侯莎莎 楊潤紅

摘? ?要： 基層政務(wù)公開工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化試點(diǎn)是國務(wù)院辦公廳安排部署的一項(xiàng)重要工作，目的是總結(jié)出適合基層特點(diǎn)、符合治理要求、便于服務(wù)群眾的政務(wù)公開模式和途徑。通過對陜西基層政務(wù)公開試點(diǎn)工作的分析，可以發(fā)現(xiàn)基層在公開理念、公開內(nèi)容、公開標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享、工作機(jī)制及精細(xì)化程度等方面都存在一些需要改進(jìn)的環(huán)節(jié)。作為一種漸進(jìn)式管理方式的“標(biāo)桿管理”理論，其蘊(yùn)含的系統(tǒng)優(yōu)化、不斷完善和持續(xù)改進(jìn)的基本思想，可以為陜西乃至全國下一步的試點(diǎn)工作提供改進(jìn)思路，有助于探索提煉出更有效率、更易推廣、更符合基層實(shí)際和群眾需求的政務(wù)公開工作模式。

關(guān)鍵詞： 基層政府; 政務(wù)公開; 規(guī)范化; 標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號： D6? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.003

Research on Openness of Grass-roots

Government Affair from the Perspective of Benchmarking Theory

——Taking Shaanxi Provincial Grass-roots Government Opening Standardization Pilot as an Example

HOU Sha-sha ， YANG Run-hong

（School of Politics and Public Administration， Northwest University of Politics & Law， Xian 710122， China）

Abstract： The normalization and standardization of local government affairs openness is an important task for the General Office of the State Council to arrange and deploy. The purpose is to summarize the open models and ways of government affairs that are suitable for the characteristics of the grassroots， meet the requirements of governance and facilitate the service of the masses. Through the analysis of the pilot work of Shaanxi local government affairs， we can find that some links need to be improved in the aspects of open concept， open content， open standard， data platform and working mechanism and refinement. As a theory of benchmarking of progressive management， the basic idea of system optimization， continuous improvement can provide improved ideas for the next pilot work of Shaanxi and even the whole country. It will help to explore and refine a work model which is more efficient， easier promoted， more in line with the grassroots reality and the needs of the masses of local government affairs.

Key words： grass-roots government; openness of government affairs; normalization; standardization

一、問題的提出

政務(wù)泛指行政事務(wù)，與人民群眾的生活和生產(chǎn)密切相關(guān)，是國家治理體系的重要組成部分之一。全面推行政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，對于發(fā)展社會主義民主政治，提升國家治理能力，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要意義。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》指出，到2020年，政務(wù)公開工作總體邁上新臺階，依法積極穩(wěn)妥實(shí)行政務(wù)公開負(fù)面清單制度，公開內(nèi)容覆蓋權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程，公開制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平顯著提升，公眾參與度高，用政府更加公開透明贏得人民群眾更多理解、信任和支持[1]。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對政務(wù)公開工作給予了高度關(guān)注。學(xué)者們圍繞基層政務(wù)公開的戰(zhàn)略性、法律制度以及對策開展了多角度的研究。如，袁維海（2017）認(rèn)為要建設(shè)規(guī)范有序、公開透明、便民高效的服務(wù)型政府，必須推進(jìn)政務(wù)公開制度的全面創(chuàng)新。趙建華（2018）指出，地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+”與政務(wù)公開深度融合的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，需要地方政府充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢，消解制約因素，提升政務(wù)公開的實(shí)際效果。唐一軍（2019）認(rèn)為全面貫徹落實(shí)新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》，既要從基本原則、渠道、載體、制度入手著力把握新變化、新要求，又要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，做出社會認(rèn)可、群眾滿意的工作實(shí)績。針對基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作，崔繼梅等（2018）在總結(jié)云南省做法的基礎(chǔ)上提出了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、確保試點(diǎn)如期進(jìn)行，加強(qiáng)主動公開事項(xiàng)梳理、提高標(biāo)準(zhǔn)研制質(zhì)量，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化人才培養(yǎng)、夯實(shí)服務(wù)水平，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)宣傳培訓(xùn)、營造良好輿論氛圍等四點(diǎn)建議。邱美、張闖（2019）認(rèn)為政務(wù)公開的效果需要進(jìn)行科學(xué)的評估檢驗(yàn)，并建議將第三方納入基層政務(wù)公開工作績效評估之中。

