呂林靜

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042)

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推行依法行政實(shí)施綱要》確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)；2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《新綱要》)明確提出，要“積極開(kāi)展建設(shè)法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)，大力培育建設(shè)法治政府先進(jìn)典型”；黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，到2035年基本建成法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，要“大力培育法治政府建設(shè)先進(jìn)典型”，積極培養(yǎng)地方法治政府建設(shè)的樣本，對(duì)地方法治政府建設(shè)提出了進(jìn)一步的要求。

地方法治政府建設(shè)累積了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注。周尚君教授通過(guò)對(duì)湖南“程序型”法治、廣東“自治型”法治、浙江“市場(chǎng)型”法治模式的提煉，從國(guó)家建設(shè)視角肯定了地方法治試驗(yàn)對(duì)國(guó)家法治的意義。[1]3-11錢弘道教授以江蘇、貴州、甘肅、廣東為樣本，深入剖析法治政府的內(nèi)涵特征，構(gòu)建了中國(guó)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基本框架。[2]王敬波教授認(rèn)為，地方法治政府的建設(shè)水平是全國(guó)法治政府建設(shè)的微觀鏡像，不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地特點(diǎn)探索加快法治進(jìn)步的著力點(diǎn)。[3]縱觀現(xiàn)有研究，發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)地方法治政府的研究主要是從橫向上對(duì)全國(guó)各地的地方法治政府建設(shè)舉措進(jìn)行對(duì)比，很少?gòu)目v向上對(duì)某一個(gè)省域進(jìn)行深入研究。本文從省域?qū)用娉霭l(fā)，探索某一省份法治政府建設(shè)的代表性措施，關(guān)注其從地方走向中央的過(guò)程，分析其對(duì)于法治政府建設(shè)的意義。

習(xí)近平同志在浙江省擔(dān)任省委書(shū)記期間，對(duì)法治建設(shè)的基本原則、重大意義作了一系列闡述。可以說(shuō)，浙江是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要萌發(fā)地和實(shí)踐地。浙江在省域?qū)用媛氏忍剿鞣ㄖ握ㄔO(shè)，出臺(tái)了一系列“法治浙江”舉措。本文以浙江省為樣本，通過(guò)對(duì)“最多跑一次”行政審批制度改革、行政裁量基準(zhǔn)改革、行政訴訟管轄制度改革、行政復(fù)議體制改革等具有代表性的法治舉措的產(chǎn)生、發(fā)展、實(shí)施效果的分析，積極探索與提煉法治政府建設(shè)的地方經(jīng)驗(yàn)，從而提煉出“法治浙江”的地方法治政府建設(shè)樣本，以期能推廣復(fù)制到全國(guó)范圍，組建一個(gè) “央地互動(dòng)”的良性改革模式。

二、浙江省法治政府建設(shè)的具體實(shí)踐

(一)“最多跑一次”行政審批制度改革

浙江“最多跑一次”行政審批制度改革，具體表現(xiàn)為“一窗受理、集成服務(wù)”，是指公民或者企業(yè)到政府機(jī)構(gòu)辦事時(shí)，只要材料齊全、符合審批條件，不再需要“過(guò)五關(guān)斬六將”，即可一次完成辦理事項(xiàng)。

1.“最多跑一次”行政審批制度改革的發(fā)展過(guò)程?！白疃嗯芤淮巍崩砟钤?016年由時(shí)任浙江省省長(zhǎng)的車俊同志提出，之后在《政府工作報(bào)告重點(diǎn)工作責(zé)任分解》中被正式提出，并在2017年浙江省政府工作報(bào)告中再次被明確。2017年，《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》明確了該制度改革的時(shí)間、路線、方向等，至此“最多跑一次”制度改革正式在浙江省各級(jí)政府全面鋪開(kāi)。

