李妮

2019年7月，市人大常委會(huì)第十三次會(huì)議聽(tīng)取和審議了《上海市居民委員會(huì)工作條例》執(zhí)法檢查報(bào)告。在審議中，市人大常委會(huì)組成人員、委員會(huì)成員和列席會(huì)議的市人大代表紛紛建言獻(xiàn)策，對(duì)居委會(huì)進(jìn)行了一番“PETCT般的體檢”。

作為服務(wù)保障這次執(zhí)法檢查的一名工作人員，我在參與過(guò)程中，心情可謂是“一波三折”：一會(huì)兒為居委會(huì)為民利民的情懷和實(shí)績(jī)“擊節(jié)叫好”，一會(huì)兒為居委會(huì)不能很好地解決居民的急難愁盼問(wèn)題“黯然神傷”，一會(huì)兒又為居委會(huì)陷于“居業(yè)關(guān)系”等困境“同情不已”。

尤其是“居業(yè)關(guān)系”，也就是居委會(huì)與業(yè)委會(huì)的關(guān)系，仿佛是眾多居委會(huì)干部頭上的“緊箍咒”，只要一念叨起來(lái)就頭痛不已。很多居委會(huì)干部都“抱怨”——他們百分之六七十甚至八九十的時(shí)間都耗在了協(xié)調(diào)處理物業(yè)管理矛盾上面。究竟“居業(yè)關(guān)系”有何奧妙，竟然能讓諸多有著社區(qū)“全科醫(yī)生”頭銜的居委會(huì)干部們頭痛不已？且讓我們從幾個(gè)小小的視角，作一番小小的窺探。

制度與文本

按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，居委會(huì)系基層群眾性自治組織，承擔(dān)著居民自我管理、自我服務(wù)等職能。而業(yè)委會(huì)是建筑物或建筑區(qū)劃內(nèi)所有建筑物的業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是維護(hù)業(yè)主物權(quán)的自治力量。照理說(shuō)，居委會(huì)與業(yè)委會(huì)的權(quán)源不同，前者指向的是居民民主權(quán)利，后者指向的是業(yè)主物業(yè)權(quán)利;施展領(lǐng)域不同，前者是辦好居民區(qū)內(nèi)的“大家的事”，后者是管好業(yè)主們的“一畝地三分田”，兩者應(yīng)該是“井水與河水的關(guān)系”。但由于他們同處于“小區(qū)”這一塊狹小的土地上，也就難免“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”，想不打架都難。

隨便翻翻，兩者“領(lǐng)地”交叉重疊的地方也不少。比如：一方面，物業(yè)管理領(lǐng)域涉及居委會(huì)的相關(guān)規(guī)定。居委會(huì)工作條例規(guī)定，居委會(huì)在小區(qū)物業(yè)管理方面承擔(dān)多項(xiàng)職責(zé)，包括協(xié)助街鎮(zhèn)、房管部門(mén)做好業(yè)委會(huì)組建和換屆選舉的組織工作、指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)委會(huì)督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行物業(yè)服務(wù)合同等，同時(shí)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》等地方條例和相關(guān)文件還對(duì)居委會(huì)參與業(yè)主大會(huì)組建、業(yè)委會(huì)的換屆改選等多項(xiàng)工作作了具體規(guī)定。在國(guó)家大法層面，今年4月審議的民法典物權(quán)編（草案）二審稿中也增加了規(guī)定，明確居委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助。另一方面，物業(yè)管理領(lǐng)域又有涉及居委會(huì)的相關(guān)規(guī)定?！渡虾Ｊ凶≌飿I(yè)管理規(guī)定》所構(gòu)建的住宅小區(qū)治理架構(gòu)，是以居民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主等共同參與的，而相關(guān)部門(mén)制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨建引領(lǐng)業(yè)主委員會(huì)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，則進(jìn)一步明確了居民區(qū)黨建引領(lǐng)業(yè)委會(huì)建設(shè)的原則。

