李雨洋

(華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620)

一、引 言

黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。提高生活品質(zhì)，滿足人民對(duì)美好生活的需求成為現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)。2011年，中國城鎮(zhèn)人口達(dá)到69 079萬人，占全國人口的51.27%[1]，中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，超過農(nóng)村常住人口，城市成為人們生活的主要場所。芒福德認(rèn)為，人們之所以聚居在城市里，是為了美好的生活。[2]上海作為中國城市的典型代表，在建設(shè)成為全球化都市的過程中，也難以避免土地資源的制約。2015年5月，上海市人民政府在遵循“嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求”[3]的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《上海市城市更新實(shí)施辦法》，標(biāo)志著上海市城市更新從增量開發(fā)到存量挖掘的里程碑式轉(zhuǎn)變，上海市將逐步擺脫“大拆大建”的舊有城市更新模式，轉(zhuǎn)而通過存量挖掘的方式來提升公共空間的環(huán)境品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市的內(nèi)涵式發(fā)展。

城市更新進(jìn)入新階段，城市公共空間的價(jià)值日益得到彰顯。公共開敞空間不僅是人們戶外活動(dòng)和休憩的場地，而且是人們進(jìn)行精神體驗(yàn)和情感交流的場所。舒適的開敞空間給人的身心以積極向上的影響，對(duì)增進(jìn)彼此相互理解、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力具有重要的意義。[4]但現(xiàn)階段，權(quán)力邏輯和資本邏輯主導(dǎo)下的城市公共空間生產(chǎn)在一定程度上忽略了生活邏輯，導(dǎo)致城市公共空間生產(chǎn)的失衡。[5]一些中國城市公共空間的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行由利益集團(tuán)與官僚精英掌控，可能成為少數(shù)人展示資本、權(quán)力及其個(gè)人成果的犧牲品[6]，民眾少有表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)，在各個(gè)項(xiàng)目的決策方案中很難體現(xiàn)公眾的需求與偏好，更談不上對(duì)公共空間運(yùn)行的監(jiān)督。應(yīng)該如何改善這種現(xiàn)狀，使廣大居民的利益得到關(guān)注，使居民參與成為常態(tài)，使城市建設(shè)真正走向以生活邏輯為指引的有機(jī)更新成為本文的主要關(guān)切點(diǎn)。

二、文獻(xiàn)梳理：城市更新的發(fā)展回顧

城市更新的概念率先由美國的艾森豪威爾于1954年提出。城市更新是指生活在都市的人基于對(duì)自己所住的建筑物、周圍環(huán)境、通勤、通學(xué)、購物、游樂和其他生活的更好期望，為形成舒適生活和美好市容，對(duì)自己所住房屋的修繕改造和對(duì)街道、公園、綠地、不良住宅區(qū)等的清除，尤其是對(duì)土地利用形態(tài)或地域地區(qū)制的改善、大規(guī)模都市計(jì)劃事業(yè)的實(shí)施等所有的都市改善行為。[7]20世紀(jì)70年代，我國建筑學(xué)家吳良鏞院士提出了“有機(jī)更新”模式，后來學(xué)者在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化，不斷更新完善“有機(jī)更新”的理論。

城市更新是當(dāng)前提升城市品質(zhì)、發(fā)展城市內(nèi)涵的重要手段，學(xué)術(shù)界對(duì)城市更新的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)由淺入深，由理論到實(shí)踐逐漸深入的過程。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)城市更新的研究主要分為兩類：第一，研究西方城市更新的演變歷程及具體做法。如董瑪力等認(rèn)為，西方城市更新大致經(jīng)歷了“清除貧民窟—福利色彩社區(qū)更新—市場導(dǎo)向舊城再開發(fā)—社區(qū)綜合復(fù)興”四個(gè)發(fā)展階段，西方城市更新理論實(shí)現(xiàn)了從形體主義規(guī)劃思想向人本主義規(guī)劃思想的轉(zhuǎn)變，城市更新發(fā)展理念在問題導(dǎo)向下不斷發(fā)展成熟，城市更新運(yùn)作模式體現(xiàn)政府、私有部門和社區(qū)居民的多方參與傾向。[8]王郁通過回顧、總結(jié)日本在20世紀(jì)50年代以后公眾參與城市規(guī)劃的發(fā)展歷程以及社會(huì)環(huán)境、制度環(huán)境的變化，分析近年來公眾參與城市規(guī)劃的主要模式和特點(diǎn)，進(jìn)而總結(jié)日本公眾參與城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國的啟示。[9]洪亮平等以美國“社會(huì)建筑”和日本“造街活動(dòng)”為例，在評(píng)介發(fā)達(dá)國家舊城更新由物質(zhì)層面轉(zhuǎn)向社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策、規(guī)劃要素及實(shí)施策略的基礎(chǔ)上，提出我國應(yīng)從調(diào)整規(guī)劃角色、完善政策制度和構(gòu)建多元組織機(jī)構(gòu)等方面實(shí)現(xiàn)舊城更新規(guī)劃走向社區(qū)發(fā)展的新路向。[10]閔學(xué)勤將西方和東亞先發(fā)國家的城市更新總結(jié)為四大特征：一是城市更新規(guī)模趨向小型化、社區(qū)化；二是公眾自愿更新力量不斷壯大；三是更加注重城市更新的品質(zhì)需求；四是非行政性的力量作用不斷凸顯。[11]以上研究從發(fā)展理念到模式總結(jié)再到城市更新路徑轉(zhuǎn)向、城市更新特征，全方位、深層次的分析為我國城市更新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。第二，研究我國城市更新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制及角色關(guān)系。如鄧神志等結(jié)合新時(shí)期城市建設(shè)和發(fā)展的新要求、新理念，提出在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)上進(jìn)行城市更新改造的復(fù)合型改造模式。[12]陶希東從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展角度出發(fā)，提出了我國從經(jīng)濟(jì)型舊區(qū)改造走向社會(huì)型城市更新的轉(zhuǎn)型路徑和規(guī)劃策略。[13]王振坡等在借鑒典型發(fā)達(dá)國家城市更新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析從“增長”到“包容”的城市更新理念演化邏輯，提出了包容性城市更新的三種模式：以提升中心區(qū)活力為導(dǎo)向的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式、以鄰里網(wǎng)絡(luò)復(fù)興為導(dǎo)向的社區(qū)改造模式和以歷史文化保護(hù)為導(dǎo)向的文化引領(lǐng)模式，并進(jìn)一步闡述其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。[14]在城市更新的過程中，公眾角色的重要性也日益得到彰顯。龍騰飛等從公眾參與城市更新的背景出發(fā)，提出利益相關(guān)者參與更適用于城市更新，在此基礎(chǔ)上研究了城市更新中參與的三種不同路徑：自上而下、自下而上、交互式，并對(duì)三種路徑進(jìn)行了比較分析。[15]以上學(xué)者以新時(shí)期城市建設(shè)為更新背景，提出城市更新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并對(duì)其中的公眾參與給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注。