浙江省各級(jí)政府首先明確“最多跑一次”的事項(xiàng)并將其對(duì)外公布。在此基礎(chǔ)上，受理事項(xiàng)不再按照以往的依政府部門設(shè)置窗口，而是按“事項(xiàng)”進(jìn)行分類。隨后，浙江省利用大數(shù)據(jù)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，開(kāi)通網(wǎng)上申請(qǐng)辦理事項(xiàng)；采用“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”監(jiān)管，建立“事前管標(biāo)準(zhǔn)、事中管達(dá)標(biāo)、事后管信用”全面監(jiān)管體系。2018年11月30日，浙江省人大常委會(huì)審議通過(guò)《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，將實(shí)踐性成果轉(zhuǎn)化為制度性成果，并于2019年1月1日正式實(shí)施。

截至2019年1月，浙江省公布省市縣三級(jí)“最多跑一次”辦事主事項(xiàng)1 411項(xiàng)、子事項(xiàng)3 443項(xiàng)，基本涵蓋群眾和企業(yè)到行政機(jī)關(guān)辦理的所有權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)[4]；在省域?qū)用妫W(wǎng)上開(kāi)通率高達(dá)80%。自浙江省進(jìn)行該制度改革以來(lái)，省市縣三級(jí)“最多跑一次”事項(xiàng)的辦理數(shù)量達(dá)到每年總辦件事項(xiàng)的90%以上。

在浙江提出“最多跑一次”審批制度改革后，陜西、江蘇、山東、湖南、內(nèi)蒙古、黑龍江、甘肅等也逐漸出現(xiàn)“只跑一次”“不見(jiàn)面審批”“零跑腿”“承諾許可制度”等類似行政審批制度改革。浙江“最多跑一次”改革在中央全面深化改革會(huì)議上得到了習(xí)近平總書(shū)記的肯定，在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》中作為附件被推廣[5]，在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議政府工作報(bào)告中也被提及。

從群眾滿意度看，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，群眾的滿意度高達(dá)95%以上[6]，大多數(shù)群眾對(duì)于此項(xiàng)改革都持樂(lè)觀態(tài)度。

2．“最多跑一次”行政審批制度改革的意義。第一，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。通過(guò)行政審批權(quán)集中、開(kāi)通網(wǎng)上辦理等舉措，降低了辦理行政審批事項(xiàng)的時(shí)間成本，扭轉(zhuǎn)了以往“到政府辦事難”“臉難看”的現(xiàn)象，提高了政府的辦事效率，推進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)。第二，倒逼政府對(duì)行政權(quán)力的自我縮減。行政審批制度作為調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者邊界的樞紐，在近30年來(lái)的政府改革中屢次被作為突破口，削減了大量行政審批事項(xiàng)。但是，由于我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理體制中以審批為核心的管理模式?jīng)]有從根本上得到改變，導(dǎo)致行政審批改革經(jīng)常陷入審批事項(xiàng)“精簡(jiǎn)—增設(shè)—再精簡(jiǎn)—再增設(shè)”的怪圈。[7]“最多跑一次”行政審批制度建立清晰的辦事要求、標(biāo)準(zhǔn)和流程，以群眾需求和最終效能為導(dǎo)向，倒逼政府部門對(duì)不必要的行政權(quán)力自我縮減，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行事方式，重新構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，推進(jìn)法治政府的建構(gòu)。第三，形成“整體性政府”模式。[8]以往的政府改革盡管也強(qiáng)調(diào)提高效率和服務(wù)質(zhì)量，但往往是以“下放”多少行政權(quán)力作為政府改革成效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)觸動(dòng)部門利益而無(wú)法對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行全面梳理或者部門互相推諉的現(xiàn)象；而在“整體性政府”模式下，政府職能由“管”轉(zhuǎn)為“服務(wù)”，而集成服務(wù)和信息共享對(duì)政府對(duì)內(nèi)的靈活性和對(duì)外的回應(yīng)性提出了更高的要求，既提升了行政效率，也提高了公民對(duì)于改革成效的滿意度和認(rèn)可度。第四，對(duì)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化起到極大的助推作用。與“放管服”改革相銜接，“最多跑一次”折射的是政府主導(dǎo)的政務(wù)服務(wù)環(huán)境的優(yōu)化，通過(guò)行政審批流程的簡(jiǎn)化和公開(kāi)化，盡力為企業(yè)提供一個(gè)穩(wěn)定的、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。

