李永健

摘 要：河長(zhǎng)制是為解決日益嚴(yán)重的水環(huán)境污染問題而進(jìn)行的一項(xiàng)改革創(chuàng)新措施。河長(zhǎng)制通過強(qiáng)化首長(zhǎng)責(zé)任制推進(jìn)水治理體系的力量整合，化解了現(xiàn)代政府職能分工導(dǎo)致的組織壁壘化的內(nèi)在缺陷。在本質(zhì)上，河長(zhǎng)制屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一種責(zé)任機(jī)制，具有典型的中國(guó)式社會(huì)治理特征。作為有中國(guó)特色的水治理制度創(chuàng)新，河長(zhǎng)制契合了人民日益增長(zhǎng)的良好水環(huán)境的訴求，具有內(nèi)在的合理性和正當(dāng)性的基礎(chǔ)。雖然河長(zhǎng)制在實(shí)踐中獲得了初步成效并上升為國(guó)家意志，但河長(zhǎng)制還存在制度邏輯欠缺和法律依據(jù)不足等問題。未來河長(zhǎng)制的發(fā)展還需要與綠色發(fā)展觀等理念相契合，將河湖治理與社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，不斷增加法治要素和多元主體參與。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;水治理;政治權(quán)威;中國(guó)特色

[中圖分類號(hào)] D668? [文章編號(hào)] 1673-0186（2019）05-0051-012

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.05.006

黨的十九大確認(rèn)了中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代。中國(guó)現(xiàn)階段的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。伴隨著改革開放進(jìn)程，中國(guó)水治理體系已經(jīng)初步建立起來。但在片面追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和唯GDP至上的發(fā)展模式下，水污染和水危機(jī)問題日益嚴(yán)重，不僅引起了普通民眾的強(qiáng)烈擔(dān)憂和政府的高度關(guān)注，也成為制約中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。中國(guó)水污染和水危機(jī)問題不僅僅是地域空間和資源稟賦的問題，而且是水治理體制有效性不足和機(jī)制運(yùn)行不暢的問題。簡(jiǎn)單概括，有組織機(jī)構(gòu)而權(quán)威不足，有職能分工而協(xié)調(diào)不夠，有監(jiān)管考核而責(zé)任不清，有法律制度而執(zhí)行不嚴(yán)。在此情況下，河長(zhǎng)制的出現(xiàn)因應(yīng)了既有水污染治理體系的缺陷和治理能力不足的問題。河長(zhǎng)制經(jīng)歷了十幾年的發(fā)展，目前已經(jīng)從一種地方經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家意志。但作為中國(guó)水治理制度的一項(xiàng)創(chuàng)新，理論界對(duì)河長(zhǎng)制的研究還不充分，尤其是對(duì)河長(zhǎng)制的概念、基本框架、本質(zhì)特征和整體評(píng)價(jià)等方面的研究更多側(cè)重于實(shí)務(wù)性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。本文嘗試對(duì)這些問題做出基礎(chǔ)性的研究，以期有助于河長(zhǎng)制在理論和實(shí)踐上的發(fā)展。

一、作為中國(guó)水治理制度創(chuàng)新的河長(zhǎng)制

河長(zhǎng)制是實(shí)踐先于理論的制度創(chuàng)新，是倒逼式創(chuàng)新在水污染治理領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。因此，及時(shí)總結(jié)河長(zhǎng)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，凝練提升相關(guān)理論概念，深入展開類型化分析，有助于進(jìn)一步廓清圍繞河長(zhǎng)制的諸多爭(zhēng)議問題。

（一）河長(zhǎng)制的概念內(nèi)涵

目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)河長(zhǎng)制沒有形成規(guī)范統(tǒng)一的概念，更多的是一種經(jīng)驗(yàn)性描述。所謂河長(zhǎng)制是指由地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任本行政區(qū)域內(nèi)河流的“河長(zhǎng)”，落實(shí)地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)相關(guān)河流水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境管理工作，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。河長(zhǎng)制被認(rèn)為是中國(guó)地方政府在面對(duì)流域水環(huán)境污染危機(jī)時(shí)所采取的一項(xiàng)創(chuàng)新制度。河長(zhǎng)制使地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)成為治理河流的第一責(zé)任主體，協(xié)調(diào)各職能部門并集中行政權(quán)力和資源，采取高位推動(dòng)和層層分解的方式將治河任務(wù)發(fā)包給下級(jí)地方政府。在約束機(jī)制上，通過行政問責(zé)和“一票否決”的績(jī)效考核以保障制度的持續(xù)有效運(yùn)行。簡(jiǎn)言之，河長(zhǎng)制在既有水治理框架下，以極簡(jiǎn)約的方式將“河長(zhǎng)”嵌入水治理過程中，實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)、權(quán)力集中、高位推動(dòng)和協(xié)調(diào)有效，提綱挈領(lǐng)、以點(diǎn)帶面、收其綜合治理的功效。就目前中國(guó)的河流治理而言，河長(zhǎng)制找準(zhǔn)了中國(guó)水治理體系的痛點(diǎn)，抓住了一直以來河流治理過程中“缺乏整體性考量和統(tǒng)一價(jià)值取向，沒有必要的協(xié)調(diào)與整合”的根源性問題[1]。