以上研究文獻(xiàn)梳理了西方城市更新的演變歷程及具體做法，并對(duì)我國城市更新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制及角色關(guān)系進(jìn)行了總結(jié)，但也顯示出當(dāng)前國內(nèi)的學(xué)術(shù)研究在居民參與方面關(guān)注仍有不足。雖有學(xué)者提出交互式參與路徑，但僅限于作者單方面的理論論證，缺乏實(shí)際案例的支撐，且沒有實(shí)現(xiàn)雙向的有效互動(dòng)，缺乏相應(yīng)權(quán)力體系的調(diào)整，難以實(shí)現(xiàn)長效發(fā)展。鑒于此，本文在既有研究的基礎(chǔ)上，以上海市Y小區(qū)(下文有些地方簡稱“Y小區(qū)”)社區(qū)營造為例，討論在黨建引領(lǐng)和外來精英的調(diào)和之下，充分發(fā)揮社區(qū)居民參與、協(xié)商、監(jiān)督、維護(hù)的民主作用，實(shí)現(xiàn)“自下而上參與”與“自上而下落實(shí)”的雙向融合，從而在整合社區(qū)居民訴求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有機(jī)更新。

三、社區(qū)公共性與城市基層治理困境

公共空間在現(xiàn)代城市中的作用日益凸顯，其在社交、信息交換、培養(yǎng)社會(huì)意識(shí)等方面的功能也不斷拓展，逐漸成為一個(gè)兼具文化、交流等多功能的空間載體。但在我國當(dāng)前城市快速建設(shè)的背景之下，公共空間的認(rèn)知性普遍缺失。不少城市更新或規(guī)劃新建的結(jié)果，被商業(yè)化引領(lǐng)，導(dǎo)致缺乏記憶、無認(rèn)知的“千篇一律”。[16]社區(qū)公共空間作為城市公共空間的組成部分，其公共性的缺失使得當(dāng)前的城市基層治理陷入困境。

(一)公共空間衰敗

公共性是社區(qū)公共空間的首要特征，但在當(dāng)前社區(qū)公共空間與私人空間的爭奪過程中，社區(qū)的公共空間在逐步收縮，呈現(xiàn)衰敗勢(shì)頭。一是社區(qū)公共空間不足，體現(xiàn)在使用場所不足與使用時(shí)間沖突。社區(qū)公共空間與居民的日常生活緊密相關(guān)，社區(qū)公共空間的不足會(huì)給居民的正常生活帶來不利影響。社區(qū)的公共空間主要包括街道、花園、廣場等日常使用與休憩的場所，受活動(dòng)場所及居民活動(dòng)時(shí)間的高度重疊性等因素影響，社區(qū)公共空間不足的窘境日益彰顯，難以滿足社區(qū)居民需求。如當(dāng)前社區(qū)普遍存在的停車難問題、社區(qū)廣場打籃球與廣場舞的時(shí)間沖突問題，以及廣場舞聲音擾民等問題。二是公共性與私人性的界限趨于模糊。社區(qū)公共空間本是承載社區(qū)公共利益，為滿足最大多數(shù)居民的公共需求而存在，但隨著公私界限趨于模糊，一些個(gè)人和小團(tuán)體以犧牲大多數(shù)人的利益為代價(jià)來追求私利，存在肆意侵占公共空間、挪用公共物品、隨意搭建違章建筑等行為，在影響市容、市貌的同時(shí)，也損害了其他居民的合法權(quán)益。社區(qū)公共空間不足與公私界限模糊在影響居民生活的同時(shí)也使得社區(qū)治理陷入困境。