(二)行政裁量基準(zhǔn)制度改革

為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀和各地的不同需求，法律本身“宜粗不宜細(xì)”，必定會(huì)留有一定的自由裁量空間，但是一旦裁量空間過(guò)大就會(huì)造成規(guī)定過(guò)于原則化、現(xiàn)實(shí)操作標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。為此，浙江金華率先提出了“行政處罰裁量基準(zhǔn)”。

1.行政裁量基準(zhǔn)改革的發(fā)展過(guò)程。“裁量基準(zhǔn)”由浙江金華市提出，并在公安行政處罰中最先建立。由于裁量基準(zhǔn)和行政執(zhí)法之間“牽一發(fā)動(dòng)全身”的密切關(guān)系，裁量基準(zhǔn)建立之初一直保持著審慎的態(tài)度：在發(fā)展階段上，僅在金華的行政領(lǐng)域就經(jīng)歷了“縣公安局科所隊(duì)―市公安局―市政府”三個(gè)階段；在裁量?jī)?nèi)容上，也不是對(duì)所有公安行政管理行為同時(shí)建立裁量基準(zhǔn)，而是采用試點(diǎn)模式。

第一階段，進(jìn)行裁量基準(zhǔn)試點(diǎn)。2003年4月開(kāi)始，金華市從各個(gè)縣市局以及分局中，選取日常處理行政處罰案件數(shù)量較多、情況較為復(fù)雜的科所隊(duì)，針對(duì)裁量權(quán)適用復(fù)雜、濫用率高、社會(huì)關(guān)注度高的違法行為進(jìn)行裁量基準(zhǔn)試點(diǎn)。第二階段，根據(jù)科所隊(duì)的試點(diǎn)情況，2004年出臺(tái)的《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》提出：“根據(jù)行政執(zhí)法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)最容易受人情干擾的、最容易濫用裁量權(quán)的以及執(zhí)法過(guò)程中遇到的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題率先制定行政處罰裁量基準(zhǔn)?！弊罱K選取賣淫嫖娼、賭博、偷竊、無(wú)證駕駛、違反互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理行為這幾種占金華市公安日常處罰量80%以上的違法行為展開(kāi)試點(diǎn)。[9]54-80第三階段，全面推廣。2006年在金華市9個(gè)縣市區(qū)和25個(gè)具有行政處罰權(quán)的部門全面推行行政裁量基準(zhǔn)制度，到2006年底共建立72個(gè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度、62個(gè)配套制度、細(xì)化后基準(zhǔn)規(guī)定952條。

金華市提出行政處罰裁量基準(zhǔn)之后，裁量基準(zhǔn)在全國(guó)各地各個(gè)領(lǐng)域迅速發(fā)展起來(lái)。江蘇、北京、四川、河南、內(nèi)蒙古等地紛紛出臺(tái)行政處罰裁量基準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)章；國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見(jiàn)》中也明確提出要建立行政裁量基準(zhǔn)制度；《治安管理處罰法》更是吸收了金華所創(chuàng)的分檔分格式處罰基準(zhǔn)，在中央立法上確立了裁量基準(zhǔn)制度。此外，裁量基準(zhǔn)的適用范圍被進(jìn)一步拓寬，不僅僅局限于公安機(jī)關(guān)的行政處罰領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)部門在規(guī)范環(huán)境行政處罰行為時(shí)也采用了行政裁量基準(zhǔn)制度。與此同時(shí)，對(duì)于裁量基準(zhǔn)的規(guī)范工作也在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，江蘇省從2003年起展開(kāi)了規(guī)范自由裁量權(quán)試點(diǎn)工作，2007年在全省范圍內(nèi)推廣；2007年，北京、河北也展開(kāi)了規(guī)范自由裁量權(quán)的相關(guān)工作；隨后，其他省市也相繼出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章；2016年，公安部出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施公安行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

