方瑞安 張磊

摘要：全球海洋環(huán)境治理如今正進(jìn)入蓬勃發(fā)展的階段，其相應(yīng)的理論支撐中最為著名且最具解釋力的當(dāng)屬“公地悲劇”及其衍生理論。而解決“公地悲劇”的方法論——自主治理模式、產(chǎn)權(quán)化模式及政府模式等都在現(xiàn)行全球海洋環(huán)境治理的進(jìn)程中有所體現(xiàn)、有所運(yùn)用，例如北極理事會(huì)、個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度、國(guó)際海底管理局等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角尤其是“公地悲劇”理論模型出發(fā)，抽象化地分析審視目前的全球海洋環(huán)境治理模式，既能有效總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，亦可對(duì)未來(lái)的制度完善有所助力。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境治理;公地悲劇;自主治理;產(chǎn)權(quán)化;政府模式

中圖分類號(hào)：D993.5? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2020）04-0038-07

On global marine environment governance from the perspective of the “tragedy of the commons”

FANG Rui-an，ZHANG Lei

（School of International Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract：Global marine environment governance is now entering a stage of vigorous development. Its most famous and most explanatory theoretical support is the “tragedy of the commons” and its derivative theory. The methodology for resolving the “tragedy of the commons”—the self-governance model， the privatization model， and the government model—has been reflected in the current global ocean environmental governance process， such as the Arctic Council， individual transferable quota and the International Seabed Authority， etc. From the perspective of economics， especially the theoretical model of “tragedy of the commons”， abstractly analyzing and examining the current global ocean environment governance model can not only effectively sum up experience， but also help better improvement in the future.

Key words：marine environment governance;tragedy of the commons;self-governance;privatization;government model

21世紀(jì)以來(lái)，全球海洋環(huán)境治理成為國(guó)際社會(huì)最為關(guān)注并全力推動(dòng)的事項(xiàng)。無(wú)論是21世紀(jì)初在《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》基礎(chǔ)上構(gòu)建的北極理事會(huì)，以及其所推出的《北極航空和海上搜尋與救援合作協(xié)定》《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》《加強(qiáng)北極國(guó)際科學(xué)合作協(xié)定》等協(xié)定，還是國(guó)際海底管理局在2017年8月第23屆會(huì)議上公布的《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》（簡(jiǎn)稱《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》），再到近來(lái)就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（簡(jiǎn)稱BBNJ）問(wèn)題出臺(tái)的《根據(jù)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬訂的協(xié)定案文草案》（簡(jiǎn)稱《BBNJ協(xié)定草案》），海洋環(huán)境保護(hù)尤其是國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)保行動(dòng)正如火如荼。

全球海洋環(huán)境治理的勃興正是由于人們已然意識(shí)到，“公地悲劇”在海洋中切實(shí)發(fā)生了。在作為“海洋公地”的公海之上，有三分之二的漁業(yè)存量被過(guò)度捕撈，這是國(guó)家管控海域的兩倍。非法、不報(bào)告和無(wú)管制捕撈活動(dòng)（IUU）的捕撈價(jià)值達(dá)到每年100億至240億美元，相當(dāng)于全球漁業(yè)產(chǎn)值的四分之一。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，對(duì)漁業(yè)的不當(dāng)管理導(dǎo)致了每年500億美元的損失，而這僅僅是廣袤的海洋資源中的一項(xiàng)。[1]

而應(yīng)對(duì)海洋“公地悲劇”的方式方法，除了應(yīng)當(dāng)依托國(guó)際社會(huì)的通力合作，以國(guó)際法為載體加以施行，也需要從既往的經(jīng)驗(yàn)、理論中取經(jīng)，而制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于“公地悲劇”的認(rèn)識(shí)論與方法論就是最為重要的源泉。早在20世紀(jì)60年代，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈丁就提出了“公地悲劇”理論，并且已逐步被廣泛應(yīng)用于國(guó)內(nèi)環(huán)境法制之中。事實(shí)上，在現(xiàn)今的全球海洋環(huán)境治理模式中也已有“公地悲劇”理論范式的身影，而海洋法學(xué)學(xué)者們尚未系統(tǒng)性地對(duì)二者加以統(tǒng)攝性地研究。因此，筆者試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公地悲劇”理論模型出發(fā)，抽象化地分析審視目前對(duì)于國(guó)家管轄范圍以外公海區(qū)域的全球海洋環(huán)境治理模式，以期有所總結(jié)、有所助力。