(二)公共空間失序

社區(qū)公共空間奉行功能至上主義，但一味奉行功能至上主義也會(huì)使得公共空間的利用脫離社區(qū)居民的需求而獨(dú)立存在，最終經(jīng)濟(jì)性吞噬公共性，帶來社區(qū)公共空間的失序發(fā)展。公共空間設(shè)計(jì)的成功取決于它能為大多數(shù)使用者所肯定，公共空間的出現(xiàn)、生存和發(fā)展自始至終都要圍繞人的需求而展開，因而其設(shè)計(jì)要體現(xiàn)人性化[17]，遵循人的行為特點(diǎn)和活動(dòng)規(guī)律，并從人的實(shí)際需求出發(fā)。但當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)在權(quán)力與資本的操縱下，逐漸褪去人性，脫離居民需求，如社區(qū)更新方案難以吸收大多數(shù)居民的改造意愿，對(duì)居民需求的回應(yīng)力度不夠使得公共空間的發(fā)展與居民的需求發(fā)生偏離等。社區(qū)成為一排排冷冰冰的建筑而失去其本應(yīng)有的溫度，社區(qū)居民成為失去公共精神的原子化的個(gè)人。在“理性經(jīng)濟(jì)人”思維的影響下，在權(quán)力邏輯與資本邏輯的驅(qū)動(dòng)下，居民的經(jīng)濟(jì)性思維占據(jù)主導(dǎo)，出現(xiàn)侵占公共空間、毀壞公共契約的行為，最終招致公共空間的失序與惡性發(fā)展。如果社區(qū)公共空間的發(fā)展只單一遵循功能至上主義而忽視人性化的需求，隨著個(gè)人理性壓倒公共性，人性化的缺失終將帶來公共空間的失序發(fā)展。

(三)公共空間參與不足

公共空間參與不足既包括在公共空間的活動(dòng)過程中居民使用不足，也包括在公共空間的改造過程中居民參與不足。一方面，在公共空間的活動(dòng)過程中，由于使用時(shí)間重疊、使用興趣相近等原因，社區(qū)內(nèi)不同公共空間的利用率存在不同，空間使用擁擠與閑置現(xiàn)象并存，出現(xiàn)公共空間的使用不足。另一方面，當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)主要采取“自上而下”的推進(jìn)方式，在改造過程中較少吸收居民意愿。這種現(xiàn)象之所以存在，其原因有三方面：一是對(duì)居民自身而言，居民參與的積極性不高，缺乏公共精神與專業(yè)精神，提出的意見有效性不足，難以被政府部門采納；二是對(duì)社區(qū)而言，每個(gè)社區(qū)由不同職業(yè)、不同年齡、不同性別、不同地域的居民構(gòu)成，由于其自身資源、稟賦不同，其對(duì)社區(qū)公共空間的需求也存在一定程度的差異，對(duì)于同樣的改造方案，不同的居民從自身利益出發(fā)會(huì)給出不同的回應(yīng)，眾口難調(diào)，影響方案的制定效率；三是對(duì)政府部門而言，在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中，受制于技術(shù)、效率、專業(yè)性等因素，可供居民建言獻(xiàn)策的渠道有限，且為了提高行政效率，部分地方也不同程度存在形式民主參與。居民有效參與不足，使得實(shí)際改造成效與居民意愿產(chǎn)生偏離。社區(qū)公共性缺失及伴隨而來的公共空間參與不足，將當(dāng)前的社區(qū)治理帶入困境。

四、雙向融合：上海市Y小區(qū)社區(qū)營造的實(shí)踐

(一)Y小區(qū)的基本情況及存在問題

Y小區(qū)地處上海市東北部，位于浦東新區(qū)Z街道中部，面積18.5萬平方米，占地面積大。樓組86個(gè)，樓組長108人，戶數(shù)2 253戶，常住人口6 759人，其中，低保戶31戶，60歲以上老人1 782人，老年人口比重較大，占該小區(qū)總?cè)丝诘?6.4%。社區(qū)內(nèi)黨支部7個(gè)，黨員數(shù)294人，各類文化團(tuán)體14支，團(tuán)隊(duì)成員190人，志愿者196人，擁有較好的志愿服務(wù)基礎(chǔ)。Y小區(qū)由三個(gè)自然小區(qū)組成，類型多樣，但比較分散，是一個(gè)由動(dòng)遷房、商品房等組成的混合型居民區(qū)。三個(gè)自然小區(qū)由兩個(gè)物業(yè)公司分別管理，對(duì)居民區(qū)開展保潔、保障、保安、保修等物業(yè)管理服務(wù)。但在實(shí)際生活中，由于社區(qū)情況復(fù)雜、物業(yè)所起作用有限等原因，社區(qū)內(nèi)不同程度存在著規(guī)劃、交通、環(huán)境、安全、交往等公共空間問題。隨著社區(qū)內(nèi)公共性的逐漸缺失，以上問題在不同程度上愈演愈烈，如果不能得到及時(shí)、有效解決，將直接影響到社區(qū)內(nèi)每位居民的切身利益。