伴隨著學(xué)術(shù)研究，政務(wù)公開工作制度化建設(shè)也不斷取得進(jìn)展。以《中華人民共和國政府信息公開條例》為基礎(chǔ)，先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見的實(shí)施細(xì)則》《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》等規(guī)范性文件，政務(wù)公開的頂層設(shè)計(jì)得以不斷完善。同時(shí)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的實(shí)施，政務(wù)公開的信息化水平大幅躍升，各級政府網(wǎng)站建設(shè)逐步加強(qiáng)，報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體和政務(wù)微博、微信、移動客戶端等新媒體等公開渠道也不斷拓展，使群眾獲取信息更加便捷。相比之下，政務(wù)公開在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方面的探索則相對滯后，特別是公開內(nèi)容、程序等相對模糊和隨意，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)效性不強(qiáng)，日益成為制約政務(wù)公開質(zhì)量的突出短板?；诖?，2017年5月，國務(wù)院辦公廳決定在北京、陜西、內(nèi)蒙等15個(gè)?。▍^(qū)、市）的100個(gè)縣（市、區(qū)），圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目、財(cái)政預(yù)決算、稅收管理、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管群眾關(guān)注度比較高的25個(gè)領(lǐng)域，開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作，希望形成可復(fù)制、可推廣、可考核的基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范[2]。

按照國務(wù)院辦公廳的部署，陜西省西安市未央?yún)^(qū)、寶雞市岐山縣、彬州市、渭南市華州區(qū)、延安市安塞區(qū)、榆林市靖邊縣、安康市紫陽縣等7個(gè)縣（市、區(qū)）承擔(dān)了試點(diǎn)任務(wù)。與此同時(shí)，陜西省結(jié)合相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)，自主在22個(gè)縣區(qū)、開發(fā)區(qū)和新區(qū)同步開展了基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)[3]。經(jīng)過一年多的探索，已經(jīng)初步完成了試點(diǎn)任務(wù)。筆者擬以標(biāo)桿管理理論為依據(jù)，對陜西省政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作進(jìn)行研究，以期為全國層面政務(wù)公開工作持續(xù)科學(xué)開展和深化提供可行建議。

二、陜西省基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)的實(shí)踐

陜西省政府對試點(diǎn)工作高度重視，2017年8月正式啟動試點(diǎn)后，陜西將其作為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、建設(shè)服務(wù)型政府的重要抓手，由陜西省政府辦公廳牽頭抓總，強(qiáng)化統(tǒng)籌，建立了省級指導(dǎo)、市級督查、縣級實(shí)施的三級聯(lián)動工作機(jī)制，編制《陜西省基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作指南》，組建政務(wù)公開專家小組，多次開展試點(diǎn)工作專題培訓(xùn)和交流，在省政府門戶網(wǎng)站開設(shè)試點(diǎn)工作專欄，提升了工作成效和影響力。試點(diǎn)領(lǐng)域省級主管部門多次深入基層調(diào)研指導(dǎo)，統(tǒng)籌全系統(tǒng)力量，推動形成行業(yè)領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。各設(shè)區(qū)市政府加強(qiáng)督促檢查，指導(dǎo)所轄試點(diǎn)縣（市、區(qū)）高質(zhì)量完成試點(diǎn)任務(wù)。29個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）聚焦安全生產(chǎn)、財(cái)政預(yù)決算、城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域，按照國務(wù)院和省政府要求，圍繞公開標(biāo)準(zhǔn)、公開流程、公開方式等方面進(jìn)行積極探索，在公開要素、手段方式、宣傳推廣、體制機(jī)制等方面基本完成“基礎(chǔ)性工作”，又顯現(xiàn)出“創(chuàng)造性工作”，兼有改良和創(chuàng)新，在共性中體現(xiàn)了個(gè)性，在個(gè)性中彰顯了特色[4]。

（一）梳理公開事項(xiàng)，確立了工作依據(jù)

各試點(diǎn)單位堅(jiān)持“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，對試點(diǎn)領(lǐng)域涉及的工作職責(zé)和工作內(nèi)容進(jìn)行全面梳理，結(jié)合重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開要求，依據(jù)權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單，按照省政府公開辦組織專家制定的公開模版，對涉及公開的工作業(yè)務(wù)以條目形式逐項(xiàng)分類，形成了公開事項(xiàng)清單。未央?yún)^(qū)、華州區(qū)還探索編制了政務(wù)公開事項(xiàng)負(fù)面清單。這些清單的梳理，為基層政府推進(jìn)政務(wù)公開工作理清了脈絡(luò)，確立了依據(jù)。

