāi)發(fā)取得成功的關(guān)鍵因素。[12]141共同開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)政治色彩極為濃厚的國(guó)際合作行為。無(wú)論是選擇共同開(kāi)發(fā)的“區(qū)塊”還是具體實(shí)施共同開(kāi)發(fā)協(xié)議，都要受到政治意愿的左右。此外，國(guó)內(nèi)外的政治環(huán)境往往成為左右共同開(kāi)發(fā)進(jìn)程的重要因素。[13]6正因?yàn)槿绱?，作為一種實(shí)踐色彩非常濃厚的國(guó)家間合作，共同開(kāi)發(fā)案例的個(gè)性十分鮮明。如英國(guó)國(guó)際法和比較法研究院所斷言“每個(gè)共同開(kāi)發(fā)案例都可能有很多的變化形式，似乎未有一個(gè)案例能值得

不同政治經(jīng)濟(jì)制度、沖突傳統(tǒng)和民族敏感性的國(guó)家普遍接受?！盵14]但是，通過(guò)對(duì)相關(guān)協(xié)定的比較分析，不難看出仍然存在一些共同的政策性和原則性規(guī)定。筆者參考英國(guó)國(guó)際法和比較法學(xué)院草擬的共同開(kāi)發(fā)范本，并結(jié)合中菲共同開(kāi)發(fā)所面臨的實(shí)際情況，總結(jié)了中菲南海共同開(kāi)發(fā)需要解決幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，這些內(nèi)容因?yàn)樯婕半p方的核心利益和共同關(guān)切，應(yīng)重點(diǎn)考慮，具體如下。

（一）寫入“不影響主權(quán)和劃界立場(chǎng)”條款

杜特爾特上臺(tái)后中菲關(guān)系明顯轉(zhuǎn)圜，但是兩國(guó)在南海的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利問(wèn)題上的分歧并無(wú)實(shí)質(zhì)性減少。尤其是“南海仲裁案”作出“一邊倒式”的裁決后，菲律賓國(guó)內(nèi)反對(duì)派更添阻礙籌碼。菲律賓國(guó)內(nèi)對(duì)杜特爾特在南海問(wèn)題上“出賣”主權(quán)的質(zhì)疑導(dǎo)致其政府在發(fā)展對(duì)華友好關(guān)系的同時(shí)，仍需要應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)反對(duì)派和民間情緒的壓力。[15]杜特爾特的政敵還多次質(zhì)疑中菲合作協(xié)議，在他們看來(lái)，這將導(dǎo)致菲律賓掉入中國(guó)的“債務(wù)陷阱”，并帶來(lái)包括損害菲律賓在爭(zhēng)議海域的主權(quán)等諸多風(fēng)險(xiǎn)。[16]

然而，主權(quán)雖然具有壟斷性和排他性，但是主權(quán)權(quán)利卻可以通過(guò)資源共享來(lái)實(shí)現(xiàn)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第74條和第83條分別為海岸相向或相鄰國(guó)家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架劃定的條款。上述兩個(gè)條款均規(guī)定“在達(dá)成劃界協(xié)議前，有關(guān)各國(guó)應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過(guò)渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨礙最后界限的劃定。”許多學(xué)者均認(rèn)為，上述兩條關(guān)于劃界前臨時(shí)安排的規(guī)定，是共同開(kāi)發(fā)直接的法律依據(jù)。而從該條“不危害或阻礙”的規(guī)定及共同開(kāi)發(fā)任擇性的特點(diǎn)可以看出，其作為劃界前的臨時(shí)安排，并不能影響各方的權(quán)利主張和劃界的立場(chǎng)。實(shí)際上，這也是在共同開(kāi)發(fā)實(shí)踐中被廣泛使用的條款，如1958年《巴林和沙特阿拉伯劃界波斯灣大陸架邊界協(xié)定》、1974年《日韓共同開(kāi)發(fā)大陸架協(xié)定》、2002年澳大利亞與印度尼西亞《帝汶缺口條約》等都有類似的規(guī)定。[17]106-107