城市公共空間生產(chǎn)在為資本服務(wù)的過程中，也要為市民服務(wù)，滿足民眾日常生活對(duì)公共空間的需求，綜合考慮多方面利益才能使得公共空間的生產(chǎn)與重構(gòu)更加合理。[18]因此，Y小區(qū)的社區(qū)營造通過公共空間的更新再造，釋放公共空間的活力，找回社區(qū)居民普遍缺失的公共性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有機(jī)更新。在這之中，“自下而上居民參與”與“自上而下推動(dòng)落實(shí)”的雙向融合模式在助推公共空間再造的過程中，既加快了空間再造的進(jìn)程，縮短了計(jì)劃出臺(tái)到落實(shí)的時(shí)間；也提升了空間再造的品質(zhì)，使得社區(qū)營造真正以社區(qū)居民的需求為出發(fā)點(diǎn)，服務(wù)于社區(qū)居民。

(二)上海市Y小區(qū)社區(qū)營造的實(shí)踐

1.自下而上居民參與。公民廣泛的社會(huì)參與，既是社區(qū)營造成功的關(guān)鍵，也是其終極目標(biāo)之一。

社區(qū)建設(shè)的重要主體是公眾。公眾的態(tài)度和參與程度，決定著社區(qū)營造的成功與否。[19]在Y小區(qū)的社區(qū)營造過程中，居民積極、主動(dòng)地參與到公共空間的改造過程之中，從而對(duì)推進(jìn)社區(qū)營造的整體進(jìn)程、促進(jìn)雙向融合模式的有效運(yùn)行起到了關(guān)鍵性作用。

(1)居民參與：何以可能。居民的積極、有效參與是Y小區(qū)社區(qū)營造得以成功的關(guān)鍵。在我國當(dāng)前的基層治理過程中，一方面雖鼓勵(lì)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)，另一方面卻又陷入形式化民主參與的困境，在影響基層治理成效的同時(shí)也打擊了居民參與公共事務(wù)的熱情與積極性。但在Y小區(qū)的社區(qū)營造過程中，社區(qū)居民始終占據(jù)主體地位，掌握公共空間改造的話語權(quán)。這既得益于居民公共意識(shí)的激發(fā)，更得益于街道層面的賦權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)基層治理重心的下沉。在Y小區(qū)樣板間計(jì)劃落定之際，街道層面就將滿足社區(qū)居民的需求作為此次社區(qū)營造的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這使得居民參與成為可能。通過發(fā)放“致Y居民區(qū)居民的一封信”，Y小區(qū)黨支部、居委會(huì)對(duì)社區(qū)內(nèi)全體居民進(jìn)行了廣泛宣傳和動(dòng)員。隨后在具體的實(shí)踐階段，為保證各階層、各群體都有自己的意見代表，保證“沉默的大多數(shù)”不再“沉默”，保證成立的居民議事會(huì)能真正匯聚民意、集合民智，反映社區(qū)內(nèi)多數(shù)人的需求，由隨機(jī)抽樣、自愿參與和協(xié)商確定三種方式共選出40名議事會(huì)成員組成社區(qū)居民議事會(huì)，代表社區(qū)居民全程參與社區(qū)營造方案的制定，并進(jìn)一步監(jiān)督方案的落實(shí)。權(quán)力重心的下移激發(fā)了社區(qū)居民的公共意識(shí)，使得居民參與成為可能。

(2)實(shí)質(zhì)參與：何以保障。如何實(shí)現(xiàn)從形式化到實(shí)質(zhì)性的居民參與跨越，保障居民的切身利益是街道、居委會(huì)層面要考慮的更深層次問題。對(duì)Y小區(qū)來說，偶爾的居民參與并不算難，如何保障社區(qū)居民的全程實(shí)質(zhì)化參與就不那么簡單，這既包括參與前期的方案制定、中期的監(jiān)督落實(shí)，也包括后期社區(qū)設(shè)施維護(hù)修理等一系列事宜。因此，Y小區(qū)的居民參與并不是單個(gè)居民零星、碎片化的無組織參與，而是根據(jù)隨機(jī)抽樣、自愿參與和協(xié)商參與的原則成立社區(qū)居民議事會(huì)，由議事會(huì)成員按規(guī)則、有步驟參與社區(qū)營造。議事會(huì)成員選舉產(chǎn)生后的第一次集體行動(dòng)是社區(qū)的實(shí)地走訪，每兩名議事會(huì)成員配備一名學(xué)生志愿者，在外來精英團(tuán)隊(duì)帶領(lǐng)下，走遍社區(qū)的每一個(gè)角落，在這個(gè)過程中，議事會(huì)成員即時(shí)的意見及其整改構(gòu)想都被志愿者及時(shí)記錄下來。實(shí)地走訪后，在第一次居民議事大會(huì)上，40名議事會(huì)成員都要上臺(tái)發(fā)言，提出自己對(duì)社區(qū)改造的意見建議。外來精英在整合居民整體訴求的基礎(chǔ)上形成社區(qū)改造的初步方案并提交第二次居民議事大會(huì)，由議事會(huì)成員表決通過整改方案后由居委會(huì)提交所在街道具體實(shí)施。在自下而上的居民參與過程中，居民議事會(huì)既是居民表達(dá)意愿的平臺(tái)，又是建立長效參與機(jī)制的組織化依托。街道層面的賦權(quán)、居委會(huì)的有效協(xié)調(diào)與居民議事會(huì)的作用發(fā)揮，使得居民的實(shí)質(zhì)化參與得以保障。