由此可見(jiàn)，居委會(huì)與業(yè)委會(huì)天然就是“一家人”。他們的名字僅有一字之差，也是彼此合作兼矛盾關(guān)系的一個(gè)證據(jù)。

現(xiàn)狀與困惑

居委會(huì)、業(yè)委會(huì)，身處同一個(gè)屋檐下，有些小區(qū)親如兄弟，個(gè)別小區(qū)卻又“互相掐架”，原因何在？

主體地位上的“較量”。法律賦予了居委會(huì)開(kāi)展社區(qū)治理的職能。由于有了明確的法律地位，從居委會(huì)來(lái)看，理所當(dāng)然地在居民區(qū)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，成為了當(dāng)仁不讓的主體。一些居委會(huì)干部還認(rèn)為，業(yè)委會(huì)成員應(yīng)該聽(tīng)命于他們，更有甚者希望業(yè)委會(huì)作為自己的附屬或下屬機(jī)構(gòu)。但反過(guò)來(lái)，業(yè)委會(huì)則認(rèn)為自己是響當(dāng)當(dāng)?shù)臉I(yè)主的代表，是“出了錢(qián)”實(shí)打?qū)嵉臋?quán)利主體，而居委會(huì)則是為政府“打工”的，豈有干涉業(yè)委會(huì)日常運(yùn)作之理？?jī)烧吖f(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理，關(guān)鍵是似乎還都有理。

自治能力上的“較量”。居委會(huì)與業(yè)委會(huì)其實(shí)都是居民切身利益的守護(hù)者，但兩者“出身”不同，的確又存在不小的差別。比如，居委會(huì)治理社區(qū)的內(nèi)容、方式、資源的行政化特征比較突出，在面對(duì)業(yè)委會(huì)時(shí)，有的居委會(huì)也習(xí)慣以行政化的方式進(jìn)行直接干預(yù)或主導(dǎo)，造成了不必要的誤解甚至抵觸;而業(yè)委會(huì)基于物權(quán)性質(zhì)，代表廣大業(yè)主行使權(quán)力，其自治需求旺、活力強(qiáng)。

專(zhuān)業(yè)水平上的“較量”。在物業(yè)管理方面，除了樓上樓下物業(yè)管理糾紛等一些“婆婆媽媽”的事項(xiàng)，還有小區(qū)保養(yǎng)、維修基金動(dòng)用等專(zhuān)業(yè)性頗強(qiáng)的事項(xiàng)，居委會(huì)干部大多非物業(yè)管理專(zhuān)業(yè)出身，在這些難題矛盾面前，自然也少了用武之地。因此，居委會(huì)由于專(zhuān)業(yè)處理不到位，時(shí)?！俺粤Σ挥懞谩薄７从^之，業(yè)委會(huì)由于一年到頭都在和物業(yè)管理打交道，專(zhuān)業(yè)上普遍勝居委會(huì)一籌，所以對(duì)居委會(huì)的“指導(dǎo)和監(jiān)督”往往并不“感冒”。

法治意識(shí)上的“較量”。居委會(huì)和業(yè)委會(huì)都是依法產(chǎn)生，照理兩者法治意識(shí)應(yīng)該不相上下。但由于居委會(huì)或濃或淡涂上了一層行政化色彩，所以在實(shí)踐中往往表現(xiàn)得不如業(yè)委會(huì)“懂法”。比如，有些居委會(huì)面對(duì)法規(guī)賦予的組織居民對(duì)相關(guān)公共服務(wù)單位的服務(wù)情況進(jìn)行評(píng)議等權(quán)利，感到無(wú)從下手，索性就“束之高閣”，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定成了擺設(shè)。與之相比，業(yè)委會(huì)的法治意識(shí)、法律功底總體上要強(qiáng)不少。比如在上海有很多業(yè)委會(huì)自行組織的平臺(tái)，在平臺(tái)上，他們分享依法維權(quán)的做法經(jīng)驗(yàn)，自行維護(hù)物管領(lǐng)域的法律法規(guī)庫(kù)，明顯比居委會(huì)的“法律武裝”進(jìn)了一步。

