徐自強，張靜潔，馬文倩，韓香寧

(曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826)

一、問題的提出

2005年由蘭州電視臺和《蘭州晚報》共同主辦的“一把手上電視”節(jié)目開創(chuàng)了我國電視問政的先河。此后，電視問政陸續(xù)在全國各地展開。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有湖北、湖南、山東等近30個省、自治區(qū)、直轄市開通了電視問政類節(jié)目，問政內(nèi)容包括教育、食品安全、公共服務(wù)、行政執(zhí)法等多個領(lǐng)域。電視問政的根本宗旨是以媒體搭建政府與公眾互動的平臺來促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府、媒體、公眾多元主體參與城市治理的創(chuàng)新。

山東省日照市是一個發(fā)展起步較晚的年輕海濱城市，于2017年榮膺“全國文明城市”稱號，2018年11月入選中國城市全面小康指數(shù)前100名。為進(jìn)一步鞏固文明城市的發(fā)展成果，創(chuàng)新城市治理方式，《問政日照》《問政追蹤》兩檔電視問政類節(jié)目在日照市電視臺先后開播。調(diào)查結(jié)果顯示，《問政日照》也是山東最早開播的電視問政節(jié)目。后期開播的省級電視問政節(jié)目《問政山東》與省內(nèi)其他地市的電視問政節(jié)目均以《問政日照》為學(xué)習(xí)對象，節(jié)目環(huán)節(jié)的具體設(shè)置也從側(cè)面證明了這一點?！秵栒粉櫋贩从沉恕秵栒照铡分谐尸F(xiàn)問題的解決情況，二者共同構(gòu)成了日照市的電視問政體系。電視問政類節(jié)目既是日照城市發(fā)展的見證者，又是日照城市治理的參與者，這種新型的政府與公眾互動模式在城市治理中起到了積極的作用。

通過對《問政日照》《問政追蹤》中公眾關(guān)注的問題、政府的回應(yīng)、解決的措施等進(jìn)行內(nèi)容分析，本文嘗試回答以下兩個核心問題：第一，在“政府—媒體—公眾”三方共同參與公共治理的既有框架下，電視問政如何推動政府職能轉(zhuǎn)變并提升政府治理效能？第二，如何構(gòu)建電視問政的長效機制，以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府治理效能？

二、文獻(xiàn)回顧

(一)公共治理中的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型

20世紀(jì)90年代以來，面對財政負(fù)擔(dān)的加劇以及公眾期望和參與意愿的不斷提升，西方各國政府持續(xù)進(jìn)行改革以應(yīng)對危機。新公共管理運動后，美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出了著名的重塑政府理論(也稱為政府再造理論)。重塑政府理論傳承了以企業(yè)家精神改革政府的市場導(dǎo)向理論內(nèi)核，并提出了政府活動應(yīng)滿足公眾需要、鼓勵公眾關(guān)注并參與公共事務(wù)等重要原則。重塑政府理論提出以來，包括英國、加拿大、美國、新西蘭、澳大利亞在內(nèi)的西方主要國家開始以此為指導(dǎo)進(jìn)行“政府再造”。

重塑政府理論對于我國政府改革同樣具有借鑒意義，在如何將深化政府自身改革與人民群眾的和訴求相結(jié)合方面尤為重要。婁成武教授指出，政府存在的目的在于對民眾的需要給予充分的回應(yīng)，重塑政府最重要的是塑造一個具有公共服務(wù)精神的服務(wù)型政府，任何行政行為都應(yīng)以公眾的意志和利益為中心。[1]

由此，重塑政府完成了從企業(yè)型政府向服務(wù)型政府的過渡轉(zhuǎn)型，隨著公共治理關(guān)于平等參與、協(xié)商、監(jiān)督、合作、對話等各種民主元素和民主精神的彰顯，媒體、智庫、公眾等多元主體紛紛進(jìn)入公共治理。有學(xué)者指出，公共治理超越了傳統(tǒng)的“政治—行政”二分法，也超越了“公共—私人”的二分法，其所主張的多元治理主體之間的公共事務(wù)治理機制實質(zhì)就是民主行政。[2]由媒體搭建平臺，將公眾的訴求以電視節(jié)目的形式予以呈現(xiàn)并向政府問詢，這不僅僅是深化政府改革和自身治理效能提升的新形式，更是公共治理創(chuàng)新中民主價值在我國政治實踐中的全面興起。

(二)多視角下的電視問政

電視問政無疑是公共治理改革中的有效創(chuàng)新。電視問政類節(jié)目在國內(nèi)開播引起了不同學(xué)科研究者的廣泛關(guān)注，我們將研究成果分為以下幾個方面：