(3)外來精英：何以調(diào)和。社會(huì)精英作為政府部門與社區(qū)居民接洽的中介者，比社區(qū)居民擁有更多的專業(yè)知識(shí)和社會(huì)資本，且能有效縫合社區(qū)居民與政府部門之間的嫌隙，并對(duì)社區(qū)居民的需求進(jìn)行有效整合，可以在吸收社區(qū)居民真實(shí)意愿的基礎(chǔ)上形成整改方案。有學(xué)者認(rèn)為目標(biāo)導(dǎo)向的精英“攪動(dòng)”固然產(chǎn)生了暫時(shí)的行動(dòng)力及空間后果，但精英介入顯然打破了既有社區(qū)制度的穩(wěn)定性，風(fēng)險(xiǎn)成本高于采購社會(huì)服務(wù)的收益。[20]但在Y小區(qū)的社區(qū)營造過程中，并非外來精英引導(dǎo)居民制定方案或單方面決定最終方案，也非表面參與社區(qū)營造過程或?yàn)檎块T制定的改造方案提供論證，而是在“自下而上居民參與”過程中積極發(fā)揮調(diào)和、斡旋作用。受街道層面邀請(qǐng)，外來精英通過多次走訪調(diào)查了解社區(qū)基本情況，并在走訪過程中通過觀察、交流等方式了解居民的迫切需求，并在此過程中與社區(qū)居民建立良好的互動(dòng)關(guān)系，為后期的矛盾調(diào)和、長效機(jī)制的建設(shè)等奠定良好的基礎(chǔ)。外來精英前期充分走訪勘查了解社區(qū)概況；之后在第一次居民議事大會(huì)上，從管理角度出發(fā)，對(duì)方案的制定提出專業(yè)性意見；在充分整合居民意見的基礎(chǔ)上形成改造的整體輪廓，并將初步設(shè)計(jì)方案提交第二次居民議事大會(huì)進(jìn)行表決，以決定最終的改造方案。與此同時(shí)，外來精英的介入也可以對(duì)街道、社區(qū)層面的工作形成壓力、帶來動(dòng)力，以敦促其更好完成社區(qū)改造工作。

2.自上而下推動(dòng)落實(shí)。制定的方案最后要靠推動(dòng)落實(shí)才能展現(xiàn)其可操作性，發(fā)揮其功效性。在這個(gè)過程中，政府部門由于掌握公共資源的分配權(quán)，從而在方案的實(shí)施過程中占據(jù)主導(dǎo)性地位，發(fā)揮關(guān)鍵性作用，自上而下推動(dòng)社區(qū)營造方案的具體落實(shí)。Y小區(qū)在社區(qū)營造過程中發(fā)揮區(qū)域化黨建的引領(lǐng)作用，借助外來精英的推動(dòng)，通過有效整合社區(qū)內(nèi)居委會(huì)、各級(jí)黨組織、監(jiān)督維護(hù)小組、居民議事會(huì)等各層面的力量，自上而下推動(dòng)社區(qū)營造方案落到實(shí)處。

(1)區(qū)域化黨建引領(lǐng)與社區(qū)黨組織的有效參與?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，城鄉(xiāng)社區(qū)治理要“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線……推動(dòng)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))黨(工)委把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)上來，轉(zhuǎn)移到做好公共服務(wù)、公共管理、公共安全工作上來，轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好公共環(huán)境上來?！盵21]在Y小區(qū)的社區(qū)營造過程中，各級(jí)黨組織都發(fā)揮了積極的帶頭作用。首先是區(qū)域化黨建的政治引領(lǐng)作用，黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)自始至終貫穿在整個(gè)營造過程中，在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，有效整合黨委、政府組織、居委會(huì)、社區(qū)居民、社區(qū)精英、外來精英等各層面的力量，通過匯民意、集民智，從社區(qū)居民的實(shí)際需求出發(fā)，制定社區(qū)營造的頂層規(guī)劃方案。其次，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各級(jí)黨組織的力量。居委會(huì)黨支部、家庭小黨校、黨小組等黨的基層組織都在方案的形成過程中提出了建設(shè)性的改造意見，并積極監(jiān)督方案的貫徹落實(shí)。最后，社區(qū)黨員在社區(qū)營造方案的前期制定、中期建設(shè)監(jiān)督以及后期的長效維護(hù)過程中，都發(fā)揮著重要的帶頭、表率作用。通過積極發(fā)揮區(qū)域化黨建的政治引領(lǐng)作用，配合以社區(qū)內(nèi)各級(jí)黨組織的有效參與、黨員的表率作用，自上而下推動(dòng)社區(qū)營造的有序開展。