一、“公地悲劇”理論模型及其破解方式概述

“公地悲劇”理論作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)性理論模型，自1968年由英國(guó)哈?。℅arrett Hardin）教授提出之后便得到廣泛的認(rèn)同及運(yùn)用，美國(guó)印第安納大學(xué)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）更是憑借與此相關(guān)的公共政策著作《公共事物的治理之道》等研究成果摘得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。有關(guān)“公地悲劇”及其解決之道的一系列研究成果不僅為各國(guó)國(guó)內(nèi)自然環(huán)境的治理以及環(huán)境立法提供了豐厚的理論支撐，而且在國(guó)際環(huán)境治理及國(guó)際環(huán)境造法活動(dòng)上有所助力。“公地悲劇”理論同時(shí)也被運(yùn)用于國(guó)際關(guān)系學(xué)中的“全球公域”，哈丁教授的The Tragedy of the Commons一文被認(rèn)為是“全球公域”論域最早的學(xué)術(shù)發(fā)源。[2]針對(duì)公共池塘資源（common-pool resources）治理問(wèn)題，傳統(tǒng)的集體行動(dòng)理論也有與此類似的研究成果。簡(jiǎn)言之，“公地悲劇”的比喻即為在公共草地上的一群牧羊人，每個(gè)牧羊人都想盡可能地獲益最大化，所以每個(gè)牧羊人最終都會(huì)選擇過(guò)度放牧而罔顧公共草原的承載力，從而導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。哈丁列舉出了一些可能存在“公地悲劇”現(xiàn)象的公有資源的實(shí)例，如空氣、海洋、河流、魚(yú)群、國(guó)家公園、廣告甚至是停車收費(fèi)器。[3]

而除了認(rèn)識(shí)論的部分，更為重要的是眾多學(xué)者們針對(duì)“公地悲劇”的現(xiàn)象所提出的方法論。對(duì)于“公地悲劇”的破局之法，有諸多理論。其一，有部分學(xué)者主張?jiān)谏缛褐?，“公地悲劇”往往能自發(fā)地通過(guò)社群成員的溝通及共識(shí)來(lái)避免，即使是自私自利的人也會(huì)經(jīng)常找到合作的方法，因?yàn)榧w克制既有利于集體利益，也有利于個(gè)人利益。[4]換言之，“公地悲劇”可以不依托外在的政府規(guī)制而僅由公地所涉成員的內(nèi)部共識(shí)來(lái)設(shè)法避免。奧斯特羅姆基于自主治理理論的研究成果也呈現(xiàn)出類似的結(jié)果，一旦克服自主治理的難點(diǎn)即制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督，便能實(shí)現(xiàn)治理的效果。[5]

其二，傳統(tǒng)上認(rèn)為避免“公地悲劇”最有效的方式便是“私有化”（privatization）或者說(shuō)“產(chǎn)權(quán)化”。[6]哈丁就認(rèn)為解決“公地悲劇”的其中一種方法是將資源私有化，因?yàn)橐坏a(chǎn)權(quán)明晰，那么產(chǎn)權(quán)人自然就會(huì)生發(fā)出合理利用以及保護(hù)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)在動(dòng)力，并且主動(dòng)承擔(dān)保護(hù)財(cái)產(chǎn)的成本。就像美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨（Harold Demsetz）所言：“產(chǎn)權(quán)的主要分配功能是將有益和有害影響內(nèi)化?！盵7]著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯（Ronald H. Coase）也類似地提出“私有產(chǎn)權(quán)加價(jià)格機(jī)制”，這同樣是針對(duì)外部性問(wèn)題的產(chǎn)權(quán)化解決思路。這一思路的核心是，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的建立，使得資源的使用者與資源的所有者進(jìn)行交易，藉此形成資源使用的有序化。[8]他曾指出：“權(quán)利的界定是市場(chǎng)交易的基本前提，通過(guò)權(quán)利的清晰界定可以獲得資源配置的效率?！盵9]從實(shí)踐層面講，碳排放交易制度和排污權(quán)交易制度等就是基于產(chǎn)權(quán)化路徑在公共物品領(lǐng)域進(jìn)行的設(shè)計(jì)。

其三，另一種針對(duì)外部性問(wèn)題且受到廣泛運(yùn)用的便是政府模式（regulation）。庇古（Arthur Cecil Pigou）在20世紀(jì)初期提出，由于市場(chǎng)機(jī)制并不是完美的，其產(chǎn)生的外部性問(wèn)題必須借助市場(chǎng)機(jī)制以外的力量而不能通過(guò)自身解決，而國(guó)家干預(yù)則是應(yīng)對(duì)外部性問(wèn)題的有效方法。因此，庇古范式的本質(zhì)便是依托政府力量矯正外部性，化解“公地悲劇”。[10]亦有學(xué)者將此種范式稱為諾斯（Douglass C. North）的國(guó)家模式、制度模式，因?yàn)橹Z斯的制度理論強(qiáng)調(diào)制度提供了一種經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，這一理論在解決外部性問(wèn)題上的思路與庇古范式是非常接近的，即諾斯認(rèn)為，制度本身往往能夠提供經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)、信息結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式。他曾指出：“制度在社會(huì)中起著更為根本性的作用，它們是決定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的基本因素?！盵11]

