黃陶陶

摘 要：加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，提高公共服務(wù)效率和效果的重要手段。近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制取得了一定的成效，但仍然存在著一些問題，在實施過程中仍然存在盲區(qū)、誤區(qū)，導(dǎo)致內(nèi)部控制質(zhì)量不高、作用發(fā)揮不到位。本文歸納行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題，剖析實施困難的原因，并提出應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 ?內(nèi)部控制質(zhì)量 ?風(fēng)險點 ?對策

開展和規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，建立健全和有效執(zhí)行單位各項內(nèi)部控制制度，是貫徹、落實和執(zhí)行中央關(guān)于“加強(qiáng)對單位權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”方面決策部署的重要舉措，對于提高財政資金和公共資源的使用效益，具有重大的現(xiàn)實意義。近年來，財政部相繼印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于加強(qiáng)財政內(nèi)部控制工作的若干意見》、《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等一系列文件，指導(dǎo)各級行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制、防范風(fēng)險、合理規(guī)范使用財政性資金。作者通過對部分行業(yè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)存在諸多風(fēng)險，管理水平和執(zhí)行力不高，還存在認(rèn)識不到位、制度待完善、單位層面和業(yè)務(wù)層面設(shè)計及運行缺乏有效性的現(xiàn)象。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可能存在的風(fēng)險

（一）單位組織架構(gòu)及分工

1、組織架構(gòu)設(shè)計的風(fēng)險點。（1）內(nèi)部控制負(fù)責(zé)人是否為單位主要負(fù)責(zé)人。（2）領(lǐng)導(dǎo)層和執(zhí)行層承擔(dān)的主要職責(zé)或組成人員是否明確，（3）內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置是否合理，職能是否交叉、缺失或權(quán)責(zé)過于集中，牽頭部門和監(jiān)督部門是否為同一部門。（4）業(yè)務(wù)流程是否明確。

2、決策的機(jī)制和執(zhí)行力的風(fēng)險點。（1）議事機(jī)制是否健全。內(nèi)部控制各成員之間是否定期碰頭，信息溝通是否受阻，各部門分工是否明確。（2）風(fēng)險評估機(jī)制是否健全。對經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險的評估是否客觀，風(fēng)險評估報告是否保證質(zhì)量。（3）監(jiān)督、評價機(jī)制是否健全。有無將財務(wù)收支審計或項目專項審計與內(nèi)部控制日常監(jiān)督與評價有重疊區(qū)域的現(xiàn)象。

（二）單位制度建設(shè)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制的有效性

1、制度建設(shè)方面。（1）預(yù)算及預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)制度建設(shè)的風(fēng)險點。各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有無相應(yīng)的操作指引和依據(jù)，業(yè)務(wù)預(yù)算、財務(wù)預(yù)算是否一致，以保證預(yù)算的科學(xué)性、合理性，對預(yù)算執(zhí)行的控制能力如何，預(yù)算支出有無偏離，預(yù)算與決算的偏離度是否過大。（2）財務(wù)管理制度建設(shè)的風(fēng)險點。財務(wù)審批制度是否健全，特別是在事前審批方面，能否完整反映支出事項的生命周期，各項業(yè)務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)制定是否全面。（3）政府采購制度建設(shè)的風(fēng)險點。政府采購是否歸口管理，計劃與預(yù)算、資產(chǎn)管理是否脫節(jié)，采購業(yè)務(wù)有無審批，采購業(yè)務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)能不能根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定及時調(diào)整，有無對自行采購的制度約束。（4）資產(chǎn)控制制度建設(shè)的風(fēng)險點。資產(chǎn)臺賬是否缺失，能否定期盤點資產(chǎn)情況。資產(chǎn)的處置、出租、出借、調(diào)劑是否有相關(guān)審批流程。（5）項目控制制度建設(shè)的風(fēng)險點。項目的審核、審批部門與財務(wù)部門溝通是否通暢，招投標(biāo)限額有無超出國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，決算有無審計意見。（6）合同管理制度建設(shè)的風(fēng)險點。有無訂立合同的前置審批流程，有沒有合同后補(bǔ)的現(xiàn)象。對合同中重要事項的權(quán)責(zé)是否清晰，檔案記錄是否完整。

2、會計控制的風(fēng)險點。會計控制風(fēng)險是行政事業(yè)單位風(fēng)險控制的重要方面，一方面是要建立相關(guān)會計制度，另一方面則是建立了相關(guān)制度之后的執(zhí)行力度。不相容崗位是否相互分離是制度建設(shè)的重要所在，不相容崗位有無徹底分離，財務(wù)人員有沒有可能利用漏洞進(jìn)行職務(wù)犯罪。此外，不及時、不可靠的會計信息，也可能導(dǎo)致不能對內(nèi)部控制風(fēng)險進(jìn)行有效評估、科學(xué)決策。