(2)外來精英的推動(dòng)。在Y小區(qū)社區(qū)營造方案自上而下推動(dòng)落實(shí)過程中，外來精英仍充分發(fā)揮其資源整合作用，調(diào)動(dòng)其所擁有的社會(huì)資本，助推方案的實(shí)施。一方面，外來精英與政府部門積極合作，為方案的實(shí)施提供專業(yè)化建議。政府部門的頂層規(guī)劃更多是從宏觀角度出發(fā)，以全局視角看待方案決策問題，會(huì)存在忽略部分居民利益的可能，或?qū)用竦那猩砝骐y以有深切體會(huì)。外來精英的參與可以為方案的制定提供專業(yè)化視角，在充分整合社區(qū)居民意愿的基礎(chǔ)上，將理論與實(shí)際需求相結(jié)合，提出兼具操作性與有效性的改造方案，從而在調(diào)和政府部門與社區(qū)居民利益的基礎(chǔ)上，化解潛在矛盾，助推方案實(shí)施。另一方面，外來精英的身份容易使居民產(chǎn)生認(rèn)同。身份認(rèn)同之下的信任感以及隨之而來的親切感便于雙方深度交流，從而在相互了解的基礎(chǔ)上增進(jìn)信任，實(shí)現(xiàn)居民對(duì)改造方案的認(rèn)同，激發(fā)居民的公共性，增強(qiáng)居民凝聚力與歸屬感。同時(shí)，外來精英作為居民與政府部門溝通的紐帶，可向居民傳達(dá)公共資源的配置策略及方案實(shí)施進(jìn)度，便于居民及時(shí)了解社區(qū)營造方案的整改情況，將方案的實(shí)施置于居民監(jiān)督之下，從而保證方案落實(shí)的公正、透明、有效。外來精英在有效調(diào)和社區(qū)內(nèi)潛在矛盾的同時(shí)，推動(dòng)方案自上而下有效落實(shí)。

(3)監(jiān)督維護(hù)小組參與。城市改造作為社會(huì)資源(土地、空間)和利益的再分配形式，它也必然成為權(quán)力和利益集團(tuán)的博弈過程。[22]為避免實(shí)施方案的異化，保障社區(qū)居民的意志得到貫徹執(zhí)行，在改造方案自上而下落實(shí)過程中，必須充分發(fā)揮社區(qū)居民的監(jiān)督作用，確保社區(qū)改造方案落到實(shí)處。在Y小區(qū)的施工建設(shè)過程中，根據(jù)網(wǎng)格睦鄰黨建、家庭小黨校、“三會(huì)一代理”制度等的指引，結(jié)合主要建設(shè)工程點(diǎn)的實(shí)際，選擇附近居民議事會(huì)成員(包括黨員代表、家庭小黨校召集人、居民代表、樓組長、文化團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、業(yè)委會(huì)成員等)組成數(shù)個(gè)“Y小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化樣板居建設(shè)工程議事協(xié)商與民主監(jiān)督小組”，主要負(fù)責(zé)工程建設(shè)過程中的居民意見收集與協(xié)調(diào)、工程建設(shè)過程中發(fā)生各種爭端時(shí)的調(diào)停與協(xié)商、工程建設(shè)過程中的質(zhì)量監(jiān)控、工程建設(shè)秩序的志愿維護(hù)、工程建設(shè)效果的社會(huì)宣傳等事務(wù)。[23]監(jiān)督維護(hù)小組由議事會(huì)成員組成，經(jīng)過前期的走訪調(diào)查、方案制定等準(zhǔn)備工作，對(duì)社區(qū)情況更為了解，對(duì)制定的實(shí)施方案更為清楚，能更好地勝任監(jiān)督工作。監(jiān)督維護(hù)小組成員既來源于社區(qū)居民，認(rèn)識(shí)又高于一般的社區(qū)居民，其有效參與可以及時(shí)解決施工過程中遇到的問題，監(jiān)督施工質(zhì)量，減少實(shí)施效果與居民意愿之間的差距，滿足社區(qū)居民的需求。

3.雙向融合的社區(qū)營造?！白韵露暇用駞⑴c”和“自上而下推動(dòng)落實(shí)”并非兩個(gè)孤立存在的階段，而是相互嵌合的一個(gè)整體。首先，在自下而上居民參與的方案形成階段，除社區(qū)居民參與外，街道各職能部門也深入基層，實(shí)地考察，并積極給出意見參考，使得最終方案的形成既征求了社區(qū)居民的需求，也融合了街道各職能部門以及駐區(qū)單位的意見，最終形成了一個(gè)整合各方意愿的綜合性實(shí)施方案。其次，自上而下推動(dòng)落實(shí)過程中，居民積極參與監(jiān)督，處理施工與居民生活之間可能存在的矛盾，在黨建引領(lǐng)下，配合以社區(qū)內(nèi)居民的參與、監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)營造的有序開展。最后，雙向融合的社區(qū)營造實(shí)踐在承認(rèn)區(qū)域化黨建與政府部門的引領(lǐng)、主導(dǎo)作用的同時(shí)，又為社區(qū)居民有效參與社區(qū)事務(wù)提供對(duì)話平臺(tái)，多方主體共同參與、共同努力，實(shí)現(xiàn)人員、組織、信息等的實(shí)時(shí)交流與互動(dòng)，共同推動(dòng)基層治理創(chuàng)新。

五、社區(qū)治理成效的原因：基于Y小區(qū)的思考

在全國開展“填補(bǔ)城市設(shè)施欠賬，增加公共空間，改善出行條件，改造老舊小區(qū)”的過程中[24]，Y小區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)新性地提出適合自己的社區(qū)更新策略，借助“自下而上居民參與”和“自上而下推動(dòng)落實(shí)”的雙向融合改造模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)營造突破，取得基層治理實(shí)效。Y小區(qū)之所以治理能取得成效，原因是Y小區(qū)有效整合街道層面的權(quán)力、實(shí)現(xiàn)基層治理重心的下沉、注重建設(shè)社區(qū)層面志愿公約及長效維護(hù)機(jī)制、培育共同體意識(shí)。

