趙麗江，李鵬紅

(中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430073)

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

土壤污染是公共領(lǐng)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性的難題，土壤污染治理具有統(tǒng)一性、多樣性、有序性和無序性的特點。污染的脫域性、反身性和風(fēng)險的緊迫性，使其成為風(fēng)險社會治理的重點。此外，土壤屬于公共物品，具有負(fù)外部性的特征。在污染治理的過程中，治理主體組成的互助系統(tǒng)具有的不確定性使污染防治存在一定局限，但后工業(yè)社會時空壓縮的特點使土壤污染防治可以更加高效化和科技化。污染防治攻堅戰(zhàn)的深入推進(jìn)為土壤污染綜合治理提供了精準(zhǔn)性的政策支持，我國土壤污染治理呈現(xiàn)出從政府管理和單方面治理向政府、企業(yè)以及第三方主體共同治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。[1]探究多元共治模式為污染防治提供良好的解析場域，既拓寬了從公共政策視角研究污染治理的視域范圍，又兼顧從已有政策工具視角重新審視土壤污染治理的相關(guān)問題。鑒于此，從政策工具視角研究土壤污染治理對改善污染綜合治理、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、深化生態(tài)文明體制改革具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

自蕾切爾·卡森在《寂靜的春天》中首次提出“環(huán)境保護(hù)”概念以來，生態(tài)環(huán)境與人類生存問題緊密相連。[2]安東尼·吉登斯指出生態(tài)問題是日益加速的全球體系相互依賴的結(jié)果，同時體現(xiàn)個體活動與全球問題的深層聯(lián)系。[3]良好的土壤生態(tài)系統(tǒng)是制度有效性的回應(yīng)，黨的十九大報告指出要堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，著力解決突出環(huán)境問題。隨著污染防治攻堅戰(zhàn)的深入推進(jìn)，土壤污染綜合治理成為學(xué)術(shù)研究的重要領(lǐng)域。

學(xué)術(shù)界關(guān)于土壤污染治理的研究著述頗豐。重金屬污染治理是土壤污染治理的主要環(huán)節(jié)，土壤污染治理主要采取以農(nóng)業(yè)技術(shù)手段為主的物理、化學(xué)和微生物修復(fù)，這種以農(nóng)業(yè)技術(shù)為主的綜合防治是現(xiàn)階段土壤污染防治的主要措施。[4-7]從公共管理和公共政策視角來看，有關(guān)土壤污染治理的研究主要集中在對土壤污染治理的現(xiàn)狀分析和對策探討方面，未能深層次研究土壤污染的形成機制和治理模式。土壤污染問題是社會公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型過程中的個人行為與集體行動共同的結(jié)果，少數(shù)文獻(xiàn)從政策執(zhí)行過程中利益相關(guān)者行為博弈演化角度分析個體訴求和集體行動對污染治理的影響。郝亮基于利益相關(guān)者和政策過程理論進(jìn)行了實證研究，認(rèn)為利益相關(guān)者的利益訴求和行為特征將影響地區(qū)治理，并形成復(fù)雜性的治理格局。[8]王偉從利益相關(guān)者的目標(biāo)、行為策略和博弈焦點等方面，研究認(rèn)為中央政府要加強防范地方政府與企業(yè)只顧短期經(jīng)濟利益的行為，約束地方政府官員與企業(yè)人員的負(fù)向集體行為。[9]魏欣從農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為出發(fā)分析面源污染機制，認(rèn)為政府應(yīng)該通過宣傳教育和技術(shù)支持等手段，加強對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的監(jiān)管。[10]土壤污染治理是社會公共領(lǐng)域的多主體共同參與治理的典型環(huán)境污染問題，污染治理的復(fù)雜性涉及不同污染治理主體組成的元胞系統(tǒng)，在“委托—代理”過程中各元胞之間的相互作用導(dǎo)致了復(fù)雜的博弈行為。此外，從單一主體角度研究個體或組織在土壤污染治理的認(rèn)知與參與程度也是實現(xiàn)土壤污染治理的一條有效路徑。俞振寧從農(nóng)戶認(rèn)知視角對重金屬污染耕地治理休耕制度可信度進(jìn)行了研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對政府執(zhí)行、制度預(yù)期和制度功能的認(rèn)知是影響休耕制度可信度的關(guān)鍵因素。[11]Li X采用了結(jié)構(gòu)方程模型(SEM)實證解析影響土壤污染的因素，并發(fā)現(xiàn)公眾關(guān)于土壤污染政策信息的認(rèn)知對治理具有重要的影響。[12]龔小波研究了公眾參與在湘江流域重金屬污染治理中的機制并提出綜合治理的相關(guān)對策，認(rèn)為公眾參與能夠促進(jìn)治理民主化、高效化。[13]張璐認(rèn)為應(yīng)該從產(chǎn)業(yè)化的視角推進(jìn)土壤重金屬污染的多元治理，并提出相關(guān)的法律制度構(gòu)建措施。[14]