（二）河長(zhǎng)制的緣起與發(fā)展

河長(zhǎng)制的緣起和發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)主要階段：創(chuàng)制階段、局部擴(kuò)散階段和全面推行階段[2]。2007年4月底在江蘇，太湖爆發(fā)了大規(guī)模藍(lán)藻并引發(fā)大規(guī)模水污染危機(jī)，在應(yīng)對(duì)過程中，無錫市委市政府采取了一系列的水治理創(chuàng)新舉措，其中包括河長(zhǎng)制。2007年8月23日，無錫市委和市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，這個(gè)試行辦法的出臺(tái)被認(rèn)為是無錫市推行河長(zhǎng)制的開端。2012年江蘇省政府下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長(zhǎng)制”工作意見》成為推行河長(zhǎng)制的省級(jí)綱領(lǐng)性文件[3]。此后，因被認(rèn)為治理水污染效果顯著且可操作性強(qiáng)，河長(zhǎng)制開始作為一種地方經(jīng)驗(yàn)和制度創(chuàng)新受到其他省、市地方政府積極仿效和借鑒，這一時(shí)期可以看作河長(zhǎng)制的局部擴(kuò)散階段。

2016年12月11日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），河長(zhǎng)制開始成為中國(guó)水治理的國(guó)家意志。《意見》涵蓋了水污染防治、水環(huán)境治理、水資源保護(hù)、水域岸線管理和水行政執(zhí)法監(jiān)督等六個(gè)方面，形成了中國(guó)水治理的國(guó)家方略。根據(jù)《意見》的總體要求，河長(zhǎng)制是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在水環(huán)境保護(hù)和水污染治理領(lǐng)域提供的新制度性保障。在全國(guó)推進(jìn)河長(zhǎng)制工作的時(shí)間安排上，各省根據(jù)河長(zhǎng)制實(shí)施情況安排進(jìn)度，在2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制[4]。

（三）河長(zhǎng)制的制度框架體系

有學(xué)者認(rèn)為，全面推行河長(zhǎng)制的意義重大，這是一個(gè)由下到上然后再由上而下的制度創(chuàng)新推廣過程[5]。就廣義上來理解，河長(zhǎng)制的支撐體系包括了政策法律體系、行政管理體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，是一項(xiàng)需要各方面共同發(fā)力的系統(tǒng)工程。但是就河長(zhǎng)制本身而言，其制度框架主要有：組織載體、配套制度和運(yùn)行機(jī)制等部分，如圖1所示。

在組織建設(shè)方面，各級(jí)“河長(zhǎng)”既是河長(zhǎng)制的最大特色，也是河長(zhǎng)制的核心所在。河長(zhǎng)由各級(jí)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，全面擔(dān)負(fù)區(qū)域內(nèi)水治理的政治責(zé)任。同時(shí)在縣級(jí)以上設(shè)立河長(zhǎng)制辦公室負(fù)責(zé)日常管理和綜合性事務(wù)工作，成為河長(zhǎng)開展工作的智囊和助手。除此之外，河長(zhǎng)制還包括一系列的輔助性配套制度。

一是科學(xué)決策制度。無論是區(qū)域內(nèi)河流湖泊的整體性治理，還是某一條河流的單獨(dú)治理，都需要以科學(xué)規(guī)劃作為前提。沒有對(duì)區(qū)域河流摸底，盲目開展河流水域的治理，就成了徒具形式的政績(jī)工程。河長(zhǎng)制“一河一策”制度的建立，不僅可以掌握有關(guān)河流的詳細(xì)信息，也保障了河流的治理走向科學(xué)化和精細(xì)化[6]。

二是考核制度?？己酥贫燃劝ㄡ槍?duì)河長(zhǎng)的考核也包括對(duì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)相關(guān)主體的考核。河長(zhǎng)承擔(dān)著河流治理的最主要責(zé)任，“一票否決”給予河長(zhǎng)巨大壓力也成了激發(fā)河長(zhǎng)治河的動(dòng)力。然而，河長(zhǎng)負(fù)責(zé)并不代表河長(zhǎng)承擔(dān)職能部門的具體工作，河長(zhǎng)通過監(jiān)督和考核等手段推動(dòng)各職能部門協(xié)調(diào)有序開展工作，完成水治理的目標(biāo)和履行責(zé)任。

三是橫向協(xié)作制度。專業(yè)分工帶來了政府職能的碎片化。不同職能部門分工雖各有側(cè)重，但仍無法避免權(quán)責(zé)邊界不清的問題，造成職責(zé)交叉或外部效應(yīng)，“矛盾突出表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)建設(shè)與職責(zé)功能的不匹配、環(huán)境保護(hù)部門與水利部門職責(zé)權(quán)限的不協(xié)調(diào)、其他機(jī)關(guān)部門職責(zé)功能不健全等方面”[7]。河長(zhǎng)制以水治理目標(biāo)為導(dǎo)向，突破職能部門組織壁壘，強(qiáng)化職能部門橫向協(xié)作，搭建了以環(huán)境保護(hù)部門和水行政主管部門優(yōu)位的制度平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)、信息資源共享、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和綜合執(zhí)法，促進(jìn)了水治理行政管理效率整體性的提升。

河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效運(yùn)行還需要政府加大資金的投入力度，并將其納入政府財(cái)政預(yù)算，成為經(jīng)常性開支項(xiàng)目。從目前來看，全國(guó)范圍內(nèi)河長(zhǎng)的總數(shù)量是非常龐大的。2017年11月全國(guó)四級(jí)河長(zhǎng)制建立時(shí)，已有20萬河長(zhǎng)履職，未來若涵蓋到村級(jí)河長(zhǎng)，河長(zhǎng)的數(shù)量將會(huì)更加驚人。如果沒有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)作為保障，河長(zhǎng)制恐怕也會(huì)無計(jì)可施，成為空談。此外，河長(zhǎng)制還要憑借對(duì)區(qū)域資源信息的掌控，對(duì)區(qū)域河流問題做出全盤的規(guī)劃和評(píng)判。河長(zhǎng)制長(zhǎng)效運(yùn)行不能僅僅停留在事后問責(zé)層面，還要形成以河長(zhǎng)制為引擎的長(zhǎng)效管理體制[2]，建立相應(yīng)的常態(tài)化考評(píng)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制以及市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制等，通過這些保障機(jī)制將河長(zhǎng)制所構(gòu)建的制度體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，實(shí)現(xiàn)制度功能的最大化。