（二）制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確了基本準(zhǔn)則

各試點(diǎn)單位在梳理政務(wù)公開事項(xiàng)清單的基礎(chǔ)上，對照決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果“五公開”要求，進(jìn)一步明確責(zé)任主體、規(guī)定時(shí)限、公開方式、公開程度標(biāo)準(zhǔn)等要素，力爭公開內(nèi)容覆蓋權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程。岐山縣、華州區(qū)、安塞區(qū)、靖邊縣、紫陽縣等還將試點(diǎn)工作延伸到鎮(zhèn)村兩級，同步梳理編制鎮(zhèn)村兩級政務(wù)公開事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)目錄。同時(shí)，29個(gè)試點(diǎn)單位積極研究繪制主動公開、依申請公開、政策解讀、回應(yīng)關(guān)切等流程圖，推動了信息發(fā)布、政策解讀、訴求回應(yīng)有序銜接。

（三）拓展公開渠道，保障了公眾權(quán)利

各試點(diǎn)單位在充分發(fā)揮政府網(wǎng)站主平臺和“兩微一端”重要作用的同時(shí)，加強(qiáng)傳統(tǒng)平臺使用，積極拓展新渠道。漢臺區(qū)創(chuàng)辦了全省首份縣級政府公報(bào)，選聘20名政務(wù)公開義務(wù)監(jiān)督員，對政務(wù)公開工作落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。紫陽縣在縣城中心廣場公共區(qū)域?qū)⒖h委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)的照片、手機(jī)號碼、辦公電話和職責(zé)分工向社會予以公開。未央?yún)^(qū)建立了政務(wù)公開體驗(yàn)大廳，集中展示區(qū)政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)站移動版、微信微博、自助查詢終端、辦事指南二維碼等。各試點(diǎn)單位普遍開展了邀請公民走進(jìn)政府、大學(xué)生到政府機(jī)關(guān)見習(xí)、百姓問政、在線訪談等活動，進(jìn)一步拓寬了公眾參與渠道，有效保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（四）融合公開服務(wù)，優(yōu)化了營商環(huán)境

各試點(diǎn)單位將基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)有機(jī)銜接，在梳理公開事項(xiàng)時(shí)同步推進(jìn)審批服務(wù)事項(xiàng)壓時(shí)限、減材料、優(yōu)流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)有機(jī)融合。彬州市在全省率先成立行政審批服務(wù)局，打造了行政審批“23550”模式（2個(gè)工作日內(nèi)企業(yè)注冊開業(yè)，3個(gè)工作日內(nèi)項(xiàng)目備案，5個(gè)工作日辦理不動產(chǎn)登記證，50個(gè)工作日內(nèi)取得工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工許可證），企業(yè)注冊登記環(huán)節(jié)由5個(gè)減少到2個(gè)，辦理時(shí)間由10個(gè)工作日減少到2個(gè)工作日，資料精簡64%，時(shí)間壓縮80%，新增市場主體同比增長32.67%。

（五）強(qiáng)化探索創(chuàng)新，推進(jìn)了成果運(yùn)用

各試點(diǎn)單位充分發(fā)揮主觀能動性，探索形成了一批特色亮點(diǎn)和好的做法，受到了各界好評。未央?yún)^(qū)提出了“政務(wù)公開七步循環(huán)工作法”，明確了目錄清單和公開流程的制定標(biāo)準(zhǔn)，打造“一網(wǎng)兩廳、兩微一端、多點(diǎn)查閱、熱線辦理”線上線下公開體系。紫陽縣探索信任容缺審批機(jī)制，開辟企業(yè)和重點(diǎn)投資項(xiàng)目“綠色通道”，實(shí)行一表制申請、并聯(lián)審批，移民搬遷項(xiàng)目審批由原來的一年時(shí)間提速到了35個(gè)工作日，創(chuàng)造了建設(shè)項(xiàng)目審批的“紫陽速度”。華州區(qū)將政務(wù)公開、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、信息化建設(shè)等工作統(tǒng)一整合到區(qū)政務(wù)公開辦，人員編制從10名增加到30名，為基層機(jī)構(gòu)改革提供了有益借鑒。