已有的土壤污染治理研究主要集中在基于農(nóng)業(yè)技術(shù)手段的綜合防治、利益相關(guān)者行為博弈，以及單一主體治理的相關(guān)策略和阻滯因素等方面。但是土壤污染治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，從單一主體出發(fā)分析污染治理的影響因素和機制存在明顯不足。只有以多元共治的理念，將政府、企業(yè)和社會公眾都納入治理體系，才有可能解決土壤污染問題。另外，政策工具隨著土壤污染形勢變化會出現(xiàn)失靈甚至失效，因此提供精準(zhǔn)的政策工具更為必要。鑒于此，我們選取政策工具作為視角，以政策文本為研究對象展開研究。

政策工具亦稱治理工具。Linder和Peters認(rèn)為政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的不同機制。[15]寧騷認(rèn)為，政策工具是指被設(shè)定為旨在實現(xiàn)一定的政策目標(biāo)的各種措施、策略、方法、技術(shù)、機制、行為，以及配置的人力、資金、設(shè)備、資源等手段。[16]Schneider和Ingram將政策工具分為激勵、能力、象征、勸告和學(xué)習(xí)。[17]Howlett和Ramesh根據(jù)政府干預(yù)程度的高低將政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強制性政策工具。[18]陳振明將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。[19]雖然學(xué)界對政策工具有不同的概念表述，但歸根結(jié)底政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)和效果的一種可塑性手段。

以政策工具視角研究公共政策本質(zhì)上是一種類型化分析。我們認(rèn)為，類型化后的政策工具能夠反映土壤污染政策文本的重點以及政策工具分類與特征，不僅具備理論分析的優(yōu)勢，還可以深入分析土壤污染政策文本。但是多數(shù)以政策工具為視角的研究集中在工具的使用頻率與對策建議方面，并沒有進(jìn)一步分析不同子工具的選擇對相關(guān)問題或主題的影響程度，具有明顯的局限性。

綜合考慮政策工具類型化分析的優(yōu)勢以及現(xiàn)有研究的局限，本文選取政策工具視角研究土壤污染治理，希望通過解析較為精準(zhǔn)的政策工具，為構(gòu)建土壤污染多元治理互動模式奠定基礎(chǔ)。政策文本的時效性、現(xiàn)實性和權(quán)威性為政策工具類型化分析奠定基礎(chǔ)。我們以中央和地方出臺的土壤污染治理政策文本為“數(shù)據(jù)源”，深入挖掘政策文本隱含的污染治理政策“工具箱”，分析政策工具視角下我國土壤污染多元治理模式的工具內(nèi)涵，政府、企業(yè)和社會組織等治理主體在污染治理中以何種“政策工具語言”進(jìn)行交流，以及不同的政策工具在治理主體間扮演的“元治理”角色，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政策工具選擇評價模型，拓寬文本分析的意義。