一是新聞傳播視角，電視問政是媒體搭建的平臺。幾乎所有的電視問政節(jié)目都是由媒體搭建平臺，民眾參與政府的監(jiān)督問責(zé)。從這個角度開展研究的學(xué)者多來自新聞傳播學(xué)領(lǐng)域，以案例研究為主，研究對象涉及各個地方的問政節(jié)目。如顧亞奇以杭州市問政節(jié)目《我們圓桌會》為例，對電視問政節(jié)目背后的中國式公共新聞進(jìn)行了界定[3]；張瑜燁等以武漢市電視問政節(jié)目為例，研究了電視問政節(jié)目的傳播機制[4]；王造蘭則以南寧市電視問政節(jié)目為例，研究了媒體問政現(xiàn)狀及其發(fā)展路徑。[5]

二是政治參與視角，電視問政提供了政治參與的新渠道。如王蕾等對電視問政如何促進(jìn)公民政治參與進(jìn)行了分析，并指出電視問政讓公權(quán)力在陽光下實現(xiàn)透明化運作,使公眾的權(quán)益得到充分的保護(hù),這體現(xiàn)了政府較高的民主政治覺悟,并促進(jìn)了公民政治參與。[6]

三是政府回應(yīng)視角，電視問政要求政府即時回應(yīng)。政府即時回應(yīng)與回應(yīng)能力是電視問政相關(guān)研究中較為特殊的視角。在建設(shè)回應(yīng)型政府的背景下，政府即時回應(yīng)能力成為學(xué)者關(guān)注的焦點。如曾婧婧等利用扎根理論對政府即時回應(yīng)進(jìn)行研究，從政府即時回應(yīng)目的、回應(yīng)主體、回應(yīng)客體、回應(yīng)方式、回應(yīng)價值五個維度界定了地方政府即時回應(yīng)的特點[7]；楊一熠根據(jù)2012—2015年武漢電視問政節(jié)目中政府的回應(yīng)限度，從時間、方式、范圍(空間)三個方面研究如何提升電視問政中地方政府的回應(yīng)能力和透明度。[8]140-142

四是多元主體視角，電視問政強調(diào)多元主體互動。多元主體視角強調(diào)電視問政的主體在劇場中的多元互動。各方主體如何展開互動、怎樣推動公共治理創(chuàng)新是研究者關(guān)注的焦點。如趙振宇結(jié)合親身經(jīng)歷，對傳統(tǒng)媒體、政府和公眾之間如何互動進(jìn)行了研究[9]；韓萬渠等以武漢市電視問政節(jié)目為例，指出公民在場、媒體融合和行政問責(zé)構(gòu)成了電視問政提升政府效能的運行機制[10]；張立榮等以武漢市電視問政節(jié)目為例，指出在新的“治理”視野下，電視問政雖然取得了一定成效，但在問政內(nèi)容公共性、問政方式參與性，以及問政程序反饋性等方面存在局限，應(yīng)完善電視問政進(jìn)而培育公共精神、搭建參與框架、強化問效機制，最終促進(jìn)城市善治。[11]

三、研究設(shè)計

(一)研究對象

本文以《問政日照》和《問政追蹤》為研究對象?！秵栒照铡肥且粰n直播節(jié)目，于2017年6月27日開播，截至2018年9月26日已播出13期，播出時間不固定?！秵栒粉櫋肥且粰n錄播節(jié)目，播出周期較為固定。本研究在“問題呈現(xiàn)—政府回應(yīng)—問題解決”這一邏輯框架中進(jìn)行?！秵栒照铡分饕獙?yīng)邏輯框架中的“問題呈現(xiàn)”和“政府回應(yīng)”，這也是內(nèi)容分析的重點。限于直播的節(jié)目形式，“問題解決”沒有在《問政日照》中直接播出，而是在日照市作風(fēng)建設(shè)辦公室和日照廣播電視臺聯(lián)合推出的后期制作節(jié)目《問政追蹤》中播放。因此，對《問政追蹤》的分析主要對應(yīng)邏輯框架中的“問題解決”。

(二)內(nèi)容編碼

視頻搜索、文字整理和編碼工作由三名經(jīng)過培訓(xùn)的編碼員完成。編碼員將收集的視頻資料逐字逐句轉(zhuǎn)化為文本資料，編碼工作在文字資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行。為了簡便記錄，編碼員在編碼時對文字資料進(jìn)行了簡單的概括和總結(jié)，并區(qū)分了客觀事實和主觀認(rèn)知的內(nèi)容。涉及客觀事實的內(nèi)容直接進(jìn)行編碼統(tǒng)計，涉及主觀認(rèn)知的內(nèi)容則經(jīng)三位編碼員共同認(rèn)定后再進(jìn)行編碼。編碼同時采用集體編碼和獨立編碼兩種方式(1)集體編碼，即三位編碼員在一起進(jìn)行編碼，遇到分歧時及時討論并得出一致性結(jié)論；獨立編碼，即三位編碼員A、B、C獨立編碼，并在編碼結(jié)束后，采用AB=AC=BC的方式交互檢查，最后得出一致性結(jié)論。，以此來保證內(nèi)容分析的信度和效度。根據(jù)研究需要，編碼是在“問題呈現(xiàn)—政府回應(yīng)—問題解決”三個邏輯環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上分為三個階段進(jìn)行的(見表1)：第一階段為問題呈現(xiàn)編碼，對應(yīng)節(jié)目為《問政日照》，這一階段的編碼覆蓋2017年第1、3、4期和2018年第1～4期(2017年第2期視頻資源無法回看)；第二階段為政府回應(yīng)編碼，對應(yīng)節(jié)目為《問政日照》，由于視頻資源可獲得性和深入對比分析的研究需要，這一階段的編碼覆蓋2018年第1～4期；第三階段為問題解決編碼，對應(yīng)節(jié)目為《問政追蹤》，為了便于“問題呈現(xiàn)”“政府回應(yīng)”與“問題解決”三個邏輯環(huán)節(jié)的對照和連貫，“問題解決”的編碼對應(yīng)的是2018年第1～4期的《問政日照》中的“政府回應(yīng)”部分。

