鄧搴

摘? ?要： 我國行政復(fù)議法律制度司法獨立性的缺失，導(dǎo)致其在實踐中制度功能上的氣力不足，終究成為其發(fā)展與完善的最大障礙。通過變量關(guān)系的視角，來反觀英國行政裁判所司法獨立的演變進(jìn)程，探究其科學(xué)規(guī)律與成功經(jīng)驗，對檢視我國行政復(fù)議制度的缺陷、完善行政復(fù)議中與司法獨立相關(guān)的制度內(nèi)容具有良好的借鑒意義。

關(guān)鍵詞： 行政復(fù)議; 英國裁判所; 行政司法; 歷史演變; 完善路徑

中圖分類號： D922.11? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.001

On the Defects of the Administrative

Reconsideration System in China and the Perfect Path

——Taking the Historical Evolution of British Administrative Magistrates as an Example

DENG Qian

（Guangdong Ocean University， Institute of Law and Politics， Zhanjiang 524088， China）

Abstract： Lacking of judicial independency， Chinas administrative reconsideration system has difficulty in practice， which becomes the biggest obstacle to its development and improvement. However， when we reflect on the course of British Administrative Tribunals judicial independence through the perspective of variable relation， we can explore its scientific disciplines and successful experience， which has positive use for us to find the defects in Chinas administrative reconsideration system and perfect the contents related to judicial independence.

Key words： administrative reconsideration; British administrative tribunal; administrative justice; historical development; path improvement

一、問題緣起

行政權(quán)與司法權(quán)相互聯(lián)系又互相影響。自《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實施條例》頒布實施以來，對行政復(fù)議中關(guān)聯(lián)的司法最終原則與行政司法獨立性問題的研究，向來都是熱點。我國復(fù)議制度本身存在著“公民合法權(quán)益救濟(jì)的順位在糾正違法行為之后、終局型的行政裁決實質(zhì)上是在奉行行政而非司法最終原則、復(fù)議機(jī)構(gòu)因受行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)而破壞了司法審查不受行政機(jī)關(guān)干預(yù)的基本原則、復(fù)議機(jī)構(gòu)的人事安排過于依賴行政權(quán)”的缺陷，導(dǎo)致實踐中復(fù)議制度陷入了重重困境。為了在不妨害行政權(quán)正當(dāng)行使的前提下對行政權(quán)濫用實施有效監(jiān)督，從而最大程度地維護(hù)公民基本權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)正確協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，找尋兩者間的適當(dāng)距離。學(xué)界現(xiàn)有的研究主要集中在對制度內(nèi)局部性的批判，未從宏觀視角入手，探尋根源性問題，或者分析問題，提供解決問題的可行性方案。為了避免問題陷入僵局，筆者以探究司法獨立制度發(fā)展路徑為主線，從行政性與司法性對立統(tǒng)一的關(guān)系入手，分析行政司法權(quán)獨立制度的根源性問題;以域外類似法律制度的分析為輔線，以期探索我國行政復(fù)議司法獨立制度出路的一種可行思路。英國裁判所歷經(jīng)數(shù)百年磨難，取得令世人刮目相看的輝煌，最終受到世界各法治國建設(shè)的追捧，其制度的合理性已被充分證實，而分析其司法獨立制度發(fā)展路徑，對我國復(fù)議機(jī)構(gòu)司法獨立制度構(gòu)建應(yīng)有一定的借鑒作用。

二、裁判所的歷史演變及其規(guī)律探析①

（一）裁判所歷史演變的階段劃分

裁判所歷經(jīng)百年發(fā)展，成為英國頗具特色的司法制度，受到世界各國行政法學(xué)界與司法實務(wù)界的青睞，回顧歷史，大致可劃分為以下5個階段：

1. 1660-1799年，“切力”期

裁判所制度大部分是于20世紀(jì)設(shè)立的，但其根源可再向前追溯。1660年，17世紀(jì)資產(chǎn)階級大革命后，一切裁判權(quán)力都應(yīng)由普通法院來行使的法治觀念深入民心，這使得裁判所的設(shè)立缺乏民意的支撐。例外的是，此時議會通過法律將司法權(quán)力授予關(guān)稅和消費稅委員會，之后又同樣授予土地稅委員會，這實際上使部分行政司法審判權(quán)從普通法院的司法最終權(quán)中分離出來，歸于行政權(quán)管轄。此時，司法最終原則遭到破壞，行政權(quán)正吞噬著司法權(quán)。然而裁判所之所以沒有演變?yōu)榍治g司法權(quán)的制度，是因為其奉行議會至上的主權(quán)原則。這一做法給予了裁判所建立的可能，避免普通法院的司法最終審判權(quán)因為“1660年法律授權(quán)”的行政權(quán)介入而被吞噬。總的來看，裁判所在此階段處于低迷性的啟蒙時期，盡管其設(shè)立已具備法律上的該當(dāng)性，但在議會的立法活動中，其缺乏裁判所等類似的名稱，缺乏法律明確授權(quán)其設(shè)立、設(shè)立模式、設(shè)立原則、人員組成、權(quán)責(zé)界限等規(guī)定。反之以行政裁判所來命名并在行政權(quán)的主導(dǎo)下運作，故稱此階段為“切力”時期。