二、河長(zhǎng)制的主要特征與邏輯實(shí)質(zhì)

作為有中國(guó)特色的水治理體制，河長(zhǎng)制具有自身的制度特色和行動(dòng)邏輯。我們研究河長(zhǎng)制也要抓住河長(zhǎng)制的這些基本特征，揭示河長(zhǎng)制賴以存在的邏輯基礎(chǔ)，為河長(zhǎng)制在實(shí)踐上的進(jìn)一步發(fā)展提供理論支撐。

（一）河長(zhǎng)制的主要特征

歸納起來，河長(zhǎng)制具有以下三個(gè)方面的主要特征。

第一，水治理的責(zé)任主體具體明確。在本質(zhì)上，河長(zhǎng)制是一種水污染治理的“行政發(fā)包制”或者領(lǐng)導(dǎo)干部“責(zé)任包干制”，通過高位推動(dòng)將水污染治理的責(zé)任逐級(jí)分派到地方各級(jí)主要黨政官員，“作為‘河長(zhǎng)’的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于所轄河道及分工包片地區(qū)的水生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，成為‘第一責(zé)任人’”[8]，這樣就將以往政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的抽象的環(huán)境保護(hù)責(zé)任具體化。地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)則以“河長(zhǎng)制”為抓手，主動(dòng)謀求水治理責(zé)任目標(biāo)的層級(jí)落實(shí)，解決了以往環(huán)境保護(hù)部門和水行政主管部門在水治理過程中權(quán)威性不足的問題，形成了“領(lǐng)導(dǎo)重視，齊抓共管”的一元權(quán)威水治理格局。

第二，水治理的縱向推動(dòng)和橫向聯(lián)動(dòng)耦合。在縱向鏈接上，省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)河長(zhǎng)，各地方黨政主要負(fù)責(zé)人層級(jí)分管成為水污染治理網(wǎng)絡(luò)上的重要結(jié)點(diǎn)，形成綱舉目張之勢(shì);在橫向管理上，通過河長(zhǎng)制搭建的綜合平臺(tái)即河長(zhǎng)辦公室，構(gòu)建了水污染治理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅在河長(zhǎng)制中確立了環(huán)境保護(hù)部門和水利部門相對(duì)突出的優(yōu)勢(shì)地位，還充分調(diào)動(dòng)發(fā)改、財(cái)政、公安、交通、農(nóng)林等職能部門承擔(dān)在水治理工作中的分工和責(zé)任?！啊娱L(zhǎng)制’編制的治理——管理網(wǎng)絡(luò)意味著地方權(quán)力的金字塔頂端與環(huán)境發(fā)生了直接聯(lián)系，權(quán)力中樞對(duì)于環(huán)境問題的復(fù)雜性和相應(yīng)職責(zé)有了較全面的認(rèn)識(shí)，也使得每個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)及主要官員都與環(huán)境發(fā)生了聯(lián)系?！盵8]

第三，水治理責(zé)任采取“一票否決”約束機(jī)制。河長(zhǎng)制引入了“一票否決”的環(huán)境責(zé)任問責(zé)機(jī)制，給予地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)更大的政治責(zé)任壓力，使得地方政府領(lǐng)導(dǎo)在發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)不得不將一部分注意力轉(zhuǎn)移到水環(huán)境治理工作上。各地方政府要根據(jù)河流湖泊的不同情況實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，明確考核目標(biāo)、主體、程序和范圍，并將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制和水環(huán)境污染的“一票否決制”。

（二）河長(zhǎng)制的邏輯實(shí)質(zhì)

從中國(guó)傳統(tǒng)的治理邏輯來看，河長(zhǎng)制的產(chǎn)生也是有跡可循的。中國(guó)式治理的基本邏輯就是：對(duì)于重要之事必由重要之人來辦理。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)早期國(guó)家的起源與水資源管理有著重要關(guān)系，中國(guó)本身就是一個(gè)治水社會(huì)[9]270。正因如此，中國(guó)很早就設(shè)置了位高權(quán)重的“專職河長(zhǎng)”，從司空、川師、川衡到都水長(zhǎng)（丞）、都水使者、河堤使者再到河道總督、漕運(yùn)總督等。新中國(guó)成立后，中國(guó)政府也曾大規(guī)模地興修水利工程和農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)，同時(shí)也積極承擔(dān)和履行水政管理的職責(zé)和義務(wù)[10]302。在治理大江大河的過程中，不僅設(shè)立了水行政主管部門，也在重點(diǎn)流域建立了相應(yīng)的流域管理機(jī)構(gòu)。這些流域管理機(jī)構(gòu)雖然并不是當(dāng)下意義上的“河長(zhǎng)”，但也被賦予一定的流域管理職權(quán)。因此，也可以將河長(zhǎng)制看作對(duì)傳統(tǒng)水治理體制的現(xiàn)代化升級(jí)。

從制度發(fā)生學(xué)角度來看，河長(zhǎng)制最初被認(rèn)為是一項(xiàng)應(yīng)激性制度創(chuàng)新，是為了解決水安全危機(jī)而采取的臨時(shí)性因應(yīng)措施。在原有水治理體制失效的情況下，水危機(jī)倒逼地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。但對(duì)于中國(guó)的地方政府來講，流域綜合管理模式畢竟“在某種意義上是一種借鑒外部的制度供給”[11]。如果想要成功借鑒外部經(jīng)驗(yàn)，不僅需要對(duì)外部經(jīng)驗(yàn)有深刻理解，還要對(duì)中國(guó)國(guó)情有透徹的認(rèn)識(shí)，這些前提的存在會(huì)增加制度變遷的成本和難度。同時(shí)，制度創(chuàng)新也存在“路徑依賴”問題，行政區(qū)域分級(jí)管理模式則“是一種由來已久的制度供給”，“已有較深的基礎(chǔ)”[11]，地方政府自然會(huì)對(duì)其產(chǎn)生路徑上的依賴。