表1 日照市電視問政節(jié)目內(nèi)容分析的編碼情況

1.問題呈現(xiàn)編碼。為了顯示日照市電視問政涉及公共問題的廣泛性，“問題呈現(xiàn)”環(huán)節(jié)的編碼范圍包括2017年第1、3、4期，以及2018年第1～4期的《問政日照》。編碼后發(fā)現(xiàn)，2017年《問政日照》呈現(xiàn)了58個公共問題，2018年《問政日照》則呈現(xiàn)了47個公共問題，共105個問題。根據(jù)研究目標(biāo)，我們將這105個問題按主題劃分為八個類型，分別是：(1)交通出行(取值分為交通標(biāo)志、公共出行、交通安全意識、停車位亂用、交通安全監(jiān)管)；(2)生態(tài)環(huán)境(取值分為河流治理、景區(qū)環(huán)境、垃圾污染與處理)；(3)政府服務(wù)與治理(取值分為公職人員失職、政府監(jiān)管、辦證服務(wù)、政策執(zhí)行、政府工程延期嚴(yán)重、政府服務(wù)大廳)；(4)農(nóng)村治理與發(fā)展(取值分為扶貧補貼、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村設(shè)施、農(nóng)村安全意識)；(5)城市治理與發(fā)展(取值分為樓道管理、小區(qū)公共利益、城市形象、公共設(shè)施設(shè)置不合理、物業(yè)服務(wù))；(6)社會治理與發(fā)展(取值分為市場監(jiān)管、福利保障、安全監(jiān)管)；(7)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療改革(取值分為養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療政策執(zhí)行)；(8)教育(取值分為民辦教育、教育資源、學(xué)校服務(wù))。

2.政府回應(yīng)編碼。為了在分析過程中更好地進(jìn)行對比，我們將“政府回應(yīng)”環(huán)節(jié)編碼的范圍縮小到2018年第1～4期《問政日照》，各層級政府部門合計回應(yīng)了47個公共問題。在對政府回應(yīng)進(jìn)行編碼時，我們借鑒楊一熠的研究設(shè)立了時間限度、方式限度、范圍限度三個變量：(1)時間限度(根據(jù)政府部門層級及回應(yīng)整改時間是否清晰分為市級問政對象時間清晰、不清晰；區(qū)縣級問政對象時間清晰、不清晰；基層問政對象時間清晰、不清晰)；(2)方式限度(根據(jù)政府部門層級及提出的解決方案是否具體分為市級問政對象方案具體、不具體；區(qū)縣級問政對象方案具體、不具體；基層問政對象方案具體、不具體)；(3)范圍限度(根據(jù)政府部門層級及提出解決方案的類型分為市級問政對象就事論事、舉一反三；區(qū)縣級問政對象就事論事、舉一反三；基層問政對象就事論事、舉一反三)。需要特別說明的是：通過初期編碼發(fā)現(xiàn)，《問政日照》中呈現(xiàn)的絕大多數(shù)問題均涉及多個責(zé)任部門或單位，有的問題還針對某些責(zé)任部門多次問政。因此，我們在內(nèi)容分析過程中還統(tǒng)計了問政對象的回應(yīng)次數(shù)，以便更加全面反映政府的回應(yīng)能力和回應(yīng)效果。2018年第1～4期《問政日照》中，各層級政府部門共回應(yīng)70次。

3.問題解決編碼?！皢栴}解決”環(huán)節(jié)的編碼范圍是2018年4月4日—10月4日《問政追蹤》，共有47個公共問題得以解決，這與2018年《問政日照》中呈現(xiàn)的公共問題相對應(yīng)?！秵栒粉櫋返木幋a區(qū)分了問題執(zhí)行主體、執(zhí)行對象、解決措施三個方面。

四、城市公共治理創(chuàng)新平臺：以日照市電視問政節(jié)目為例

(一)政策問題的建構(gòu)式呈現(xiàn)

