李語(yǔ)嫣

(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189)

一、問(wèn)題的提出

2018年2月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》)正式確立了檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境民事和環(huán)境行政公益訴訟兩種形式，并就起訴范圍、起訴身份、訴訟程序等作出相關(guān)規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟(又稱檢察公益訴訟)奠定了制度基礎(chǔ)。但是，《檢察公益訴訟解釋》對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟地位的界定并不明晰，超出了傳統(tǒng)民事訴訟和行政訴訟規(guī)定的當(dāng)事人的稱謂，創(chuàng)設(shè)了全新的“公益訴訟起訴人”這一概念，卻并未明確其內(nèi)涵。其具體表現(xiàn)為，僅從靜態(tài)層面表述為“公益訴訟起訴人”，并未回應(yīng)其與被告訴訟地位的區(qū)別，也未闡釋二者訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)的動(dòng)態(tài)劃分。

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴訟地位是一個(gè)由來(lái)已久的問(wèn)題，但自公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，一直備受爭(zhēng)議：檢察機(jī)關(guān)究竟是普通原告，還是代表國(guó)家權(quán)益的法律監(jiān)督者，抑或是兼具雙重身份？爭(zhēng)議的結(jié)論會(huì)極大影響檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)。在環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)享有較被告更優(yōu)越的訴訟權(quán)利，卻沒(méi)有承擔(dān)對(duì)等的訴訟義務(wù)，這是否與民事訴訟的平等原則相沖突？會(huì)造成何種后果？同時(shí)，如果該制度對(duì)平等原則造成了沖擊，是否能夠調(diào)適？如何調(diào)適才能回應(yīng)沖擊？如果無(wú)法調(diào)適，有沒(méi)有新的路徑可供選擇？基于此，本文從分析檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位入手，論證在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與被告的權(quán)利義務(wù)分配違反民事訴訟當(dāng)事人平等原則，進(jìn)而提出回歸監(jiān)督本位的制度調(diào)適方式，并建議完善部門間合作銜接制度。

二、“公益訴訟起訴人”稱謂契合檢察機(jī)關(guān)的角色定位

檢察機(jī)關(guān)在其提起的環(huán)境公益訴訟中的角色定位直接體現(xiàn)了其參與該類訴訟的理論基礎(chǔ)，進(jìn)而指明了其應(yīng)享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，同時(shí)也指向訴訟中應(yīng)適用的實(shí)體法律規(guī)則和法律原則。明確檢察機(jī)關(guān)的角色定位是開(kāi)展檢察公益訴訟制度研究的基礎(chǔ)。

2015年7月，最高人民檢察院出臺(tái)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，正式啟動(dòng)了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)工作。自此以來(lái)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位一直爭(zhēng)議不斷，具體反映在檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的稱謂上。

《試點(diǎn)方案》將檢察機(jī)關(guān)定位為“公益訴訟人”，但公益訴訟人的內(nèi)涵并未明確清晰地被界定?！肮嬖V訟人”這一稱謂的選定，偏重于強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，故而不能與其他提起公益訴訟的主體相同。對(duì)此，多數(shù)學(xué)者表示贊同，認(rèn)為“公益訴訟人”的稱謂體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的特殊地位。但也有學(xué)者傾向于將檢察機(jī)關(guān)稱呼為“原告”，認(rèn)為回歸檢察機(jī)關(guān)的科學(xué)定位和本質(zhì)定位上看，可從公益訴訟原告的定位去構(gòu)造整個(gè)訴訟制度；另有學(xué)者從民事訴訟規(guī)律的角度認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)更宜采“原告”的稱謂，因?yàn)椤肮嬖V訟人”這一法律地位難以在訴訟法上適配對(duì)應(yīng)規(guī)則，強(qiáng)行配適只會(huì)使簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化。[1]爭(zhēng)議至今沒(méi)有結(jié)論。

基于這一爭(zhēng)論，《檢察公益訴訟解釋》將檢察機(jī)關(guān)的稱謂變更為“公益訴訟起訴人”。對(duì)比《試點(diǎn)方案》的稱謂，“公益訴訟”“人”的定位沒(méi)有改變，只是增加了“起訴”二字。這表明檢察機(jī)關(guān)仍兼具原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，應(yīng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行為區(qū)分這兩種身份，同時(shí)按照一審、二審、審判監(jiān)督等程序分別對(duì)檢察機(jī)關(guān)的身份進(jìn)行認(rèn)定。筆者贊同“公益訴訟起訴人”本質(zhì)上為原告，但認(rèn)為將檢察機(jī)關(guān)稱為“公益訴訟起訴人”比“原告”更為合適，即應(yīng)當(dāng)尊重其法律監(jiān)督者的身份。主要理由如下：