對(duì)于中菲兩國(guó)而言，在爭(zhēng)議海域進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)，為打消相互之間的疑慮和猜忌，切實(shí)踐行“擱置爭(zhēng)議”的立場(chǎng)，十分有必要在共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中寫入“不影響主權(quán)和劃界立場(chǎng)條款”。這也有利于引導(dǎo)民眾正確認(rèn)識(shí)共同開(kāi)發(fā)，減少輿論阻力，推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)。

（二）共同開(kāi)發(fā)管理模式的選擇

中菲共同開(kāi)發(fā)制度構(gòu)建首先必須明確的就是共同開(kāi)發(fā)的管理模式問(wèn)題，因?yàn)槠湄灤┯谡麄€(gè)共同開(kāi)發(fā)的過(guò)程。管理模式?jīng)Q定了共同開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)、合同類型、財(cái)政稅務(wù)、管轄權(quán)、法律適用以及爭(zhēng)端解決等事項(xiàng)。

從現(xiàn)有的國(guó)家實(shí)踐來(lái)看，目前主要存在聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式、超國(guó)家管理模式、代理制模式三種。代理制模式由一方代理另一方進(jìn)行全面管理，一般僅僅適合兩國(guó)有長(zhǎng)期睦鄰友好關(guān)系、共同開(kāi)發(fā)區(qū)塊小的情形，這種模式需要以被代理方的權(quán)利讓渡為前提。因此，在國(guó)家共同開(kāi)發(fā)的實(shí)踐中并不多見(jiàn)。超國(guó)家管理模式由兩國(guó)政府委派對(duì)等數(shù)目的代表組成一個(gè)超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，只有一個(gè)發(fā)放許可證機(jī)構(gòu)、一種稅收制度、一套法律制度等，需要兩國(guó)就共同開(kāi)發(fā)涉及的關(guān)鍵問(wèn)題作出大量的妥協(xié)，如果兩國(guó)之間差異較大，往往因長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)商導(dǎo)致共同開(kāi)發(fā)遲遲不能踐行。相較于前兩種，聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式更具有簡(jiǎn)單、務(wù)實(shí)、全面、公正的特點(diǎn)，其是由國(guó)家保留對(duì)租讓權(quán)人頒發(fā)許可證和管理的權(quán)力，雙方政府授權(quán)各自的租讓權(quán)人進(jìn)入共同開(kāi)發(fā)區(qū)。這種模式在國(guó)家保留實(shí)質(zhì)性權(quán)力的同時(shí)，將具體的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給租讓權(quán)人，比較容易成功吸引到投資者。[17]123-127由于管理模式在共同開(kāi)發(fā)中的關(guān)鍵性，對(duì)該問(wèn)題的處理必須十分謹(jǐn)慎。中菲共同開(kāi)發(fā)探索一直面臨著來(lái)自菲國(guó)內(nèi)的“污名化”指責(zé)。如在中菲會(huì)談宣布成立油氣合作政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和企業(yè)間工作組之際，菲律賓前國(guó)家安全顧問(wèn)Roilo Golez稱：“中國(guó)可能會(huì)在合作中借保護(hù)聯(lián)合項(xiàng)目為由派遣安全部隊(duì)到菲律賓附近，這將會(huì)威脅到菲律賓的國(guó)家安全?！边€有人擔(dān)心，菲政府可能會(huì)在相關(guān)海域失去控制權(quán)。