1.問政問題的類型。為便于系統(tǒng)分析和深入了解節(jié)目中被關(guān)注的公共問題和領(lǐng)域，本研究將《問政日照》中呈現(xiàn)的105個公共問題按照“宏觀領(lǐng)域—中觀主題—微觀問題”的邏輯逐級抽象并進(jìn)行編碼統(tǒng)計(見表2)。宏觀領(lǐng)域涉及的八類問題，按照比例從高到低依次為政府服務(wù)與治理(23.8%)、城市治理與發(fā)展(22.9%)、交通出行(14.3%)、教育(10.5%)、生態(tài)環(huán)境(8.5%)、農(nóng)村治理與發(fā)展(8.5%)、社會治理與發(fā)展(6.7%)和醫(yī)療服務(wù)與改革(4.8%)。

表2 《問政日照》中呈現(xiàn)問題的類型(2)“小型農(nóng)田水利設(shè)施不完善”和“‘公平秤’市場監(jiān)管有盲區(qū)”這兩個問題在2017年和2018年均被提出，分別被問政兩次，表2中均只顯示1次。

表2(續(xù))

可以看出，《問政日照》中呈現(xiàn)的問題幾乎都是具體的、關(guān)系到公眾切身利益的民生問題，在微觀層面上表現(xiàn)得尤為明顯。這些民生問題蘊含著公共服務(wù)需求與公共服務(wù)提供之間的矛盾，問題的現(xiàn)實具體性和利益的矛盾沖突性是各地電視問政節(jié)目呈現(xiàn)問題的最大特點。

媒體對于在節(jié)目中呈現(xiàn)什么問題、如何呈現(xiàn)問題具有一定的決定權(quán)，當(dāng)然這種決定權(quán)背后可能部分或完全受政府“授意”和“授權(quán)”的影響。在無法經(jīng)由實證來確認(rèn)媒體議程是否實際上是政府議程“選擇性授權(quán)”的情況下，我們姑且認(rèn)為媒體在電視問政節(jié)目制作過程中是相對獨立運行的行動者，有權(quán)選擇并決定將某個社會公共問題上升為政策問題，并通過現(xiàn)場直播的方式將其呈現(xiàn)在政府和公眾面前。具體到《問政日照》這一節(jié)目，問題建構(gòu)和呈現(xiàn)的形式可概括為：第一，現(xiàn)場互動直播。電視臺通過前期暗訪與采訪采集問題并制作成短片，在節(jié)目中現(xiàn)場播放短片，主持人及現(xiàn)場觀眾直接根據(jù)涉及的問題向責(zé)任部門負(fù)責(zé)人提問，再由負(fù)責(zé)人現(xiàn)場予以回應(yīng)，提問和回應(yīng)均以直播形式呈現(xiàn)。第二，多元主體在場。節(jié)目現(xiàn)場有媒體(主持人)、市民代表、專家學(xué)者、市政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人等，基本符合“多元主體在場”的特點，節(jié)目中曝光的問題均指向明確的政府部門，具有非常強的針對性。

(二)政策問題的即時性回應(yīng)

1.誰來回應(yīng)：問政對象及其層級類型。將問政對象及其回應(yīng)情況進(jìn)行統(tǒng)計后(見圖1)，可以發(fā)現(xiàn)：第一，在問政對象范圍方面，2018年《問政日照》中的47個問題指向37個問政對象，幾乎覆蓋了日照市各級政府的所有職能部門，參與范圍廣泛；第二，在問政對象層級和類型方面，37個問政對象既包括市級、區(qū)縣級、街道辦事處等各層級政府及其職能部門，也包括諸如市公交集團(tuán)、市水務(wù)集團(tuán)等提供公共服務(wù)的國有企業(yè)；第三，在問政對象回應(yīng)頻次方面，37個問政對象共計回應(yīng)70次，其中有27個問政對象被問政2次及以上，市級責(zé)任部門或單位共回應(yīng)30次、區(qū)縣級責(zé)任部門或單位共回應(yīng)29次、基層政府共回應(yīng)11次，這充分說明了絕大多數(shù)的公共問題的回應(yīng)和解決均涉及各級各類責(zé)任部門或單位的協(xié)同參與；第四，在問政對象的具體部門或單位方面，被問政(回應(yīng)次數(shù))從多到少排名前三的依次為市教育局(13次)、東港區(qū)政府(9次)、市住建局(8次)；第五，在問政對象的具體回應(yīng)人員方面，回應(yīng)的官員幾乎全部為責(zé)任部門或單位的主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人。

2.回應(yīng)什么：政府回應(yīng)內(nèi)容的時間、方式與范圍。為進(jìn)一步深入考察政府官員就某一具體問題進(jìn)行回應(yīng)時，在問題解決、整改時間和具體措施等方面作出哪些承諾和部署，以及是否會將節(jié)目中呈現(xiàn)的具體問題上升為工作機制、工作模式等抽象問題，我們按照“時間限度、方式限度、范圍限度”[8]140對官員回應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行分類。前文已述，根據(jù)政府回復(fù)解決問題的及時性，時間限度分為“時間清晰”和“時間不清晰”；根據(jù)解決方式的有效性，將方式限度分為“方案具體”和“方案不具體”；根據(jù)回應(yīng)問題的空間范圍，將范圍限度分為“就事論事”和“舉一反三”。為進(jìn)一步考察政府回應(yīng)是否存在層級差異，我們對各個層級政府官員回應(yīng)內(nèi)容的時間、方式和范圍三個限度的具體情況進(jìn)行統(tǒng)計。