2. 1799-1932年，“蓄力”期

1799年，《所得稅法案》（the Income Tax Act of 1799）設(shè)立所得稅專員（the General Commissioners of Income Tax），該行為已經(jīng)緊扣“行政司法”的關(guān)隘，一切訴訟審判均由法院予以解決的司法傳統(tǒng)理念又出現(xiàn)裂痕。隨后，1846年鐵路委員會專員（the Railway Commissioner）與1873年鐵路和運河委員會（the Railway and Canal Commission）的設(shè)置，繼續(xù)擴(kuò)大這一裂痕。裁判所發(fā)展道路艱巨，在行政權(quán)一側(cè)，由于其是部設(shè)立的，隨時存在被行政權(quán)吞噬的可能;而在司法權(quán)變量一邊，由于社會普遍認(rèn)可的普通法院行使一切司法最終裁判權(quán)的理念，裁判所又被排除在司法裁判權(quán)力外。裁判所在這種權(quán)力博弈中，一直跨越了1908年《養(yǎng)老金法案》（Old Age Pensions Acts）、1911年《國民保險法案》（National Insurance Act）[1]45等法案。直到1929年，政府任命多諾莫爾伯爵為首的委員會，對部長的權(quán)力、行政立法的合理性等事項進(jìn)行調(diào)查[2]3。以多諾莫爾伯爵為首的大臣權(quán)力委員會在1932年發(fā)布調(diào)查報告，該報告認(rèn)為為防止行政機(jī)關(guān)專橫，作為是行政立法的一種監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)措施，裁判所的設(shè)立已具備必要性，但必須要在符合自然公正原則[3]的基礎(chǔ)下進(jìn)行。1911年《國民保險法》裁判員法庭的設(shè)立標(biāo)志著行政司法權(quán)開始從行政管理權(quán)分離出來，意味著裁判所開始成為一種獨立的組織，現(xiàn)代意義上的裁判所就此產(chǎn)生，之后類似的裁判所相繼涌現(xiàn)。[4]57雖然裁判所開始具有側(cè)重司法裁判獨立性傾向的發(fā)展趨勢，但并未達(dá)成完全獨立的事實。實際上，這些裁判所從名稱上看存有“裁判”二字，但行政司法權(quán)并未從行政管理權(quán)中分離出來，它也不是一種現(xiàn)代意義上的獨立性組織。盡管到了1958年，行政司法權(quán)仍未完全從行政管理權(quán)中分離出來。況且《國民保險法》并非憲法或組織法性法律文件或調(diào)查報告的事實，已表明其無法對裁判所這類“法律組織”的司法裁判獨立性的性質(zhì)予以確認(rèn)。1799-1932年，裁判所仍處于初期的發(fā)展階段，并沒有出現(xiàn)質(zhì)的變化，這種緩慢式的發(fā)展，加之被司法權(quán)排斥的客觀事實，使得裁判所被行政權(quán)吞噬的可能性依舊存在。從司法獨立性角度分析，考察行政與司法兩權(quán)的關(guān)系衡量，此階段稱為“蓄力”時期為妥。

3. 1932-1958年，“粘力”期

1932年以前，裁判所的設(shè)立大多不以裁判所之名，且大多局限在于稅務(wù)、水路、鐵路運輸、社會保障等幾個領(lǐng)域。但在戰(zhàn)后，歐洲各國對國家公權(quán)力理念認(rèn)識發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，行政權(quán)不斷擴(kuò)張，行政立法寬泛化推進(jìn)，這使得行政糾紛日益增多。而社會對裁判要求的高效專業(yè)化，以及當(dāng)時英國輿論界對普通法院的保守傾向持批評態(tài)度，使得社會對新型專門處理行政糾紛的裁判組織需求劇增，客觀上促進(jìn)裁判所擴(kuò)展了行業(yè)范圍。1932-1958年，裁判所不僅數(shù)量上已有數(shù)千，且涉及的行政事務(wù)領(lǐng)域更為廣闊，到1958年，整個英國的裁判所種類已達(dá)50多種，2000多個[5]109。裁判所設(shè)立時缺乏必要的整體性規(guī)劃、裁決程序執(zhí)行任意性較強(qiáng)、裁判人員素質(zhì)良莠不齊且缺乏專業(yè)性訓(xùn)練、對裁判所幾乎沒有上訴之余等，加之其發(fā)展過于迅速，導(dǎo)致其在1932到1958年間受到社會嚴(yán)厲批評。1955年英國政府任命弗蘭克斯為首的委員會對裁判所的問題進(jìn)行調(diào)查。1957年，委員會公開的調(diào)查報告對裁判所存在的各題提出部分建議，因其內(nèi)容具備一定合理性，該報告最終成為1958年裁判所和調(diào)查法制定的藍(lán)本。弗蘭克斯委員會提出了一個合理建議：設(shè)立一個經(jīng)常性機(jī)構(gòu)即行政裁判所委員會（Council on Tribunals），來監(jiān)視和指導(dǎo)全國的裁判所的日常工作。這一建議將裁判所完全從屬于部的情況跨越式發(fā)展到與行政權(quán)處于一種相對膠合性狀態(tài)，使裁判所在法律名義上，專門受行政裁判所委員會管理和制約，而不再受制于部。從裁判所的數(shù)量來比對，司法權(quán)具備與行政權(quán)抗衡的實力，這一客觀情況表明司法權(quán)弱化行政權(quán)的進(jìn)程進(jìn)入關(guān)鍵階段，所以稱其為“粘力”時期。