二、土壤污染治理的政策文本分析

(一)數(shù)據(jù)來源與研究方法

鑒于北大法寶數(shù)據(jù)庫文本覆蓋度廣、更新及時、檢索便捷等特點，本文通過北大法寶數(shù)據(jù)庫篩選相關(guān)政策文本。通過對“土壤污染”和“土地污染”兩個關(guān)鍵詞的檢索，我們共獲得政策文本290篇，其中，中央法規(guī)司法解釋17篇，地方法規(guī)251篇，法律動態(tài)18篇，立法草案4篇。地方出臺的政策主要以中央政策為藍(lán)本，例如國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”)就經(jīng)常是地方政策的來源，這充分體現(xiàn)了政策文本的自恰關(guān)聯(lián)性。為保證研究的有效性，本文選擇2005—2017年出臺的政策，剔除重復(fù)和無效的政策文本后，最終篩選出47篇政策文本作為研究樣本。

本文選擇Nvivo 11質(zhì)性分析軟件為文本分析工具，并通過Originlab 2018進(jìn)行科技繪圖和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，政策工具選擇評價在MATLAB 2019中編程實現(xiàn)。

(二)政策工具類型的選取

學(xué)界目前還沒有對政策工具的概念和類型達(dá)成一致，而政策工具類型的差異化選擇將導(dǎo)致研究結(jié)果具有異質(zhì)性。在初步閱讀47篇政策文本后，我們發(fā)現(xiàn)政策文本內(nèi)容體現(xiàn)著“自愿”和“強制”的特點，如宣傳教育、公眾參與體現(xiàn)自愿性，責(zé)任追究、執(zhí)法監(jiān)督以及土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)等突出強制性特點。鑒于此，本文采用Howlett和Ramesh根據(jù)政府干預(yù)程度的高低的政策工具分類思想，以契合分析土壤污染治理政策文本。

在對文本編碼的基礎(chǔ)上，我們將土壤污染治理政策工具分為自愿性政策工具、混合性政策工具和強制性政策工具。自愿性政策工具是指社會組織以自組織形式為土壤污染治理提供政策補給，并在污染治理政策運行中起支配和調(diào)節(jié)作用?；旌闲哉吖ぞ呤嵌嘀黧w共同治理的一種綜合性工具。強制性政策工具(也稱直接工具)是指在政府主導(dǎo)下以強制和直接的方式降低治理風(fēng)險，并引入市場機制拓寬治理視域，是一種綜合運用政策規(guī)制、政策激勵、成立公共企業(yè)或以直接提供的方式對污染進(jìn)行治理的工具。這種政策工具細(xì)分有利于在土壤污染治理中形成共贏的治理格局。

(三)編碼與聚類

將篩選的47篇土壤污染政策文本導(dǎo)入Nvivo 11中，我們在閱讀文本的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行逐一編碼，為了方便質(zhì)性分析我們將內(nèi)容具有明顯差異的文本用不同的顏色標(biāo)注。本文將政策文本編碼內(nèi)容分為三級節(jié)點：一級節(jié)點主要對政策文本中概括性的關(guān)鍵詞進(jìn)行編碼；二級、三級節(jié)點分別是對上一級節(jié)點的內(nèi)容進(jìn)一步延伸拓展和精確細(xì)化處理后得到的關(guān)鍵詞；所有二級、三級節(jié)點編碼后歸于相應(yīng)的一級節(jié)點下將形成樹狀分布，這種樹狀分布最后以條塊化的層次結(jié)構(gòu)顯示。如果編碼的內(nèi)容暫時無法歸在已有節(jié)點中，則將其歸為自由節(jié)點，待編碼結(jié)束后手動歸類，并形成結(jié)構(gòu)合理、層次有序的樹狀節(jié)點。