圖1 2018年《問政日照》中問政對象回應(yīng)情況

(1)時間限度。時間限度是指政府官員回應(yīng)某一問題整改或解決的時間期限時是否明確作出承諾和部署。在時間限度方面，明確表示整改或解決問題的時間期限，即時間清晰的回應(yīng)有14次，時間不清晰的回應(yīng)為56次，各層級回應(yīng)情況的具體比例見圖2。

圖2 2018年《問政日照》中各級責(zé)任部門或單位回應(yīng)的時間限度

市級責(zé)任部門或單位解決問題時間清晰的回應(yīng)僅為1次，占其總回應(yīng)次數(shù)的3%；時間不清晰的回應(yīng)為29次，占其總回應(yīng)次數(shù)的97%。區(qū)縣級責(zé)任部門或單位時間清晰的回應(yīng)為7次，占其總回應(yīng)次數(shù)的24%；時間不清晰的回應(yīng)為22次，占其總回應(yīng)次數(shù)的76%?；鶎诱捌洳块T時間清晰的回應(yīng)為6次，占其回答總次數(shù)的55%；時間不清晰的回應(yīng)為5次，占其回應(yīng)總次數(shù)的45%。事實上，及時有效回應(yīng)民眾訴求并承諾解決時間體現(xiàn)了政府對公眾訴求的尊重，更是政府行政能力的直接體現(xiàn)。日照市各級政府在對問題解決時間方面的回應(yīng)情況并不理想，這從側(cè)面反映出政府及其負(fù)責(zé)人對問題不夠了解，在解決問題的承諾上也不夠自信。

(2)方式限度。方式限度是指政府官員回應(yīng)某一問題的整改或解決的措施、辦法或方案時是否足夠明確、具體、針對、可行。在方式限度方面，各級問政對象提出方案具體的回應(yīng)為14次，方案不具體的回應(yīng)為56次(見圖3)。由于市級責(zé)任部門或單位管理范圍寬泛、事務(wù)繁多，因此在解決問題時更傾向于把握全局；區(qū)縣級責(zé)任部門或單位則更多以政策傳遞為主；基層政府及其部門與公眾直接接觸，因此更傾向于政策落實。由此不難發(fā)現(xiàn)：市級責(zé)任部門或單位提出的解決方案大都不夠具體，方案具體的回應(yīng)為9次，僅占其回應(yīng)總次數(shù)的30%；方案不具體的回應(yīng)為21次，占其回應(yīng)總次數(shù)的70%。區(qū)縣級責(zé)任部門或單位方案具體的回應(yīng)為17次，占其回應(yīng)總次數(shù)的59%；方案不具體的回應(yīng)為12次，占其回應(yīng)總次數(shù)的41%?；鶎诱捌洳块T雖回應(yīng)次數(shù)較少，但方案具體的回應(yīng)占其回應(yīng)總次數(shù)的64%；方案不具體的回應(yīng)則僅為4次，占其回應(yīng)總次數(shù)的36%。在許多情況下，無論各個層級問政對象的回應(yīng)情況如何，要更好地解決社會公共問題，都有賴于各級各類責(zé)任主體的縱向聯(lián)動和橫向協(xié)調(diào)。

圖3 2018年《問政日照》各級責(zé)任部門或單位回應(yīng)的方式限度

(3)范圍限度。范圍限度是指政府官員回應(yīng)時是否會對問題的思考延伸到其他領(lǐng)域，并分析該問題產(chǎn)生的深層次原因。范圍限度方面，各級問政對象就事論事的回應(yīng)共51次，舉一反三的回應(yīng)為19次(見圖4)。相較于基層政府及其部門，市級和區(qū)縣級責(zé)任部門或單位就事論事的回應(yīng)情況更多。市級就事論事的回應(yīng)為27次，占其回應(yīng)總次數(shù)的90%；區(qū)縣級就事論事的回應(yīng)為21次，占其回應(yīng)總次數(shù)的72%；而基層政府及其部門就事論事的回應(yīng)僅為3次，占其回應(yīng)總次數(shù)的27%。