有鑒于此，中菲共同開(kāi)發(fā)，應(yīng)保證兩國(guó)各自對(duì)共同開(kāi)發(fā)管理活動(dòng)的足夠參與。筆者認(rèn)為，可以考慮采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式，因?yàn)樵撃Ｊ郊瓤梢钥朔碇颇Ｊ较逻^(guò)分讓渡國(guó)家權(quán)力的弊端，又可節(jié)省超國(guó)家模式的談判時(shí)間成本。采用最簡(jiǎn)易的方法、最低程度的法律制度協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體合作層面的一致性和中菲兩國(guó)國(guó)內(nèi)層面的差異性的和諧統(tǒng)一。[18]

（三）共同開(kāi)發(fā)的區(qū)塊的劃定

劃定一定面積的區(qū)塊是共同開(kāi)發(fā)得以推進(jìn)的第一步。從現(xiàn)有的共同開(kāi)發(fā)的理論和實(shí)踐來(lái)看，共同開(kāi)發(fā)區(qū)塊的選擇主要涉及區(qū)塊的地理范圍、具體面積以及與領(lǐng)海的關(guān)系等。[13]4然而確定共同開(kāi)發(fā)區(qū)必然涉及到各方的劃界主張，因此并非易事。爭(zhēng)議海域共同開(kāi)發(fā)“區(qū)塊”選擇的前提是雙方承認(rèn)主張重疊區(qū)的存在。[12]140在這一前提下，再將主張重疊區(qū)的全部或部分劃定為共同開(kāi)發(fā)區(qū)域。

南海存在著大大小小約37個(gè)油氣盆地，總面積大約128萬(wàn)平方公里，占南?？偯娣e的36.5%。所存儲(chǔ)的油氣總量約為449億噸。[19]中國(guó)和菲律賓的爭(zhēng)議海域主要是在禮樂(lè)灘盆地。禮樂(lè)灘盆地是公認(rèn)的油氣資源富集區(qū)。從地理位置上，其完全位于中國(guó)“南海斷續(xù)線”內(nèi)。但是，2009年菲律賓通過(guò)“領(lǐng)?；€法案”后不久，菲政府就批準(zhǔn)了英國(guó)弗洛姆能源公司勘探禮樂(lè)灘附近的油氣資源。2012年菲律賓外交部長(zhǎng)德羅薩里奧曾發(fā)表聲明稱菲律賓對(duì)禮樂(lè)灘盆地?fù)碛兄鳈?quán)，因此拒絕中菲共同開(kāi)發(fā)。中、菲、越三國(guó)達(dá)成的合作勘探地震協(xié)議的期限屆滿后，菲律賓擅自對(duì)中菲兩國(guó)爭(zhēng)議海域的GSEC-101區(qū)塊進(jìn)行了對(duì)外招標(biāo)。2013年，中海油和菲律賓萊斯克斯礦業(yè)集團(tuán)下屬的論壇能源公司就禮樂(lè)灘油氣資源共同開(kāi)發(fā)進(jìn)行談判。談判所議定的區(qū)域?yàn)槎Y樂(lè)灘的“郁金香”氣田第72服務(wù)合同區(qū)塊。由于菲律賓前總統(tǒng)阿基諾三世堅(jiān)持菲律賓對(duì)禮樂(lè)灘的主權(quán)并要求雙方簽署的協(xié)議必須遵守菲律賓法律，該談判最終擱淺。[20]在2015年的“南海仲裁案”中，菲律賓更是要求仲裁庭裁定其對(duì)于禮樂(lè)灘油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)具有“正當(dāng)合法性”，此訴求還得到了仲裁庭的支持。[21]

杜特爾特執(zhí)政后，中菲關(guān)系的改善為兩國(guó)共同開(kāi)發(fā)的推進(jìn)奠定了良好的政治基礎(chǔ)。然而，在共同開(kāi)發(fā)區(qū)塊的選擇上，菲律賓傾向于在非爭(zhēng)議區(qū)開(kāi)展合作，而中國(guó)則希望是在真正的爭(zhēng)議區(qū)。[22]短期來(lái)看，菲律賓已經(jīng)公布的、位于中國(guó)“南海斷續(xù)線”外的SC57區(qū)塊作為中菲共同開(kāi)發(fā)的潛在區(qū)域最有可能率先突破。而禮樂(lè)灘盆地的SC72區(qū)塊，因?yàn)橛星捌谥蟹圃降卣鹂碧娇疾斓馁Y料積累，是爭(zhēng)議區(qū)中最適合的共同開(kāi)發(fā)區(qū)域。具體的區(qū)塊如何敲定，最終還有待中菲共同開(kāi)發(fā)指導(dǎo)委員會(huì)進(jìn)一步商定。