本文一級節(jié)點主要以“土十條”中的關(guān)鍵詞為基準(zhǔn)構(gòu)成，總計11個編碼點，具體包括政府主導(dǎo)、污染治理與修復(fù)、現(xiàn)狀調(diào)查、建設(shè)用地準(zhǔn)入管理、社會監(jiān)督、科技研發(fā)、企業(yè)監(jiān)管、農(nóng)用地分類管理、市場作用、污染源監(jiān)管和土壤環(huán)境法制化(見圖1)。圖中小矩形的面積和顏色深淺標(biāo)度代表某個編碼的關(guān)鍵詞在所有編碼關(guān)鍵詞中出現(xiàn)的比例。其中，政府主導(dǎo)占比最高，約為16.2%；其次是污染治理與修復(fù)和現(xiàn)狀調(diào)查，分別占10%和9%；土壤環(huán)境法制化占比最小，約為4.4%；建設(shè)用地準(zhǔn)入管理和農(nóng)用地分類管理占比相當(dāng)。此外，土壤污染政策文本一級節(jié)點內(nèi)容對污染治理具有指導(dǎo)性意義，突出了政府主導(dǎo)、企業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)督的特點，同時強調(diào)要加強污染源監(jiān)管、加大科技研發(fā)，以及污染治理與修復(fù)等工作。

圖1 土壤污染治理政策文本一級節(jié)點層次結(jié)構(gòu)

基于一級節(jié)點形成二級、三級節(jié)點，以Pearson相關(guān)系數(shù)作為相似性度量并聚類，可以形成編碼內(nèi)容合理、節(jié)點有序的聚類耦合層次結(jié)構(gòu)(見圖2)。

綜合歸納一級、二級、三級節(jié)點的內(nèi)容，我們將編碼結(jié)構(gòu)分為三個模塊，第一模塊是土壤污染信息模塊，主要包括土壤污染現(xiàn)狀、污染類型和來源調(diào)查，其中污染源主要包括農(nóng)業(yè)面源污染、生活污染、工業(yè)固體廢棄物和重金屬污染；第二模塊是技術(shù)模塊，包括土壤治理與修復(fù)、科技研發(fā)；第三模塊是治理措施與風(fēng)險保障，主要包括政府主導(dǎo)、社會監(jiān)督和引入市場的治理模式。其中政府主導(dǎo)下的二級、三級節(jié)點總計29個，二級節(jié)點中“未污染土壤保護(hù)”“績效考核，責(zé)任追究”和“資金投入”的編碼點數(shù)較多，三級節(jié)點中“防范建設(shè)用地新增污染”“加強空間布局管控”和“加強部門聯(lián)動協(xié)調(diào)”所占編碼點數(shù)較多。土壤污染治理結(jié)構(gòu)層次與三個模塊的劃分為政策工具類型的演進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

圖2 土壤污染治理政策文本一級、二級、三級節(jié)點聚類耦合層次結(jié)構(gòu)(1)由于一級節(jié)點下的二級、三級節(jié)點編碼點數(shù)量較多，直接顯示所有節(jié)點會影響結(jié)構(gòu)圖的簡潔性和自明性，因此，圖2只顯示一級節(jié)點的全部內(nèi)容以及二級、三級節(jié)點的部分內(nèi)容。

(四)政策工具的分類與特征

在土壤污染政策文本編碼、聚類和耦合的基礎(chǔ)上，本文將土壤污染治理政策工具從兩個維度歸類與劃分，x維度依據(jù)政府干預(yù)程度分為自愿性、混合性和強制性三種政策工具類型，y維度為政府、企業(yè)和社會三個治理主體，土壤污染政策工具可以分為2維3類28項(見圖3)。