(一)街道層面的權(quán)力有效整合

Y小區(qū)的社區(qū)營造不是簡單地進(jìn)行公共空間改造，也不是單個(gè)社區(qū)的自然環(huán)境治理，而是在各要素有機(jī)整合之下的基層治理體系重構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)基層治理體系重構(gòu)，首先需要對(duì)街道層面碎片化的權(quán)力進(jìn)行有效整合，使街道層面各部門形成合力進(jìn)入社區(qū)，借助街道層面權(quán)力，自上而下地推動(dòng)落實(shí)，擺脫因權(quán)力分割帶來的資源利用率低的局面，更好發(fā)揮街道層面的統(tǒng)籌作用。在Y小區(qū)社區(qū)營造的過程中，Z街道將各職能部門進(jìn)行統(tǒng)合，在統(tǒng)籌各項(xiàng)資源調(diào)度、負(fù)責(zé)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)、配合具體方案推進(jìn)等方面形成合力以推進(jìn)社區(qū)服務(wù)建設(shè)，為Y小區(qū)提供良好的社區(qū)營造環(huán)境及相應(yīng)的配套資金支持。其次，街道層面通過重新找準(zhǔn)自己的定位，逐漸調(diào)整與社區(qū)層面的關(guān)系，在做好頂層規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將改造方案的制定權(quán)下放到社區(qū)，積極回應(yīng)居民對(duì)美好生活的向往，將居民的需求作為改造工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并在改造方案形成后積極整合、調(diào)度既有資源以配合社區(qū)的改造工作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的創(chuàng)新。街道方面以Y小區(qū)作為樣板居進(jìn)行整體性治理，待取得成效后將獲得的經(jīng)驗(yàn)在更大范圍內(nèi)推廣。通過整合街道層面碎片化的權(quán)力關(guān)系，推動(dòng)基層治理體系的重構(gòu)；通過確保居民主體地位，使其在社區(qū)營造過程中發(fā)揮更為積極的作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)營造與基層治理體系創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合。

(二)基層治理重心下沉

Y小區(qū)的社區(qū)營造以社區(qū)內(nèi)居民的需求為導(dǎo)向，通過實(shí)現(xiàn)基層治理重心的下沉，將資源、人員等更多向基層傾斜，自上而下推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新，滿足社區(qū)居民的需求。舊有的基層治理模式下，居委會(huì)雖是社區(qū)居民自治組織，但居委會(huì)的實(shí)際功能以及由其功能所決定的結(jié)構(gòu)都使居委會(huì)仍然像是一個(gè)行政組織。一方面，作為名義上的居民自治組織，居委會(huì)是社區(qū)中居民網(wǎng)絡(luò)的中心，居委會(huì)具有代表居民自治的“象征權(quán)力”；另一方面，作為實(shí)際情形中街道辦事處的“一條腿”，居委會(huì)又成了社區(qū)行政體系的最外圍組織，具有履行政府職能的“實(shí)質(zhì)權(quán)力”。[25]社區(qū)居委會(huì)的存在不是為民服務(wù)，而是以完成上級(jí)交辦的工作為重點(diǎn)，基層治理重心仍集中在街道層面。為推動(dòng)基層治理體系的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新，街道層面將資源、人員等更多向社區(qū)層面傾斜，將部分權(quán)力下放社區(qū)，以社區(qū)居民為工作重心，實(shí)現(xiàn)基層治理重心的下沉。Y小區(qū)的社區(qū)營造通過將改造方案決定權(quán)、監(jiān)督方案實(shí)施權(quán)、后期長效維護(hù)權(quán)等下放社區(qū)，以社區(qū)居委會(huì)為運(yùn)作中心、以居民議事會(huì)為組織依托、以社區(qū)居民為治理實(shí)施主體，通過轉(zhuǎn)變舊有的管理模式，積極回應(yīng)社區(qū)居民的迫切需求，實(shí)現(xiàn)基層治理重心的下沉。

(三)志愿公約及長效機(jī)制建設(shè)

奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中提到，除非對(duì)集團(tuán)成員進(jìn)行選擇性激勵(lì)或強(qiáng)迫他們這么做，不然的話，如果一個(gè)大集團(tuán)中的成員有理性地尋求使他們的自我利益最大化，他們不會(huì)采取行動(dòng)以增進(jìn)他們的共同目標(biāo)或集團(tuán)目標(biāo)。[26]社區(qū)作為一個(gè)“大集團(tuán)”，在日常的生活中，如何避免社區(qū)居民的“搭便車”行為，避免陷入“集體行動(dòng)的困境”，培養(yǎng)社區(qū)居民的志愿公約精神就顯得尤為重要。在此次社區(qū)營造的準(zhǔn)備階段，街道、居委會(huì)和外來精英等方面深知：改造的過程固然重要，但后期的維護(hù)對(duì)于改造成效的持續(xù)更為重要。因此在前期的現(xiàn)場走訪過程中，在與社區(qū)居民廣泛交流并了解其改造意愿的基礎(chǔ)上，通過不斷調(diào)和不同居民間改造意愿的沖突，提升居民參與的積極性，進(jìn)而動(dòng)員居民自愿參與到社區(qū)的后期維護(hù)中。居民自愿參與到社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的后期維護(hù)，實(shí)現(xiàn)由中期的監(jiān)督小組到后期志愿維護(hù)小組的自動(dòng)轉(zhuǎn)化，積極參加如休憩點(diǎn)的自愿維護(hù)、中心花園遛狗功能區(qū)的志愿管理、宅間自治花園與晾曬區(qū)的認(rèn)領(lǐng)、小區(qū)矛盾糾紛的調(diào)解與化解、社區(qū)公共活動(dòng)室的協(xié)調(diào)與維護(hù)等活動(dòng)中，主動(dòng)承擔(dān)起自己家門前的設(shè)施維護(hù)任務(wù)。由少成多、自下而上，不斷推及，形成志愿公約并推動(dòng)社區(qū)長效機(jī)制的建設(shè)。但在后期的具體實(shí)施過程中，應(yīng)將具體的維護(hù)任務(wù)落實(shí)到個(gè)人，并進(jìn)行制度化建設(shè)，從而建立一套自愿參與、相互協(xié)商、主動(dòng)維護(hù)的長效機(jī)制。