第一，“公益訴訟起訴人”包含了“原告”的應(yīng)有之義?！肮嬖V訟人”是公益訴訟中的當(dāng)事人，從字面解釋包括公益訴訟中的起訴人、被訴人、其他參與人等，分別對(duì)應(yīng)民事訴訟原告、被告、其他訴訟參與人；“公益訴訟起訴人”是原告身份在公益訴訟案件中的細(xì)化規(guī)定，這拉近了檢察機(jī)關(guān)與原告的身份距離。同時(shí)由于民事訴訟法和行政訴訟法沒(méi)有“公益訴訟起訴人”這一主體，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中所對(duì)應(yīng)的訴訟主體仍是原告。[2]因此，檢察機(jī)關(guān)所享有的基本訴訟權(quán)利與義務(wù)仍與被告平等，如申請(qǐng)回避的權(quán)利、辯論的權(quán)利、履行生效判決的義務(wù)等等。[3]225-227

第二，檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位與傳統(tǒng)訴訟適格原告有一定差異。訴訟地位的差異主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的身份，二是檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)與案件無(wú)直接利害關(guān)系。首先，檢察機(jī)關(guān)是憲法明文規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其所行使的各項(xiàng)權(quán)力都是法律監(jiān)督權(quán)的延伸。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中享有法律監(jiān)督權(quán)及相關(guān)衍生權(quán)限，是傳統(tǒng)訴訟的普通原告所不具備的。其次，依我國(guó)傳統(tǒng)訴訟制度，適格原告應(yīng)與訴訟有直接利害關(guān)系。(1)《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定，起訴的原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。而公益訴訟構(gòu)造突破了直接利害關(guān)系理論，放寬了對(duì)適格原告的范圍限制，因此檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表參與環(huán)境公益訴訟，與該訴訟本身并無(wú)直接利害關(guān)系。

第三，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者身份優(yōu)先于原告身份。前已論及，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中兼具法律監(jiān)督者和原告的雙重身份，這已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)。但是，檢察機(jī)關(guān)兼具的這兩種身份并不居于同等地位，法律監(jiān)督者的身份高于原告的身份。其主要原因在于，法律監(jiān)督者的身份貫穿檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟始終，包括訴前程序、訴中行使訴訟權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)、訴后監(jiān)督，該身份是其主要身份；而原告的身份僅存在于訴訟階段，且與傳統(tǒng)民事或行政訴訟原告地位存在差異，該身份是其次要身份。從修法的趨勢(shì)也不難推測(cè)，未來(lái)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律監(jiān)督地位會(huì)更加受到重視。2018年10月全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的《人民檢察院組織法修訂草案》首次在法律層面明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)。這對(duì)于其在檢察公益訴訟中強(qiáng)化法律監(jiān)督職能、依法規(guī)范調(diào)查取證具有重要意義。[4]

三、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的地位設(shè)計(jì)與平等原則的沖突

“公益訴訟起訴人”本質(zhì)上為原告，因此檢察機(jī)關(guān)在其提起的環(huán)境公益訴訟中的法律地位應(yīng)當(dāng)遵從《民事訴訟法》或《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟中，雙方當(dāng)事人的法律地位符合《行政訴訟法》法律規(guī)范；而在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟中，其與被告的法律地位并不平等，因此違反了民事訴訟平等原則，具體體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)在其提起的環(huán)境民事公益訴訟中享有優(yōu)惠性權(quán)益，這些優(yōu)惠性權(quán)益為檢察機(jī)關(guān)潛在權(quán)利擴(kuò)張?zhí)峁┩寥?，同時(shí)也直接違背了保護(hù)訴訟弱勢(shì)方的基本法理。

(一)民事訴訟平等原則適用于檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，法律層面沒(méi)有涉及是否適用《民事訴訟法》及相關(guān)原則的規(guī)定。在司法解釋層面，《檢察公益訴訟解釋》第三條和第四條對(duì)檢察公益訴訟與民事訴訟的部門法交叉作出了原則性規(guī)定。根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第三條，檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中應(yīng)遵守法律規(guī)定、遵循訴訟原則。該司法解釋第四條同時(shí)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，“依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！痹撘?guī)定是一條“凌駕條款”，從其表述可知：首先，檢察公益訴訟與民事訴訟有一定的關(guān)聯(lián)性，因此比照《民事訴訟法》的規(guī)定獲取相應(yīng)權(quán)利與義務(wù)。其次，檢察公益訴訟在民事訴訟的基礎(chǔ)上有一定的突破，體現(xiàn)在兩方面：一是《檢察公益訴訟解釋》有規(guī)定的，按規(guī)定實(shí)行；沒(méi)有規(guī)定的按照《民事訴訟法》相應(yīng)條款兜底。對(duì)此，《檢察公益訴訟解釋》第二十六條也已明文規(guī)定。二是若法律、司法解釋另有特別規(guī)定，則不論《民事訴訟法》有無(wú)規(guī)定或者如何規(guī)定相關(guān)內(nèi)容，均遵循特別規(guī)定。由于現(xiàn)行法律和司法解釋不存在可以突破民事訴訟法律規(guī)范的特別規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟受《民事訴訟法》規(guī)制，聚焦于環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域也是如此?！肮嬖V訟是一種私訴而非公訴，不能脫離民事訴訟兩造平等的基本原則?！盵5]民事訴訟當(dāng)事人平等原則適用于檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟。