圖3 土壤污染治理政策工具分類

這一政策工具分類是研究土壤污染治理類型化的有效方式。同時，我們從圖3發(fā)現(xiàn)x維度政策工具從自愿到強制具有先升高后降低的趨勢，政策工具整體具有混合性工具過溢、強制性工具適中、自愿性工具不足的特點。從具體子政策工具的內(nèi)容可知，混合性政策工具兼具自愿性工具和強制性工具的特點，是一種政府、企業(yè)和社會組織共有的綜合性政策工具，政策工具使用頻繁，且占比為51.1%。其中，宣傳教育、科技研發(fā)、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、制定治理與修復(fù)規(guī)劃因占比突出成為顯示度較高的子工具。信息公開和信息化管理是政府、企業(yè)和社會組織共同采用的較為溫和的工具，同時強化污染信息公開制度和提升公眾認(rèn)知能力建設(shè)是土壤污染治理走向信息化和網(wǎng)絡(luò)化治理的重要環(huán)節(jié)。自愿性政策工具占比為12.0%，是政府干預(yù)程度較低的一種政策工具，企業(yè)的內(nèi)部管理、行業(yè)自律、綠色金融，以及社會中的公眾參與是自愿性政策工具的主要治理工具。此外，政策子工具具有使用頻率不一與比例失衡的特點，例如在自愿性政策工具下企業(yè)發(fā)行股票比例較弱。公眾參與是社會組織唯一采用的政策工具，工具內(nèi)容單一且工具結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。隨著生態(tài)文明建設(shè)和污染防治攻堅戰(zhàn)的深入推進(jìn)，自愿性政策工具比例會有相應(yīng)的增長，自愿性工具的不足從側(cè)面反映了企業(yè)和社會在污染治理中存在政策認(rèn)知局限。強制性政策工具突出體現(xiàn)政府強制性和直接性的特點，占比為36.9%，監(jiān)管、追責(zé)、評估和考核成為強制性政策工具主要內(nèi)容，適中的強制性政策工具是強化污染監(jiān)管、加強政企合作、完善法律制度的有效手段。此外，政府還應(yīng)拓寬污染治理渠道，充分對接市場，以降低治污風(fēng)險。

土壤污染治理政策工具間具有關(guān)聯(lián)性和路徑依賴性，Howlett和Ramesh的政策工具分類指出，混合性工具與自愿性和強制性工具具有政策交集，即兼具自愿性和強制性工具的特征。在明晰政策工具分類與特征的基礎(chǔ)上，我們對三種政策工具進(jìn)行散點統(tǒng)計分析，并發(fā)現(xiàn)污染治理政策工具相關(guān)性和關(guān)聯(lián)性具有差異化(見圖4)。

圖4 政策工具散點矩陣統(tǒng)計

具體分析政策工具間的相關(guān)性和政策內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性，發(fā)現(xiàn)自愿性和強制性工具間具有顯著的正相關(guān)性，Pearson相關(guān)系數(shù)為0.716。從自愿性工具到強制性工具，隨著政府干預(yù)程度的加深，自愿性工具和強制性工具并非一般意義上的自愿和強制，而是具有政策工具路徑依賴性。自愿性工具中的行業(yè)自律是強制程度最低的工具，自愿性工具中的企業(yè)內(nèi)部管理與混合性工具中的企業(yè)監(jiān)管有政策關(guān)聯(lián)性，自愿性工具可以隱形地促進(jìn)強制性工具的實施。絕對自愿和完全強制在污染治理中相當(dāng)于蹺蹺板的兩端，政府干預(yù)程度相當(dāng)于支點作用，隨著政府干預(yù)支點的移動，自愿性和強制性工具都會發(fā)生穩(wěn)態(tài)的變化。自愿性和強制性工具均與混合性工具呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性，表現(xiàn)一定的政策阻滯作用，即兩種不同的政策工具在實現(xiàn)政策目標(biāo)和價值過程中出現(xiàn)抑制作用并沒有較好體現(xiàn)自恰性。自愿性和混合性工具較為中性，強制性工具偏向于負(fù)向激勵，三種工具的政策合力是污染治理的有效路徑。

三、土壤污染治理政策工具選擇評價

為了分析政策工具選擇對土壤污染治理的影響程度，本文采用層次分析法(AHP)構(gòu)建多指標(biāo)評價決策體系(見圖5)。評價決策體系包括目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層，準(zhǔn)則層由自愿性、混合性和強制性三種土壤污染治理政策工具構(gòu)成；在土壤污染治理政策工具分類(詳見圖3)、工具間關(guān)聯(lián)性與路徑依賴性分析的基礎(chǔ)上選取13個子政策工具作為指標(biāo)層。評價指標(biāo)體系的構(gòu)建反映了土壤污染治理的現(xiàn)實緊迫性和政策工具的層次代表性。