由各級(jí)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任本行政區(qū)域內(nèi)的河長(zhǎng)，直接承擔(dān)河流湖泊水污染治理的重要責(zé)任，確實(shí)能夠?qū)h政主要官員形成直接的壓力，可以有效集聚足夠的政治權(quán)威和社會(huì)資源，形成高位推動(dòng)與部門聯(lián)動(dòng)的局面[12]。這種強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的治理邏輯看似與現(xiàn)代環(huán)境治理不相符合，但我們必須認(rèn)識(shí)到，作為現(xiàn)代環(huán)境治理的三要素：法律、制度和技術(shù)，只有獲得中國(guó)本土政治環(huán)境的支持之后才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在這個(gè)意義上，我們也可以說，沒有不好的制度，只有不合適的制度。當(dāng)下中國(guó)的水治理已經(jīng)不是對(duì)其他國(guó)家的法律、制度和技術(shù)如何借鑒的問題，而是如何將現(xiàn)有的法律和制度體系理順并發(fā)揮其綜合效用的問題。因此，在中國(guó)特色的制度體系下，“通過強(qiáng)化垂直的首長(zhǎng)責(zé)任制推進(jìn)系統(tǒng)管理”[3]，解決嚴(yán)重的水污染問題也就順理成章，契合了中國(guó)的政治生態(tài)和制度邏輯。

三、河長(zhǎng)制的實(shí)施成效、整體評(píng)價(jià)與潛在問題

“河長(zhǎng)上崗，水質(zhì)變樣”，這既是對(duì)河長(zhǎng)制的現(xiàn)實(shí)描述，也是對(duì)河長(zhǎng)制的價(jià)值訴求。河長(zhǎng)制出現(xiàn)之后，對(duì)部分水污染問題突出的地區(qū)確實(shí)起到了“立竿見影”的功效。面對(duì)人民群眾日益迫切的對(duì)良好水環(huán)境的需求，河長(zhǎng)制以其有效性獲得了內(nèi)在合理性與正當(dāng)性的基礎(chǔ)。同時(shí)，在“治水先治河，治河先治官”的經(jīng)驗(yàn)里，河長(zhǎng)制“并不是一種完全的創(chuàng)新形式”[13]，它是既有水管理體制的一種“制度增生”。但河長(zhǎng)制要作為一項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的創(chuàng)新制度，還需要對(duì)其制度功效做更長(zhǎng)期、全面和深入的研究。

（一）河長(zhǎng)制的實(shí)施成效

“判斷一個(gè)制度是否值得推行，主要看其制度績(jī)效?！焙娱L(zhǎng)制的制度績(jī)效是多個(gè)層面的和多個(gè)維度的，“河長(zhǎng)制具有明顯的環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效”[2]?！兑庖姟饭己?，目前在全國(guó)范圍內(nèi)省級(jí)河長(zhǎng)制方案已全部出臺(tái)，河長(zhǎng)制規(guī)劃方案有序編制，四級(jí)或五級(jí)河長(zhǎng)制隊(duì)伍已經(jīng)組建到位，河長(zhǎng)信息公開制度及巡視制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)，“一河一策”工作穩(wěn)步推進(jìn)。但有關(guān)河長(zhǎng)制的實(shí)效研究并不充分，尤其是在水質(zhì)、水環(huán)境和水生態(tài)方面。究其原因，既有河湖治理本身的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和綜合性等方面的原因，也與基礎(chǔ)理論研究不充分和相關(guān)學(xué)科沒有及時(shí)跟進(jìn)有關(guān)。

河長(zhǎng)制是來自太湖流域綜合治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度創(chuàng)新。太湖流域水質(zhì)和水環(huán)境的變化是全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)踐基礎(chǔ)。也可以說，正是太湖流域河長(zhǎng)制在水污染治理方面的顯著成效，才引起其他省市的關(guān)注以及隨之而來的全國(guó)推行。以下選取太湖流域2008年以后十年間水環(huán)境主要指標(biāo)對(duì)河長(zhǎng)制的制度績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。太湖流域本身屬于典型的水質(zhì)型缺水地區(qū)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水污染問題日益突出，水資源質(zhì)量形勢(shì)嚴(yán)峻，水環(huán)境總體上呈惡化趨勢(shì)。根據(jù)2008年《太湖健康狀況報(bào)告》，2007年無錫水危機(jī)后，國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施了《太湖流域環(huán)境綜合治理總體方案》，提出了包括飲用水安全、水污染治理、生態(tài)修復(fù)以及河網(wǎng)整治等一系列綜合治理措施。