與市級和區(qū)縣級相比，基層政府及其部門解決問題的時間更清晰、方案更具體，且更容易舉一反三(見圖2、圖3、圖4)。各級政府部門管轄范圍和職能不同，政府層級是影響政府回應(yīng)方式及解決問題程度的重要因素之一?；鶎诱茌牱秶^窄，部門涉及領(lǐng)域相對較少，因此相比于市級和區(qū)縣級政府，解決問題時間更清晰、方案更具體且更易舉一反三。以“高速公路旁清理垃圾”問題為例，市級層級較高，管轄范圍較廣且權(quán)限和職能層次較高，加之受省級政府限制，其解決問題時考慮的問題更多，因而在制定解決方案時傾向于周期較長的宏觀方案。此外，問題自身復(fù)雜程度也是影響政府回應(yīng)限度的重要因素之一。在進(jìn)行內(nèi)容分析的主題領(lǐng)域中，涉及城市治理與發(fā)展、交通出行、社會治理、教育、醫(yī)療服務(wù)與改革等領(lǐng)域問題時，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人回應(yīng)的時間相對更清晰、方案相對更具體且更容易舉一反三；而涉及政府服務(wù)與治理、農(nóng)村治理與發(fā)展，以及生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的問題時，由于問題成因、問題涉及主體及其利益關(guān)系均較為復(fù)雜，回應(yīng)者更傾向于解釋問題成因而非問題如何解決。孟天廣等在對“網(wǎng)絡(luò)空間的政治互動”研究中也發(fā)現(xiàn)，議題歸屬影響政府部門的回應(yīng)與解決，“環(huán)境保護(hù)由于議題太復(fù)雜而回應(yīng)性低；就業(yè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等議題由于訴求主體意見很難統(tǒng)一而回應(yīng)性低；拆遷征地由于議題復(fù)雜而回應(yīng)性較低。反之，城市建設(shè)、交通、企業(yè)事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生和社會治安等議題在落實解決方案時復(fù)雜性較低因而回應(yīng)程度較高。”[12]

脫鉤的直接補貼政策包括退耕還林補貼和退牧還草補貼。退耕還林補貼用于退耕農(nóng)戶退耕后維持醫(yī)療、教育、日常生活等必要開支的專項補助資金，以及原退耕還林政策補助期滿后，解決退耕農(nóng)戶生活困難的專項補貼。退牧還草補貼是為了保護(hù)和恢復(fù)西北部、青藏高原和內(nèi)蒙古的草地資源，以及治理京、津風(fēng)沙源，對退牧還草的牧民給予生態(tài)補償[15]。主要采取禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧三種方式。2014年開始，對新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆廢除臨時收儲政策，開始執(zhí)行目標(biāo)價格補貼。

圖4 2018年《問政日照》各級責(zé)任部門或單位回應(yīng)的范圍限度

3.回應(yīng)效果：政府官員的回應(yīng)能力。政府官員的回應(yīng)效果部分取決于其回應(yīng)能力，回應(yīng)能力越強，回應(yīng)效果也就越好。除了上文的編碼分析外，政府官員的回應(yīng)能力還可以通過《問政日照》視頻內(nèi)容加以分析，從直播現(xiàn)場政府官員的語氣、神態(tài)、表情、措辭中可以看出，在場的大多數(shù)政府官員的回應(yīng)能力不強，回應(yīng)效果欠佳。

影響政府官員回應(yīng)能力和回應(yīng)效果的重要客觀因素是官員對節(jié)目曝光問題具體情況的不了解。此外，回應(yīng)能力還與在場政府官員所處的“場域”及其“慣習(xí)”有關(guān)。法國著名后現(xiàn)代學(xué)者布迪厄認(rèn)為，“在高度分化的社會里，社會是由相對自主性的‘社會小世界’構(gòu)成的，這些‘社會小世界’是具有其自身的發(fā)展邏輯和必然性的客觀關(guān)系的空間?！盵13]在布迪厄看來，這些“社會小世界”就是不同的“場域”。電視問政以其特有的形式將包括政府官員、市民代表、專家學(xué)者與主持人在內(nèi)的行動者置于一個獨立的傳媒場域之中。在這一場域中，各個行動者的資本、權(quán)力均會發(fā)生一定程度的改變：政府官員的身份不再是管理者，而成為被問責(zé)的對象；市民代表的表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到放大；專家學(xué)者基于技術(shù)理性的角度對曝光的問題和政府官員的回應(yīng)進(jìn)行點評；主持人則是問題的提出者和節(jié)目進(jìn)程的控制者。所有行動者在表達(dá)中都會受到場域的影響，而且在所有行動者中，政府官員受到的影響最大。與此同時，“在場域活動中的行動者并非是一個個‘物質(zhì)粒子’，而是有知覺、有意識屬性的人，每個場域都有屬于自己的‘性情傾向系統(tǒng)’”。行動者長時間受自己所居住場域的影響，會與場域形成相吻合的感知、感覺、行動、思考傾向，以及對世界的理解。[14]布迪厄?qū)⑦@種由于其主客觀條件形成的系統(tǒng)稱之為“慣習(xí)”。具體到《問政日照》中，由于節(jié)目采用現(xiàn)場直播的形式，曝光問題的沖突性和時間限制的即時性形成了一個“壓力型場域”，該壓力型場域?qū)γ课粎⑴c回應(yīng)的政府官員都提出了較高的能力要求，長期處于穩(wěn)定場域中的政府官員在穩(wěn)定場域的慣習(xí)下的表現(xiàn)與壓力型場域中的表現(xiàn)存在差異，這些差異主要體現(xiàn)在語言表達(dá)能力、邏輯思維能力、應(yīng)變反映能力等方面。再加上前文所提出的對曝光問題的具體了解程度等因素，致使不同的政府官員在回應(yīng)方面存在差異。