4. 1958-2005年，“削力”期

1958年《裁判所和調(diào)查法》的頒布是個分水嶺，該法的實施使得裁判所的司法獨立性首次得到法律的明確認(rèn)可，也為2007年裁判所的司法獨立奠定了不可或缺的基礎(chǔ)。該法案規(guī)定了裁判所應(yīng)滿足當(dāng)事人對裁判結(jié)果要求說明理由的訴求、當(dāng)事人上訴的權(quán)利等各種司法問題，對各類裁判所的組成規(guī)則、裁判所程序等問題也作了明確規(guī)定，更重要的是其內(nèi)容涉及裁判所獨立性等司法原則。與以往各階段相比，本階段的發(fā)展尤為迅猛，《裁判所和調(diào)查法》的出臺使全國混亂的裁判現(xiàn)狀被合理整合至一塊，此后的裁判所具備統(tǒng)一的“口號”和“方正”。

總的來說，該階段內(nèi)各裁判所雖未完全脫離其從屬的部，但其已被法律明確歸為一個整體——行政裁判所委員會行使管理權(quán)，這就使得部乃至整個行政權(quán)對裁判所難以實施大規(guī)模干預(yù)。所以，在該時期內(nèi)，裁判所的司法性與行政性間處于動態(tài)的膠合狀況。裁判所司法獨立性的確有明顯變強(qiáng)，對行政權(quán)逐步“削力”的典特征愈發(fā)明顯。

5. 2007年至今，“控力”時期

2007年7月英國頒布了《裁判所、法院和執(zhí)行法》，在議會與大法官雙重力量的支持下，裁判所最終實現(xiàn)了行政司法的獨立。2000年，英國議會任命前上訴法院法官愛德華·里蓋特對裁判所體系進(jìn)行一次徹底調(diào)查。2001年8月里蓋特委員會公布的審查報告《使用者的裁判所：統(tǒng)一體系，統(tǒng)一服務(wù)》（Tribunals for Users：One System，One Service），建議對裁判所體系實施大規(guī)模改革，該報告是首次明確建議將裁判所從目前主管的各部中分離出來，納入一個單一的體系中，歸大法官部統(tǒng)一管理[6]。2004年7月，英政府公布的《公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型：申訴、救濟(jì)和裁判所》的白皮書中，采納了里蓋特委員會報告的大部分建議[7]，白皮書進(jìn)一步將裁判所改革放到整個行政救濟(jì)制度的大框架中進(jìn)行[8]。此兩次事件好比兩劑催化劑，促使政府放下“敵對”姿態(tài)，以尊重和支持的態(tài)度對待裁判所的改革和發(fā)展。由此可見，行政與司法兩權(quán)的關(guān)系在裁判所這同一命題上，由起初極力反對、阻礙、限制到客觀上消極不支持，再到相對妥協(xié)，最后到相對和諧共同謀求發(fā)展的一個全程化路徑。2007年《裁判所、法院和執(zhí)行法》（Tribunals，Courts and Enforcement Act 2007）出臺，同年11月英政府發(fā)布名為《轉(zhuǎn)型中的裁判所》的政策性文件，進(jìn)一步推動了《裁判所、法院和執(zhí)行法》（Tribunals，Courts and Enforcement Act 2007）的實施。自2005、2007年兩部憲法性和組織性法案頒布后，原裁判所委員會被廢除，由新的行政司法和裁判所委員會取而代之行使職權(quán)[9]，該組織直接歸屬憲法事務(wù)部，而后一個新的司法部成立并取代原來的憲政事務(wù)部，裁判所服務(wù)局成為新司法部的工作部門之一。自此，裁判所作為司法機(jī)構(gòu)體系的一分子，實質(zhì)上實現(xiàn)了司法獨立。

從行政權(quán)與司法相對權(quán)對立統(tǒng)一的變量平衡關(guān)系考量，經(jīng)歷了5個階段的發(fā)展，自2007年以后，裁判所的行政司法權(quán)對政府部門的行政權(quán)，已全面進(jìn)入和諧“控力”的新時代。

（二）裁判所歷史演變的規(guī)律探析

裁判所的發(fā)展雖承受無數(shù)責(zé)難，但在處理行政糾紛案件時一直保持著行政司法權(quán)的獨立性，保障司法審判上的公正公平。對此，裁判所發(fā)展規(guī)律的探索，需從該現(xiàn)實情況入手進(jìn)行分析。