通過表1，對(duì)比太湖流域近十年的主要水質(zhì)數(shù)據(jù)指標(biāo)，盡管個(gè)別數(shù)據(jù)指標(biāo)存在一定程度的反復(fù)，但水質(zhì)總體上呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升趨勢(shì)，“連續(xù)十年實(shí)現(xiàn)太湖‘兩個(gè)確保’”，“流域片河湖健康狀況持續(xù)向好”。同時(shí)，太湖流域“河長(zhǎng)體系已全面建立并延伸至村級(jí)”，“河長(zhǎng)制推進(jìn)工作走在全國(guó)前列”[14]。河長(zhǎng)制雖然只是其中的一項(xiàng)制度，但河長(zhǎng)制已經(jīng)逐漸成為太湖流域水環(huán)境綜合治理的一張名片，將太湖流域水環(huán)境綜合治理的成果繼續(xù)向前推進(jìn)和發(fā)展。從這個(gè)意義上講，河長(zhǎng)制的出現(xiàn)也契合了“環(huán)境庫茲涅茨曲線”，這也是中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度演進(jìn)過程中水到渠成的一個(gè)結(jié)果。同時(shí)，河長(zhǎng)制的環(huán)境績(jī)效也會(huì)對(duì)其社會(huì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生積極影響，成為支撐中國(guó)政府和民眾應(yīng)對(duì)水污染和水環(huán)境問題的底氣[2]。當(dāng)然，太湖流域水污染狀況和水環(huán)境質(zhì)量的改善，本身是一個(gè)多因素作用的結(jié)果，也是長(zhǎng)期以來太湖流域管理機(jī)構(gòu)和兩省一市水資源保護(hù)和管理機(jī)關(guān)持續(xù)推進(jìn)水環(huán)境綜合治理的結(jié)果。

（二）河長(zhǎng)制的整體評(píng)價(jià)

首先，河長(zhǎng)制體現(xiàn)了以“問題為導(dǎo)向”的實(shí)用主義思維模式，這種實(shí)用主義思維體現(xiàn)了以目標(biāo)決定方式與講求效用的精神。在實(shí)用理性思維之下，方式是從屬于目標(biāo)的，方式的正確與否取決于是否有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也就是政治效用的最優(yōu)化[2]。在中國(guó)社會(huì)中，政治效用的最優(yōu)化無疑是要獲得人民群眾的認(rèn)可和滿意，這也是中國(guó)政治獨(dú)特的合法性證明方式[15]。河長(zhǎng)制就暗合了中國(guó)政治的實(shí)用理性的致思模式，水污染治理和水環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為新常態(tài)下的“政治意圖倫理”①。不過，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到河長(zhǎng)制的績(jī)效本身是多維度的。從目前的實(shí)踐來看，即便河長(zhǎng)制的環(huán)境績(jī)效具有單一的正面效應(yīng)，但其社會(huì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效則可能呈現(xiàn)出雙重性的特征[2]。如果純粹從理論上進(jìn)行推演，將這些績(jī)效因子進(jìn)行不同形式的組合配置，就可能出現(xiàn)多種不同的水環(huán)境治理的綜合績(jī)效（表2）。

其次，河長(zhǎng)制的實(shí)用主義思維體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)中用“一”統(tǒng)攝“多”的觀念，“一”就是權(quán)威和根基，從根本上統(tǒng)攝與其相對(duì)的被派生的諸“多”，表現(xiàn)在政治實(shí)踐中就是排斥權(quán)力均衡劃分而設(shè)定一元至上的權(quán)力關(guān)系[15]。在中國(guó)特色的治理理念中，權(quán)力的分與不分并不是個(gè)至關(guān)重要的問題。既有的權(quán)力分工也不是為了明晰各自權(quán)力的界限，各種權(quán)力分配都是為了現(xiàn)實(shí)政治目的的需要。因此，在各地的河長(zhǎng)制實(shí)踐中，才會(huì)出現(xiàn)不僅僅由與水管理有直接關(guān)聯(lián)的部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長(zhǎng)”，與水管理無直接關(guān)聯(lián)的黨政部門的負(fù)責(zé)人甚至是政協(xié)組織的領(lǐng)導(dǎo)也擔(dān)任了“河長(zhǎng)”的現(xiàn)象。簡(jiǎn)言之，河長(zhǎng)制直接把區(qū)域水環(huán)境與地方官員政治地位和政治前途掛鉤，無論是何種職位和職權(quán)，只要是地方黨政的主要領(lǐng)導(dǎo)，就都肩負(fù)河流治理的責(zé)任。

最后，河長(zhǎng)制的實(shí)用主義思維還體現(xiàn)了水治理過程中的過度行政化色彩。近些年來，我們黨和政府對(duì)有關(guān)民生的水污染治理是十分投入和努力的，但這種努力投入也從側(cè)面反映出中國(guó)治理方式的某些不足。水環(huán)境和水資源具有典型的公共物品屬性，要解決水環(huán)境和水資源污染的外部性問題，需要依靠政府的積極性干預(yù)。但各國(guó)解決水環(huán)境和水資源污染問題通常都是“看得見的手”和“看不見的手”兼而用之?！巴度敫嗟纳鐣?huì)稀缺資源（如勞動(dòng)力、資金、管理和技術(shù)）于污染控制必然意味著在其他（對(duì)集體或個(gè)人來說）同樣具有價(jià)值的社會(huì)活動(dòng)中能夠使用的資源就減少了。”[16]262從社會(huì)成本的角度來看，將過多的資源用于實(shí)現(xiàn)對(duì)水環(huán)境的管理和水污染的控制目標(biāo)是一種浪費(fèi)的做法，政府對(duì)水污染控制活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)也應(yīng)當(dāng)從效率上加以評(píng)判，從而選擇更加理性的水治理模式。

（三）河長(zhǎng)制的潛在問題

河長(zhǎng)制“反映了實(shí)務(wù)界在現(xiàn)實(shí)法律供應(yīng)不足的情況下的一種務(wù)實(shí)的現(xiàn)實(shí)智慧，是避免水污染出現(xiàn)沉疴難返的環(huán)境困局的一種積極作為”[17]。然而，河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度在運(yùn)行之初也存在一些潛在問題。