(二)環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人訴訟權(quán)利與義務(wù)的劃分違反平等原則

1.民事訴訟當(dāng)事人平等原則的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。我國(guó)民事訴訟確立了當(dāng)事人平等原則(2)《民事訴訟法》第八條規(guī)定：“民事訴訟當(dāng)事人有平等的訴訟權(quán)利。人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)保障和便利當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，對(duì)當(dāng)事人在適用法律上一律平等?！保此挟?dāng)事人均享有平等的訴訟地位，其程序利益和實(shí)體利益均得到平等保護(hù)。對(duì)該原則可作以下解構(gòu)：首先，雙方當(dāng)事人的訴訟地位完全平等，也就是訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)平等。這里的平等并不代表完全相同，而是在民事訴訟中表現(xiàn)為相同或?qū)Φ?；平等適用的對(duì)象不僅是權(quán)利，也包含義務(wù)。其次，雙方當(dāng)事人有平等地行使訴訟權(quán)利的手段。最后，雙方當(dāng)事人在法律適用上一律平等。

2.檢察機(jī)關(guān)與被告的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)不平等。檢察機(jī)關(guān)在其提起的環(huán)境民事公益訴訟中享有優(yōu)惠性權(quán)益。從相關(guān)司法解釋來(lái)看，這種權(quán)益包括四個(gè)方面：一是賦予檢察機(jī)關(guān)更多的權(quán)利，如辦理公益訴訟案件時(shí)的調(diào)查取證權(quán)；二是減免檢察機(jī)關(guān)訴訟費(fèi)用繳納義務(wù)，如起訴時(shí)緩繳訴訟費(fèi)用、敗訴時(shí)免繳訴訟費(fèi)用；三是限制被告權(quán)利，如被告不能提出反訴；四是轉(zhuǎn)移費(fèi)用負(fù)擔(dān)，即原告可請(qǐng)求法院決定由被告承擔(dān)其為進(jìn)行訴訟所支出的必要費(fèi)用。檢察機(jī)關(guān)與被告的訴訟權(quán)利顯然不平等。

以檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)為例。在傳統(tǒng)民事訴訟中，當(dāng)事人享有的收集和提供證據(jù)的權(quán)利相同。[3]55-57但在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)享有的該項(xiàng)權(quán)利范圍更大。根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第六條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有“調(diào)查收集證據(jù)材料”的權(quán)利。該權(quán)利與法院的調(diào)查、收集證據(jù)權(quán)相類似，手段包括提供法律咨詢、提交書面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等；調(diào)查對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)、其他組織和公民，并且被調(diào)查的對(duì)象應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查。這顯然是被告不享有的權(quán)利。雖然有學(xué)者提出，國(guó)家監(jiān)察體制改革一定程度上弱化了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的效果[6]，但是與僅有證據(jù)收集和提供權(quán)的被告相比，檢察機(jī)關(guān)仍具備調(diào)查取證權(quán)限上的優(yōu)越性，受影響的不過(guò)是權(quán)能大小和權(quán)利行使程度。

檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查、收集證據(jù)等方面的明顯優(yōu)勢(shì)有時(shí)還會(huì)使其在證明標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)。例如，在常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙環(huán)境民事公益訴訟糾紛一案中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于被告的排污行為是否造成損害后果這一舉證責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)有所降低，法院僅根據(jù)檢察機(jī)關(guān)出具的一份檢驗(yàn)操作不嚴(yán)謹(jǐn)、檢驗(yàn)結(jié)論存在爭(zhēng)議的《武進(jìn)區(qū)遙觀鎮(zhèn)東方村洗桶廠場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)報(bào)告》，便認(rèn)為已經(jīng)足以證明排污行為造成了污染損害結(jié)果，并認(rèn)定污染范圍為土壤面積100平方米，地下水面積約300平方米。(3)法院認(rèn)為：“雖因污水池下方土壤因?qū)嶋H情況，不符合取樣條件，未作檢測(cè)。但地下水的毛細(xì)現(xiàn)象和滲透擴(kuò)散是一個(gè)普遍客觀存在的自然現(xiàn)象，從地下水、污水池的污染數(shù)據(jù)，可以得出土壤被污染的結(jié)論?！眳⒁?jiàn)：常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙，(2015)常環(huán)公民初字第1號(hào)判決書。有學(xué)者斷言，檢察機(jī)關(guān)較一般公益訴訟原告所具有的優(yōu)越性勢(shì)必會(huì)對(duì)舉證責(zé)任的分配產(chǎn)生影響。