（四）共同開(kāi)發(fā)區(qū)的合同制度的確立

在共同開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，資源國(guó)政府需要與石油公司簽訂石油合同。在國(guó)際實(shí)踐中，曾出現(xiàn)多種合同類型，主要有租讓制、產(chǎn)品分成制、服務(wù)合同制和聯(lián)合經(jīng)營(yíng)制等。其中，租讓制強(qiáng)調(diào)的是私有公司尤其是外資公司的開(kāi)采權(quán)，東道國(guó)對(duì)共同開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)和管理干涉較少。產(chǎn)品分成制更強(qiáng)調(diào)國(guó)家和國(guó)有公司的開(kāi)采權(quán)。服務(wù)合同制相較產(chǎn)品分成制給承包商的權(quán)利和利益更少。聯(lián)合經(jīng)營(yíng)制則是由資源國(guó)或其國(guó)家石油公司與外國(guó)石油公司共同組建法人或不具備法人資格的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。

從中國(guó)周邊國(guó)家的相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，產(chǎn)品分成合同應(yīng)用較為普遍，如馬來(lái)西亞、菲律賓的對(duì)外海上石油勘探合同以及泰國(guó)和馬來(lái)西亞1979年的共同開(kāi)發(fā)協(xié)議都采用了這種合同制度。這種合同既樹(shù)立了資源國(guó)控制石油開(kāi)發(fā)的形象，又使承包商處于一個(gè)較為穩(wěn)定的投資環(huán)境。在政治上有利，經(jīng)濟(jì)上可行。 在中國(guó)與菲律賓的共同開(kāi)發(fā)過(guò)程中，也可以考慮采用這種產(chǎn)品分成合同將開(kāi)采的原油分為“成本油”和“利潤(rùn)油”兩個(gè)部分。“成本油”由承包商支配，用來(lái)抵償前期的勘探開(kāi)發(fā)成本，“利潤(rùn)油”則由開(kāi)發(fā)商與中菲兩國(guó)政府按照約定比例進(jìn)行分成。

（五）共同開(kāi)發(fā)區(qū)的收益分配方式

在實(shí)踐中，共同開(kāi)發(fā)的收益方式主要有兩種。一種是首先約定分配的比例，通常是平分的方式，如泰馬和日韓共同開(kāi)發(fā)采用的都是這種約定平分的模式。另一種則是以大陸架的界線為基礎(chǔ)，按照邊界線兩側(cè)礦藏的占比來(lái)確定分配的比例。1976年的英挪共同開(kāi)發(fā)采用的就是這種模式。然而，這種分配方式需要以大陸架界線為前提，且程序繁雜、難于操作，實(shí)際中鮮被采用。

中菲共同開(kāi)發(fā)顯然也更適合約定比例的分配方式。然而，對(duì)于分配額度，菲律賓卻希望打破50：50比例。2018年8月1日，菲律賓外交部長(zhǎng)卡椰塔諾曾表示，中國(guó)愿意將和菲律賓在南海聯(lián)合勘探油氣資源的利潤(rùn)按六四分成，菲律賓拿六成，中國(guó)拿四成，并表示該方案由菲律賓提出，中國(guó)持開(kāi)放態(tài)度。目前，中方仍在審查菲方提出的3：2分成協(xié)議。這實(shí)際取決于菲律賓油氣企業(yè)的技術(shù)實(shí)力以及其他的具體細(xì)節(jié)。[23]