(三)政策問題的跨越式解決

電視問政這種問政形式將政府治理能力的提升與公共問題的解決融為一體，進(jìn)而推動了政府職能轉(zhuǎn)變，以更有效地建設(shè)服務(wù)型政府。因此，問題是否得到解決尤為關(guān)鍵。然而通過對樣本進(jìn)行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場直播的《問政日照》并未設(shè)置關(guān)于曝光問題是否解決、如何解決的環(huán)節(jié)。當(dāng)然，這是由“直播”這種播出形式?jīng)Q定的。通過搜集材料，發(fā)現(xiàn)錄播節(jié)目《問政追蹤》是對《問政日照》的補充，其內(nèi)容是《問政日照》中曝光問題的解決過程。為保證研究在“問題呈現(xiàn)—政府回應(yīng)—問題解決”這一完整的邏輯框架中進(jìn)行，將《問政追蹤》作為《問政日照》的輔助加以分析，2018年《問政追蹤》涉及的47個問題對應(yīng)這一年度《問政日照》中呈現(xiàn)的47個問題。這些問題均由政府相關(guān)部門及涉事方以“整治行動”的方式加以解決，其中，大部分問題在兩三天內(nèi)整改完畢，部分較大的工程問題也由相關(guān)部門召集會議，作出了詳細(xì)的安排，并提出整改完成期限。

值得一提的是，在檢查整改問題時，除了解決《問政日照》呈現(xiàn)的具體問題，一些部門還舉一反三，將具體問題拓展至相似問題并加以解決。顯然，電視問政對相關(guān)問題的曝光及其在公眾中的廣泛影響力，在提高公眾對城市治理參與積極性的同時，也極大地激發(fā)和提升了政府的公共治理潛力和效能。

五、電視問政下城市公共治理的創(chuàng)新長效機制建構(gòu)

(一)電視問政驅(qū)動下的城市公共治理創(chuàng)新模式

電視問政嵌入城市公共治理呈現(xiàn)的邏輯和路徑創(chuàng)新通常以“政策問題的建構(gòu)式呈現(xiàn)—政策議程的即時性回應(yīng)—政策執(zhí)行的跨越式解決”的形式表現(xiàn)，同時多元主體在現(xiàn)場直播的劇場中展開互動并推動了社會公共問題的解決，日照市電視問政節(jié)目也呈現(xiàn)這一模式(見圖5)。

從圖5可以看出，日照市的電視問政實際上是通過兩個節(jié)目來驅(qū)動公共治理創(chuàng)新的：

《問政日照》以現(xiàn)場直播方式呈現(xiàn)問題以及政府的即時回應(yīng)，該節(jié)目覆蓋了創(chuàng)新路徑中“建構(gòu)式呈現(xiàn)—即時性回應(yīng)”這兩個環(huán)節(jié)。所謂建構(gòu)式呈現(xiàn)，是指媒體以其專屬且特有的方式將暗訪采集的問題線索、問題過程，以及直接利益相關(guān)方的需要、挫折或不滿足通過視頻的方式在現(xiàn)場進(jìn)行播放，從而達(dá)到對一個社會公共問題的界定和建構(gòu)的過程；所謂即時性回應(yīng)，是指在問題呈現(xiàn)環(huán)節(jié)結(jié)束后，由媒體主持人將曝光問題直接指向在場的責(zé)任部門負(fù)責(zé)人(政府官員)，由責(zé)任部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場進(jìn)行即時回應(yīng)的過程。

圖5 電視問政驅(qū)動下的日照市城市公共治理創(chuàng)新模式

《問政追蹤》以剪輯錄播的形式呈現(xiàn)問題的跨越解決，該節(jié)目覆蓋的是創(chuàng)新路徑中的“跨越式解決”這個環(huán)節(jié)。所謂跨越式解決，是指在電視問政的驅(qū)動影響下曝光問題涉及的責(zé)任部門及其執(zhí)行人員在節(jié)目結(jié)束后迅速展開行動，跨越了在無電視問政驅(qū)動影響下可能存在的各種繁瑣且低效的程序環(huán)節(jié)，以極快的速度解決曝光中遇到的問題。

電視問政成為日照市推進(jìn)政府治理能力提升的催化劑，以現(xiàn)場直播的方式呈現(xiàn)問題、回應(yīng)問題，將公眾、媒體和政府三者融為一體，搭建起政府和公眾面對面交流的平臺。這不僅使政府與公眾信息更加對稱，提升對政府的信任，還推動了政府治理能力，成為治理模式創(chuàng)新的動力，提高了日照市政府的治理效能。同時，日照市電視問政處于山東省電視問政網(wǎng)絡(luò)體系中的核心節(jié)點，正如前文所述，電視問政在山東省實現(xiàn)了從市級電視問政向省級電視問政，再向其他市級和縣級電視問政擴(kuò)散的創(chuàng)新擴(kuò)散路徑，這在全國范圍內(nèi)尚屬首次。在經(jīng)由山東省級電視問政擴(kuò)散的影響下，電視問政將會成為推動山東省范圍內(nèi)政府治理創(chuàng)新與政府治理能力提升的“山東特色”。