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中享有較被告更優(yōu)越的訴訟權(quán)利，這顯然違反了“雙方當(dāng)事人在民事訴訟中平等地享有訴訟權(quán)利”的條款，亦即違反了民事訴訟當(dāng)事人平等原則。但是有學(xué)者認(rèn)為，判斷二者訴訟地位的平等與否不能僅著眼于權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)將義務(wù)也囊括在內(nèi)，分別綜合考量雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)，再進(jìn)行對(duì)比。具體而言，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中雖然享有優(yōu)惠性權(quán)利，但同時(shí)也承擔(dān)了一些非公益訴訟原告不需要承擔(dān)的義務(wù)，如檢察機(jī)關(guān)起訴前必須經(jīng)過(guò)訴前程序、起訴時(shí)需要向法院提供被告行為至少存在損害環(huán)境公共利益風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料，因此檢察機(jī)關(guān)與被告的訴訟地位總體而言并沒(méi)有超過(guò)平等的范疇。[7]這種觀點(diǎn)有一定的道理，但是這樣的比較方式在邏輯上似乎不妥，因?yàn)樵V訟權(quán)利與訴訟義務(wù)不能糅合起來(lái)對(duì)比。通過(guò)對(duì)平等原則的解構(gòu)，享有平等的訴訟地位是指“所有當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等、訴訟義務(wù)平等?！盵8]這里的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)顯然是兩個(gè)被比較的主體。檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利優(yōu)于被告、訴訟義務(wù)或許劣于被告(假設(shè)如此)，但并不代表優(yōu)惠的訴訟權(quán)利與多出的訴訟義務(wù)能夠簡(jiǎn)單地以加減的方式進(jìn)行抵消。正確的比較方式是將檢察機(jī)關(guān)與被告的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)分別進(jìn)行對(duì)比。至于有學(xué)者提出的“傳統(tǒng)訴訟的當(dāng)事人可以完全充分、自由地行使訴訟權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)行使則需嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，不可以隨意處分”[9]，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)的限制，而不是對(duì)其施加的訴訟義務(wù)。

(三)環(huán)境民事公益訴訟對(duì)平等原則的沖擊違背了保護(hù)弱勢(shì)方的法律原理

檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的訴訟構(gòu)造與保護(hù)弱勢(shì)方的法理相違背。不同于“民告民”的傳統(tǒng)民事訴訟構(gòu)造，也不同于“民告官”的傳統(tǒng)行政訴訟構(gòu)造，公益訴訟創(chuàng)制了“官告民”“官告官”的兩種新型訴訟構(gòu)造。由于公益訴訟的制度拓展和解釋以民事訴訟和行政訴訟的既有框架為基礎(chǔ)，其兩造的確定也應(yīng)考慮民事訴訟和行政訴訟兩造的法理依據(jù)——保護(hù)弱勢(shì)方的合法權(quán)益。在傳統(tǒng)民事訴訟中，當(dāng)事人雙方訴訟地位平等，不存在保護(hù)弱勢(shì)方的問(wèn)題；在傳統(tǒng)行政訴訟中，行政相對(duì)人為弱勢(shì)方，故而行政訴訟法及配套規(guī)定設(shè)計(jì)了一系列保障行政相對(duì)人權(quán)利或者加重行政機(jī)關(guān)義務(wù)的制度，如行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制等。投射到公益訴訟，在環(huán)境行政公益訴訟“官告官”的訴訟構(gòu)造中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)作為司法權(quán)和行政權(quán)的代表，享有相對(duì)均勢(shì)的資源，無(wú)所謂哪一方天然處于弱勢(shì)，也就無(wú)須過(guò)多強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)方的保護(hù)。而在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟“官告民”的訴訟構(gòu)造中，并沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)普通弱勢(shì)民事主體的傾斜性保護(hù)，反而是前者在訴訟的多個(gè)階段均享有優(yōu)于后者的訴訟權(quán)利，這顯然是與保護(hù)弱者的法理相違背的。易言之，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與被告的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)既不相同、也不對(duì)等，對(duì)民事訴訟當(dāng)事人平等原則造成了沖擊，也違背了保護(hù)弱勢(shì)方的基本法律原理。