筆者認(rèn)為，對(duì)中國(guó)而言，共同開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)收益要服務(wù)于戰(zhàn)略收益。中菲共同開(kāi)發(fā)可以為中國(guó)與其他國(guó)家的共同開(kāi)發(fā)提供典范。為了實(shí)現(xiàn)在南海爭(zhēng)議海域共同開(kāi)發(fā)零的突破，打破中國(guó)與周邊國(guó)家合作的僵局，在寫入不影響主權(quán)和劃界立場(chǎng)條款的前提下，中國(guó)可以在收益分配上打破平分的限制，作出一定的靈活處理。這在共同開(kāi)發(fā)的實(shí)踐中也存在先例。如2002年的澳大利亞和東帝汶共同開(kāi)發(fā)案中，東帝汶和澳大利亞的收益分配比例為9∶[KG-*2]1。雖然澳大利亞作出了很大的讓步，但澳方負(fù)責(zé)的下游業(yè)務(wù)卻收益頗豐。[24]

（六）“先存權(quán)”的處理

“先存權(quán)”是指在共同開(kāi)發(fā)區(qū)建立之前，簽約國(guó)中的一方已經(jīng)允許第三方經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在爭(zhēng)議海域參與開(kāi)發(fā)活動(dòng)，由此使得第三方在該地區(qū)內(nèi)獲得了某種經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的權(quán)利。對(duì)于這種在共同開(kāi)發(fā)之前就存在的權(quán)利，開(kāi)發(fā)國(guó)家必須妥善處理，國(guó)際上的處理方式主要有兩種：一是概不認(rèn)可，如蘇丹與沙特阿拉伯共同開(kāi)發(fā)案，原來(lái)的第三方只能在新協(xié)議條件下參與開(kāi)發(fā)活動(dòng)。二是予以承認(rèn)，泰馬共同開(kāi)發(fā)協(xié)議就是典型代表。另外還有一種比較特殊的情況就是日韓開(kāi)發(fā)協(xié)定，雖然未正式承認(rèn)先存權(quán)，但是在實(shí)踐中卻通過(guò)靈活的發(fā)證方式間接地予以了承認(rèn)。[25]

中菲共同開(kāi)發(fā)也面臨著對(duì)第三方經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)“先存權(quán)”的處理。1974年，菲律賓將禮樂(lè)灘盆地租借給瑞典公司勘探，共有37口鉆井，其中7口位于“南海斷續(xù)線”內(nèi)。此后，菲律賓多次將禮樂(lè)灘劃分為區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)。1979年開(kāi)始了規(guī)?；纳虡I(yè)開(kāi)采。2001年菲律賓在中國(guó)“南海斷續(xù)線”內(nèi)的深水氣田正式投產(chǎn)，是歷史上投資最多、規(guī)模最大的工程。2003年菲律賓能源部又開(kāi)始了新一輪的招標(biāo)，約10萬(wàn)平方公里的招標(biāo)區(qū)塊進(jìn)入了“南海斷續(xù)線”內(nèi)。2009年菲律賓通過(guò)新“領(lǐng)海基線法案”，以此為法律依據(jù)，菲律賓將區(qū)塊更改為SC72區(qū)塊后單獨(dú)進(jìn)行招標(biāo)。英國(guó)弗洛姆能源公司于2010年競(jìng)標(biāo)取得勘探許可。雖然由于中方的反對(duì)未有實(shí)質(zhì)性的開(kāi)采活動(dòng)，但是菲律賓政府卻于2015和2016年兩次延長(zhǎng)了項(xiàng)目的執(zhí)行時(shí)間。[26]