二、自主治理范式的國(guó)際法實(shí)踐：北極理事會(huì)

海洋環(huán)境治理中自主治理范式的最典型應(yīng)用便是北極理事會(huì)。如前文所述，自主治理強(qiáng)調(diào)在較低的外部壓力環(huán)境下，小規(guī)模群體形成較為固定的治理框架，通過(guò)對(duì)于公共物品的自主管理與使用，達(dá)到有效治理。此種治理模式對(duì)于治理主體規(guī)模的要求是非常核心的，而北極地區(qū)的陸地、島嶼和近海海域分屬于美國(guó)、加拿大、挪威、俄羅斯、丹麥、冰島、芬蘭、瑞典八國(guó)，這些國(guó)家在北極事務(wù)中具有直接利益，呈現(xiàn)一種規(guī)模較小但又趨于穩(wěn)定的治理形勢(shì)，治理主體在規(guī)模上符合自主治理的要求。并且，盡管北極理事會(huì)在改革發(fā)展過(guò)程中不斷提高原住民組織的地位、擴(kuò)大觀察員國(guó)的范圍和權(quán)限，但如同《觀察員手冊(cè)》第5條和第6條規(guī)定的那樣，北極理事會(huì)之中北極八國(guó)對(duì)決定權(quán)具有專屬權(quán)利和責(zé)任，而非北極國(guó)家若要成為觀察員國(guó)，就要首先承認(rèn)北極國(guó)家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和司法管轄權(quán)，提出的治理主張也被限制在北極國(guó)家和永久參與者既定的政策目標(biāo)與法律框架之下。誠(chéng)如奧爾森（Mancur Lloyd Olson，Jr）在其所著的《集體行動(dòng)的邏輯》一書(shū)中所言：“規(guī)模是決定對(duì)個(gè)體利益自發(fā)、理性的追求是否會(huì)導(dǎo)致有利于集團(tuán)的行為的決定性因素”，[12]北極理事會(huì)小規(guī)模的治理特征有利于破除集體行動(dòng)的困局，達(dá)致良好的自主治理效果。

而自主治理的另一要求即較低的外部政治壓力，在北極問(wèn)題上也能得到實(shí)現(xiàn)。不同于《南極條約》對(duì)南極問(wèn)題的頂層制度規(guī)制，北極沒(méi)有形成類似的外部制度框架，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也未包含對(duì)北極問(wèn)題的具體規(guī)定。此外，北極理事會(huì)成員中包含美、加、俄等超級(jí)大國(guó)，使得外部勢(shì)力想打破北極事務(wù)參與主體范圍的難度不斐，實(shí)現(xiàn)了外部壓力的最小化。而對(duì)于某些可能的爭(zhēng)端，如中國(guó)、歐盟等所重視的北極航道通行權(quán)，本質(zhì)上是源于北極理事會(huì)部分成員國(guó)的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利要求，不屬于北極環(huán)境治理的議題范疇，更難以通過(guò)北極理事會(huì)的平臺(tái)解決，不會(huì)形成對(duì)北極八國(guó)自主治理的壓力。

更進(jìn)一步，北極理事會(huì)具備自主治理的根本性質(zhì)即協(xié)商性質(zhì)，更貼近高級(jí)論壇性質(zhì)而非國(guó)際組織性質(zhì)。1996年《關(guān)于成立北極理事會(huì)的聲明》中將北極理事會(huì)定義為“一個(gè)新的政府間高層論壇，旨在就北極共同事務(wù)特別是北極的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，在北極原住民團(tuán)體和北極其他居民的參與下，為北極國(guó)家提供一個(gè)促進(jìn)合作、協(xié)調(diào)和互動(dòng)的平臺(tái)?！币猿蓡T國(guó)美國(guó)為例，自北極理事會(huì)成立之日起，美國(guó)就一直堅(jiān)持北極理事會(huì)所應(yīng)扮演的角色是政府間高級(jí)別論壇，并將其工作內(nèi)容限定在推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面。美國(guó)北極特別代表羅伯特·帕普指出：“美國(guó)政府始終支持使理事會(huì)成為北極國(guó)家與原住民就共同關(guān)心的話題進(jìn)行協(xié)商的主要論壇”。[13]而從北極理事會(huì)成立的基礎(chǔ)《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，到《努克宣言》《伊努維克宣言》以及各種污染物的監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告等，再到《北極人類發(fā)展報(bào)告》《北極地區(qū)污染報(bào)告》《北極氣候影響評(píng)估報(bào)告》《北極污染物行動(dòng)計(jì)劃操作指南》《北極油氣活動(dòng)指南》《北極水域溢油反應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)處理指南》《緊急預(yù)防、準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)指南》等文件，都是作為國(guó)際軟法規(guī)范而存在，卻又很好地完成了制度供給。

三、產(chǎn)權(quán)化治理范式的國(guó)際法實(shí)踐：漁業(yè)管理中的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及配額制度