人員構(gòu)成上的“較量”。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，居委會(huì)成員和業(yè)委會(huì)成員都由選舉產(chǎn)生，但業(yè)委會(huì)缺乏完善明晰的準(zhǔn)入門(mén)檻，個(gè)人履職能力參差不齊的現(xiàn)象較為普遍，整個(gè)群體基本上處于“沒(méi)人管”的狀態(tài)，而居委會(huì)則有一套完整的選舉流程，選出的人員總體素質(zhì)過(guò)硬，明顯勝出業(yè)委會(huì)的“隨機(jī)產(chǎn)生”。

探索與嘗試

盡管居委會(huì)與業(yè)委會(huì)之間有著扯不斷理還亂的矛盾，但辦法總比困難多，一些小區(qū)積極探索實(shí)踐，在順暢兩者關(guān)系方面，帶了一個(gè)好頭。

居民區(qū)黨建引領(lǐng)帶個(gè)好頭。黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用體現(xiàn)在“把方向” “搭平臺(tái)”上。一些小區(qū)充分發(fā)揮黨建的引領(lǐng)和帶頭作用，充分發(fā)揮社區(qū)黨員的先鋒模范作用，推動(dòng)形成黨組織引領(lǐng)下的居業(yè)各司其職、凝聚合力的自治工作格局，形成了黨組織引領(lǐng)、各方明確職責(zé)，做到相互協(xié)調(diào)、合力治理的小區(qū)自治共治格局。居委會(huì)充分調(diào)動(dòng)居民參與的積極性，主抓建設(shè)美好和諧社區(qū)的“軟件”工作;業(yè)委會(huì)則督促物業(yè)管理企業(yè)配合社區(qū)做好日常管理“硬件”工作。

居委業(yè)委交叉任職繼續(xù)發(fā)力。居委會(huì)工作條例明確規(guī)定“居委會(huì)成員可以經(jīng)合法程序擔(dān)任業(yè)委員會(huì)成員”。通過(guò)推薦符合條件的社區(qū)“兩委”成員、黨支部書(shū)記、居民小組長(zhǎng)等依照法定程序進(jìn)入業(yè)委會(huì)，對(duì)解決小區(qū)自治亂作為、不作為等亂象提供了有力保障。在此基礎(chǔ)上，希望兩者雙向交叉的呼聲也漸漸高漲。有的業(yè)委會(huì)建議，表現(xiàn)優(yōu)秀的業(yè)委會(huì)委員也應(yīng)當(dāng)可以擔(dān)任社區(qū)黨組織兼職委員、社區(qū)相關(guān)委員會(huì)成員，認(rèn)為這樣有利于形成齊抓共管的社區(qū)治理局面，打造社區(qū)綜合治理模式。

業(yè)委會(huì)相關(guān)立法還需更加細(xì)密。在法治框架下，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)“三駕馬車(chē)”協(xié)調(diào)運(yùn)作，共同維護(hù)小區(qū)的秩序、安全與環(huán)境，無(wú)疑是一種最理想的狀態(tài)。針對(duì)這樣的需求以及居委會(huì)與業(yè)委會(huì)之間的種種“是與非”，法治的保障需要再加一把力。不僅居委會(huì)如何指導(dǎo)和監(jiān)督物業(yè)管理需要有更加明確的細(xì)則，而且對(duì)業(yè)委會(huì)如何進(jìn)行扶持、規(guī)范和約束，也需要有更加明確的細(xì)則。比如，目前對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督就處于法律上的空白點(diǎn)，業(yè)委會(huì)干得好與壞，基本上靠的是自覺(jué)。很多業(yè)委會(huì)成員反映，他們也想依法做好為居民服務(wù)工作，但現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，業(yè)委會(huì)的權(quán)利義務(wù)、外部環(huán)境、價(jià)值認(rèn)同等，都迫切需要在法治層面上“給個(gè)說(shuō)法”。