摘要：在鄉(xiāng)村振興的背景下，國(guó)家積極發(fā)展普惠金融，提高農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)水平。目前，農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)主要是農(nóng)信機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供。近年來，這些機(jī)構(gòu)積極開展普惠金融服務(wù)，普惠金融的金融覆蓋面不斷擴(kuò)大，農(nóng)戶、農(nóng)村小微企業(yè)以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資難、融資貴問題得到了有效的緩解。盡管如此，但農(nóng)村金融依然是普惠金融領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，各類農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中面臨許多問題。未來，農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加快自身產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，加快金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的步伐，更好的服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村普惠金融;農(nóng)村金融機(jī)構(gòu);鄉(xiāng)村振興

一、 引言

黨的十九大報(bào)告指出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求中，最重要的就是產(chǎn)業(yè)興旺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)就是產(chǎn)業(yè)興旺的主力軍。發(fā)展普惠金融能夠解決鄉(xiāng)村振興中的資金來源問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供全方位的金融服務(wù)，從金融領(lǐng)域?yàn)檫@些企業(yè)的發(fā)展注入能量，促進(jìn)這些企業(yè)的發(fā)展。近年來，人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)協(xié)同各部門，圍繞小微企業(yè)、三農(nóng)、扶貧等普惠金融的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，出臺(tái)了一系列行之有效的措施，通過政策引導(dǎo)、指標(biāo)考核、督導(dǎo)檢查等多種方式，鼓勵(lì)引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展普惠金融，提升普惠金融的能力，目前已經(jīng)取得一些進(jìn)展。主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1. 金融服務(wù)的可獲得性有了明顯改善。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)小微企業(yè)、三農(nóng)、扶貧等普惠金融重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象的支持力度，涉農(nóng)貸款余額也是逐年增長(zhǎng)，截至2019年6月末，涉農(nóng)貸款余額34.24萬(wàn)億元，較2010年末增長(zhǎng)173.8%，其中，普惠型涉農(nóng)貸款余額為6.1萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)8.24%。

2. 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的覆蓋面不斷擴(kuò)大。傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不斷向農(nóng)村地區(qū)延伸、滲透，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)銀行物理網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面逐漸擴(kuò)大，截止到2018年末，全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)達(dá)到22.86萬(wàn)個(gè)，助農(nóng)取款服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)86.5萬(wàn)個(gè)，銀行網(wǎng)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)到96.3%，助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)村級(jí)行政區(qū)覆蓋率達(dá)98.2%。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)如村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，截至2018年底，全國(guó)共有村鎮(zhèn)銀行1 616家。

3. 金融服務(wù)的效率和質(zhì)量明顯提高。隨著金融科技和互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，數(shù)字金融對(duì)于普惠金融的發(fā)展越來越重要，可以通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以較低的成本將普惠金融滲透到那些傳統(tǒng)金融難以觸及的地方。例如，浙江網(wǎng)商銀行主要依靠互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)三分鐘申貸、一秒鐘放款、零人工介入的“310”貸款模式，累計(jì)發(fā)放貸款5 395億元。

4. 信用基礎(chǔ)設(shè)施和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制日趨完善。依托社會(huì)信用體系建設(shè)和銀行大數(shù)據(jù)的支持，三農(nóng)、小微企業(yè)等征信的薄弱環(huán)節(jié)得到明顯的改善。截至2017年底，全國(guó)累計(jì)為261萬(wàn)戶小微企業(yè)和1.73億農(nóng)戶建立了信用檔案，有效的緩解了由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的貸款難問題。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系和全國(guó)性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系也基本建立，分擔(dān)了銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)。

二、 農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

盡管我國(guó)普惠金融已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但農(nóng)村金融依然是普惠金融領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，因此發(fā)展農(nóng)村普惠金融依然任重而道遠(yuǎn)。農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是當(dāng)前農(nóng)村普惠金融的主力軍，主要包含四類：第一類是農(nóng)信社系統(tǒng)，包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社，這類金融中介具有網(wǎng)點(diǎn)多、小額信貸經(jīng)驗(yàn)豐富等特點(diǎn)，是當(dāng)前農(nóng)村金融的主要供給者;第二類是國(guó)有商業(yè)銀行，主要是農(nóng)業(yè)銀行和郵儲(chǔ)銀行，其特點(diǎn)是規(guī)模大、資金雄厚;第三類是政策性銀行，主要是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，主要承擔(dān)政策性金融支持;第四類是村鎮(zhèn)銀行，屬于一種新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，主要作為當(dāng)前農(nóng)村金融系統(tǒng)的補(bǔ)充。