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，蒸汽動(dòng)力漁船和拖網(wǎng)等新的漁業(yè)工具和技術(shù)的使用已經(jīng)開(kāi)始導(dǎo)致漁業(yè)危機(jī)，到20世紀(jì)30年代，世界大多數(shù)近海岸都因?yàn)檫^(guò)度捕撈而出現(xiàn)漁業(yè)資源的不足。[14]而由于“公海捕魚(yú)自由”這項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的存在，各國(guó)紛紛把目標(biāo)投向公海，由于缺乏公海捕魚(yú)的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，公海漁業(yè)資源逐漸成為了典型的“公地悲劇”。[15]而到目前為止，應(yīng)對(duì)公海漁業(yè)資源危機(jī)的有效方法就是產(chǎn)權(quán)化的治理范式，即宏觀層面的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及微觀層面的配額制度。

宏觀層面，如果要盤(pán)點(diǎn)聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議形成的最為重要的幾大成果，“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”毫無(wú)疑問(wèn)列入其中。國(guó)家管轄水域的范圍在幾次海洋法談判中從3海里擴(kuò)展到12海里再到200海里，在某種程度上就是對(duì)公海進(jìn)行逐步私有化的進(jìn)程。當(dāng)然，依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第56條，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)并非完整的主權(quán)，但公約賦予沿海國(guó)的對(duì)自然資源的勘探、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理的權(quán)限，以及經(jīng)濟(jì)性開(kāi)發(fā)、勘探的權(quán)利，實(shí)際上已然涵蓋了海洋環(huán)境治理的絕大多數(shù)方面。更為重要的是管轄權(quán)方面，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全的管轄權(quán)也被公約明確賦予了沿海國(guó)。因此可以說(shuō)，“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的構(gòu)建，事實(shí)上使得原有公海的約35%被法定地納入到了主權(quán)國(guó)家的管轄范圍之中，[16]換言之，海洋的三分之一被主權(quán)國(guó)家分而治之。

自1945年美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)（Harry S. Truman）發(fā)布第2668號(hào)總統(tǒng)公告即《漁業(yè)公告》，以在海岸相鄰的公海區(qū)域內(nèi)建立漁業(yè)保護(hù)區(qū)的方式將對(duì)海洋的管轄范圍從領(lǐng)海擴(kuò)展至部分公海之后，大量主權(quán)國(guó)家尤其是拉美國(guó)家紛紛提出各種單方面海洋權(quán)利主張。[17]譬如，從智利和秘魯兩國(guó)分別發(fā)表《1947年宣言》對(duì)鄰近其海岸的海域主張主權(quán)，到著名的1952年《圣地亞哥宣言》，智利、厄瓜多爾和秘魯三國(guó)宣布對(duì)200海里海洋區(qū)域享有專屬主權(quán)和管轄權(quán)，再到1972年加勒比海15國(guó)發(fā)布的《圣多明各宣言》，主張沿海國(guó)家對(duì)鄰接領(lǐng)海的“承襲海區(qū)域”內(nèi)的水域、海床和底土中再生和非再生自然資源享有主權(quán)權(quán)利，領(lǐng)海和承襲海的總寬度不超過(guò)200海里。1972年8月，肯尼亞將經(jīng)濟(jì)區(qū)的有關(guān)原則以條款草案形式提交給了海洋法籌備委員會(huì)。1973年4月，在亞的斯亞貝巴聚集的非洲國(guó)家代表們起草了一份宣言，隨后由非洲統(tǒng)一組織通過(guò)?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，1961年至1973年的13年間，先后共有31個(gè)主權(quán)國(guó)家宣布建立專屬漁區(qū)制度。截至1980年4月，在全球136個(gè)沿海國(guó)中，84個(gè)主權(quán)國(guó)家宣布了200海里海域管轄范圍，幾乎占到全球沿海國(guó)的三分之二。最終，經(jīng)過(guò)談判與妥協(xié)，1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》正式通過(guò)了200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)定。從上述“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的發(fā)展歷程來(lái)看，其誕生之目的便是海洋私有化，各國(guó)力主延展自己的海上主權(quán)范圍，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益。

“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”這一產(chǎn)權(quán)化的范式在環(huán)境治理上無(wú)疑是有效的，僅以漁業(yè)為例，數(shù)據(jù)表明約99%的公海捕魚(yú)量是產(chǎn)生在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域，[18]將漁業(yè)資源的權(quán)利和養(yǎng)護(hù)責(zé)任一同交由主權(quán)國(guó)家，便能從根本上消除“公地悲劇”。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第61條和第62條，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的所有漁業(yè)資源均受到沿海國(guó)的專屬管轄。任何國(guó)家未經(jīng)沿海國(guó)的允許，不得進(jìn)入沿海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)任何一種漁業(yè)資源，從事任何一種捕魚(yú)活動(dòng)。盡管公約