2.行政裁量基準(zhǔn)改革的意義。行政裁量基準(zhǔn)通過(guò)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章授予的裁量權(quán)進(jìn)行分檔分格的細(xì)化，為基層執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中提供一個(gè)具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，既充當(dāng)著法律規(guī)定和執(zhí)法情節(jié)間的鏈接樞紐，又可以有效地防止裁量權(quán)的濫用，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)裁量權(quán)的控制，是一場(chǎng)行政機(jī)關(guān)的“自我覺(jué)醒”。

第一，裁量基準(zhǔn)的出現(xiàn)降低了執(zhí)法人員的“執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”。在熟人社會(huì)下，行政相對(duì)人受到處罰時(shí)，往往會(huì)通過(guò)“說(shuō)人情”“講關(guān)系”試圖減免處罰，行政執(zhí)法人員有可能主動(dòng)或者被動(dòng)地濫用行政裁量權(quán)。有了詳細(xì)的裁量基準(zhǔn)之后，行政執(zhí)法人員必須嚴(yán)格按照基準(zhǔn)進(jìn)行處罰，以此抵抗外界因素的腐蝕。從這個(gè)層面看，行政裁量基準(zhǔn)實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)的“自我保護(hù)”。

第二，裁量基準(zhǔn)在其他行政領(lǐng)域的應(yīng)用為法治政府建設(shè)提供了突破口。仔細(xì)分析目前各省市制定的規(guī)范性文件可以發(fā)現(xiàn)，行政裁量基準(zhǔn)主要適用于行政處罰領(lǐng)域，少部分適用于行政強(qiáng)制領(lǐng)域，在行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)等領(lǐng)域基本沒(méi)有涉及，僅在《安陽(yáng)城管行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任清單》中有一處(安陽(yáng)市城市管理行政執(zhí)法局行政許可事項(xiàng)審核標(biāo)準(zhǔn))涉及行政許可的裁量。[9]54-80但在實(shí)踐中，不僅僅在行政處罰領(lǐng)域，行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、信息公開(kāi)等行政領(lǐng)域都存在行政自由裁量權(quán)濫用的情況。因此，如果將從行政處罰領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的自由裁量基準(zhǔn)制度適用到更加廣泛的行政領(lǐng)域，那么這可能成為法治政府建設(shè)中的一個(gè)重要突破口。

第三，裁量基準(zhǔn)制度為我國(guó)《行政處罰法》的修改提供了啟示。浙江經(jīng)驗(yàn)表明，行政裁量基準(zhǔn)的運(yùn)用能有效防止裁量權(quán)的濫用，規(guī)范行政權(quán)力的行使。因此，在《行政處罰法》修改過(guò)程中，可以充分吸收浙江經(jīng)驗(yàn)，從基層實(shí)踐需求出發(fā)，總結(jié)各地不同的執(zhí)法難題，對(duì)現(xiàn)有的裁量基準(zhǔn)用全國(guó)性的視野進(jìn)行提煉和優(yōu)化，制定出一個(gè)適用于全國(guó)范圍的行政處罰裁量基準(zhǔn)。

(三)行政訴訟管轄制度改革

浙江省最具代表性的行政訴訟管轄制度改革是臺(tái)州市的“異地交叉管轄”和麗水市的“相對(duì)集中指定管轄”。

1.行政訴訟管轄制度改革的發(fā)展過(guò)程。臺(tái)州市的異地交叉管轄開(kāi)始于2002年。早年間，臺(tái)州市行政案件“不敢訴、不敢判”現(xiàn)象泛濫，行政審判遭遇行政干擾嚴(yán)重。為了解決這一現(xiàn)實(shí)困境，臺(tái)州市致力于尋求保證行政訴訟案件審判公正和獨(dú)立的方法。因此，臺(tái)州在2002年初的基層法院行政庭長(zhǎng)會(huì)議上就曾提出類似提級(jí)管轄的方案，但由于當(dāng)時(shí)臺(tái)州市中級(jí)法院行政審判員人數(shù)不足，導(dǎo)致該方案無(wú)法實(shí)施而放棄。在此基礎(chǔ)上，臺(tái)州市中級(jí)人民法院又提出異地管轄的設(shè)想，即行政訴訟案件統(tǒng)一由臺(tái)州市中級(jí)人民法院立案受理，再通過(guò)行政裁定確定由某一異地的基層法院受理，受理法院再將受理通知書(shū)送達(dá)當(dāng)事人。由此一來(lái)，行政案件審判的壓力既不會(huì)全部集中于中級(jí)人民法院，又可以實(shí)現(xiàn)異地管轄。