英國(guó)弗洛姆公司的先存權(quán)是中菲共同開(kāi)發(fā)所不得不正視的問(wèn)題。英國(guó)弗洛姆公司未有實(shí)質(zhì)性的開(kāi)采活動(dòng)，但直接廢除又有違菲律賓國(guó)內(nèi)法。筆者建議可采取日韓共同開(kāi)發(fā)協(xié)議的模式，即不正式承認(rèn)英國(guó)公司的先存權(quán)，但是卻由中菲雙方作為區(qū)塊的共同發(fā)證人向其重新頒發(fā)許可證。這樣，既在法律上對(duì)先存權(quán)予以了澄清，又不需要對(duì)現(xiàn)有的勘探許可作出實(shí)質(zhì)性的改變。

三、中菲南海共同開(kāi)發(fā)歷程回顧及前景展望

實(shí)際上，中菲在南海共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題上早有嘗試。然而菲律賓反對(duì)派和他國(guó)反華勢(shì)力對(duì)于中菲南海問(wèn)題良性互動(dòng)所形成的掣肘一直都在干擾兩國(guó)的共同開(kāi)發(fā)談判進(jìn)程。

2005年3月14日，中國(guó)、越南、菲律賓簽訂《在南中國(guó)海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（Agreement for Joint Marine Seismic Undertaking in Certain Areas in the South China Sea，簡(jiǎn)稱JMSU），在國(guó)內(nèi)反對(duì)派的壓力下，2008年6月30日該協(xié)議到期后，中菲之間進(jìn)一步的共同開(kāi)發(fā)磋商被擱置。加之2009年初菲律賓通過(guò)新的“領(lǐng)?；€法案”，將中國(guó)的黃巖島和南沙群島部分島礁劃為菲律賓領(lǐng)土，中菲關(guān)系陷入低谷。依據(jù)該協(xié)議，在三年內(nèi)，中國(guó)海洋石油總公司、菲律賓國(guó)家石油公司、越南石油和天然氣公司三家聯(lián)手共同收集協(xié)議合作區(qū)內(nèi)（總面積為142 886平方公里）的二維、三維地震數(shù)據(jù)，并對(duì)該區(qū)域內(nèi)二維的地震線進(jìn)行處理。[27]這是一個(gè)不涉及領(lǐng)土主權(quán)及主權(quán)權(quán)利的商業(yè)合作協(xié)議。其中，中方負(fù)責(zé)收集數(shù)據(jù)，越方進(jìn)行數(shù)據(jù)加工，菲方負(fù)責(zé)信息的分析處理。三個(gè)階段三方都應(yīng)該進(jìn)行信息共享。[28]雖然從法律性質(zhì)上看，這只是一個(gè)具有涉外因素的經(jīng)濟(jì)合同，無(wú)法與國(guó)家間的共同開(kāi)發(fā)協(xié)議相提并論，但卻可以視為中國(guó)與其他南海周邊國(guó)家在共同開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的有益嘗試。但是，卻因受到菲律賓國(guó)內(nèi)的政治和法律因素阻礙以失敗告終。

杜特爾特開(kāi)啟了菲律賓外交政策的新時(shí)代，其尋求“獨(dú)立”外交政策，試圖擺脫美國(guó)對(duì)菲律賓的控制，并致力于改善中菲關(guān)系。有美媒一度指出，“緩解中菲緊張的海上關(guān)系”是杜特爾特外交政策的核心。[16]