1. 農(nóng)信系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀。農(nóng)信社屬于農(nóng)村合作金融組織，其建立的初衷就是通過社員之間的信用互助來解決生產(chǎn)生活中的融資需求。2003年以后，隨著金融市場(chǎng)化的不斷深入，原先單純的合作制的產(chǎn)權(quán)模式和與市場(chǎng)相脫節(jié)的經(jīng)營(yíng)模式已不再符合金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化和商業(yè)化的發(fā)展需求，因此，2003年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，率先在浙江、山東等8省市試點(diǎn)改革農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)制度和管理體制。根據(jù)各地發(fā)展水平和農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)情況，產(chǎn)生了一批以縣為單位的統(tǒng)一法人的縣農(nóng)村信用聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行以及農(nóng)村商業(yè)銀行，并將農(nóng)信社系統(tǒng)交由省政府管理。2010年，銀監(jiān)會(huì)又出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)農(nóng)信社轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜沏y行。截至2018年末，我國(guó)共有1 397家農(nóng)村商業(yè)銀行，30家農(nóng)村合作銀行，812家農(nóng)村信用社，農(nóng)商行占農(nóng)信社系統(tǒng)的62.38%。

農(nóng)信社系統(tǒng)是當(dāng)前農(nóng)村金融的主要供給者，也是當(dāng)前發(fā)展普惠金融的主要承擔(dān)者，是全國(guó)第一批開展農(nóng)村小額信用貸款的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)人民銀行的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)信機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額的60%投向了涉農(nóng)領(lǐng)域，提供了全國(guó)30%的涉農(nóng)貸款和55%的農(nóng)戶貸款，對(duì)提升農(nóng)村普惠金融發(fā)展水平發(fā)揮了重要作用。

2. 農(nóng)村國(guó)有商業(yè)銀行的發(fā)展現(xiàn)狀。近些年來，國(guó)有商業(yè)銀行越來越注重農(nóng)村金融市場(chǎng)。原因主要有兩點(diǎn)：首先是考慮到自身業(yè)務(wù)發(fā)展需要。當(dāng)前，商業(yè)銀行面臨利率市場(chǎng)化導(dǎo)致傳統(tǒng)業(yè)務(wù)收窄、金融脫媒導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)加劇等一系列問題。發(fā)展普惠金融能夠增加自身的融資來源，平滑和緩和這些問題。其次是由于積極響應(yīng)國(guó)家的政策導(dǎo)向。在2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》之后，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)大力支持普惠金融業(yè)務(wù)，制定了一系列的指導(dǎo)意見和實(shí)施細(xì)則，如要求商業(yè)銀行成立普惠金融事業(yè)部、為商業(yè)銀行實(shí)施定向降準(zhǔn)，從而調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行積極性，鼓勵(lì)信貸資金投向小微企業(yè)等普惠金融客戶，彌補(bǔ)此前金融服務(wù)短板，提高服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，支持普惠金融的發(fā)展。

十八大之后，農(nóng)業(yè)銀行對(duì)一系列體制和制度進(jìn)行改革，其中就包括三農(nóng)金融事業(yè)部的改革。從一開始的8家一級(jí)分行推廣至全部縣域以上的支行，截至2016年末，農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部下轄1.27萬(wàn)個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、22萬(wàn)名員工，分別占到整個(gè)農(nóng)行的55%、43%;事業(yè)部存款余額6.4萬(wàn)億元，貸款余額3.18萬(wàn)億元，分別占到整個(gè)農(nóng)行的42%、34%。此外，農(nóng)行還將“三農(nóng)”普惠金融的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到小微企業(yè)和金融扶貧項(xiàng)目，先后于2014年和2016年在總行設(shè)立了小微企業(yè)金融部和扶貧開發(fā)金融部，對(duì)接小微企業(yè)和金融扶貧項(xiàng)目。2017年還成立了普惠金融事業(yè)部，形成了“三農(nóng)金融事業(yè)部+普惠金融事業(yè)部”雙輪驅(qū)動(dòng)的普惠金融服務(wù)體系。截至2017年12月31日，農(nóng)業(yè)銀行縣域金融業(yè)務(wù)總資產(chǎn)75 856.43億元，較上年末增長(zhǎng)7.7%。發(fā)放貸款及墊款總額35 683.63億元，較上年末增長(zhǎng)12.3%，高于全行平均增速2.0個(gè)百分點(diǎn)，其中涉農(nóng)貸款和農(nóng)戶貸款分別超過3萬(wàn)億元和1萬(wàn)億元。