二、影響提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的因素

（一）內(nèi)部控制參與度

內(nèi)部控制參與度直接影響到內(nèi)部控制的高層決策，得益于單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，需要單位領(lǐng)導(dǎo)切實增強(qiáng)風(fēng)險意識，是完善內(nèi)部控制工作的重要基礎(chǔ)。內(nèi)部控制是一個系統(tǒng)工程，良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)可以合理保證單位各項資金收付的合規(guī)性，同時對防治腐敗具有積極的作用。要轉(zhuǎn)變“只要跟錢有關(guān)的事，都是財務(wù)部門的事”這種錯誤認(rèn)識，內(nèi)部控制并非簡單的財務(wù)報銷審核，財務(wù)部門與其他部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)動，提高業(yè)財融合度。同時，財務(wù)部門作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要牽頭部門，要從源頭上梳理單位內(nèi)部控制存在的問題，結(jié)合本單位的特點，采取相關(guān)措施，牽頭建立相關(guān)機(jī)制，實現(xiàn)動態(tài)管理。在進(jìn)行全面、科學(xué)、客觀的風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上研究確定各關(guān)鍵點的控制流程和方法，保障內(nèi)部控制各部門運轉(zhuǎn)順利、信息通暢。如果不能全員參與，內(nèi)部控制也就失去了它的意義，內(nèi)部控制功能也就不能發(fā)揮。

（二）相關(guān)崗位人員專業(yè)素養(yǎng)

內(nèi)部控制雖然是近年來財政部關(guān)注的重點工作，對于各行政事業(yè)單位來說，專業(yè)化的運作水平尚有不足，單位人才引進(jìn)一般首先保障主要業(yè)務(wù)開展的需要，內(nèi)部控制相關(guān)人才力量不足，在每年安排的培訓(xùn)計劃中，有關(guān)內(nèi)部控制人員的專項培訓(xùn)不多，財務(wù)管理方面的培訓(xùn)也不是很多，使得內(nèi)部控制的根基還不夠牢固。相關(guān)崗位人員風(fēng)險意識尚有欠缺，對存在風(fēng)險的敏感性不足，需要盡快提高以制度進(jìn)行約束的管理能力。

（三）科學(xué)的監(jiān)督與評價

充分發(fā)揮監(jiān)督與評價的作用，有利于促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)更加科學(xué)、合理、保持長青常綠。行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督與評價尚有不夠深入，對內(nèi)部情況掌握不夠充分的現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)層難以獲得及時準(zhǔn)確的信息，直接影響到?jīng)Q策水平。外部監(jiān)督與評價具有天然的優(yōu)勢，這一優(yōu)勢的發(fā)揮還存在一定的空間，適當(dāng)?shù)闹鲃右胪獠勘O(jiān)督與評價有利于更客觀的評價內(nèi)部控制的質(zhì)量，促進(jìn)內(nèi)部控制更加科學(xué)、合理、有效，更有利于防微杜漸，及早控制、化險為夷。

三、行政事業(yè)單位提高內(nèi)部控制質(zhì)量的對策

（一）增強(qiáng)風(fēng)險責(zé)任意識，履行內(nèi)部控制第一責(zé)任人職責(zé)

內(nèi)部控制的實施要靠各單位全員參與，但關(guān)鍵在單位領(lǐng)導(dǎo)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個復(fù)雜的體系，涉及到預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項目管理等各項經(jīng)濟(jì)活動，需要單位內(nèi)部各有關(guān)部門和崗位加強(qiáng)溝通、相互協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動機(jī)制。單位內(nèi)部跨部門的溝通協(xié)調(diào)和通力合作離不開單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。各行政事業(yè)單位要充分認(rèn)識加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性和緊迫性，單位領(lǐng)導(dǎo)要切實樹立風(fēng)險防范意識，進(jìn)一步增加責(zé)任感和使命感，不斷提高內(nèi)部管理水平，實現(xiàn)從“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的理念轉(zhuǎn)變，認(rèn)真履行好領(lǐng)導(dǎo)第一責(zé)任人職責(zé)，帶頭執(zhí)行，全員參與，并采取得力措施，保證各項內(nèi)部控制制度有效實施，在單位內(nèi)部營造良好的氛圍，確保順利實現(xiàn)內(nèi)部控制的各項目標(biāo)。