1. 一個可行性視角——數(shù)學(xué)變量平衡關(guān)系

在5個階段中，裁判所的發(fā)展各具特點，但具有一個共性，即司法權(quán)對行政權(quán)持“隱忍或尊重”態(tài)度。具體而言，其發(fā)展路徑經(jīng)歷了設(shè)立上的“分力”期（即一事一所的設(shè)立模式），長期的“蓄力”期，相持中的“膠合”期，再到《法案》引導(dǎo)下的“削力”期，最后經(jīng)半個世紀(jì)掙扎，迎來輝煌的“控力”期。這些階段內(nèi)均是因裁判所的“隱忍”，才積累了司法權(quán)上足夠力量和條件，最終實現(xiàn)司法獨立目標(biāo)。從數(shù)學(xué)變量理論關(guān)系上來看裁判所司法獨立的發(fā)展路徑，其中國家權(quán)力好比坐標(biāo)軸，縱軸線表示議員組成的議會權(quán)力，行政權(quán)是負(fù)軸（在法律上表示為行政權(quán)力擴(kuò)張），司法權(quán)是正軸（在法律上表示司法權(quán)力救濟(jì)），整個坐標(biāo)的動態(tài)變量關(guān)系理論好比法治國民主、自由、平等的整體水平，行政權(quán)與司法權(quán)的絕對值在總量上始終相等，使得有多少行政權(quán)侵害就會有多少司法權(quán)救濟(jì)，從法學(xué)上看就是權(quán)力與控權(quán)相對應(yīng)、權(quán)利與義務(wù)相等、侵權(quán)與救濟(jì)的平衡。

由議會立法設(shè)立的裁判所實際上使行政司法權(quán)的產(chǎn)生、行使和延伸都被限束在正軸，而行政權(quán)的擴(kuò)張被控制在負(fù)軸，最終使司法權(quán)與行政權(quán)形成一個巧妙的數(shù)理平衡，使兩者間不因相互吞噬而阻礙法治的發(fā)展。

2. 裁判所司法獨立性的發(fā)展路徑之法理性剖析

由議會立法權(quán)主導(dǎo)的、在普通法院外由部設(shè)立裁判所的行為，實際上使裁判所的發(fā)展始終未脫離“議會權(quán)力至上”和“司法最終原則”兩條原則。“一事一所”的設(shè)立模式促使部成為其發(fā)展的源動力，即行政權(quán)擴(kuò)張得越快，裁判所制度也就發(fā)展得越快。如果裁判所運行不理想，因國民意識和其他因素，普通法院將會依司法獨立原則的要求行使行政司法權(quán)而使裁判所的裁判權(quán)被取代，司法權(quán)最終又完全歸屬于普通法院，此舉同樣可以建立行政司法獨立制度。事實上，與普通法院相比，裁判所更具有專業(yè)性強(qiáng)、快速、便捷和高效等優(yōu)勢。這種可進(jìn)可退的制度發(fā)展進(jìn)路必然會取得令人羨慕的成就，目前效仿英國建立行政裁判所風(fēng)靡歐亞各國，大有普及全世界勢頭就是最好印證。不過“一事一所設(shè)立模式”的制度也受到部分專家學(xué)者的批判，其理由是“冗雜、無序”。此所短正是其所長，它以“事務(wù)管轄”的方式切入，分化了集中又繁雜的行政權(quán)，并使行政司法權(quán)在制衡行政權(quán)的同時，引進(jìn)公民權(quán)利對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。這些種“缺陷”還使得公民對完善司法獨立制度有著更多的熱情與動力。從法理上分析，一事一所的設(shè)立模式避開了司法級別管轄等對應(yīng)行政區(qū)劃級別的缺陷，在法律上降低行政權(quán)力級別到部的同時靈活對待裁判所的級別定位。

總的來說，裁判所司法獨立制的度發(fā)展路徑，是以“一事一所的設(shè)立模式”為起點，通過議會主權(quán)下行政權(quán)和司法權(quán)相互制衡而發(fā)展起來的。

三、我國行政復(fù)議制度的缺陷性分析

有學(xué)者認(rèn)為，我國行政復(fù)議制度與裁判所類似，此觀點有一定根據(jù)。但從司法獨立制度的角度來看，兩者的差異是顯著的。行政復(fù)議制度設(shè)立時被認(rèn)作行政司法救濟(jì)的捷徑，其作用在于自我糾錯、內(nèi)部監(jiān)督，被動地保護(hù)公民權(quán)益。[11]但事實上短短數(shù)年，行政復(fù)議制度問題頻出，受學(xué)界與實務(wù)界雙重批判。如果僅從復(fù)議法及其條文本身看，其條文設(shè)計并不存在重大缺陷。通過與裁判所對比，可以發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵在于復(fù)議機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)關(guān)，因而缺乏司法獨立性。在此情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)無論在上一級還是原級均受行政權(quán)力的影響。

（一）上一級復(fù)議情形的制度缺陷

我國《行政復(fù)議法》第12條的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府工作部門作為被申請人的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)是該部門的本級人民政府或上一級主管部門。依據(jù)第3條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)為本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項”的規(guī)定，被申請人如果是縣公安局，則具體辦理行政復(fù)議的就是縣政府的法制辦或市公安局的法制辦。無論縣人民政府法制辦，還是市公安局法制辦，其組織性質(zhì)完全隸屬于相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)。在行政司法工作中，縣人民政府或市公安局的法制辦都是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其法律地位比縣公安局更低。在此情形下，復(fù)議機(jī)構(gòu)的司法獨立性難以保障，因此在實踐中復(fù)議結(jié)果的公正性受到質(zhì)疑。盡管部分行政案件的復(fù)議排除了本級政府的行政復(fù)議權(quán)力，如海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等一些在全國范圍實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)作為被申請人的情況，但具體行使行政復(fù)議權(quán)力的仍為上一級主管部門的法制工作部門，并沒有實質(zhì)上擺脫行政權(quán)的影響。