然而，菲律賓國(guó)內(nèi)的一些反對(duì)派卻認(rèn)為，杜特爾特過(guò)于親華將有損菲律賓自身權(quán)益，認(rèn)為中菲共同開(kāi)發(fā)的推進(jìn)是中國(guó)依據(jù)軍事優(yōu)勢(shì)施壓菲律賓的產(chǎn)物。目前，中菲關(guān)系處于較好的歷史時(shí)期。未來(lái)兩年將是菲律賓各利益集團(tuán)和黨派爭(zhēng)斗的關(guān)鍵時(shí)期，中菲關(guān)系的發(fā)展還面臨很多的變數(shù)。因此需要妥善應(yīng)對(duì)中菲南海油氣合作所出現(xiàn)的中斷擱置和曲折反復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。南海周邊國(guó)家在南海的經(jīng)濟(jì)利益突出表現(xiàn)為油氣資源利益。共同開(kāi)發(fā)因?yàn)槭玛P(guān)國(guó)家利益，往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間，不可能一蹴而就。如馬泰共同開(kāi)發(fā)從簽署協(xié)議到開(kāi)展共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)歷時(shí)近15年，澳大利亞和印尼間的共同開(kāi)發(fā)從談判到達(dá)成協(xié)議花費(fèi)了20多年。因此，中國(guó)應(yīng)對(duì)未來(lái)兩國(guó)共同開(kāi)發(fā)的前景保持審慎和清醒的態(tài)度。尤其是對(duì)來(lái)自菲律賓內(nèi)政及外交層面的壓力有足夠的判斷和預(yù)研。

此外，中菲共同開(kāi)發(fā)可能遭致其他國(guó)家的負(fù)面干擾。中菲關(guān)系的友好發(fā)展，對(duì)于美日等域外國(guó)家干預(yù)南海事務(wù)、牽制中國(guó)造成了一定的障礙，并可能對(duì)其他南海周邊國(guó)家起到帶動(dòng)作用。因此，他們不斷鼓噪“中國(guó)威脅論”，希望在中菲之間制造矛盾。在2019年8月的中菲會(huì)談前，美國(guó)就指責(zé)中國(guó)“強(qiáng)制干涉”南海地區(qū)的油氣開(kāi)采，歐盟則表示希望由第三方依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》進(jìn)行仲裁調(diào)解。英德法三國(guó)發(fā)布聯(lián)合聲明對(duì)南海局勢(shì)表示擔(dān)憂，呼吁南海所有沿岸國(guó)家采取措施緩和地區(qū)緊張，推進(jìn)地區(qū)和平、安全和穩(wěn)定，保障沿海國(guó)家在南海的航行、飛越自由和權(quán)利。在域外大國(guó)的影響下，越南也不甘落后，越南海洋島嶼總局國(guó)際合作和科技辦公室主任武清歌稱：“以中國(guó)的強(qiáng)硬態(tài)度，菲律賓不太可能在不失去國(guó)家主權(quán)的情況下達(dá)成共同開(kāi)采協(xié)議。如果協(xié)議沒(méi)有實(shí)施，菲律賓不僅會(huì)面臨軍事壓力，還會(huì)遭受中國(guó)制裁帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失?！笨梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著中菲共同開(kāi)發(fā)談判對(duì)于關(guān)鍵和敏感問(wèn)題的觸及，來(lái)自菲律賓國(guó)內(nèi)外的反對(duì)和阻撓聲將更加激烈。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)

目前，中菲之間關(guān)于島礁主權(quán)和海域權(quán)利的爭(zhēng)端并未有實(shí)質(zhì)性的減損。在國(guó)際和國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力的影響下，杜特爾特對(duì)華友好的政策也并非能一成不變。杜特爾特未放棄“南海仲裁裁決”，只是選擇了暫時(shí)擱置，菲律賓國(guó)內(nèi)對(duì)仲裁裁決的堅(jiān)持，將會(huì)對(duì)中菲共同開(kāi)發(fā)的推進(jìn)乃至中菲關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生制約作用。杜特爾特上臺(tái)后，雖然中菲關(guān)系整體向好，但在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)的態(tài)度不乏搖擺波動(dòng)，或表示“擱置仲裁庭裁決”“與中國(guó)靜靜地對(duì)話”，或表示“遲早得有個(gè)清算”“要在黃巖島上插菲律賓國(guó)旗”……其一方面表明國(guó)際仲裁不能解決南海問(wèn)題的態(tài)度，另一方面又要求中國(guó)尊重菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，并表示已經(jīng)為“保衛(wèi)“菲律賓的領(lǐng)土作好了犧牲準(zhǔn)備。