（二）完善組織架構(gòu)、明確分工，建立健全各項制度

單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)層首先明確內(nèi)部控制的歸口管理部門或牽頭部門，建立相關(guān)制度。在內(nèi)部控制機(jī)制的建立和實施中，要充分發(fā)揮其他部門的職能和作用：一是要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)部門或崗位的職能作用。要建立起內(nèi)部控制職能或牽頭部門、資產(chǎn)管理、政府采購、項目管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，資產(chǎn)管理、政府采購、項目管理等部門和崗位要按照職責(zé)權(quán)限密切配合，充分發(fā)揮各相關(guān)部門在內(nèi)部控制中的作用;二是充分發(fā)揮內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察部門作用，并保證其獨立性，要將內(nèi)部監(jiān)督恰當(dāng)?shù)那度雰?nèi)部控制的重點流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對內(nèi)部控制制度的建立健全的完善性和實施的有效性進(jìn)行監(jiān)督、檢查和糾正，督促改進(jìn)和完善內(nèi)部控制制度，堵塞漏洞。

（三）建立健全考核評價指標(biāo)體系

完善的內(nèi)部控制考核評價體系是促進(jìn)內(nèi)部控制長盛不衰的重要法寶。單位應(yīng)當(dāng)建立以預(yù)算為主線的考核評價指標(biāo)體系，定期對內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性進(jìn)行評價，確定考核評價范圍、量化考核評價標(biāo)準(zhǔn)、形成考核評價結(jié)論。一是考核評價是否能夠合理保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，是否為有效防范舞弊和預(yù)防腐敗設(shè)計了相應(yīng)的控制;二是考核評價相關(guān)控制如何運行，是否具有持續(xù)性，實施控制的人員是否具備必要的權(quán)力和能力;三是要對內(nèi)部控制的缺陷提出整改方案，為進(jìn)一步提高內(nèi)部控制的水平和能力提供幫助。內(nèi)部評價存在一定的局限性，可以引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)開展外部評價。

（四）加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)與團(tuán)隊建設(shè)

加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，要以人為本、優(yōu)先實施人才戰(zhàn)略。引進(jìn)和培養(yǎng)道德高尚、業(yè)務(wù)精湛的專業(yè)人才和打造結(jié)構(gòu)合理、人盡其才的專業(yè)團(tuán)隊是內(nèi)部控制成敗的關(guān)鍵所在，具有重要的支撐作用。加強(qiáng)人才隊伍的建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合單位的實際需要，不可盲目追從。既要立足當(dāng)下，也要兼顧長遠(yuǎn);既要筑牢基礎(chǔ)，也要注重層次。強(qiáng)化人才隊伍職業(yè)道德素養(yǎng)，德位相配;鞏固會計基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，培養(yǎng)提供高質(zhì)量會計信息的能力;不斷提高業(yè)財融合度，培養(yǎng)編制更加合理化、精細(xì)化預(yù)算的能力;加強(qiáng)風(fēng)險評估和應(yīng)對，培養(yǎng)科學(xué)提供決策依據(jù)的能力。完善人才獲取、開發(fā)、評估、激勵和規(guī)劃的一系列舉措，不斷激發(fā)活力，保持人力資源配置處于最佳狀態(tài)。

（五）提高效率，逐步實現(xiàn)向信息化的轉(zhuǎn)變

實現(xiàn)內(nèi)部控制傳統(tǒng)模式逐步向信息化模式的轉(zhuǎn)變是必經(jīng)之路，在大數(shù)據(jù)時代，信息系統(tǒng)的建立可極大的降低人工錯誤率，實現(xiàn)內(nèi)部控制路徑全生命周期的展現(xiàn)，促進(jìn)工作效率的大幅度提高。經(jīng)濟(jì)活動的事前審批、事中監(jiān)控、事后評價實現(xiàn)線上規(guī)范化、流程化，一定程度上避免了相關(guān)人員因抹不開面子造成內(nèi)部控制失效。將審批權(quán)限、制度等要素信息化，并嵌入系統(tǒng)流程，確保各部門各環(huán)節(jié)真實的發(fā)揮作用，有效防止舞弊行為。人性化、易操作的信息系統(tǒng)還能帶來更舒適的體驗，促進(jìn)管理文化的建設(shè)，推動內(nèi)部控制走向更加科學(xué)、合理、規(guī)范，走向更高的臺階。

“有控則強(qiáng)、無控則弱、失控則亂”，內(nèi)部控制是實現(xiàn)組織目標(biāo)的長效保障機(jī)制，是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、運行高效、科學(xué)合理的有效手段，也是提高自我約束、加強(qiáng)自我保護(hù)的重要途徑。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制任重道遠(yuǎn)，提高內(nèi)部控制質(zhì)量迫在眉睫，領(lǐng)導(dǎo)帶頭、全員參與，要充分發(fā)揮每一個部門、環(huán)節(jié)的作用，只有共同把內(nèi)部控制建設(shè)好、維護(hù)好，才能更大程度地防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險、有效促進(jìn)公共服務(wù)效率和效果、更好地服務(wù)于廣大人民群眾。

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