另外一家存在于農(nóng)村金融體系中的商業(yè)銀行是郵儲(chǔ)銀行，它是由原先的郵政儲(chǔ)蓄改制而來，于2007年成立。依托原有覆蓋城鄉(xiāng)的郵政網(wǎng)絡(luò)，郵儲(chǔ)銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)目眾多，其中70%以上的網(wǎng)點(diǎn)分布在縣和縣以下地區(qū)，有著開辦小額貸款的天然優(yōu)勢(shì)，因此金融覆蓋率、滲透率很高，滿足農(nóng)村地區(qū)的金融需要，更加有利于普惠金融的發(fā)展。事實(shí)上，郵儲(chǔ)銀行在成立之初就開始了小額信貸的探索，2007年中央一號(hào)文件提出，要“引導(dǎo)郵政儲(chǔ)蓄資金返還農(nóng)村，大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款”，郵儲(chǔ)銀行便背負(fù)起發(fā)展小額信貸的政治使命，經(jīng)過十多年的發(fā)展，郵儲(chǔ)銀行逐步形成了多層次、廣覆蓋的小微企業(yè)金融服務(wù)體系，支持農(nóng)村普惠金融。截至到2018年7月末，郵儲(chǔ)銀行300多家二級(jí)分行、2 000多家一級(jí)支行、7 000多家二級(jí)支行都開展了小額信貸業(yè)務(wù)，其中4 500家位于縣域及以下地區(qū)。郵儲(chǔ)銀行累計(jì)發(fā)放小額信貸2 000多萬(wàn)筆，總金額達(dá)1.55萬(wàn)億元，有效緩解全國(guó)1 000多萬(wàn)家農(nóng)戶、小微企業(yè)的貸款難題。其中在縣域及縣域以下的農(nóng)村地區(qū)，發(fā)放小額信貸1 600多萬(wàn)筆，金額達(dá)1.2萬(wàn)億元，占全部小額信貸發(fā)放的76%。

3. 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的發(fā)展現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是農(nóng)村金融體系中惟一的一家政策性銀行，主要是按照國(guó)家的法律法規(guī)和政策方針，承擔(dān)農(nóng)村政策性金融的任務(wù)。農(nóng)發(fā)行自成立以來，在服務(wù)“三農(nóng)”，特別是在支持糧棉油收儲(chǔ)、農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)方面發(fā)揮了重要的作用。2014年12月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實(shí)施總方案》，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)發(fā)行的政策性職能，對(duì)其政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行分類管理，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，建立以資本充足率為核心的現(xiàn)代銀行制度。2012年，農(nóng)發(fā)行聯(lián)合財(cái)政部、中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理公司、中國(guó)中信集團(tuán)，成立了中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)流通等重點(diǎn)農(nóng)村服務(wù)企業(yè)，引入社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至2018年末，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計(jì)發(fā)放涉農(nóng)貸款余額4.83萬(wàn)億，較去年增長(zhǎng)6.5%。