同時(shí)，試點(diǎn)單位通過開展政務(wù)公開進(jìn)社區(qū)、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)?！拔暹M(jìn)”活動，制作政務(wù)公開標(biāo)識，拍攝政務(wù)公開宣傳片等多種方式加強(qiáng)宣傳，為試點(diǎn)工作營造了良好的氛圍。從試點(diǎn)單位開展的群眾滿意度調(diào)查結(jié)果來看，群眾對試點(diǎn)工作的知曉率和滿意率普遍在80%以上。在試點(diǎn)驗(yàn)收的實(shí)地核查環(huán)節(jié)，驗(yàn)收組對試點(diǎn)單位業(yè)務(wù)部門工作人員進(jìn)行了抽查，從業(yè)人員大多數(shù)能熟知政務(wù)公開政策，表明政務(wù)公開正在逐漸成為共識。根據(jù)試點(diǎn)單位探索上報(bào)的試點(diǎn)成果，陜西省已制定了統(tǒng)一的政府信息依申請公開答復(fù)規(guī)范，并下發(fā)全省各地各部門執(zhí)行。

三、陜西省基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)中存在的問題

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在政務(wù)公開領(lǐng)域，不平衡不充分主要體現(xiàn)在試點(diǎn)工作政治站位不高、政策隨意性強(qiáng)等問題，試點(diǎn)領(lǐng)域由于各地各部門組織能力、理解能力、執(zhí)行能力的差異，工作結(jié)果和成效也不盡相同。盡管陜西省基層試點(diǎn)政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)取得了可喜成效，但與群眾的期待、法治政府建設(shè)的要求相比，與先進(jìn)地區(qū)對標(biāo)，還存在一些不足，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性、可推廣性、可考核性還有待進(jìn)一步提高。概括而言，陜西在試點(diǎn)工作中的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）公開理念不到位

個(gè)別部門出于利益考慮或傳統(tǒng)管理理念影響，還不能把群眾滿意不滿意、方便不方便放在重要位置，在實(shí)際操作中存在敷衍應(yīng)付的問題，導(dǎo)致雖然也公開了，但是群眾認(rèn)可度低。相比一些發(fā)達(dá)地區(qū)，這樣的反差更明顯。比如，同樣開展試點(diǎn)的上海市徐匯區(qū)，就更關(guān)注群眾的需求，不斷擴(kuò)大群眾參與率，努力讓群眾更滿意。以社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔?，徐匯區(qū)有關(guān)街道辦按照群眾經(jīng)常辦理事項(xiàng)的頻次，編制四套主題服務(wù)包，包括“寶媽看過來”“居住證那些事兒”“你該知道的重殘無業(yè)人員待遇”和“養(yǎng)老服務(wù)包”，幫助居民一次性了解多領(lǐng)域的福利政策，使政務(wù)公開“最后一公里”有效打通。

（二）公開內(nèi)容不全面

這也是全國一些試點(diǎn)縣區(qū)的普遍短板，從數(shù)字上看政務(wù)公開工作的發(fā)布數(shù)量上漲，但是群眾的獲得感并不突出，信息公開需求與信息供應(yīng)不匹配[5]。從實(shí)際操作來看，應(yīng)該是體現(xiàn)“便民、利民、惠民”的宗旨，運(yùn)用大數(shù)據(jù)來匯聚群眾最需要的信息數(shù)據(jù)，形成“政務(wù)公開便民地圖”。如，試點(diǎn)縣寧夏海原縣按照“應(yīng)公開、盡公開”要求，梳理制定“2套目錄、99張流程圖、30項(xiàng)制度”，并對照依法全面推進(jìn)縣、鄉(xiāng)兩級決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果“五公開”，梳理了13個(gè)試點(diǎn)領(lǐng)域公開事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)目錄884項(xiàng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)目錄255項(xiàng)，配套制作了99個(gè)事項(xiàng)辦理流程圖。同時(shí)，建立完善了政策解讀、政府信息查閱、村務(wù)公開、校務(wù)公開、醫(yī)務(wù)公開等30項(xiàng)工作制度，初步實(shí)現(xiàn)了全流程權(quán)力公開、全過程服務(wù)公開、全要素事項(xiàng)公開。但在陜西省的基層試點(diǎn)中，部分單位政務(wù)公開內(nèi)容以政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、新聞通稿和工作政績方面的公開居多，對社會公眾關(guān)注的財(cái)政資金使用、部門履職狀況等重點(diǎn)領(lǐng)域信息與熱點(diǎn)問題公開不及時(shí)、更新緩慢。