四、回歸監(jiān)督本位：環(huán)境公益訴訟之制度調(diào)適

在現(xiàn)行制度框架下，化解檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟對(duì)平等原則的沖擊，有兩個(gè)思考方向：一是適當(dāng)調(diào)整平等原則，拓展平等原則在環(huán)境民事公益訴訟中的適用邊界，彈性地將檢察機(jī)關(guān)與被告的不平等地位涵攝在內(nèi)，比如民事訴訟的處分原則和調(diào)解原則在適用于公益訴訟時(shí)進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。(4)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十五條、二十七條已經(jīng)對(duì)處分原則作了調(diào)整；《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十二條也對(duì)調(diào)解原則進(jìn)行了調(diào)整。二是調(diào)整檢察機(jī)關(guān)或者被告的訴訟地位，使二者趨于平等。這又有兩種調(diào)適策略，視檢察機(jī)關(guān)是否作為當(dāng)事人參與訴訟而有所不同：第一，若檢察機(jī)關(guān)仍為訴訟當(dāng)事人，則調(diào)整方式為適度降低檢察機(jī)關(guān)的訴訟特權(quán)或增加被告的訴訟權(quán)利，使二者訴訟權(quán)利平等。應(yīng)當(dāng)注意的是，不能簡(jiǎn)單地將一方的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)相抵消。第二，若檢察機(jī)關(guān)不再充當(dāng)當(dāng)事人，則應(yīng)考慮其回歸“支持起訴人”的身份。以上調(diào)適方式或許能夠回應(yīng)環(huán)境民事公益訴訟對(duì)平等原則的沖擊，但是無(wú)法解決該制度在法理上難以保護(hù)弱勢(shì)方的固有缺陷。應(yīng)跳出現(xiàn)存制度沖突范圍，著眼于環(huán)境公益訴訟整體框架設(shè)計(jì)，對(duì)環(huán)境公益訴訟起訴順位進(jìn)行雙向調(diào)試，以確保發(fā)現(xiàn)環(huán)境和生態(tài)資源破壞行為后，先由公民提起私益訴訟，若無(wú)人起訴，則由社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟或由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟。同時(shí)，完善環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的銜接機(jī)制，對(duì)于發(fā)揮環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政效能優(yōu)勢(shì)和提升檢察監(jiān)督的實(shí)際效果也大有裨益。

(一)環(huán)境公益訴訟起訴順位之雙向調(diào)試

檢察機(jī)關(guān)既能提起環(huán)境民事公益訴訟，又能提起環(huán)境行政公益訴訟，那么在實(shí)踐中必然出現(xiàn)二者競(jìng)合的情況：哪些情況可以同時(shí)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟？如何選擇？哪些情況又只能擇其一？回答這些問(wèn)題必須從這兩種訴訟間的關(guān)系開(kāi)始研究。檢察機(jī)關(guān)提起以上兩種公益訴訟都要經(jīng)歷“發(fā)現(xiàn)案件―訴前程序―訴訟程序”的流程。根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第十三條和第二十一條的規(guī)定，兩種訴訟的案件來(lái)源都是“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，訴前程序?qū)τ诃h(huán)境民事公益訴訟而言是“依法公告，公告期間為三十日”，對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟而言是“向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”。雖然訴前程序的啟動(dòng)方式不同，但都表明了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的兜底序位。這兩種訴訟最大的區(qū)別在于被告不同，環(huán)境民事公益訴訟的被告是環(huán)境侵權(quán)人，而環(huán)境行政公益訴訟的被告為負(fù)有監(jiān)督或管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。不同的被告蘊(yùn)含不同的法理。環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟一脈相承，體現(xiàn)了誰(shuí)施害誰(shuí)做被告的訴訟原理。而環(huán)境行政公益訴訟中被告的安排主要是考慮到通過(guò)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中的行政手段可以高效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)之目的。[10]56-57行政的本質(zhì)是對(duì)公共利益的集合、維護(hù)與分配，行政機(jī)關(guān)的法律職責(zé)是維護(hù)公共利益。[11]這意味著借助檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟來(lái)主張生態(tài)損害賠償并不具有必然性，檢察機(jī)關(guān)也不宜沖到環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法第一線，否則有混淆權(quán)力界限之虞。除此之外，民事公益訴訟和行政公益訴訟之間還存在以下關(guān)系：一方面，兩種訴訟保護(hù)的利益范圍有重合，都以保護(hù)社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對(duì)應(yīng)到環(huán)保領(lǐng)域，均保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。通過(guò)對(duì)比法律條文不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境行政公益訴訟保護(hù)的利益范圍能夠覆蓋環(huán)境民事公益訴訟。另一方面，司法實(shí)務(wù)中環(huán)境行政公益訴訟更為常見(jiàn)。數(shù)據(jù)顯示，2018年前11個(gè)月，全國(guó)共辦理檢察公益訴訟案件89 523件，其中行政公益訴訟案件占比95．6%。[12]從該組數(shù)據(jù)中可以看出，行政公益訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)高于民事公益訴訟。(5)事實(shí)上，由檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件占比甚至不足4.4%，因?yàn)樾淌赂綆袷鹿嬖V訟案件也包括在這個(gè)比例內(nèi)。由此可推知，當(dāng)二者產(chǎn)生競(jìng)合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)大概率選擇提起行政公益訴訟。