(四)社區(qū)共同體建設(shè)

社區(qū)營造的目的不僅是社區(qū)環(huán)境的改善，而是在社區(qū)營造的過程中通過更新社區(qū)居民的觀念，重新喚醒社區(qū)居民的公共意識(shí)，自下而上，培養(yǎng)社區(qū)居民的公共理性精神和公共責(zé)任精神，推動(dòng)社區(qū)共同體建設(shè)。簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》一書中提到，城市的街區(qū)自治是非常重要的，這種自治方式既可以是正式的，也可以是非正式的。社區(qū)必須發(fā)展一個(gè)互相關(guān)聯(lián)但保持差異的網(wǎng)絡(luò)，以保持街區(qū)自治的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。這種網(wǎng)絡(luò)是城市不可替換的社會(huì)資本，對(duì)于城市社區(qū)發(fā)展至關(guān)重要，而街區(qū)自治的前提是社區(qū)精神的培養(yǎng)。[27]當(dāng)前我國基層社區(qū)普遍存在公共精神缺失的現(xiàn)象，社區(qū)內(nèi)居民“一盤散沙”，人心渙散，各自為戰(zhàn)。Y小區(qū)由三個(gè)自然小區(qū)構(gòu)成，社區(qū)面積大，居民構(gòu)成復(fù)雜，不同樓組居民之間的利益分歧、管理者與居民之間的利益博弈、少數(shù)侵占公共空間者與多數(shù)人的利益矛盾等問題在社區(qū)內(nèi)不同程度地存在著，居民各自為戰(zhàn)，為滿足自己需求不惜犧牲集體利益。因此在改造過程中，將社區(qū)文化注入營造過程，通過修復(fù)和完善原有的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，重新喚醒居民的共同體意識(shí)顯得尤為重要。街道、居委會(huì)和外來精英借助此次公共空間更新，充分動(dòng)員社區(qū)精英，在推進(jìn)公共空間改造的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的觀念更新，并在此過程中通過公共意識(shí)的喚醒、社區(qū)文化宣傳等方式激發(fā)社區(qū)居民的公共精神，逐漸培養(yǎng)社區(qū)居民的共同體意識(shí)。居民不再是原子化的個(gè)人，而是社區(qū)共同體的一部分，通過全體居民的積極參與，推動(dòng)社區(qū)共同體的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有機(jī)更新。

六、結(jié)論與討論

一個(gè)自然、開放、交往的公共空間，是方便居民見面談心、便民辦事的活動(dòng)場所，也是Y小區(qū)社區(qū)營造的最終目的。戶外空間生活和公共活動(dòng)對(duì)公共空間有著一定的要求：為必要性的戶外活動(dòng)、自發(fā)的娛樂性活動(dòng)和社會(huì)性活動(dòng)提供合適的條件[28]，便利、舒適的公共空間通過為居民提供小憩、交往與聆聽的場所，在給社區(qū)居民帶來穩(wěn)定感的同時(shí)增強(qiáng)社區(qū)的交往活力，培養(yǎng)社區(qū)居民的凝聚力與歸屬感，形成鄰里之間相互關(guān)心、相互學(xué)習(xí)、相互協(xié)助的自治之風(fēng)，主動(dòng)、自覺參與到社區(qū)的活動(dòng)中，增強(qiáng)居民之間、居民與自然之間的互動(dòng)性。

本案例中社區(qū)營造的順利推進(jìn)反映出“自下而上居民參與”與“自上而下推動(dòng)落實(shí)”的雙向融合模式的有效性及基層治理創(chuàng)新的必要性。居民的有效參與既可以使方案的制定從居民的需求出發(fā)，滿足最廣大居民對(duì)社區(qū)改造的意愿，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有機(jī)更新；又可以基于志愿公約精神而主動(dòng)參與到社區(qū)公共設(shè)施的后期維護(hù)中，促進(jìn)社區(qū)管理維護(hù)長效機(jī)制建設(shè)，并在此過程中塑造社區(qū)共同體。以Y小區(qū)作為樣板間建設(shè)，在社區(qū)營造的過程中形成具有自身特色的可借鑒的改造模式，進(jìn)而在更大范圍內(nèi)推廣運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)基層治理體系的重構(gòu)與創(chuàng)新，從而推進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以解決當(dāng)前基層治理過程中存在的形式民主參與、公共精神缺失、部門權(quán)力分割等問題。作為回應(yīng)當(dāng)前基層治理困境的解決之道，Y小區(qū)的社區(qū)營造模式或許是一個(gè)值得探索的新模式。