（三）公開標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

基層政務(wù)公開涉及多領(lǐng)域多部門，各試點(diǎn)單位因標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)程度限制或標(biāo)準(zhǔn)化理解偏差，加上各領(lǐng)域內(nèi)容不同，標(biāo)準(zhǔn)體系框架建構(gòu)缺乏統(tǒng)一性。從各試點(diǎn)單位的工作方案看，還存在各試點(diǎn)單位自行把握標(biāo)準(zhǔn)，例外范圍界定不準(zhǔn)、政務(wù)公開隨意性大的問題。也正因?yàn)槿狈γ鞔_統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，所以在政務(wù)公開實(shí)踐中重復(fù)公開、隨意公開等現(xiàn)象無法避免，從而影響了政府的公信力。同樣作為試點(diǎn)的上海市普陀區(qū)在這方面對陜西就更有借鑒意義。2017年9月，普陀區(qū)發(fā)布了全國首個(gè)按照GB/T24421制訂的關(guān)于基層政府信息公開的標(biāo)準(zhǔn)體系，2018年又先后發(fā)布第二批和第三批標(biāo)準(zhǔn)，共包含169項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中國家標(biāo)準(zhǔn)46項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1項(xiàng)、地方標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)、普陀標(biāo)準(zhǔn)118項(xiàng)。這些標(biāo)準(zhǔn)的制定，有效解決了相關(guān)領(lǐng)域信息公開標(biāo)準(zhǔn)不同、時(shí)限不一、選擇性公開等問題，具體從事試點(diǎn)工作的人員也有據(jù)可依，不至于白費(fèi)心力、重復(fù)低效勞動。

（四）數(shù)據(jù)信息不共通

實(shí)踐證明，平臺是政務(wù)公開的關(guān)鍵。試點(diǎn)工作中建立的一系列目錄、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，如果沒有網(wǎng)絡(luò)平臺的有力支撐，不能與公開平臺有效對接，目錄、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)就只能是形式上的成果。比如，四川省什邡市在試點(diǎn)工作中按照公開流程和公開目錄的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對政府網(wǎng)站進(jìn)行改版，按照公開目錄設(shè)置市、鎮(zhèn)、村、學(xué)校公開板塊，每個(gè)版塊增加目錄編輯器，確保編輯公開信息的工作人員“對號入座”和信息公開后群眾監(jiān)督。按照“共享為原則、不共享為例外”的要求，把群眾領(lǐng)取的救災(zāi)、扶貧等政府補(bǔ)助資金等信息納入公開平臺大數(shù)據(jù)，方便低保評定、保障性住房分配等信息比對，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源效益最大化。但在陜西的基層試點(diǎn)中，由于軟硬件條件的制約，政府信息資源與社會共享程度不足，政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚平臺未統(tǒng)一建設(shè)，大部分部門自行開發(fā)信息服務(wù)系統(tǒng)，互聯(lián)互通程度低。同時(shí)，基層政府還不太擅長利用新媒體、新技術(shù)積極拓展公開渠道，公開形式單一，信息缺乏再加工、再解釋、再利用。“互聯(lián)網(wǎng)+”與政務(wù)公開之間融合力度薄弱，影響了政務(wù)公開的效果[6]。

（五）工作機(jī)制不健全

尤其是監(jiān)督反饋的缺失，致使有公開無落實(shí)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生?；鶎诱块T較少考慮搜集社會公眾的反饋意見，較少邀請監(jiān)督人員對工作結(jié)果進(jìn)行評議，忽視信息反饋和評議制度，從而使公開效果大打折扣。此外，因缺乏國家層面的明確要求，目前陜西省基層政務(wù)公開機(jī)構(gòu)建設(shè)還不到位，縣級政府的政務(wù)公開機(jī)構(gòu)雖承擔(dān)行政職能，但幾乎全部為事業(yè)性質(zhì)且人員短缺、流動性強(qiáng)，工作人員的敬業(yè)精神和積極性都欠缺，政務(wù)公開的輿情巡查認(rèn)領(lǐng)、回應(yīng)互動、回應(yīng)巡查等制度也難以有效落實(shí)。