首先，河長(zhǎng)制要求各級(jí)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各級(jí)“河長(zhǎng)”，“河長(zhǎng)”對(duì)應(yīng)著政府在法律上治理環(huán)境的首要責(zé)任，但“河長(zhǎng)”并不屬于任何黨政序列的正式職務(wù)，因此，“河長(zhǎng)”本身就存在需要獲得制度安置的邏輯問題?！俺雠_(tái)‘河長(zhǎng)制’可能實(shí)現(xiàn)即期效果，卻難以完全融入現(xiàn)行各種法律制度所構(gòu)成的制度框架體系。”[17]如果既有水治理體制是因?yàn)槁殭?quán)配置和分工問題無法解決水污染問題，就應(yīng)當(dāng)對(duì)職權(quán)配置和分工做出合理調(diào)整;如果是因?yàn)榄h(huán)保部門或水利部門執(zhí)行力不足，那就需要通過賦予環(huán)境保護(hù)部門或水利部門更多的公權(quán)力保障其權(quán)威。所以，無論從哪個(gè)方面來講，似乎都沒有在現(xiàn)行水行政主管部門之外再設(shè)置“河長(zhǎng)制”的制度空間?，F(xiàn)在雖然通過對(duì)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的修改，從立法層面已經(jīng)解決了河長(zhǎng)制的法律依據(jù)，但對(duì)“河長(zhǎng)”屬于何種職務(wù)序列還是沒有明確說明。這也是一直以來河長(zhǎng)制引發(fā)諸多爭(zhēng)議的根源之一。

其次，水環(huán)境治理涉及多個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，世界上多數(shù)國(guó)家的水管理體制都經(jīng)歷了從分散型治理到集中型治理的轉(zhuǎn)變。雖然河長(zhǎng)制也體現(xiàn)出水環(huán)境治理需要權(quán)力集中統(tǒng)一的客觀形態(tài)，但現(xiàn)代水環(huán)境治理的權(quán)力集中實(shí)質(zhì)上是一種制度性的集權(quán)，是賦予流域治理機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)集中的權(quán)力。而河長(zhǎng)制依賴于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力集中，“其創(chuàng)造性在于把責(zé)任制與中國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來，從而產(chǎn)生積極的效果。在這種制度下，責(zé)任不僅非常明確而且完全對(duì)應(yīng)到人，工作效率更高，執(zhí)行力度更大，更容易在短期內(nèi)出成績(jī)”[8]。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)在一定程度上解決了水行政管理部門之間因職權(quán)交叉重疊存在的不匹配、不協(xié)調(diào)與不合作等問題：統(tǒng)管部門統(tǒng)而不統(tǒng)，分管部門分而不動(dòng)，責(zé)任不明相互推諉[18]。但河長(zhǎng)制的“推行和實(shí)際效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個(gè)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)是否對(duì)水質(zhì)量環(huán)境給予重視是否愿意當(dāng)‘河長(zhǎng)’”[19]。河長(zhǎng)的權(quán)力并非是法律授予的規(guī)范性的河流管理之行政職權(quán)，而是調(diào)度其他職能部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政治權(quán)力。因此，從這個(gè)角度講，河長(zhǎng)制反而在某種程度上消解了改革開放后中國(guó)在水環(huán)境管理和水污染防治方面所進(jìn)行的制度化和法制化的努力。

最后，河長(zhǎng)制面臨如何有效平衡社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域內(nèi)水環(huán)境保護(hù)的問題。河長(zhǎng)制出現(xiàn)前，水環(huán)境保護(hù)和水污染治理可能只是地方政府多重施政目標(biāo)中偏好最低的一個(gè)。在地方政府的選擇排序過程中，存在不同目標(biāo)之間的沖突協(xié)調(diào)的問題。在環(huán)境問題外部性沒有得到有效約束以及自主治理動(dòng)力不足的情況下，地方政府往往會(huì)選擇短期內(nèi)利益最大化的目標(biāo)，水環(huán)境保護(hù)和水污染治理往往成為排位靠后的目標(biāo)。河長(zhǎng)制出現(xiàn)后，上述目標(biāo)選擇問題繼續(xù)存在，但出現(xiàn)了新的變化。由于國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策的支持，水治理市場(chǎng)空前活躍，出現(xiàn)了賣方市場(chǎng)供不應(yīng)求的情況。在一些地方，河長(zhǎng)治河甚至變成了一種資本運(yùn)作，表面上是為了水環(huán)境保護(hù)和水污染治理，實(shí)際上成了地方政府變相融資和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形式，水環(huán)境保護(hù)和水污染治理依然沒有被真正重視。因此，有效平衡區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)依然是多數(shù)地方政府將要長(zhǎng)期面對(duì)的一個(gè)棘手問題。

四、河長(zhǎng)制的“新時(shí)代”前瞻

習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！盵20]河長(zhǎng)制已經(jīng)成為新時(shí)代人民對(duì)美好生活需求的重要組成部分。

（一）河長(zhǎng)制的“新時(shí)代”藍(lán)圖

現(xiàn)代水治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多領(lǐng)域，也與生態(tài)環(huán)境保護(hù)多個(gè)方面息息相關(guān)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)水污染治理的思路。概括地講，我們要經(jīng)歷從傳統(tǒng)“治水社會(huì)”轉(zhuǎn)向現(xiàn)代“水利社會(huì)”再向未來“親水社會(huì)”的三階段式發(fā)展。第一個(gè)階段猶如由點(diǎn)及面的過程，我們已經(jīng)基本完成;第二個(gè)階段猶如從平面到立體的過程，我們正在逐步實(shí)現(xiàn)。在山水林田湖草同屬一個(gè)生命共同體的綠色發(fā)展思維下，生態(tài)環(huán)保已成為新時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)?！罢?、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)”五位一體的發(fā)展模式，不僅是改善環(huán)境質(zhì)量的更有效的推動(dòng)力，更是河長(zhǎng)制發(fā)揮自身制度魅力之所在[6]。