綜上，民事公益訴訟與行政公益訴訟在案由、保護(hù)范圍和內(nèi)容等方面有大量重合，并且檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟與當(dāng)事人平等原則相抵牾。[13]“司法改革本是一項(xiàng)涉及機(jī)制設(shè)置、權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)等多方位的全面改革，需要一種宏觀的、戰(zhàn)略性的規(guī)劃?！盵14]為擺脫現(xiàn)有制度框架的束縛，需要以縱覽全局的角度審視環(huán)境公益訴訟制度，探索新的解決思路：發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境和生態(tài)資源的行為后，先由公民提起私益訴訟，若無(wú)人起訴，再由社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟或由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟。

1.社會(huì)組織主導(dǎo)提起環(huán)境民事公益訴訟。從法律體系和權(quán)力架構(gòu)的良性運(yùn)行角度看，對(duì)比檢察機(jī)關(guān)，社會(huì)組織作為環(huán)境民事公益訴訟的原告具有一定優(yōu)勢(shì)。首先，檢察機(jī)關(guān)的特殊地位使得環(huán)境民事公益訴訟與民事訴訟的制度體系難以自洽，部門法之間出現(xiàn)裂痕。其次，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中“訴監(jiān)合一”，職能出現(xiàn)混同并有權(quán)力擴(kuò)張的不可控性?！霸跈?quán)力監(jiān)督與分解的背景下，以環(huán)境民事公益訴權(quán)的形式一概擴(kuò)張檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)是變相的集權(quán)?！盵15]對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的權(quán)力膨脹應(yīng)當(dāng)保持警惕。最后，檢察機(jī)關(guān)的特殊地位對(duì)“兩造平等”的訴訟結(jié)構(gòu)也造成了混亂。對(duì)此，有學(xué)者針對(duì)性地提出“完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)模式的基本方向是從公權(quán)主導(dǎo)向社會(huì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變”?，F(xiàn)行制度已經(jīng)在向社會(huì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，如環(huán)境民事公益訴訟設(shè)立訴前公告程序，這表明社會(huì)組織居于起訴的優(yōu)先地位，兩造不平等的緊張態(tài)勢(shì)得到一定程度的緩解。

從個(gè)人利益與公共利益的保護(hù)順位角度看，環(huán)境損害具有二元性，同一環(huán)境侵權(quán)行為往往會(huì)同時(shí)損害社會(huì)公共利益和個(gè)人利益。[16]因此在環(huán)境侵權(quán)案件中，涉及的環(huán)境公共利益和個(gè)人利益并不總是涇渭分明，相反，往往表現(xiàn)為交叉、乃至重合的現(xiàn)象。例如，水污染會(huì)破壞臨近河流流域的生態(tài)環(huán)境和生物資源，同時(shí)污水流入農(nóng)田，也會(huì)給農(nóng)作物生長(zhǎng)帶來(lái)不良影響，此時(shí)，排污行為既損害了環(huán)境公共利益，也使得農(nóng)民的個(gè)人利益受損。若污水流入多名農(nóng)戶的農(nóng)田，危害其農(nóng)作物，那么就會(huì)同時(shí)損害環(huán)境公共利益與多數(shù)人利益，“呈現(xiàn)出集合侵權(quán)的特點(diǎn)”。[17]抽象的環(huán)境公共利益和具體的個(gè)人私益往往難有分界。當(dāng)環(huán)境公共利益與被害人利益沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)被害人私人利益。[18]11-12這里的“優(yōu)先保護(hù)”不僅指利益受損時(shí)的優(yōu)先賠償，還應(yīng)作廣義解釋為，被害人主張的個(gè)人利益救濟(jì)在順位上應(yīng)優(yōu)先于有關(guān)機(jī)關(guān)、組織主張的環(huán)境公共利益。事實(shí)上，理論界普遍贊同檢察機(jī)關(guān)退居起訴末位，即在窮盡行政執(zhí)法措施和其他訴訟救濟(jì)措施的前提下，才能由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。[19]司法解釋也通過(guò)規(guī)定訴前程序確立檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)缺地位。