4. 村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展現(xiàn)狀。2006年12月20日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，首次規(guī)定了村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的一系列新型農(nóng)村金融的準(zhǔn)入條件、設(shè)立方式和監(jiān)管措施，開始在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北等六省進(jìn)行試點(diǎn)。村鎮(zhèn)銀行作為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。首先由于其扎根當(dāng)?shù)?，更加了解?dāng)?shù)乜蛻舻慕鹑谛枨螅谩熬植恐R(shí)”很好地解決了信息不對(duì)稱的問題，對(duì)于普惠金融發(fā)展起到了積極的作用。其次，村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)主要專注于“存貸匯”等基礎(chǔ)金融服務(wù)，對(duì)于存貸款，堅(jiān)持“取之于當(dāng)?shù)赜弥诋?dāng)?shù)亍钡脑瓌t，更好地為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和小微企業(yè)提供金融支持，成為普惠金融的新生力量。最后，村鎮(zhèn)銀行屬于獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，因此治理高效、信貸方式較為靈活。歷經(jīng)十幾年的發(fā)展，截至2018年底，全國(guó)共有村鎮(zhèn)銀行1 616家，其中中西部地區(qū)機(jī)構(gòu)占比65.6%，已覆蓋全國(guó)31個(gè)省份的1 286個(gè)縣（市、旗），縣域覆蓋率達(dá)70%;累計(jì)為658.5萬(wàn)家農(nóng)戶和小微企業(yè)發(fā)放貸款1 114.6萬(wàn)筆，累計(jì)發(fā)放貸款余額4.69億元

三、 當(dāng)前存在的問題

近年來，農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在普惠金融領(lǐng)域做出的努力有目共睹，特別是在2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》之后，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)提出了一系列支持普惠金融發(fā)展的措施，農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)也積極響應(yīng)，將普惠金融作為自己未來發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，涉農(nóng)領(lǐng)域和小微企業(yè)所面臨的金融抑制問題有所改善，但是這些機(jī)構(gòu)在當(dāng)前發(fā)展普惠金融過程中依然面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

目前農(nóng)信社存在的問題主要是改制后的商業(yè)性問題。普惠金融的基本理念（包容性、公平性、服務(wù)性）與農(nóng)信社的基本功能是相適應(yīng)的。其中農(nóng)信社的政治功能體現(xiàn)在普惠金融的包容性上，社會(huì)功能體現(xiàn)在普惠金融的公平性中，經(jīng)濟(jì)功能體現(xiàn)在普惠金融的服務(wù)性上。一些農(nóng)信社在轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)商行后，過分強(qiáng)調(diào)其商業(yè)屬性，追求盈利性和利潤(rùn)最大化，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)信社系統(tǒng)的職能與普惠金融理念產(chǎn)生了背離。杜曉山（2015）認(rèn)為，產(chǎn)生這種背離的原因核心是認(rèn)識(shí)、理念和理論指導(dǎo)出現(xiàn)了偏差，與商業(yè)資本追求利潤(rùn)最大化這一終極目標(biāo)的動(dòng)因密切相關(guān)，亦即與接受或信奉“理性經(jīng)濟(jì)人理論”的思想理論分不開。此外，農(nóng)信社系統(tǒng)提供的金融服務(wù)較為單一，尤其是對(duì)于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的農(nóng)信社機(jī)構(gòu)來說更是如此，這些農(nóng)信社最重要的利潤(rùn)來源還是存貸利差。對(duì)于信貸模式，當(dāng)前大多數(shù)的農(nóng)信社機(jī)構(gòu)采用的還是抵押、質(zhì)押、擔(dān)保等傳統(tǒng)方式，對(duì)于缺乏抵押物的農(nóng)戶和小微企業(yè)來說，獲取信貸依然存在困難。

商業(yè)銀行在實(shí)施普惠金融也存在一系列問題。首先，對(duì)于農(nóng)業(yè)銀行這類大型商業(yè)銀行來說，由于其自身規(guī)模過大、市場(chǎng)跨度廣、經(jīng)營(yíng)范圍寬的特點(diǎn)，其縣域及縣域以下營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)明顯少于農(nóng)信社系統(tǒng)，普惠金融滲透率較低，因此面臨一定的信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。另外，農(nóng)業(yè)銀行這類商業(yè)銀行的商業(yè)屬性同樣容易造成與普惠金融目標(biāo)的背離。同時(shí)，商業(yè)銀行開展普惠金融業(yè)務(wù)需要在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)，會(huì)增加自身營(yíng)運(yùn)成本，從而加劇自身的財(cái)務(wù)壓力;普惠金融業(yè)務(wù)的單筆業(yè)務(wù)額通常比較小，相對(duì)于城市金融業(yè)務(wù)，單筆業(yè)務(wù)的成本較高。對(duì)于郵儲(chǔ)銀行來說，業(yè)務(wù)較為單一，相較于其他農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，在金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)以及金融創(chuàng)新方面能力較弱。