（六）精細(xì)化程度不高

縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府位于權(quán)力終端，肩負(fù)著社會治理和政策落實(shí)的重任?，F(xiàn)實(shí)來看，政務(wù)公開指導(dǎo)性文件規(guī)定細(xì)則相對籠統(tǒng)和原則，缺乏務(wù)實(shí)精細(xì)的常態(tài)化操作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)際效果不盡如人意。類似“原則性”要求的約束，無法真正使基層政務(wù)公開走向科學(xué)化、常態(tài)化。一些試點(diǎn)單位還缺乏完善的《服務(wù)指南》《群眾辦事資料參考模板》以及《政務(wù)公開參考樣版》，還沒有把所有公開要素融入指南、模板和樣版中，公開的標(biāo)題、內(nèi)容、格式等也不規(guī)范和統(tǒng)一。

四、標(biāo)桿管理理論視域下的基層政務(wù)公開策略

政務(wù)公開質(zhì)量是一個(gè)不斷改進(jìn)的動態(tài)概念。高質(zhì)量政務(wù)公開要求政府必須不斷跟蹤群眾需求，盡力提供高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)信息[7]。作為一種漸進(jìn)式管理方式的“標(biāo)桿管理”，其蘊(yùn)含著系統(tǒng)優(yōu)化、不斷完善和持續(xù)改進(jìn)的基本思想，核心是以“最佳實(shí)踐”當(dāng)標(biāo)桿，對標(biāo)尋找與標(biāo)桿的差距，然后結(jié)合自身實(shí)際予以優(yōu)化改造，形成本土化的“最佳實(shí)踐”，從而提升組織的整體績效[8]。以標(biāo)桿管理理論作為理論工具來指導(dǎo)政務(wù)公開規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作，在邏輯和學(xué)理上都有高度的契合。

（一）標(biāo)桿管理和政務(wù)公開工作內(nèi)涵結(jié)構(gòu)相契合

試點(diǎn)單位運(yùn)用標(biāo)桿管理理論，可以進(jìn)行橫向和縱向比較，對標(biāo)“最佳實(shí)踐”展開評估，發(fā)現(xiàn)工作問題與缺陷，學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)已經(jīng)積累的有益經(jīng)驗(yàn)和成果，找到工作的突破口，有針對性地進(jìn)行改善，使得政務(wù)公開更具科學(xué)性、系統(tǒng)性，從而全面提高政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化水平。

（二）標(biāo)桿管理與政務(wù)公開流程走向相契合

基層政府在做好試點(diǎn)工作的同時(shí)，可以結(jié)合實(shí)際適當(dāng)增加試點(diǎn)內(nèi)容，力爭試出新成效，不斷提升公眾滿意度和獲得感。各地方在城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目、公共資源交易、環(huán)境保護(hù)、城市綜合執(zhí)法、食品藥品監(jiān)管、義務(wù)教育、市政服務(wù)等方面的政務(wù)公開影響因素并不相同，實(shí)際差異明顯存在。各基層政府運(yùn)用標(biāo)桿管理理論指導(dǎo)政務(wù)公開工作，實(shí)事求是地分析其與標(biāo)桿對象的可比性和相似度，充分發(fā)揮創(chuàng)新意識和能動作用，可以在實(shí)踐中創(chuàng)新升級，探索更多群眾樂于接受、喜聞樂見的特色和亮點(diǎn)做法。

（三）標(biāo)桿管理和政務(wù)公開工作發(fā)展要求相契合

標(biāo)桿管理是組織持續(xù)追求卓越的有效手段，其核心是以最高標(biāo)準(zhǔn)作為目標(biāo)來改進(jìn)自身的產(chǎn)品、服務(wù)、流程，是一個(gè)系統(tǒng)、持續(xù)的評估過程。政務(wù)公開也必須經(jīng)過系統(tǒng)的組織策劃，吸收新事物，應(yīng)對新變化，持續(xù)開展，持續(xù)學(xué)習(xí)和改進(jìn)，才可能取得實(shí)質(zhì)性效果。各地區(qū)在成功實(shí)施一次標(biāo)桿學(xué)習(xí)和改進(jìn)活動之后，應(yīng)及時(shí)總結(jié)和評估，共享經(jīng)驗(yàn)，將之用于標(biāo)桿管理體系的建設(shè)和完善。同樣，基層政務(wù)公開不是一次性活動，更不是一勞永逸，而是一項(xiàng)持續(xù)性工作，各基層政府需要不斷地獲得改善工作績效的信息和好經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)完善基層政務(wù)公開工作，才能真正滿足群眾越來越復(fù)雜化、高需求、高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)信息要求，真正開創(chuàng)“根深枝茂”的新局面。