（二）原級復(fù)議情形的制度缺陷

《行政復(fù)議法》第14條及《行政復(fù)議法實施條例》第23條規(guī)定，以國務(wù)院部門或省級人民政府作為被申請人的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)是原國務(wù)院部門或原級人民政府;以兩個以上的國務(wù)院部門作為共同被申請人的案件，可以向其中任何一個國務(wù)院部門提出行政復(fù)議申請，由作出具體行政行為的國務(wù)院部門共同作出行政復(fù)議決定;學(xué)界將此稱為原級復(fù)議。原級復(fù)議在實踐中比上一級復(fù)議存在著更多的缺陷，上一級復(fù)議從行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系來看，其實際上是另一個行政機(jī)關(guān)在行使行政司法權(quán)，只涉嫌行政權(quán)干預(yù)行政司法權(quán)的問題，原級復(fù)議除此之外還涉嫌違背“自己不為自己法官”的法律精神和原則。此外，原級復(fù)議之后若申請裁決的，該裁決為終局性裁決，這與“司法最終原則”也相悖離。

（三）上兩級復(fù)議情形的制度缺陷

《行政復(fù)議法》第15條規(guī)定，以政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)為被申請人的案件，具體行使行政復(fù)議權(quán)的是設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的部門或該部門的本級地方政府的法制機(jī)構(gòu)。例如，縣公安局設(shè)立公安派出所，以自己的名義作出的一些行政罰款決定，行政相對人申請復(fù)議，則被申請人是公安派出所，那么復(fù)議機(jī)構(gòu)則是縣公安局或縣人民政府的法制工作部門，前者是類似于“上一級復(fù)議”的情形，但后者即縣人民政府法制工作部門作為復(fù)議機(jī)構(gòu)的情形，此時就出現(xiàn)上兩級復(fù)議的情形。雖然，它在形式上避免了前兩種復(fù)議類型的部分缺陷，但也不能避免行政權(quán)的影響，也存在行政司法審查獨立性上的質(zhì)疑。在實踐中，大多數(shù)行政行為是派出機(jī)構(gòu)根據(jù)上級的命令、決定、指示等作出來的，因此在行政司法裁判中更難保障公正性，?！跋热霝橹鳌薄ⅰ疤咂で颉钡确矫娴挠绊懯沟貌门行Ч钊耸?。

（四）特別機(jī)構(gòu)復(fù)議情形的制度缺陷

復(fù)議機(jī)構(gòu)的確定，原則上以作出該具體行政行為的上一級行政機(jī)關(guān)為主，但也有例外。根據(jù)《商標(biāo)法》第34、35、54條規(guī)定，對于國務(wù)院工商行政管理部門商標(biāo)局的具體行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)向商標(biāo)評審委員會申請復(fù)審。另，根據(jù)《商標(biāo)法》第2條的規(guī)定，商標(biāo)局和商標(biāo)評審委員會都隸屬于國務(wù)院工商行政管理部門，二者地位平等，兩者不存在行政上的隸屬關(guān)系，由商標(biāo)評審委員會來復(fù)審的商標(biāo)局的具體行政行為，實質(zhì)上屬于特別機(jī)構(gòu)復(fù)議類型。根據(jù)《商標(biāo)法》第34、35、44條規(guī)定，由特別機(jī)構(gòu)復(fù)議裁判的案件僅限于“商標(biāo)局駁回商標(biāo)申請、不予公告決定之不服”、“商標(biāo)局作出關(guān)于商標(biāo)異議裁定之不服”以及“商標(biāo)局撤銷注冊商標(biāo)決定之不服”等案件。此外，《專利法》也有類似規(guī)定。需要注意的是，由專利復(fù)審委員會復(fù)審的有關(guān)專利方面的兩類案件，其具體行政行為的作出機(jī)關(guān)是國家知識產(chǎn)權(quán)局，而專利復(fù)審委員會是事業(yè)單位。換言之，對行政機(jī)關(guān)的行政行為不服，向事業(yè)單位申請復(fù)審而尋求救濟(jì)。這種制度設(shè)計顯然不利于糾紛的公正處理。

通過對我國行政復(fù)議的獨立性的分析，可知其根源性缺陷在于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無行政司法裁判權(quán)獨立性上的法律制度保障。究其本源，是我國行政復(fù)議法總則在法律定位上出現(xiàn)偏頗，是作為公民合法權(quán)益保護(hù)的一種法律救濟(jì)方式，抑或是行政行為的自我糾錯方式，還是游離在此兩者之間，法律本身未明確。

四、我國行政復(fù)議制度的完善路徑

（一）三種解決路徑之評析

針對這些問題，學(xué)界主要有三種解決路徑。

1. 構(gòu)建統(tǒng)一行政法院

行政法院，是西方資產(chǎn)階級武裝大革命后，國家為實行司法統(tǒng)治權(quán)的政治產(chǎn)物，其在行政司法中發(fā)揮著重要作用，為我國許多學(xué)者所提倡，并提出在我國建立行政法院的構(gòu)想。行政法院確實適應(yīng)社會民主法治發(fā)展要求，確實在為人類社會法治進(jìn)步做出卓越貢獻(xiàn)，但其產(chǎn)生的背景或曰法律制度的根本場域，目前在我國根本不存在。行政法院，是行政司法權(quán)完全獨立化的制度產(chǎn)品，產(chǎn)生于社會急劇變革之際，其建立的社會背景主要條件之一就是武裝革命，它要求整個政治統(tǒng)治階級重新洗牌，這并非社會和平發(fā)展時期所能完成，這顯然不符合我國社會現(xiàn)狀，更不符合民眾對法治的愿望與要求。當(dāng)今中國處于社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的上升時期，這種階級斗爭激烈、立場鮮明的對抗式行政法院，顯然在和平時期不易建構(gòu)。此外，另一重要原因是，它極可能導(dǎo)致行政法院與其他法院在受案時相互推諉或爭權(quán)。因此，在我國目前還不具備將行政復(fù)議制度完全司法化而建立行政法院的社會現(xiàn)實條件、政治條件和時機(jī)。