(二)電視問政驅(qū)動下的城市公共治理創(chuàng)新長效機制

盡管日照市電視問政已經(jīng)初具特色、形成模式，但通過仔細(xì)研判可以發(fā)現(xiàn)：首先，多元主體在場的特點雖然清晰，但公眾主要以臺上的市民代表和臺下的觀眾為主，曝光問題涉及的直接利益相關(guān)方并未實質(zhì)性在場，這在一定程度上降低了“互動”的實質(zhì)性意義；其次，現(xiàn)場直播的問題呈現(xiàn)形式雖然真實，但僅僅覆蓋了創(chuàng)新路徑的前兩個環(huán)節(jié)，《問政追蹤》是脫離于現(xiàn)場直播，其全面性和真實性并未得到最有效的呈現(xiàn)，因此就電視問政本身而言，節(jié)目缺少一個對上一期曝光問題的解決情況進(jìn)行反饋的環(huán)節(jié)；再次，政府官員在場的即時性回應(yīng)只是回應(yīng)型政府的一個方面，回應(yīng)型政府更強調(diào)的還是問題的適時反饋和有效解決，如果僅專注于政府官員的回應(yīng)就會陷入官員回應(yīng)能力、回應(yīng)技巧等表面文章之中；最后，從持續(xù)性的長效機制來審視電視問政驅(qū)動下的城市公共治理創(chuàng)新就不難發(fā)現(xiàn)，要想實現(xiàn)公共治理創(chuàng)新和政府治理效能提升的持續(xù)長效，僅僅憑借電視問政這個單一的問政平臺和形式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，經(jīng)由媒體參與的問政機制絕不僅僅拘泥于電視這一傳統(tǒng)媒體上。隨著新媒體的興起，新媒體問政、網(wǎng)絡(luò)問政、電視問政如果可以有效地融為整體從而形成一個以電視問政為驅(qū)動、以新媒體問政和網(wǎng)絡(luò)問政為補充的問政體系，由此形成的公共治理創(chuàng)新長效機制才有可能持續(xù)地推動政府治理效能的提升。鑒于此，本研究在目前形成模式的基礎(chǔ)上構(gòu)建了電視問政驅(qū)動下的城市公共治理創(chuàng)新長效機制(見圖6)。

圖6 電視問政驅(qū)動下的城市公共治理創(chuàng)新長效機制

總體上看，該體系覆蓋了“問題呈現(xiàn)—政府回應(yīng)—問題解決”三個環(huán)節(jié)，且問題解決與問題呈現(xiàn)之間再構(gòu)成一個反饋循環(huán)。同時，該體系將電視問政作為城市公共治理創(chuàng)新的核心驅(qū)動力量，除了電視這一傳統(tǒng)媒體以外，還將新媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、熱線電話等媒體問政形式全部納入進(jìn)來供公眾選擇。

具體來看，位于中間位置的電視問政是該長效機制的核心驅(qū)動力量，我們將前文中所述的日照市電視問政節(jié)目進(jìn)行了一些改良：第一，增設(shè)“直面當(dāng)事人”環(huán)節(jié)，將部分具有較為重要或影響較大的問題中的利益相關(guān)公眾也就是當(dāng)事人邀請到現(xiàn)場，直接與相關(guān)部門負(fù)責(zé)人面對面對話，從而實現(xiàn)實質(zhì)意義的在場表達(dá)，這樣既可以在保證公眾實質(zhì)參與的條件下促進(jìn)公眾反映問題的真正解決，又可以給相關(guān)部門提供一個當(dāng)面解釋的機會。第二，增設(shè)“問政回頭看”環(huán)節(jié)，并放置于每一期問政節(jié)目的開頭，將上一期節(jié)目中曝光的問題整改和解決情況同樣以現(xiàn)場直播的形式進(jìn)行一個簡單的現(xiàn)場回顧，具體的整改措施和解決過程要在剪輯節(jié)目中呈現(xiàn)，要做到對問政問題的整改和解決情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤報道，確保問題在直播節(jié)目之后真正得到解決。此外，其他媒體形式的問政在公眾表達(dá)方面既可以選擇在場表達(dá)，也可以選擇非在場表達(dá)；在問題呈現(xiàn)方面既可以選擇直播呈現(xiàn)，也可以選擇其他形式呈現(xiàn)；在政府回應(yīng)方面，既可以選擇即時回應(yīng)，也可以選擇非即時回應(yīng)(非即時回應(yīng)仍需注意時效)；在問題解決方面，既可以選擇剪輯后在現(xiàn)場反饋，也可以選擇其他形式反饋(反饋仍需注意時效)。

綜上所述，以電視問政為核心驅(qū)動的問政網(wǎng)絡(luò)體系可以推動城市公共治理持續(xù)創(chuàng)新和政府治理效能持續(xù)提升，我們希望這一長效機制能為其他地區(qū)的電視問政提供一些可資借鑒的啟示。