2002―2005年，臺(tái)州市實(shí)行異地管轄法院的被告敗訴率相比同期不實(shí)行異地管轄法院較高，而上訴率較低。這在一定程度上緩解了臺(tái)州市行政干擾司法的情況。2004年，行政訴訟異地管轄制度在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生影響，上海、江蘇等地也開(kāi)始采用異地管轄理念。2008年，《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》確立了在基層化解行政爭(zhēng)議以指定異地法院管轄為主的原則。2015年《行政訴訟法》修改，明確“建立跨行政區(qū)域管轄制度”。

相比于臺(tái)州的異地管轄，麗水的集中管轄是將本應(yīng)由不同法院受理的案件交由特定的法院集中管轄，是對(duì)行政案件管轄權(quán)的重新配置。2006年，麗水市就開(kāi)始探索一種新的行政訴訟管轄方式，以期解決行政訴訟案件分布不均衡、審判不專業(yè)的問(wèn)題。為此，麗水市在市內(nèi)展開(kāi)大量的調(diào)研，并對(duì)往年的審判情況進(jìn)行總結(jié)，致力于建立一支專業(yè)審判行政訴訟案件的隊(duì)伍。到2007年9月該方式得到了浙江省高級(jí)人民法院的同意，麗水市中級(jí)人民法院發(fā)布《麗水市中級(jí)人民法院關(guān)于試行行政訴訟相對(duì)集中指定管轄制度的意見(jiàn)》，正式展開(kāi)行政訴訟案件的相對(duì)集中管轄，確立了3個(gè)集中審理行政訴訟案件的法院，聚集高素質(zhì)的行政審判人員將行政案件進(jìn)行集中審理，其中蓮都區(qū)人民法院行政庭的業(yè)務(wù)能力在浙江省名列前茅。

2.行政訴訟管轄制度改革的意義。管轄權(quán)的設(shè)定主要是為了確定哪一個(gè)具體法院對(duì)案件行使審判權(quán)。對(duì)比浙江行政訴訟管轄制度改革的“臺(tái)州模式”和“麗水模式”，臺(tái)州的異地交叉管轄最初是為了解決行政案件審理受行政權(quán)干涉嚴(yán)重的問(wèn)題，主要利用了中院作為“樞紐”，將行政訴訟案件統(tǒng)一由中級(jí)人民法院受理，然后再用行政裁定指定異地的法院受理，從而實(shí)現(xiàn)異地管轄。這在一定程度上靈活運(yùn)用了法律規(guī)定的指定管轄制度，既實(shí)現(xiàn)異地管轄，又不會(huì)造成中級(jí)人民法院行政案件數(shù)量的突發(fā)性增長(zhǎng)，也可以平衡司法資源的配置。麗水的集中管轄最初是為了解決行政案件審判司法資源的不平衡和審判隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊的問(wèn)題，將原本應(yīng)由其他法院審理的行政案件集中到若干個(gè)法院集中管轄，對(duì)行政案件的管轄權(quán)進(jìn)行二次配置。集中管轄可以說(shuō)是異地交叉管轄的升級(jí)版，在實(shí)現(xiàn)異地管轄的同時(shí)又加強(qiáng)了行政審判隊(duì)伍的建設(shè)，提高了審判質(zhì)量。兩相比較，盡管兩者的出發(fā)點(diǎn)和渠道不盡相同，但殊途同歸，都在一定程度上實(shí)現(xiàn)了行政訴訟案件的異地管轄。