圖5 土壤污染治理政策工具選擇評價體系層次結(jié)構(gòu)

(一)構(gòu)建判斷矩陣

判斷矩陣的構(gòu)建是層次分析法的重點，矩陣構(gòu)建的合理性直接決定模型最終結(jié)果檢驗。矩陣構(gòu)建的原則是各指標(biāo)依重要程度兩兩比較后采用Saaty的1～9標(biāo)度法綜合賦值，賦值具有一定的主觀性。本文判斷矩陣的賦值分為兩類，目標(biāo)層對準(zhǔn)則層矩陣RA(B1-B3)賦值原則是從自愿性到強制性過程中政府干預(yù)的加深程度賦值，例如判斷矩陣RA(B1-B3)中的“2”表示混合性中政府干預(yù)要比自愿性強，“3”表示強制性中政府干預(yù)比自愿性更強。準(zhǔn)則層對目標(biāo)層判斷矩陣RB1(C1-C3)、RB2(C4-C9)、RB3(C10-C13)的賦值原則依政策工具分類中各編碼點的數(shù)量兩兩比較綜合賦值，這樣賦值更具客觀性同時兼顧政策工具的關(guān)聯(lián)性。

(二)指標(biāo)權(quán)重和一致性檢驗

評價結(jié)果一致性檢驗表明，單層次排序CR和總層次排序CR總均小于0.1，表明判斷矩陣的構(gòu)建和指標(biāo)權(quán)重具有一致性，指標(biāo)權(quán)重能夠較好地反映政策文本的內(nèi)容以及政策工具選擇在污染治理中的重要性(見表1)。

表1 各判斷矩陣層次排序和一致性檢驗結(jié)果

根據(jù)層次分析法總排序原理，我們得到指標(biāo)層各指標(biāo)對土壤污染政策工具選擇目標(biāo)層的總排序結(jié)果(見圖6)。總排序結(jié)果發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)的政策工具在土壤污染治理的影響程度為：C1>C2>C3>C10>C4=C5=C6=C7>C11=C12=C13>C8=C9。自愿性政策子工具對土壤污染治理的影響最大；混合性和強制性政策子工具的影響交互演替分布；整體而言，混合性政策子工具的影響程度要大于強制性政策子工具。在土壤污染政策工具選擇中，公眾參與的影響最大，公眾參與是實現(xiàn)土壤污染多元共治和政策創(chuàng)新的主體，同時發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，與政府和企業(yè)共同營造互聯(lián)互通的政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；其次為內(nèi)部管理、行業(yè)自律和績效考核。宣傳教育、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、科技研發(fā)和信息公開混合性工具影響程度相當(dāng)。公益訴訟、執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究在政策工具選擇時的影響排在第6名，它們是政策工具在治理中負(fù)向激勵的工具利器，政府在土壤污染治理中會制定并實施相關(guān)監(jiān)督機制來約束亂作為或不作為的負(fù)面行為。修復(fù)規(guī)劃和風(fēng)險防控的影響最低，表明我國土壤污染防控體系制度還不健全，因此在修復(fù)規(guī)劃過程中要對相關(guān)模糊性的政策工具進(jìn)行“打補丁”，并最終形成結(jié)構(gòu)合理的精準(zhǔn)性政策工具。同時，應(yīng)加強風(fēng)險防控政策創(chuàng)新，以降低市場風(fēng)險和治理風(fēng)險。