第62條提及應(yīng)準(zhǔn)許其他國(guó)家捕撈可捕量的剩余部分，但對(duì)于可捕量的確定，權(quán)限在于沿海國(guó)，換言之沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)具有是否允許他國(guó)捕魚(yú)的絕對(duì)決定權(quán)。更重要的是，沿海國(guó)享有專屬權(quán)利的同時(shí)也擔(dān)負(fù)了養(yǎng)護(hù)的義務(wù)，促使其生發(fā)內(nèi)在動(dòng)力，通過(guò)正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施，確保專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源不被過(guò)度開(kāi)發(fā)。

微觀層面，在對(duì)國(guó)家管轄海域和公海的海洋漁業(yè)資源管理方式上，歷史上經(jīng)歷了設(shè)備控制、季節(jié)性禁漁、漁業(yè)保護(hù)區(qū)等投入控制方法以及總可捕量控制方法（total allowable catch）、最高持續(xù)產(chǎn)量（maximum sustainable yield）及最大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量（maximum economic yield）等產(chǎn)出控制方法，但效果始終難以盡如人意。其中，在劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之后的公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)機(jī)制中，最大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量方法曾經(jīng)占據(jù)主流，被許多國(guó)家和區(qū)域漁業(yè)管理組織采納，例如美洲熱帶金槍魚(yú)委員會(huì)、國(guó)際捕鯨委員會(huì)、國(guó)際大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、西北大西洋漁業(yè)國(guó)際委員會(huì)，并被規(guī)定在了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第119條之中。但到了20世紀(jì)70年代，因其在測(cè)算能力、測(cè)算因素上有所忽略，最大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量方法受到了極大的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。例如使總量處于過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)之中;沒(méi)有考慮生產(chǎn)力的空間變異性;沒(méi)有考慮漁業(yè)重點(diǎn)以外的物種;只考慮捕撈的好處，而不是成本;對(duì)政治壓力敏感等。[19]20世紀(jì)80年代起，產(chǎn)權(quán)化的漁業(yè)資源管理模式開(kāi)始全面興起，大致包括捕撈許可、專署權(quán)、漁業(yè)專署區(qū)、個(gè)體捕撈配額和社區(qū)捕撈權(quán)等。[20]大量的實(shí)證研究已經(jīng)佐證產(chǎn)權(quán)化的漁業(yè)管理模式是卓有成效的，[21]而其中個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額（individual transferable quota）尤其獲得了廣泛應(yīng)用并取得了很好的成果。例如，冰島在1991年全面實(shí)施個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度后，1997年該國(guó)漁船總保有量相比1991年達(dá)到25%的下降幅度。[22]在個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度之下，由于受到固定捕撈配額的限制，捕撈主體會(huì)考慮以最小的投入獲取最大的捕撈產(chǎn)出，摒棄短期的捕撈效益而著眼于長(zhǎng)期利益，從而有效避免生產(chǎn)的盲目性。同時(shí)，個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度的實(shí)施還能避免從業(yè)者之間無(wú)序的捕撈競(jìng)爭(zhēng)行為，對(duì)于那些捕撈效率低下的從業(yè)者，與其高成本出海作業(yè)，不如主動(dòng)退出捕撈，將配額轉(zhuǎn)手他人反而更能獲益，不僅優(yōu)化了資源的配置，也有助于對(duì)捕撈努力量的有效控制。[23]美國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞、冰島、英國(guó)、荷蘭、挪威、西班牙等都已在國(guó)內(nèi)法層面規(guī)定了該制度，2013年歐盟共同漁業(yè)政策第21條也將個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度列入其中。

公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的產(chǎn)權(quán)化措施也是具有可行性的，目前來(lái)看可以通過(guò)區(qū)域漁業(yè)管理組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者以大西洋藍(lán)鰭金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)為例，主張國(guó)際大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度，也即產(chǎn)權(quán)化范式，更高效地推進(jìn)養(yǎng)護(hù)活動(dòng)。假設(shè)以2010年國(guó)際大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)設(shè)定的總可捕量13 500噸為例，則可以通過(guò)初始分配或拍賣的方式將配額分發(fā)，起到控制漁民數(shù)量，減少非法、不報(bào)告和不管制捕魚(yú)的作用。[24]亦有學(xué)者認(rèn)為在推行公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)的個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度范式時(shí)，主體可以是獨(dú)立的制度實(shí)體，而非帶有政治性的區(qū)域漁業(yè)管理組織，前者將更為高效。[25]區(qū)域漁業(yè)管理組織始終面臨著一個(gè)困境，即他們無(wú)法在最大化成員數(shù)量的同時(shí)限制成員方的捕魚(yú)自主權(quán)，這二者存在著本質(zhì)矛盾。雖然在實(shí)施主體上存在分歧，但公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度范式的效用當(dāng)無(wú)疑問(wèn)。