2. 構(gòu)建統(tǒng)一行政復(fù)議院

建立統(tǒng)一體系的行政復(fù)議院固然具有其優(yōu)點，專業(yè)、高效、便捷、無費用承擔(dān)等，且最突出的優(yōu)點還體現(xiàn)在其具有相對的司法獨立性上，但這種方式存在兩大缺陷。其一，統(tǒng)一體系的行政復(fù)議院定位上出現(xiàn)難題，因為統(tǒng)一，所以必然面臨國家機(jī)構(gòu)編制上的定位問題，若定位為司法機(jī)構(gòu)，則與人民法院的行政法庭相互沖突，使得行政復(fù)議院與行政法庭都極為尷尬并因此相互責(zé)難。其二，若統(tǒng)一的行政復(fù)議院定性為行政機(jī)構(gòu)，實質(zhì)上又使得整個復(fù)議機(jī)構(gòu)完全置于行政權(quán)控制下，談何司法獨立？所以，在我國建立統(tǒng)一體系行政復(fù)議院實質(zhì)上會陷入行政復(fù)議去司法化的不歸之路，是對司法權(quán)的破壞與擠壓。在我國，無論是在人民法院外建立專門的行政法院，還是建立統(tǒng)一體系行政復(fù)議院，都不符合目前我國行政司法的社會大環(huán)境。所以對待我國行政司法不能置現(xiàn)實和歷史于不顧，而應(yīng)該在“完全司法化”與“去司法化”間，找尋出一條可行性路徑，并在司法實踐中推進(jìn)法治建設(shè)。

3. 并入行政訴訟制度

行政復(fù)議對法院解決行政糾紛案件起到積極的分流作用，而2008年、2009年全國法院受理案件連續(xù)突破千萬件，若取消行政復(fù)議制度，行政訴訟審判工作將面臨空前壓力，此為其一。其二，取消行政復(fù)議制度勢必導(dǎo)致所有行政糾紛必經(jīng)法院的行政法庭審理案結(jié)，對行政權(quán)的實施司法審查監(jiān)督的壓力將全部轉(zhuǎn)移到法院上來，其后果是法院面對的行政壓力更大，加上受案數(shù)量上的壓力，法院能否勝任值得懷疑。其三，行政案件處理之棘手還會影響到民案和刑案的處理，從而影響整個司法公信力，導(dǎo)致公眾對司法權(quán)威失去信賴。其四，與行政訴訟相比，行政復(fù)議制度存在制度本身的優(yōu)勢，不是行政訴訟制度所能相媲美或替代的。

（二）對完善我國行政復(fù)議制度的法哲性思辨

對我國行政復(fù)議司法獨立制度的出路問題應(yīng)當(dāng)辯證的思考和處理以下幾個命題：

1. 堅守依法治國的精神與原則

行政與司法是一對天然的孿生兄弟，千百年來，人類社會不斷探索，人們深信法治國是人類迄今為止發(fā)現(xiàn)的最好的社會治理方法。并由此對法治國歸納總結(jié)一些原則，這些原則貫徹了法治國最根本的精神，使得國家權(quán)力逐步走向了民主和法治。我國行政復(fù)議司法獨立制度的設(shè)計，可以直接引用和堅守的最根本原則歸納起來有兩條。其一，根據(jù)《憲法》規(guī)定總結(jié)出第一個原則，即全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也就是說一切權(quán)力都應(yīng)當(dāng)是由全國人大根據(jù)法律規(guī)定明確授權(quán)和監(jiān)督的，全國人大是最原始的“母權(quán)力”，其他任何權(quán)力都是“子權(quán)力”，這一原則的貫徹，能有效將行政權(quán)和司法權(quán)同時且平等地納入全國人大權(quán)力，規(guī)范其正確行駛和依法受到監(jiān)督。其二，法院獨立行使審判權(quán)，也就是說一切審判權(quán)最終都?xì)w屬于法院，且不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，這就能有效阻止行政權(quán)介入司法權(quán)的必要場域，從而為行政復(fù)議制度留下一條可以退守的底線，同時還能避免行政機(jī)關(guān)“自己做自己的法官”的情形。

除審視國內(nèi)有關(guān)制度外，還應(yīng)積極借鑒國外成功做法。如上文提到的裁判所司法獨立制度的發(fā)展，最重要一點就是一直堅守司法最終原則，無論是行政還是司法，無論單位還是個人，實際上整個英國由始至終就一直堅守這一原則，如果英國沒有堅守這一原則，裁判所這架列車就跑出軌了。恰恰因為對這一原則的堅守，才使得所有行政糾紛在司法救濟(jì)制度上有一條最終底線，使得裁判所留下法律制度上的可退路徑。