2.檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先選擇環(huán)境行政公益訴訟。為從根本上避免檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟中當(dāng)事人雙方訴訟權(quán)利義務(wù)不平等這一不可調(diào)和的沖突，應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整政策導(dǎo)向，激勵(lì)檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先提起環(huán)境行政公益訴訟，以督促行政機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)管職責(zé)。這種調(diào)整對(duì)于理順整個(gè)環(huán)境公益訴訟法律規(guī)范體系和權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)大有裨益。事實(shí)上，許多學(xué)者和實(shí)務(wù)界的工作人員也側(cè)面論述了這一觀點(diǎn)的內(nèi)核。有實(shí)務(wù)專家建議，公益訴訟的啟動(dòng)，可以以檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟為主，公民和組織提起民事公益訴訟為輔。[20]有學(xué)者則直接提出檢察機(jī)關(guān)不宜承擔(dān)環(huán)境民事公益訴訟起訴職責(zé)，認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)的主要職能是履行法律監(jiān)督權(quán)力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在環(huán)境民事訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)不宜承擔(dān)提起訴訟職責(zé)?！盵21]也有學(xué)者主張，“在環(huán)境公益訴訟的原告主體體系構(gòu)建中……，應(yīng)強(qiáng)調(diào)把環(huán)境公益訴訟這架機(jī)器的最終啟動(dòng)權(quán)交給普通公民?！盵22]還有學(xué)者認(rèn)為，“使檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)社會(huì)公共利益時(shí)盡量提供后盾式的保障，依靠法律監(jiān)督保障環(huán)境民事公益訴訟的程序正義和實(shí)體正義，而非直接參與到訴訟中?！盵18]13上述觀點(diǎn)雖基于不同的論證邏輯，但都表達(dá)了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)聚焦環(huán)境行政公益訴訟之意。

檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先提起環(huán)境行政公益訴訟有利于督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，且不會(huì)對(duì)現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟制度體系產(chǎn)生沖擊，具體體現(xiàn)為：其一，環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序能夠督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，從而更高效地實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的目的。其原因在于比起復(fù)雜耗時(shí)的訴訟程序，行政程序的追責(zé)效率較高，如行政機(jī)關(guān)可直接對(duì)環(huán)境資源破壞行為提出糾正意見(jiàn)、進(jìn)行行政處罰、采取行政強(qiáng)制等措施。其二，我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主要目的有兩個(gè)，一是維護(hù)環(huán)境公共利益，二是督促適格主體依法行使公益訴權(quán)，調(diào)整后的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟既能滿足保護(hù)社會(huì)公共利益的目的，又能分別滿足民事訴訟和行政訴訟的目的。其三，雖然檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先提起環(huán)境行政公益訴訟，但環(huán)境民事公益訴訟程序的啟動(dòng)并不受影響，如檢察機(jī)關(guān)可將相關(guān)案件線索移交具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)保組織或自行提起環(huán)境民事公益訴訟，因此對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)力度不會(huì)減弱。

綜上所述，采取社會(huì)組織主導(dǎo)提起環(huán)境民事公益訴訟、檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先選擇環(huán)境行政公益訴訟的雙向調(diào)適方式，能夠在一定程度上緩和檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟對(duì)平等原則的沖擊。這既是檢察機(jī)關(guān)回歸監(jiān)督本位的表現(xiàn)，又能督促行政機(jī)關(guān)更好地履行行政監(jiān)管職責(zé)，從而更高效地實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和生態(tài)資源的目的。

(二)完善環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的銜接機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)在環(huán)境行政公益訴訟中均享有一定職權(quán)，環(huán)境行政公益訴訟要求檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督、督促作用，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)政府及環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在環(huán)境與資源保護(hù)中的主導(dǎo)地位與監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)著力完善環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的銜接機(jī)制。

1.充分發(fā)揮環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政效能優(yōu)勢(shì)。環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)在環(huán)境行政公益訴訟中并不只是消極的被告，在進(jìn)入訴訟階段之前，即環(huán)境與生態(tài)資源破壞行為的過(guò)程中，也應(yīng)充分發(fā)揮積極執(zhí)法作用。行政審批、行政許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等準(zhǔn)入門檻的設(shè)置能夠過(guò)濾掉部分環(huán)境與資源的潛在破壞者。行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性措施既能起到震懾作用，也能在發(fā)現(xiàn)環(huán)境與資源破壞行為后予以有效制止。對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟中案件線索發(fā)現(xiàn)難這一難題，環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮其在行政效能方面的優(yōu)勢(shì)，與檢察機(jī)關(guān)銜接得當(dāng)，進(jìn)而擺脫困境。