四、政府模式治理的國(guó)際法實(shí)踐：國(guó)際海底管理局及BBNJ

此處論述的環(huán)境治理模式，無(wú)論是被稱之為庇古范式還是諾斯模式，事實(shí)上都可概括為政府模式。蓋因其依托一種自上而下的行政管理，與相應(yīng)的行政相對(duì)人發(fā)生行政法律關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)其管理的目標(biāo)。在全球公域中，國(guó)際海底管理局和正在談判中的《BBNJ協(xié)定草案》是相對(duì)具有代表性的政府模式。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第156條，聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議設(shè)立了國(guó)際海底管理局，意在組織和控制“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，特別是管理“區(qū)域”資源。為了規(guī)范深海多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼等礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，為了實(shí)現(xiàn)“區(qū)域”資源開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展，管理局作為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的托管人，先后制定了三個(gè)探礦和勘探規(guī)章，最近國(guó)際海底管理局第二十五屆會(huì)議還發(fā)布了《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》，并且迄今已簽訂了29份勘探合同。就以《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》為例，其系統(tǒng)地規(guī)定了申請(qǐng)書(shū)、工作計(jì)劃的內(nèi)容、承包者的權(quán)利義務(wù)、保護(hù)和保全海洋環(huán)境的制度、關(guān)閉計(jì)劃、檢查、遵守和強(qiáng)制執(zhí)行以及爭(zhēng)端解決等內(nèi)容。其中“保護(hù)和保全海洋環(huán)境的制度”和“檢查、遵守和強(qiáng)制執(zhí)行”作為保護(hù)環(huán)境資源的核心板塊，具有極強(qiáng)的行政性質(zhì)，譬如環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、監(jiān)測(cè)程序、緩解措施、環(huán)境管理系統(tǒng)、環(huán)境影響報(bào)告（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）、環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃、污染控制和廢物管理等都是國(guó)內(nèi)法上常見(jiàn)的環(huán)境管理機(jī)制。同樣，《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》第11部分“檢查、遵守和強(qiáng)制執(zhí)行”規(guī)定了檢查員、遠(yuǎn)程電子檢測(cè)系統(tǒng)、強(qiáng)制執(zhí)行和處罰等措施，這些措施也非常接近于內(nèi)國(guó)法上的行政監(jiān)管、行政強(qiáng)制和行政處罰。

再如就BBNJ問(wèn)題仍在談判中的《國(guó)家管轄海域外生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定》。2019年8月19日至30日聯(lián)合國(guó)大會(huì)召開(kāi)“根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)政府間會(huì)議”，會(huì)議上發(fā)布了最新的《BBNJ協(xié)定草案》，將針對(duì)BBNJ的事項(xiàng)設(shè)立秘書(shū)處，主權(quán)國(guó)家欲獲取海洋遺傳資源須向秘書(shū)處申請(qǐng)，秘書(shū)處對(duì)符合條件的發(fā)放許可證或執(zhí)照（備選案文亦包含“通知”秘書(shū)處即可），秘書(shū)處還負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源利用情況的監(jiān)測(cè)（備選案文亦包含“科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)”），劃區(qū)管理的提案也將交由秘書(shū)處審核。而在劃區(qū)管理之外，BBNJ環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的另一核心制度環(huán)境影響評(píng)估將由專門(mén)的“科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)，包括制定環(huán)境影響評(píng)估準(zhǔn)則、審議環(huán)境影響評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)估的篩選、環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告的審議和審查以及環(huán)境影響評(píng)估的決策等?？梢?jiàn)，與國(guó)際海底管理局非常類似，《BBNJ協(xié)定草案》目前也是通過(guò)機(jī)構(gòu)化、行政化的管控措施來(lái)確保BBNJ的保護(hù)和可持續(xù)利用。

在國(guó)際公域的治理中，政府模式的出現(xiàn)有其深刻的國(guó)際法理論基礎(chǔ)，這在一定程度上反映了國(guó)際法從“私法性國(guó)際法”轉(zhuǎn)向“公法性國(guó)際法”，國(guó)際法體系從傳統(tǒng)的平行化逐漸過(guò)渡到初具等級(jí)化的行政體系。在以國(guó)際組織為重要成員的全球治理時(shí)代，許多行為皆可理解為“管理和行政行為”。[26]國(guó)際法之中的“國(guó)際行政法”或者說(shuō)“全球行政法”，其實(shí)施主體包括“正式的政府間規(guī)制機(jī)構(gòu)，非正式的政府間規(guī)制網(wǎng)絡(luò)與協(xié)調(diào)安排，與某個(gè)國(guó)際性政府間機(jī)制開(kāi)展合作的國(guó)內(nèi)規(guī)制機(jī)構(gòu)，公私混合型規(guī)制機(jī)構(gòu)，以及一些行使跨國(guó)治理職能、具有特殊公共意義的私人性質(zhì)的規(guī)制機(jī)構(gòu)”。[27]比較典型的就是國(guó)際環(huán)境法，尤其在海洋法領(lǐng)域，國(guó)際海底管理局和BBNJ環(huán)境治理模式都可謂具備代表性。通過(guò)設(shè)置國(guó)際行政管理機(jī)構(gòu)如國(guó)際海底管理局、BBNJ秘書(shū)處等，依托強(qiáng)有力的、成員范圍廣泛的多邊協(xié)定如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》來(lái)確保行政的強(qiáng)制力，構(gòu)建一種縱向的管理與被管理、行政主體與行政相對(duì)人間的國(guó)際法律關(guān)系，從而具有了與國(guó)內(nèi)行政法的高度可類比性。