統(tǒng)籌推進(jìn)“五個(gè)一體”總體布局與協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，為中國(guó)水治理現(xiàn)代化描繪了美好的藍(lán)圖，也指明了未來努力的方向。首先，河長(zhǎng)制要與綠色發(fā)展的理念相契合。傳統(tǒng)的發(fā)展模式忽略了自然資源的價(jià)值，以破壞和犧牲自然資源環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。綠色發(fā)展理念就是要以自然資源的稟賦和承載能力為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處為目標(biāo)，以自然規(guī)律為指導(dǎo)原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程和結(jié)果的綠色化和生態(tài)化。河長(zhǎng)制通過河流治理實(shí)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，實(shí)際上也賦予水資源更多的價(jià)值增量。這也正是習(xí)近平總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”的本質(zhì)含義。其次，河長(zhǎng)制要與協(xié)同發(fā)展的理念相契合。河長(zhǎng)治河理念要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相適應(yīng)，不單單是解決水污染的問題，而是要通過水治理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、社會(huì)的發(fā)展、生態(tài)的優(yōu)化以及保障人民對(duì)于安全舒適的友好水環(huán)境的享有權(quán)利?？梢哉f，全面推行河長(zhǎng)制將會(huì)進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)共贏的局面。再次，河長(zhǎng)制要與治理體系和治理能力現(xiàn)代化相契合。水治理本身是一個(gè)世界性的難題，各國(guó)根據(jù)自身實(shí)踐和具體情況，發(fā)展出不同的水治理模式。中國(guó)的水治理也應(yīng)及時(shí)總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，突破傳統(tǒng)權(quán)界和區(qū)界的壁壘[6]，充分運(yùn)用執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢(shì)以及中央的權(quán)威資源，將河長(zhǎng)制作為改善和提升生態(tài)環(huán)境社會(huì)體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

（二）河長(zhǎng)制的鞏固與完善

河長(zhǎng)制是我國(guó)社會(huì)歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種特殊制度形態(tài)，并非是我國(guó)河流治理體制變革的終點(diǎn)，需要從治理體制和治理現(xiàn)代化的方向進(jìn)行再完善和再提升[2]。

1.建立健全法律體制增加河長(zhǎng)制的法治要素

實(shí)踐中，河長(zhǎng)制已經(jīng)取得了不小的成效，但理論界對(duì)河長(zhǎng)制法治色彩單薄而人治色彩濃厚的質(zhì)疑一直沒有停息。盡管《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》都可以作為政府承擔(dān)水污染治理和水環(huán)境保護(hù)責(zé)任的法律依據(jù)，但是這些法律中缺少有關(guān)河長(zhǎng)制的直接規(guī)定。2017年新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》為填補(bǔ)這一法律上的漏洞，將有關(guān)河長(zhǎng)制的內(nèi)容增加為第五條，即“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。不過，即便是有了第五條的法律規(guī)定，也沒有能夠徹底解決河長(zhǎng)制的法制化問題。因?yàn)樵摋l文雖然授權(quán)地方各級(jí)政府建立河長(zhǎng)制，但并未對(duì)其性質(zhì)、地位、職權(quán)和程序等做出明確規(guī)定。地方政府在推行河長(zhǎng)制時(shí)仍擁有極大的操作和裁量空間。

其實(shí)，人治還是法治問題的核心是權(quán)力的運(yùn)行有沒有受到有效約束和監(jiān)督。在已建立的四級(jí)河長(zhǎng)體系里，尤其是省、市兩級(jí)河長(zhǎng)本身承擔(dān)更多的是一種政治責(zé)任而非行政責(zé)任。河長(zhǎng)治河最終還是要依靠不同職能部門的依法行政來完成。我國(guó)有關(guān)水污染治理和水行政管理的法律法規(guī)不是沒有，而是數(shù)量相當(dāng)龐大。全面推行河長(zhǎng)制更重要的是要通過“科學(xué)立法”建立健全法律制度，消解原有法律法規(guī)因部門立法而產(chǎn)生的內(nèi)在沖突，使不同水治理主體的法律地位清晰、權(quán)力范圍確定、責(zé)任歸屬明確。只要能夠使相關(guān)權(quán)力受到有效的約束與監(jiān)督，河長(zhǎng)制是“人治”還是“法治”自然就沒有了爭(zhēng)論余地。

2.推動(dòng)跨媒介綜合治理超越河長(zhǎng)制

河長(zhǎng)制固然能夠推動(dòng)河流水污染的治理、水環(huán)境的保護(hù)和水生態(tài)的保育。但生態(tài)環(huán)境問題還包括空氣、噪音、土壤等多方面的環(huán)境公害問題。傳統(tǒng)環(huán)境治理模式就是以各自媒介為對(duì)象制定政策和法律運(yùn)用預(yù)防、管制等手段進(jìn)行治理。這種分散化治理不僅容易形成繁復(fù)的法律體系，因?yàn)槿鄙俨煌h(huán)境媒介之間的整體規(guī)劃，也會(huì)造成不同法律之間的沖突、重疊或疏漏，引發(fā)法律適用、組織分工與實(shí)際管制行動(dòng)上的諸多障礙[21]118。河長(zhǎng)制的未來發(fā)展必須要因應(yīng)時(shí)勢(shì)，推動(dòng)跨環(huán)境媒介之間的綜合治理，“將‘河長(zhǎng)制’的成功經(jīng)驗(yàn)輻射到整個(gè)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域。然后，在環(huán)境法律法規(guī)中將地方政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，職能部門協(xié)同治理的模式以法律的形式固定下來”[22]。