村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展過程中同樣面臨一系列問題。首先是存在市場(chǎng)定位的偏差，偏離普惠金融的目標(biāo)。村鎮(zhèn)銀行在設(shè)立之初是為了服務(wù)農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展普惠金融，解決當(dāng)?shù)氐慕鹑谝种频膯栴}。但是由于村鎮(zhèn)銀行具有獨(dú)立的法人地位，需要對(duì)自己的經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧，發(fā)起行和出資人必然會(huì)要求將利潤(rùn)最大化作為經(jīng)營(yíng)的首要目標(biāo)。因此肯定會(huì)將資源投向利潤(rùn)高、風(fēng)險(xiǎn)低的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，偏好大客戶，與普惠金融的理念產(chǎn)生背離。另外，目前農(nóng)村地區(qū)還有農(nóng)信社系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，客戶也更加傾向于將資金存在這些規(guī)模較大的金融機(jī)構(gòu)，而導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行自身經(jīng)營(yíng)存在困難。村鎮(zhèn)銀行普遍規(guī)模較小、“一縣一行”，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)營(yíng)成本和風(fēng)控成本過高。盡管2018年1月9日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)工作的通知》，開始試點(diǎn)“多縣一行”，但是又存在村鎮(zhèn)銀行資金向經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣轉(zhuǎn)移的問題（馮興元、孫同全，2018）。

農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行在發(fā)展普惠金融過程中面臨一些問題。目前，國(guó)家關(guān)于政策性銀行的立法相對(duì)滯后，取而代之的是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)文件。在實(shí)踐中，我國(guó)政策性銀行運(yùn)營(yíng)只能參照商業(yè)銀行的法律法規(guī)，這不僅導(dǎo)致其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不暢，也可能影響其正確的功能定位（劉怡達(dá)，2014）。此外，政策性銀行大多都在縣城以上區(qū)域，面臨機(jī)構(gòu)人員數(shù)目較少，掌握普惠金融客戶信息較難的劣勢(shì)。最后，其自身可持續(xù)經(jīng)營(yíng)也面臨挑戰(zhàn)，存在政策性金融的脆弱性問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：資金來源渠道單一、自身的非營(yíng)利性特征、貸款周期較長(zhǎng)。根據(jù)農(nóng)發(fā)行2017年資產(chǎn)負(fù)債表可以看出，金融債券融資是其主要的資金來源的63%。債務(wù)融資就需要面臨資本市場(chǎng)的利率波動(dòng)，從而加劇金融的脆弱性問題。非營(yíng)利性導(dǎo)致自身政策性貸款比重偏高，面對(duì)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)時(shí)難以調(diào)整自身經(jīng)營(yíng)策略。

四、 對(duì)策

未來，在發(fā)展農(nóng)村普惠金融的過程中，需要注意以下問題。首先要注重建立以合作性金融和商業(yè)性金融為基礎(chǔ)，政策性金融為輔助的全方位、多層次、差異化的普惠金融體系。當(dāng)前合作制金融依然是農(nóng)村金融體系中的短板，隨著農(nóng)村信用社系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)整體走向股份化之后，我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融市場(chǎng)就缺乏真正的合作金融。因此，國(guó)家在支持農(nóng)村普惠金融的過程中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)包括農(nóng)信社系統(tǒng)在內(nèi)的多類型的農(nóng)村合作金融的發(fā)展。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型（杜曉山，2015）。發(fā)展合作金融有利于解決農(nóng)村金融中信息不對(duì)稱的問題。農(nóng)村分散的局部知識(shí)的最佳利用者， 是那些著眼于貼近農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的合作金融機(jī)構(gòu)、地方中小型商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、小額信貸機(jī)構(gòu)等，他們應(yīng)該成為農(nóng)村金融市場(chǎng)的主體。這些金融組織機(jī)構(gòu)（或活動(dòng)）競(jìng)爭(zhēng)的存在，對(duì)于農(nóng)村金融體系的效率以及金融資源優(yōu)化配置至關(guān)重要。

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作者簡(jiǎn)介：燕翔（1992-），男，漢族，新疆維吾爾自治區(qū)昌吉市人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生，研究方向：普惠金融、農(nóng)村金融。

收稿日期：2019-10-12。