回到全球海洋環(huán)境治理的討論語(yǔ)境，在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域?qū)⒊霈F(xiàn)越來(lái)越多的縱向的行政管理國(guó)際法律關(guān)系，通過(guò)機(jī)構(gòu)化的方式，依托政府模式進(jìn)行環(huán)境治理。但是，此種模式仍然在極大程度上依賴于國(guó)家同意，故而在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》這一體系下設(shè)立管理機(jī)構(gòu)最富效率，也具備一定強(qiáng)制力。一個(gè)典型的負(fù)面例證就是漁業(yè)管理組織，如前所述，區(qū)域性的漁業(yè)管理組織在機(jī)構(gòu)化、行政化道路上困難重重的原因便是其希望有更多的締約國(guó)加入，但同時(shí)希冀對(duì)締約國(guó)課以更嚴(yán)格的漁業(yè)管理措施，這便造成了一種沖突和矛盾。再者，區(qū)域性漁業(yè)管理組織仍然普遍依托主權(quán)國(guó)家的自我監(jiān)管，自我行政，缺乏一套獨(dú)立的行政班底，例如國(guó)際大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)就負(fù)責(zé)制定監(jiān)管建議，由國(guó)際大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)批準(zhǔn)并提交成員國(guó)政府批準(zhǔn)。如果在大約六個(gè)月內(nèi)沒(méi)有任何相關(guān)成員國(guó)政府的反對(duì)意見(jiàn)，那么公約的每一方都有責(zé)任實(shí)施和執(zhí)行國(guó)際大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)建議的法規(guī)。許多學(xué)者都曾指出區(qū)域性漁業(yè)管理組織突出的弱點(diǎn)就是完全沒(méi)有具體的執(zhí)行條款，依賴主權(quán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)監(jiān)管。[28]而國(guó)際海底管理局和BBNJ秘書(shū)處都是依托締約國(guó)眾多的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，不存在吸納締約方數(shù)量的困境，也設(shè)定了強(qiáng)有力的許可、監(jiān)督、環(huán)評(píng)等制度，有獨(dú)立于主權(quán)國(guó)家的行政人員、科學(xué)和技術(shù)人員作為保障，因而能夠大概率實(shí)現(xiàn)其環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

但是，全球公域治理的政府模式也有其固有弊病，此處不妨從“政府失靈”（government failure）理論出發(fā)進(jìn)行審視。“政府失靈”是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（public economics）的概念，在20世紀(jì)60年代被提及使用，科斯、麥基恩（Roland N. McKean）等學(xué)者都對(duì)其有過(guò)論述。[29]“公共選擇理論之父”布坎南（James M. Buchanan，Jr.）通過(guò)對(duì)政治過(guò)程的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，指出公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源、致使公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者低效率、政策效果往往是削弱而不是改善了社會(huì)福利的現(xiàn)象，從而系統(tǒng)性地提出了“政府失靈”理論。[30]持類似觀點(diǎn)的還有非市場(chǎng)缺陷理論學(xué)派的查爾斯·沃爾夫（Charles Wolf，Jr.）和貨幣學(xué)派的薩繆爾森（Paul A. Samuelson）等。[31]“政府失靈”的原因歸納起來(lái)主要有三項(xiàng)：政府的高成本和低效率、尋租活動(dòng)的廣泛存在以及政府干預(yù)導(dǎo)致新的分配不公。[32]政府的高成本和低效率是“政府失靈”的最顯著特質(zhì)，高成本主要由于政府不以盈利為目的，也無(wú)需競(jìng)爭(zhēng)，故而在很多活動(dòng)中往往不計(jì)成本，甚至機(jī)構(gòu)冗余。而低效率則是由于政府決策信息的不完全性、選民偏向、獲取預(yù)算最大化等造成。因此，政府組織經(jīng)常產(chǎn)生一些與原來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)所要求發(fā)揮的公共職能不太相干的政策傾向，這種政府政策通常傾向于私人，結(jié)果導(dǎo)致決策失誤。[33]