對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟的案件來(lái)源，《檢察公益訴訟解釋》籠統(tǒng)地表述為“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，但在實(shí)踐中，案件來(lái)源高度單一，絕大多數(shù)僅為檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查、審查起訴、批捕或刑事審判監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的線索。[23]環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)在配合政府或其他行政部門開(kāi)展專項(xiàng)治理工作時(shí)能夠發(fā)現(xiàn)案件線索，在群眾來(lái)信和來(lái)訪中也能及時(shí)獲取相關(guān)信息。應(yīng)打通檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的案件來(lái)源通道，借助部門銜接機(jī)制形成信息共享平臺(tái)，共享共管二者在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的案件線索，同時(shí)也不可忽視新聞媒體的輿論監(jiān)督，有選擇地跟進(jìn)和排查新聞媒體報(bào)道中可能涉及環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的相關(guān)線索。

2.推動(dòng)環(huán)保執(zhí)法與檢察監(jiān)督深度交流協(xié)作。行政權(quán)缺位嚴(yán)重是我國(guó)環(huán)境公益訴訟的一個(gè)突出問(wèn)題，“行政機(jī)關(guān)既不愿意履行職責(zé)，也不愿意當(dāng)被告，而是將防污、治污的‘皮球’踢向法院?！盵10]61行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)措施多樣，但在實(shí)踐中，其執(zhí)法過(guò)程難免混雜著徇私舞弊、弄虛作假，以及利益博弈下的無(wú)奈妥協(xié)。雖然《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)下級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督，賦予了前者對(duì)后者違法職務(wù)行為的糾偏權(quán)力，但是行政機(jī)關(guān)往往“上下一心”，這種看似更加一重保障的糾偏措施實(shí)際實(shí)施效果并不盡如人意。如此的運(yùn)行模式使得行政權(quán)逐漸失去民眾的期待，因此需要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的追責(zé)，這也有利于督促行政權(quán)依法運(yùn)行，塑造行政機(jī)關(guān)的公信力。換個(gè)角度看，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的追責(zé)也反過(guò)來(lái)倒逼其斬?cái)嗯c環(huán)境資源破壞者的利益瓜葛，以獨(dú)立、公正執(zhí)法為其履職要旨。

在促使行政權(quán)依法運(yùn)行之后，應(yīng)著力加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的互動(dòng)和交流，共同建立日趨完善的溝通協(xié)商機(jī)制。這一構(gòu)想在司法實(shí)踐中已初見(jiàn)成效。在人員流動(dòng)上，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部會(huì)簽了干部雙向掛職交流協(xié)作意見(jiàn)，邀請(qǐng)環(huán)保部門專業(yè)人員參與辦理公益訴訟案件工作。在追責(zé)生態(tài)環(huán)境和資源破壞行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)雖然可能成為行政公益訴訟的被告，但其中大多數(shù)對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作都是理解、支持、配合的，并能夠與檢察機(jī)關(guān)通力合作。例如，湖北省黃石市磁湖生態(tài)環(huán)境因存在14年的違章建筑遭受破壞，市國(guó)土局主動(dòng)上門要求檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，后者依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，成功破解了這一困擾地方多年的難題。從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟案件中不難看出，通過(guò)檢察公益訴訟工作，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通協(xié)作，共同履行了維護(hù)環(huán)境公共利益的法律職責(zé)。

五、結(jié) 語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟是制止環(huán)境和生態(tài)資源破壞行為、維護(hù)環(huán)境公共利益必不可少的訴訟制度，其中檢察公益訴訟制度尤為重要，不僅事關(guān)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，更關(guān)乎保護(hù)生態(tài)環(huán)境與資源的成效。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟不符合民事訴訟當(dāng)事人平等原則，并違背了保護(hù)弱勢(shì)訴訟方的基本法理。只有回歸監(jiān)督本位，一方面采取社會(huì)組織主導(dǎo)提起環(huán)境民事公益訴訟、檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先選擇環(huán)境行政公益訴訟的雙向調(diào)適方式，另一方面完善環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的銜接機(jī)制，才能從根本上緩和制度設(shè)計(jì)沖突。這種調(diào)適有利于節(jié)約司法資源，既能促使檢察機(jī)關(guān)回歸法律監(jiān)督本位，又能調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)和主動(dòng)履職的能動(dòng)性，符合高效保護(hù)環(huán)境公共利益、督促適格主體依法行使公益訴權(quán)的制度設(shè)計(jì)初衷。環(huán)境檢察公益訴訟的良性發(fā)展將對(duì)推動(dòng)依法高效保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。