2. 巧妙平衡兩權(quán)配置

靜態(tài)的行政與司法好比一對孿生兄弟，但在現(xiàn)實中，即在共同維護(hù)和保障公民基本權(quán)利的動態(tài)運行中，它們更像一對轉(zhuǎn)動的齒輪。兩者之間保持適恰距離，齒輪才能運作優(yōu)良。司法權(quán)應(yīng)當(dāng)給行政權(quán)保留必要空間，這樣行政權(quán)才能維護(hù)好社會最基本的秩序需求、力行公共事務(wù)管理與服務(wù)、發(fā)展公民權(quán)利等;但行政權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)給司法權(quán)保留必要場域，司法權(quán)才能保障好已被侵害的合法權(quán)益的修復(fù)和調(diào)整，發(fā)揮救濟(jì)公民合法權(quán)利的功能，從而使得行政與司法處于動態(tài)的秩序和諧美，最終共同致力于社會治理與改善、公民權(quán)利的保障和維護(hù)。

行政復(fù)議制度中現(xiàn)存的幾種復(fù)議情形，實際上都沒能處理好行政與司法兩權(quán)配置的難題，它們都無一例外地將司法權(quán)置于行政權(quán)下。尤其是原級復(fù)議情形，行政權(quán)顯然沒有給司法權(quán)留有必要場域。原級復(fù)議情形中的終局型裁判種類，更有突破司法最終原則的嫌疑，其內(nèi)容還違背“自己不做自己法官”的自然公正原則。故行政法學(xué)主流觀主張堅決廢除復(fù)議終局型的學(xué)理性建議不無道理[10]。

3. 把握社會發(fā)展的法制時機(jī)

由于司法具有被動性和滯后性等天然特征，從裁判所發(fā)展的五個階段看，其發(fā)展路徑不僅是一個量變到質(zhì)變之哲學(xué)規(guī)律的必然過程，同時也帶有行政與司法兩權(quán)變量動態(tài)對峙的偶然性，這一偶然性就是本文所說的法制時機(jī)。如果沒有1932年多若莫爾委員會的調(diào)查報告、1958年弗蘭克斯委員會的調(diào)查報告及其《裁判所和調(diào)查法》、2005《憲政改革法》與2007《裁判所、法院和執(zhí)行法》的及時出臺及有力推動，假如英國在堅守兩個原則的前提下，沒有抓住這三個大發(fā)展契機(jī)，加以正確處理裁判所司法獨立制度發(fā)展過程中的難題，裁判所的數(shù)量和司法力量積累得再多，也只是一盤散沙。它也不會在裁判所“司法化與統(tǒng)一體系”的道路上發(fā)生三次質(zhì)變，更不可能在質(zhì)變上有所突破，取得今天的成就。若僅僅是數(shù)量上的龐大，司法上不能完全獨立，其制度的優(yōu)越性又怎能體現(xiàn)和發(fā)揮，更不會取得裁判所完全司法化的勝利。

目前，我國社會經(jīng)濟(jì)、法治環(huán)境與建設(shè)、人們的法律與規(guī)則意識、法官及其他法律工作者的素質(zhì)、法治政府的服務(wù)意識、國家改革的決心和良好政策等，都處于社會整體上升時期，會出現(xiàn)的法制時機(jī)是很多的，積極學(xué)習(xí)和借鑒域外法律改革中的經(jīng)驗與教訓(xùn)對本土司法制度完善有極大幫助，能更敏銳地預(yù)測和把握我國行政復(fù)議司法獨立制度發(fā)展道路上將可能出現(xiàn)的法制時機(jī)，從而采取和調(diào)整措施，完善相關(guān)的法律法規(guī)。

（三）完善行政復(fù)議制度的具體舉措

我國行政復(fù)議制度正處于歷史轉(zhuǎn)型時期，如何轉(zhuǎn)型勢必關(guān)系行政復(fù)議制度之未來。具體言之，我國行政復(fù)議司法獨立制度發(fā)展路徑可從以下幾個方面予以完善。

第一，健全行政復(fù)議司法獨立制度首要之處，在于堅守“全國人大權(quán)力最高”與“司法獨立審判”的基本原則，并逐步認(rèn)可和實現(xiàn)司法最終原則?！八痉馈笔怯写鷥r的，尤其是需要時間的代價，是需要時間逐步完成的，非一蹴而就。在法治發(fā)展任何時期，堅守原則是法治社會能否最終實現(xiàn)之最重要也是最根本，裁判所發(fā)展道路上堅守兩個原則的成功經(jīng)驗頗具啟發(fā)性。