從“政府失靈”理論的角度看，國(guó)際海底管理局等國(guó)際海洋管理機(jī)構(gòu)有些問(wèn)題也難以免俗。尋租活動(dòng)、機(jī)構(gòu)冗余及獲取預(yù)算最大化等問(wèn)題固然適用性很小，在國(guó)際海洋管理機(jī)構(gòu)身上很難發(fā)生，但決策信息的不完全性和分配不公問(wèn)題等仍將困擾著國(guó)際海洋管理機(jī)構(gòu)。舉例來(lái)說(shuō)，《BBNJ協(xié)定草案》的“環(huán)境影響評(píng)估的門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)”及國(guó)際海底管理局《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》中多次提及的“國(guó)際上公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)”“最佳環(huán)保做法”和“最佳可得技術(shù)”等環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，因其規(guī)定寬泛，勢(shì)必授予機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，但信息的不完全、科學(xué)技術(shù)的不平衡等，很可能會(huì)導(dǎo)致最終在實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)畸高、畸低或者標(biāo)準(zhǔn)任意浮動(dòng)。分配不公則更加是國(guó)際海底管理局和《BBNJ協(xié)定草案》問(wèn)世以來(lái)最為熱議的話題，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在海洋科技、海洋開(kāi)發(fā)和利用能力上的顯著差距如何有效平衡，“人類共同繼承遺產(chǎn)”和“公海自由”理論原則間的沖突如何調(diào)適等問(wèn)題都亟待討論和解決。

五、結(jié)語(yǔ)

從“公地悲劇”理論及其衍生理論的視角，現(xiàn)代全球海洋環(huán)境治理的出路基本集中在自主治理模式、產(chǎn)權(quán)化模式和政府模式。自主治理模式的典范是北極理事會(huì)的環(huán)境治理實(shí)踐，產(chǎn)權(quán)化模式主要應(yīng)用在漁業(yè)管理中的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及配額制度，而政府模式的國(guó)際法實(shí)踐則以國(guó)際海底管理局及正在談判過(guò)程中的BBNJ相關(guān)制度為代表。當(dāng)然，筆者所具體探討的與“公地悲劇”理論相關(guān)的國(guó)際法實(shí)踐并不是窮盡式的，畢竟就政府模式而言，其在海洋法領(lǐng)域過(guò)往的實(shí)踐相對(duì)豐富，例如早在1954年《國(guó)際防止海上油污公約》所設(shè)立的事務(wù)局等。此外，需注意的是，三種模式間的關(guān)系并非是互斥的，而是在各自適合的領(lǐng)域發(fā)揮作用，甚至疊加適用。比如自主治理模式僅適合小規(guī)模的區(qū)域社群治理，而絕無(wú)可能統(tǒng)攝廣袤的公海治理，這是由理論、模式和治理對(duì)象本身的特性所決定的。各種治理模式也可共融共存，產(chǎn)權(quán)化模式和政府模式就經(jīng)常交織在一起。

與此同時(shí)，在運(yùn)用“公地悲劇”及其衍生理論為全球海洋環(huán)境治理提供理論指導(dǎo)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注現(xiàn)行的法律框架是否滿足該治理模式的各種要素。譬如對(duì)于北極治理而言，北極理事會(huì)未來(lái)能否形成更有效的制度供給，各成員方之間能否達(dá)成可信承諾，以及構(gòu)建相互間完善的監(jiān)督機(jī)制就是其實(shí)現(xiàn)更高水平自主治理的核心議題。再如基于政府模式的國(guó)際海洋資源管理機(jī)構(gòu)，在已經(jīng)積累相當(dāng)程度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后，就應(yīng)當(dāng)探索更公平、更效率的機(jī)構(gòu)制度框架，側(cè)重避免分配不公、決策信息失真，以及國(guó)際社會(huì)意義上的“選民偏向”，即偏向部分具有國(guó)際政策影響力的主權(quán)國(guó)家等“政府失靈”問(wèn)題。

此外也須認(rèn)識(shí)到，“公地悲劇”理論只是從經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)審視全球海洋環(huán)境治理的一種視角，尚有生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)和海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)等一眾經(jīng)濟(jì)學(xué)分支及大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論可以為海洋環(huán)境治理提供助力。誠(chéng)如中國(guó)海洋大學(xué)的劉曙光教授所言，目前關(guān)于海洋公域治理領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究尚存在諸多空白，筆者僅僅是進(jìn)行框架的搭建，希冀有所助力。

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收稿日期：2020-05-18

基金項(xiàng)目：司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究課題“我國(guó)參與構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的法律問(wèn)題研究”（17SFB3038），華東政法大學(xué)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項(xiàng)資助項(xiàng)目“論國(guó)家同意原則的嬗變”（2020-5-023）

作者簡(jiǎn)介：方瑞安（1994-），男，江蘇淮安人，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院國(guó)際法專業(yè)博士研究生，E-mail：fangruian@hotmail.com;張磊（1981-），男，浙江蘭溪人，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，E-mail：chinalawman@163.com。