1. 樹立共建理念，強(qiáng)化工作交流。首先，基層單位要進(jìn)一步樹立群眾觀念和法治觀念，充分利用各種渠道和方式廣泛宣傳政務(wù)公開的重要性，營造良好氛圍。其次，省級層面要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以專題會、實(shí)地調(diào)研、技術(shù)培訓(xùn)等方式加強(qiáng)指導(dǎo)與審核把關(guān)，推進(jìn)試點(diǎn)工作制度常態(tài)化，總結(jié)推廣好經(jīng)驗(yàn)，提供人員與資金支持，幫助各地區(qū)解決好政務(wù)公開過程中的短板。最后，各地區(qū)應(yīng)立足于本區(qū)域政務(wù)公開實(shí)際情況，主動對標(biāo)其他先進(jìn)試點(diǎn)，相關(guān)部門協(xié)作配合、取長補(bǔ)短、優(yōu)勢互補(bǔ)，形成合力，確保公開工作順利推進(jìn)并不斷取得實(shí)效。

2. 深化公開內(nèi)容，提高公開質(zhì)量。新形勢下的“五公開”必須以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為突破，做到內(nèi)容全面、要點(diǎn)提煉、簡約實(shí)用，做到應(yīng)公開、盡公開，提升公開內(nèi)容的深度與廣度。依據(jù)權(quán)力清單、責(zé)任清單及公共服務(wù)事項(xiàng)清單，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化，圍繞權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程，全面梳理公開事項(xiàng)，細(xì)化公開內(nèi)容。以涉及群眾利益、社會關(guān)注的領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，繼續(xù)做好城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、行政許可、重大項(xiàng)目審批實(shí)施、人事任命等領(lǐng)域的信息公開，明確更新頻率、保障部門、保障方式，以高質(zhì)量的政務(wù)公開對接百姓日常生活。

3. 強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，形成標(biāo)準(zhǔn)體系。設(shè)立明確的標(biāo)準(zhǔn)、便于執(zhí)行的規(guī)范是現(xiàn)實(shí)要求。全面對照“五公開”的要求和規(guī)定，對每個(gè)分項(xiàng)和每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，進(jìn)行顆?；芾?，對最基本和最小單元事項(xiàng)的公開內(nèi)容、公開方式、公開程度、公開時(shí)限等要素予以明確，形成事項(xiàng)公開的標(biāo)準(zhǔn)化模版?；鶎诱獓?yán)格遵循各項(xiàng)規(guī)章條例，按照流程圖的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和公開環(huán)節(jié)，從組織、運(yùn)行、管理、參與、監(jiān)督、改進(jìn)等實(shí)際操作入手，科學(xué)劃分公開領(lǐng)域的大小項(xiàng)名稱，明確屬性、內(nèi)容、依據(jù)、格式、咨詢方式、監(jiān)督電話等具體業(yè)務(wù)公開工作標(biāo)準(zhǔn)，政務(wù)公開的范圍和邊界明晰化，有效提升政務(wù)公開的精準(zhǔn)性和實(shí)效性[9]。

4. 建設(shè)智能平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。政府信息數(shù)據(jù)資源要實(shí)現(xiàn)高效益，需具備公開性、交互性和流動性，需要拓寬公開渠道，建立共享體系，創(chuàng)新應(yīng)用數(shù)據(jù)。未來政府管理必然是與信息時(shí)代和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)相契合的模式，對政府網(wǎng)站改版升級，完善新聞發(fā)布制度，采用微信、微博、移動端APP等新媒體，加強(qiáng)政務(wù)公開欄、信息查閱點(diǎn)、廣播電視、報(bào)紙刊物、服務(wù)熱線等載體建設(shè)，最大限度地?cái)U(kuò)大受眾覆蓋范圍，及時(shí)、高效地傳遞權(quán)威信息[10]。在政務(wù)公開試點(diǎn)中，要注重建立數(shù)據(jù)交換共享平臺，整合各類資源，匯聚來自各行業(yè)的空間、政務(wù)、經(jīng)濟(jì)、人口及其他門類的專業(yè)數(shù)據(jù)，并采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對外提供，使數(shù)據(jù)按照一定業(yè)務(wù)規(guī)則成為可重復(fù)利用的信息資源服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)融合和業(yè)務(wù)協(xié)同[11]。