[29]2019年以來(lái)，圍繞著中業(yè)島、仁愛(ài)礁、中菲撞船事件等，中菲的友好關(guān)系出現(xiàn)局部的波動(dòng)甚至倒退。菲律賓曾一度表示，將“南海仲裁案”裁決呈交聯(lián)合國(guó)是其解決南海問(wèn)題的政治選項(xiàng)之一。

對(duì)中國(guó)而言，一方面要利用好當(dāng)前穩(wěn)定良好的中菲關(guān)系，爭(zhēng)取兩國(guó)的共同開(kāi)發(fā)取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。另一方面要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，探索建立兩國(guó)共同開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)效合作機(jī)制，作好應(yīng)對(duì)菲律賓政策反復(fù)的準(zhǔn)備。如有困難可考慮將油氣合作拆分為勘探和開(kāi)發(fā)兩個(gè)不同部分。油氣勘探是油氣開(kāi)發(fā)的前提，對(duì)于油氣開(kāi)發(fā)而言是不可或缺的。油氣勘探對(duì)于雙方的合作程度要求更低，更容易實(shí)施和取得合作成果。因此，如若油氣開(kāi)發(fā)合作在短時(shí)間內(nèi)未能成形，可以先考慮選擇部分調(diào)查程度較低的海域開(kāi)展油氣勘探合作，對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享和共研，摸清油氣資源的分布規(guī)律。[30]

五、結(jié)語(yǔ)

共同開(kāi)發(fā)的成敗與否，主要取決于相關(guān)國(guó)家的政治意愿。作為一個(gè)民主政治制度并非完全成熟的國(guó)家，菲律賓的外交政策經(jīng)常受制于國(guó)內(nèi)的政治斗爭(zhēng)和美菲同盟關(guān)系等外交因素。菲律賓南海政策的波動(dòng)使中菲共同開(kāi)發(fā)仍存變數(shù)。中菲兩國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人早在1986年就已經(jīng)作出了南海共同開(kāi)發(fā)的決定，但是30多年來(lái)均未有實(shí)質(zhì)性的突破。盡管中方的立場(chǎng)一直非常明確，但是菲方卻因?yàn)檎膿Q屆更迭而搖擺不定。雖然共同開(kāi)發(fā)在東亞和東南亞的適用因?yàn)槭艿健盃?zhēng)議海域模糊不清”“相關(guān)國(guó)家政治意愿缺乏”“現(xiàn)實(shí)需求不強(qiáng)”等因素影響而不盡如人意，[31]但中菲共同開(kāi)發(fā)卻存在很大的可行性，并已然取得了重大的進(jìn)展。在中菲南海油氣共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題上，中國(guó)的政策目標(biāo)應(yīng)為以實(shí)力促成談判、謀取和平，妥善管控分歧，推動(dòng)南海油氣共同開(kāi)發(fā)取得新的進(jìn)展。通過(guò)資源開(kāi)發(fā)能力和軍事威懾能力的前沿投射，迫使其他南海聲索國(guó)放棄獨(dú)占的利益訴求和激進(jìn)的政策取向。以油氣的自主開(kāi)發(fā)和干預(yù)他國(guó)開(kāi)發(fā)推進(jìn)真正意義的共同開(kāi)發(fā)。

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收稿日期：2020-05-11

基金項(xiàng)目：科技部國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目“海洋劃界決策支持系統(tǒng)研發(fā)與應(yīng)用”（2017YFC140550X）

作者簡(jiǎn)介：羅婷婷（1983-），女，江西萍鄉(xiāng)人，國(guó)家海洋信息中心副研究員，E-mail：55518687@qq.com;公衍芬（1982-），女，山東泰安人，國(guó)家海洋信息中心助理研究員，E-mail：12991787@qq.com。