第二，以事務(wù)管轄為主，整合現(xiàn)有司法力量，由國務(wù)院各部委以及直屬的事業(yè)單位，根據(jù)本業(yè)務(wù)之關(guān)聯(lián)法律法規(guī)在直轄市、省會城市與較大城市，先行試點組建業(yè)務(wù)相對統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會，而后逐步推行到地市一級，最后普及全國。這樣做有以下優(yōu)點：其一，提高裁判所級別與專業(yè)性，有利案件專業(yè)化處理;其二，大型城市輿論監(jiān)督相對完善、開明和理性，有利法制宣傳提高公眾法律觀念等，亦能適當(dāng)避免不必要的大規(guī)模社會沖突，減低司法成本;其三，大型城市的行政機(jī)關(guān)工作人員受教育程度較高，工作心態(tài)較容易更正和文明化，且民眾的規(guī)則與法律意識更強(qiáng)，其參與能力也更強(qiáng);其四，這些城市的專家學(xué)者和其他專業(yè)知識分子較集中，行政復(fù)議委員會的人員建制與整體專業(yè)水平具有保障;其五，此建設(shè)模式恰恰適應(yīng)大城市社會發(fā)展快、事務(wù)繁多的要求，地市縣一級相對較慢，若設(shè)置可能會被閑置，僅流于形式上的完整而已，反而浪費司法資源，同時又損害司法高效與正義的形象;其五，為將來地市、縣兩級行政復(fù)議委員會的建設(shè)提供可參考樣本，有利降低經(jīng)濟(jì)成本，同時又為補(bǔ)充專業(yè)的法律人才贏得必要時間。

第三，采取事實審與法律審相分離的審理模式，即行政復(fù)議委員會對行政糾紛案件的事實問題與政策要求作出決定，而行政法庭在此基礎(chǔ)上就該案件的法律問題作出裁判。其優(yōu)點在于：其一，使得行政權(quán)干涉行政司法審判面臨兩重困難，即行政復(fù)議委員會和行政法庭，從而在實踐中能有效削弱行政權(quán)干預(yù)性成分，緩解兩者間的直接沖突與矛盾;其二，有利于行政司法權(quán)內(nèi)部相互監(jiān)督;其三，更符合行政糾紛案件本身屬性，行政案件不同于民事或刑事案件，它更具有行政事務(wù)上的專業(yè)性、及時性、政策性與法律性等特征，事實問題交由復(fù)議委員會裁判比交由行政法庭來裁判更合適更有效更專業(yè)，因為行政復(fù)議委員會組成人員，本身就直接來源于該行業(yè)的精英，顯然行政事務(wù)方面的專業(yè)能力更強(qiáng)，恰恰彌補(bǔ)行政法官專業(yè)知識上的不足;而法律問題交由行政法庭來審，恰恰彌補(bǔ)復(fù)議委員會專員在法律能力上的不足，且使得行政機(jī)關(guān)分散精力，疲于干涉行政案件的公正裁判，最終能從整體上提升行政案件裁判的公正水準(zhǔn);其四，此舉吻合一切審判權(quán)歸屬于法院的基本原則，同時又有利于復(fù)議委員會將來在整體上脫離行政權(quán)的控制，最終走向完全司法化;其五，若裁判水準(zhǔn)得到提高，則有利人們重拾司法信心，從而能動性推進(jìn)整個法治國家建設(shè)進(jìn)程。

司法制度，尤其是司法獨立制度的發(fā)展與完善，不是頒發(fā)幾部文字性法律法規(guī)就可以建立的，它是循序漸進(jìn)的。比較研究裁判所司法獨立制度的發(fā)展路徑，再從我國的實際情況出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)，我國行政復(fù)議制度的完善還有很長的路要走。我國行政復(fù)議法的出臺和修訂，符合當(dāng)時的社會背景，這有一定的歷史因素和立法者的局限性。裁判所司法獨立制度的發(fā)展，前后經(jīng)歷了幾百年?？梢姡覈姓?fù)議制度的發(fā)展與完善勢必也要幾代人的努力。法學(xué)家不是設(shè)計師，更不是賭徒，他們不能像設(shè)計師那樣充滿藝術(shù)性的幻想，也不能像賭徒一樣失去理性而玩命一搏，他們首當(dāng)其沖需要面對的是：為整個人類社會的公平正義堅守住法治的精神與原則。并且，在此精神與原則的引導(dǎo)下查勘細(xì)究，根據(jù)本土實際情況，進(jìn)行法律路徑上的比較、選擇，并進(jìn)行法治社會制度上的構(gòu)建、步驟上的安排以及法律條文上的設(shè)計。

參考文獻(xiàn)：

[1]Smith，Bailey and Gun.On the Modern English Legal System[M].London：Sweet & Max-well，2002.

[2]Henpy Vill Clause.Working Paper 33[M].Brisbane：Queensland Law Reform Commis-sion，2008.

[3]馮冬淵.英國行政裁判所研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2013.

[4]John Wilman，Brown.GCSE Law[M].London：Sweet & Maxwell Ltd，2005.

[5]王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[6]Leggatt，A.Tribunals for Users：One System，One Service[J].Department for ConstitutionalAffairs，2001.

[7]Department of Constitutional Affairs.Transforming Public Services Complaints， Redress and Tribunals[EB/OL].DOI：http：//www.dca.gov.uk/majrep/adminjust.htm.

[8]Michael Adler Tribunal Reform.Proportionate Dispute Resolution and the Pursuit ofAdministrative Justice[J].Modern Law Review，2006（6）：958-985.

[9]Tribunals.Courts and Enforcement Act[J].Judicial Review，2007：3.

[10]應(yīng)松年.對《行政復(fù)議法》修改的意見[J].行政法學(xué)研究，2019（2）：2-10.

[11]章志遠(yuǎn).論行政復(fù)議與行政訴訟之程序銜接[J].行政法學(xué)研究，2005（4）：80.

[12]鄭磊，沈開舉.英國行政裁判所的最新改革及其啟示[J].行政法學(xué)研究，2009（3）：54.