5. 健全工作機(jī)制，做好檢查評估。高度重視基層政務(wù)公開，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全公開工作機(jī)制，有必要建立統(tǒng)一的信息公開組織、協(xié)調(diào)、管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面、由平面向立體的信息開放。一是健全責(zé)任機(jī)制。主要領(lǐng)導(dǎo)全面負(fù)責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)抓具體落實(shí)、責(zé)任具體到科室部門、任務(wù)落實(shí)到人頭，分工明確合理。二是健全考核機(jī)制。將政務(wù)公開納入績效考核體系之中，納入政府部門整體工作的目標(biāo)管理，對搞形式主義、欺上瞞下的嚴(yán)肅查處、堅(jiān)決糾正。三是健全評價(jià)機(jī)制。群眾滿意度是政務(wù)公開效果的一項(xiàng)重要評價(jià)指標(biāo)，定期通報(bào)工作情況，組織群眾進(jìn)行評議。四是健全監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，健全政務(wù)公開定期考核制度，強(qiáng)化第三方評估的動態(tài)考核，鼓勵(lì)社會媒體和公眾進(jìn)行監(jiān)督，確保政務(wù)公開落地生根[12]。

6. 落實(shí)條例規(guī)定，堅(jiān)持精細(xì)務(wù)實(shí)。政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、常態(tài)化的形成，既是歷史演進(jìn)的過程，也是持續(xù)管理的結(jié)果[13]。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則。基層政府要在公開政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，承襲成熟的操作方式、優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，推動與時(shí)俱進(jìn)，切實(shí)使政務(wù)公開走向科學(xué)化、常態(tài)化。一是基層政府要根據(jù)新修訂發(fā)布的《政府信息公開條例》等規(guī)范性文件展開工作，形成剛性約束力。二是各級政府依據(jù)區(qū)域?qū)嶋H狀況，主動制定并公開本地區(qū)政務(wù)公開指導(dǎo)性文件，積極完善精細(xì)化的操作依據(jù)和具體程序規(guī)定。三是對基層執(zhí)行人員開展富有針對性、指導(dǎo)性的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力培訓(xùn)，引導(dǎo)各級行政部門和單位把政務(wù)公開作為日常的自覺行為。

五、結(jié)語

政務(wù)公開是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府、透明政府、責(zé)任政府、數(shù)字政府的必然選擇，深化基層政務(wù)公開勢在必行。隨著政務(wù)公開的強(qiáng)力推進(jìn)，其學(xué)術(shù)研究在橫向與縱向上不斷得到發(fā)展。橫向上，學(xué)者們將政務(wù)公開與政府治理相結(jié)合，從不同的方面展開討論，研究視角逐步拓寬;縱向上，以政務(wù)公開的內(nèi)涵為起點(diǎn)，學(xué)者們從頂層設(shè)計(jì)及相關(guān)配套制度建設(shè)、政務(wù)公開的主要內(nèi)容及政策解讀、問題的制約因素與消解辦法、公開平臺和渠道、政民互動和輿情回應(yīng)等層面探討，不斷引導(dǎo)基層政務(wù)公開走向標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、法治、創(chuàng)新。

政務(wù)公開重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層?；鶎诱?wù)公開規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作目前只是剛剛“破題”，必須持續(xù)深入，橫向縱向比較、借鑒有益做法，立足地區(qū)實(shí)際、探索特色亮點(diǎn)，推進(jìn)政務(wù)公開與政務(wù)服務(wù)深度融合，使群眾能夠看得到、聽得懂、易獲取、能監(jiān)督、好參與，讓群眾的獲得感和幸福感在政民高效互動中得到提升。標(biāo)桿管理理論為基層政務(wù)公開工作的進(jìn)一步開展提供了思路，指明了路徑，有助于各地在實(shí)踐中把握好統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜之間的平衡，探索更有效率、更易推廣的政務(wù)公開模式，為群眾提供更便捷、周到的服務(wù)。當(dāng)然，需要明確的是，基層政務(wù)公開運(yùn)用標(biāo)桿管理理論開展工作，必須遵循實(shí)事求是和相互學(xué)習(xí)的原則，形成交流、借鑒、創(chuàng)新的伙伴關(guān)系，以更好適應(yīng)形勢的發(fā)展變化，真正有效提升政務(wù)公開的成效。

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