3.綜合運(yùn)用多元化政策工具

目前全面推行河長(zhǎng)制所主要依靠的政治權(quán)威、行政命令以及人事任免等方式，并未完全激發(fā)體制內(nèi)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力，甚至在某種程度上還淡化了環(huán)保工作的重要性。因此，未來河長(zhǎng)制要善于運(yùn)用多種政策工具手段推動(dòng)水污染治理和水環(huán)境保護(hù)。政府既可以直接進(jìn)行公共投資或進(jìn)行污染改善工作，還可以借助經(jīng)濟(jì)誘因，包括提供補(bǔ)貼、征收污染稅或在總量管制下允許污染許可交易等方式，借助于社會(huì)力量共同參與水治理工作，實(shí)現(xiàn)河流治理的效益最大化。

4.加強(qiáng)科學(xué)化精細(xì)化管理

科學(xué)化和精細(xì)化的管理是現(xiàn)代水治理的關(guān)鍵因素。河長(zhǎng)制的有效運(yùn)行也要依靠現(xiàn)代化的科技手段實(shí)現(xiàn)科學(xué)和專業(yè)的管理。目前，很多省市已經(jīng)開始利用河長(zhǎng)制信息管理平臺(tái)，根據(jù)河長(zhǎng)制的管理特點(diǎn)及需求，將日常巡河、問題督辦、情況通報(bào)、責(zé)任落實(shí)，管理統(tǒng)計(jì)分析等納入信息化、平臺(tái)化管理，及時(shí)發(fā)布河湖管理保護(hù)信息，接受社會(huì)監(jiān)督，開啟了“大數(shù)據(jù)+河長(zhǎng)制”河湖生態(tài)管理新模式。同時(shí)，現(xiàn)代水治理是一門系統(tǒng)科學(xué)，涉及水文學(xué)、水資源、水環(huán)境和水法律等理論基礎(chǔ)[23]，河長(zhǎng)制也要及時(shí)吸納這些理論學(xué)科的最新研究成果，推動(dòng)管理工作的科學(xué)化與合理化。

5.實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與

河流治理不僅需要政府發(fā)展注意力的轉(zhuǎn)向，更需要社會(huì)公眾的高度關(guān)注和積極參與。以河長(zhǎng)制為例，盡管經(jīng)過10多年的宣傳普及，社會(huì)公眾的了解程度依然有限，不僅在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)像貴州普定縣如此[24]，而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且率先開展河長(zhǎng)制的無錫、南通等地區(qū)也存在公眾認(rèn)知度不高的問題。這也從側(cè)面反映了河長(zhǎng)制對(duì)社會(huì)力量的吸納仍然不足[3]。但作為環(huán)境保護(hù)的主體，無論是個(gè)人、NPO組織還是企業(yè)組織都在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著重要的作用。河長(zhǎng)制的發(fā)展必定要促進(jìn)各種環(huán)境保護(hù)主體的聯(lián)合協(xié)作[25]168。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，第一是培養(yǎng)具有理性環(huán)保意識(shí)的公民，才能確保充分發(fā)揮公眾參與的作用。第二是非營(yíng)利環(huán)保組織和團(tuán)體參與決策、監(jiān)督和執(zhí)行的全過程。第三是加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境倫理責(zé)任，扭轉(zhuǎn)利益最大化而污染外部化的錯(cuò)誤傾向，使其自覺認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)責(zé)任，采取減輕環(huán)境負(fù)荷的措施，協(xié)助地方政府環(huán)境保護(hù)政策和法律的執(zhí)行。

五、余論

河長(zhǎng)制是中國(guó)水治理體制創(chuàng)新的一項(xiàng)重要舉措，也是黨的十九大所提出的加快形成生態(tài)文明制度體系的先行試驗(yàn)。在改革開放的四十年中，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，但是在政治體制和管理方式方面的改革有時(shí)還略顯遲緩，倒逼式的改革反而成為一些部門和領(lǐng)域創(chuàng)新的常態(tài)。這不僅體現(xiàn)在改革開放的整個(gè)進(jìn)程中，也表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中。究其原因，或許是我們?cè)缫蚜?xí)慣了“摸著石頭過河”的套路，還沒有完全領(lǐng)悟“頂層設(shè)計(jì)”的功用。實(shí)際上，理論研究的不充分導(dǎo)致的基礎(chǔ)理論的薄弱依然是困擾我們改革的最大難題。缺少理論準(zhǔn)備和指引，使得“改”與“不改”最后都變成了一場(chǎng)利益的博弈。只有當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)，改革創(chuàng)新才成為一種救急的靈藥。這樣的改革創(chuàng)新只能是一種應(yīng)對(duì)性政策（制度），而絕不會(huì)成為戰(zhàn)略性政策（制度）。中國(guó)管理體制的大環(huán)境決定了河長(zhǎng)制的未來發(fā)展方向。在中國(guó)持續(xù)的創(chuàng)新過程中，河長(zhǎng)制是否能夠打破制度更替循環(huán)的難題，還有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

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The River Chief System：the Water Management System with Chinese Characteristics and Experience

Li Yongjian

（School of Law，Wuhan University，Wuhan，Hubei， 430072; School of Law，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou，Henan，450046）

Abstract：? The River Chief System is a reform and an innovation to resolve the increasingly serious problem of water pollution. By intensifying the system of governor responsibility， the River Chief System promotes the integration of powers in the system of water management and resolves the inherent defects of organizational barriers caused by the division of functions of modern government. In essence，? the River Chief System is a system of responsibility for environmental protection with characteristics of Chinese social governance. As an innovation of water management with Chinese characteristics， the River Chief System caters for the growing demand for a better water environment among Chinese people. This system is equipped with internal reasonability and legitimacy. The River Chief System has achieved its initial results in practice and has risen to be a national will. However，? institutional logic confusion and insufficient legal basis are among other problems in the River Chief System. In the future， the development of the River Chief System shall keep being compatible with the concept of green development， and it shall combine the management of rivers and lakes with social development and constantly improve the role of the rule of law and public participation.

Key Words： the River Chief System; water management， political authority; Chinese characteristics