第一，異地管轄能有效防止行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)行政審判的獨(dú)立性和公正性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一條規(guī)定，“解決行政爭(zhēng)議，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”是行政訴訟的目的。因?yàn)橄啾扔谛淌掳讣蛘呙袷掳讣?，行政案件具有一定的特殊性，行政案件的被告是行政機(jī)關(guān)，本身就更容易受行政權(quán)力的干擾；更何況在我國(guó)法院層級(jí)設(shè)置與行政區(qū)劃設(shè)置相對(duì)應(yīng)，法院系統(tǒng)公務(wù)人員的薪資與當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)密切相關(guān)的背景下，司法審判特別是行政機(jī)關(guān)做被告的行政案件審判受到行政機(jī)關(guān)干擾的可能性進(jìn)一步加大。而異地管轄恰恰是通過(guò)將審理案件法院與原行政區(qū)劃內(nèi)法院分離，以降低行政干擾審判的可能性，使行政審判的獨(dú)立性和公正性得到保證。

第二，行政訴訟管轄制度改革是依法行政的外部助力?！斗ㄖ握ㄔO(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)明確提到“辦事情必須守法律，重程序，不得以權(quán)壓法”，要求政府辦事要提高法治思維，用法治方式化解矛盾，在全面履行政府職能的同時(shí)也要保證依法行政。用行政權(quán)干擾司法權(quán)就是明顯的“違法行政”，顯然與《規(guī)定》提出的要求不相符。行政案件管轄制度改革實(shí)際上是政府依法行政的外部助力，通過(guò)異地管轄束縛了政府“不應(yīng)該往外伸的手”，降低了行政權(quán)力對(duì)行政案件審判進(jìn)行外部干擾的可能性，從外部防止行政機(jī)關(guān)以權(quán)壓法，促進(jìn)依法行政。

第三，“異地管轄”理念的進(jìn)一步運(yùn)用給法治政府建設(shè)提供有益啟示。行政訴訟管轄制度改革的初衷是為了避免行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判。浙江實(shí)踐也表明異地管轄確實(shí)能在一定程度上實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。因此可以對(duì)“異地管轄”理念展開(kāi)進(jìn)一步的探索和運(yùn)用，例如在跨區(qū)域管轄改革領(lǐng)域，為未來(lái)法治政府的建設(shè)提供新的啟示和思路。

(四)行政復(fù)議制度改革

浙江的行政復(fù)議制度改革是以行政復(fù)議工作“一個(gè)窗口”對(duì)外為標(biāo)志，主要圍繞行政復(fù)議職責(zé)集中、行政復(fù)議局掛牌、行政復(fù)議案件審理機(jī)制的健全三個(gè)方面展開(kāi)，致力于建立一支專業(yè)的復(fù)議隊(duì)伍，大力提高行政復(fù)議能力的改革。

1.行政復(fù)議制度改革的發(fā)展過(guò)程。從2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在部分省直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)開(kāi)始，全國(guó)各地涌現(xiàn)出多種模式的行政復(fù)議體制改革，以其中的行政復(fù)議委員會(huì)制度最為典型。在其他省份轟轟烈烈開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)改革的時(shí)候，浙江省僅在義烏推行行政復(fù)議局制度改革，之后才在全省范圍內(nèi)推廣。

行政復(fù)議局模式是從義烏開(kāi)始發(fā)展起來(lái)的。2015年9月，義烏率先開(kāi)始推行行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)，建立了第一個(gè)行政復(fù)議局，實(shí)行“一口對(duì)外”模式，將行政復(fù)議的職能全部集中到行政復(fù)議局，集中對(duì)外受理行政復(fù)議案件。此次小范圍的試點(diǎn)取得了良好的效果，2016年義烏行政復(fù)議局接收案件的數(shù)量就開(kāi)始大幅增長(zhǎng)，相較于上一年同期增長(zhǎng)2.5倍。與此相對(duì)的，義烏法院行政訴訟案件的增長(zhǎng)量相較于上一年漲幅明顯降低。信訪案件在2015年大幅下降的基礎(chǔ)上，2016年再同比下降23%。[10]