圖6 政策工具選擇排序結(jié)果

四、結(jié)論與建議

土壤污染治理是風(fēng)險社會治理中極具復(fù)雜性的問題。本文選取政策工具作為研究視角來審視和解析土壤污染，以期獲得具有精準(zhǔn)性的政策工具，研究發(fā)現(xiàn)土壤污染治理呈現(xiàn)以政府主導(dǎo)、企業(yè)監(jiān)管自治和社會組織積極參與的共治模式，污染治理主體間需要強化政策互聯(lián)互通，建立民主化、科學(xué)化和高效化的參與機制。污染治理政策工具具有差異分布和不均衡性的特點，具體表現(xiàn)為混合性政策工具過溢、強制性政策工具適中、自愿性政策工具不足?；旌闲哉咦庸ぞ弑憩F(xiàn)自愿和強制的特點，其中宣傳教育、信息公開和科技研發(fā)是混合性政策工具中的高頻使用工具。強制性政策工具是治理過程中政府干預(yù)程度最高的一種工具，子工具分布均衡，同時充分體現(xiàn)工具的負(fù)向激勵特點，如執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任追究和公益訴訟。三種政策工具類型化分析結(jié)果表明均衡分布的政策工具對土壤污染治理具有一定的推動作用，因此要適當(dāng)抑制混合性政策工具、提升自愿性政策工具，土壤污染治理主體間要加強政策工具創(chuàng)新以使三種政策工具趨向均衡。此外，政府應(yīng)加強公眾對污染治理復(fù)雜性和緊迫性的政策宣傳，提升政策認(rèn)知能力，暢通政策反饋渠道，同時積極借鑒國內(nèi)外重點污染區(qū)治理成功經(jīng)驗，為綜合治理土壤污染形成政策工具合力。

在政策工具類型化分析的基礎(chǔ)上，我們研究了三種政策工具間的關(guān)聯(lián)性和相關(guān)性，結(jié)果表明自愿性和強制性政策工具具有正相關(guān)性，混合性分別與自愿性和強制性具有負(fù)相關(guān)性。自愿性和強制性政策工具并非一般意義上的自愿與強制，而是具有政策工具路徑依賴性，能夠相互促進(jìn)、相互補充。當(dāng)強制性政策工具使用較為頻繁時，要強化自愿性政策工具，如污染治理要充分發(fā)揮行業(yè)自律、內(nèi)部管理等自愿性政策工具，同時要加強執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任追究等強制性政策工具，以起到補充和促進(jìn)的作用。混合型政策工具與自愿性和強制性政策工具間負(fù)相關(guān)性反映了若干子工具間未達(dá)成協(xié)調(diào)一致。

政策工具對土壤污染治理具有異質(zhì)性的影響，即不同的政策工具對土壤污染治理影響程度具有差異化。同時，政策工具選擇評價符合土壤污染治理的實踐性和現(xiàn)實性。公眾參與對土壤污染治理的影響最大，公眾參與是保障政策實施和反饋的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，土壤污染公眾參與機制的研究還存在一定的局限，探索并建立公眾認(rèn)知、民主科學(xué)、高效決策的參與機制很有必要。公益訴訟、執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究等在政策工具選擇時的影響僅排在第6名，政府要加大污染監(jiān)督執(zhí)法和懲戒力度，適時對土壤污染治理進(jìn)行“回頭看”，聚焦責(zé)任清單。修復(fù)規(guī)劃和風(fēng)險防控在污染治理中的影響最弱，從社會現(xiàn)實來看，修復(fù)規(guī)劃和風(fēng)險防控體現(xiàn)對污染治理政策的反饋和修補，應(yīng)該結(jié)合具體土壤污染典型案例制定詳實、可復(fù)制、易推廣的政策，以污染防治攻堅戰(zhàn)統(tǒng)籌推進(jìn)風(fēng)險防控體系和機制的建立。此外，政府已建立的土壤污染防治基金制度和土壤環(huán)境信息共享機制等精準(zhǔn)性的政策工具是污染治理現(xiàn)實性的有效回應(yīng)。因此，精準(zhǔn)性的政策工具是實現(xiàn)土壤污染多元治理的有效手段，同時是柔性化治理土壤污染的一條新路徑。