此后進(jìn)行擴(kuò)大試點(diǎn)，在桐廬縣和黃巖區(qū)相繼建立行政復(fù)議局。但是在改革過(guò)程中兩者各有側(cè)重，桐廬縣注重事前主動(dòng)介入，對(duì)于群眾來(lái)訪來(lái)信、投訴舉報(bào)等案件，督促行政機(jī)關(guān)依法妥善處理，難以協(xié)調(diào)解決的再納入行政復(fù)議渠道[10]；而黃巖區(qū)則將改革重點(diǎn)放在事后的復(fù)議監(jiān)督糾錯(cuò)。推行行政復(fù)議局模式后，桐廬縣行政復(fù)議局化解各類行政糾紛的調(diào)節(jié)成功率達(dá)到了87%，全縣行政訴訟案件量同比下降69.4%，信訪受理量同比下降48.6%。[11]

在此基礎(chǔ)之上展開(kāi)了省級(jí)層面的推廣適用。浙江省從2015年下半年開(kāi)始研究組建省行政復(fù)議局，到2016年7月12日，省行政復(fù)議局開(kāi)始正式運(yùn)行。2017年浙江省政府發(fā)布的《關(guān)于深化行政復(fù)議體制改革的意見(jiàn)》也明確部署2017年在設(shè)區(qū)的市率先展開(kāi)復(fù)議體制改革，有條件的市、縣同步推進(jìn)，2018年完成省內(nèi)的全覆蓋。截至2017年7月，浙江省行政復(fù)議局運(yùn)行一周年之際，省行政復(fù)議局共接收案件446件，并且開(kāi)通了郵寄申請(qǐng)服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“零跑腿”。

2.行政復(fù)議制度改革的意義。行政復(fù)議是通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)解決行政爭(zhēng)議的機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議的機(jī)關(guān)是作出行政行為的行政機(jī)關(guān)的同級(jí)政府或者上一級(jí)主管部門。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，這一制度體系帶來(lái)了諸如復(fù)議職權(quán)分散、不中立、公信力不足和復(fù)議隊(duì)伍素質(zhì)不高等諸多問(wèn)題，“行政復(fù)議作為行政糾紛解決的主要渠道的發(fā)展趨勢(shì)”將難以推進(jìn)。為了解決這些實(shí)際問(wèn)題，根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院《通知》的相關(guān)要求，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始推行行政復(fù)議委員會(huì)模式改革，盡管各地的具體做法有所不同，但大多數(shù)地區(qū)都是采取普通案件由政府復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，重大疑難案件由行政復(fù)議委員會(huì)決議的形式處理，而行政復(fù)議委員會(huì)出具的審理意見(jiàn)書(shū)僅作為復(fù)議機(jī)關(guān)作出決定的參考。[12]相較于行政復(fù)議委員會(huì)通過(guò)吸收體制外人員來(lái)提高復(fù)議的中立性和獨(dú)立性的做法，行政復(fù)議局是通過(guò)政府對(duì)其工作部門復(fù)議職能的吸收，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行使、統(tǒng)一管理、集中受理、集中審查的改革目標(biāo)。[13]如果說(shuō)行政復(fù)議委員會(huì)模式是一種“輸血”，是通過(guò)外部借力組成一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的咨詢機(jī)構(gòu)，屬于外部性的改造；那么行政復(fù)議局模式就是一種“造血”，是對(duì)原有復(fù)議程序從根本上的再造，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的改造。兩者相比較，行政復(fù)議局模式可以真正提高行政機(jī)關(guān)復(fù)議隊(duì)伍的整體素質(zhì)，彌補(bǔ)行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的在貧困地區(qū)人才補(bǔ)給困難以及行政委員會(huì)整體參與程度不高的缺陷，督促政府依法行政。

另外，集中復(fù)議程序也體現(xiàn)出便民宗旨?！缎姓?fù)議法》賦予了公民在復(fù)議時(shí)的選擇權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)中由于職權(quán)的分散，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不知如何選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的困擾，導(dǎo)致在行政爭(zhēng)議出現(xiàn)時(shí)，通過(guò)復(fù)議渠道解決的第一步就受到阻塞，大量案件流入訴訟和信訪渠道。復(fù)議職權(quán)集中后由行政復(fù)議局統(tǒng)一受理，為公民通過(guò)行政復(fù)議解決行政糾紛提供了極大便利。

但正是由于復(fù)議集中程序?qū)嶋H上是對(duì)現(xiàn)有復(fù)議程序的突破，所以在法律依據(jù)上仍舊有所欠缺，如果要在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，還需要對(duì)《行政復(fù)議法》進(jìn)行相應(yīng)的修改。

三、法治浙江對(duì)法治政府建設(shè)的啟示

自2006年提出“法治浙江”建設(shè)部署以來(lái)，浙江涌現(xiàn)了很多基層法治措施，在地方法治政府建設(shè)方面也走在全國(guó)前列。“最多跑一次”是建立在浙江省“行政審批服務(wù)中心”“四張清單一張網(wǎng)”基礎(chǔ)之上的行政審批制度改革，從浙江省內(nèi)發(fā)展起來(lái)，后得到中央肯定，并在全國(guó)各地都推出類似的改革。行政裁量基準(zhǔn)制度改革是浙江金華在公安執(zhí)法方面率先提出，逐步走入中央視野，直到在《治安管理處罰法》中得以立法確立。行政訴訟管轄制度改革的異地交叉管轄模式是從臺(tái)州緣起，相對(duì)集中管轄是由麗水先提出，后逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)得以適用。行政復(fù)議體制改革中，浙江沒(méi)有采取通常的行政復(fù)議委員會(huì)模式，而是從義烏發(fā)展出行政復(fù)議局模式。雖然由于法律依據(jù)上有所欠缺，這一模式暫時(shí)還沒(méi)有得到全國(guó)范圍內(nèi)的使用，但是在小范圍內(nèi)取得了良好的成效，行政復(fù)議的“集中模式”也得到諸多學(xué)者的肯定?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，“最多跑一次改革”和裁量基準(zhǔn)制度、異地交叉管轄已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)適用，行政復(fù)議局模式雖然還在探索之中，但目前已經(jīng)取得良好的成效。

對(duì)法治浙江的這幾項(xiàng)改革舉措的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行提煉可以發(fā)現(xiàn)，他們都是從實(shí)踐需求出發(fā)開(kāi)始地方探索，到省域?qū)用嬖囆型茝V，再進(jìn)入中央視野，都經(jīng)歷了從地方探索到中央認(rèn)可的過(guò)程。這種自下而上的改革方式不同于以往某些改革措施簡(jiǎn)單地“照搬照抄”國(guó)外制度。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)雖然可以借鑒，但是畢竟社會(huì)背景的差異導(dǎo)致社會(huì)需求和社會(huì)問(wèn)題的不同，國(guó)外的方法不一定能夠解決中國(guó)的問(wèn)題。法治浙江的實(shí)踐表明，這種扎根于中國(guó)實(shí)踐的改革方式，來(lái)自地方豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，更有利于有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更適合中國(guó)實(shí)際。

“法治作為一種治理邏輯，并不單純是建立一套自上而下的國(guó)家制度體系，也不僅僅是只能夠通過(guò)自上而下的國(guó)家行為予以實(shí)施。治理包括‘治’和‘理’兩個(gè)方面，是國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)?！盵1]4所以，法治政府的建設(shè)主體并非只有國(guó)家，地方作為法治政府建設(shè)的“試驗(yàn)田”往往能在國(guó)家法治政府建設(shè)上發(fā)揮巨大的作用?！胺ㄖ握憬睘榉ㄖ握慕ㄔO(shè)提供了一種全新的自下而上的模式，通過(guò)將“法治浙江 ”的發(fā)展模式復(fù)制到全國(guó)，鼓勵(lì)各地政府進(jìn)行地方法治試驗(yàn)，對(duì)一些能夠取得良好成效的、有推廣意義的改革措施進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和“改良加工”，樹(shù)立地方政府法治建設(shè)典范，組建出一個(gè)央地互動(dòng)的良性改革互動(dòng)機(jī)制，將對(duì)未來(lái)法治政府建設(shè)起到積極的助推作用。