湯圓

摘要：目前城市規(guī)劃編制體系中，非建設(shè)用地往往是規(guī)劃的“留白區(qū)”，建設(shè)用地的“發(fā)展備用地”，隨著自然資源領(lǐng)域改革的不斷深入，如何有效實(shí)施非建設(shè)用地的規(guī)劃管控，逐漸成為規(guī)劃領(lǐng)域關(guān)注的重要問題。本文以廣東省佛山市順德區(qū)非建設(shè)用地管控為案例，提出非建設(shè)用地管控的主要困境在于其綜合效益與建設(shè)用地存在級(jí)差，且現(xiàn)有管控手段和積累措施無法抑制用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化的動(dòng)因，并針對(duì)問題提出相應(yīng)的管控模式與途徑，探索一條回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求、適應(yīng)非建設(shè)用地保護(hù)利用的實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞：非建設(shè)用地；管控；模式；途徑；順德區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.015？中圖分類號(hào)：TU984.1

文章編號(hào)：1009-1483（2019）09-0090-07？文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A？？？？

Exploration on the Mode and Approach of Non-construction Land Management and Control： Taking Shunde District of Foshan City as an Example

TANG Yuan

[Abstract] In the current urban planning system， non-construction land is often the "white space" of the plan， and the "development reserve land" for construction land. With the deepening of the reform of the natural resources field， how to effectively implement the planning and control of non-construction land， gradually become an important issue in the planning field. This paper takes Shunde non-construction land management and control as an example. The main dilemma of non-construction land management is that there is a difference between its comprehensive benefits and construction land， and the existing control measures and accumulation measures cannot inhibit the motives of land use conversion， and propose corresponding problems. Control mode and approach， explore a practical way to respond to the demands of economic development and adapt to the protection and utilization of non-construction land.

[Keywords] non-construction land； management； mode； approach； Shunde District

引言

2018年3月，國家自然資源部的成立標(biāo)志著以土地為中心的空間分散管制得以統(tǒng)一。國土規(guī)劃領(lǐng)域深化改革的不斷推進(jìn)，促使規(guī)劃領(lǐng)域研究視角要聚焦到土地的整體管控上[1]。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制技術(shù)重“建設(shè)用地”輕“非建設(shè)用地”。一是在規(guī)劃的編制體系上，對(duì)非建設(shè)用地缺乏支撐。在總體規(guī)劃層面大致劃定城市水源地、河流、生態(tài)廊道等城市非建設(shè)用地范圍和保護(hù)原則，具體的保護(hù)范圍和保護(hù)措施則需要下一層次法定規(guī)劃——控制性詳細(xì)規(guī)劃予以落實(shí)。然而，以建設(shè)用地為主的控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)城市非建設(shè)用地的管控缺乏有效傳導(dǎo)：2012年版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》將非建設(shè)用地分為水域、農(nóng)林用地和其他非建設(shè)用地三類，但未進(jìn)一步提出管控要求，以該標(biāo)準(zhǔn)制定的法定規(guī)劃難以覆蓋城市的非建設(shè)用地，無法對(duì)非建設(shè)用地提出針對(duì)性的管控措施[2]。二是在規(guī)劃的編制技術(shù)上，對(duì)非建設(shè)用地缺少支持[3]。當(dāng)前規(guī)劃的編制技術(shù)，如自然條件評(píng)價(jià)、用地經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)等，主要圍繞著選擇和決定規(guī)劃建設(shè)用地的目標(biāo)進(jìn)行，往往通過土地使用成本的高低對(duì)用地進(jìn)行分類，重視土地的綜合經(jīng)濟(jì)效益，忽視了土地的生態(tài)價(jià)值和景觀價(jià)值，無法科學(xué)評(píng)價(jià)非建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值。

在地區(qū)實(shí)踐中，“非建設(shè)用地”并不是“空無一物”的理論概念，而是潛藏著復(fù)雜開發(fā)動(dòng)因的非集中建設(shè)區(qū)[4]，不受管控的開發(fā)動(dòng)因往往“自下而上”，力圖將非建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，“積少成多”逐漸侵占。目前，非建設(shè)用地管控的合法性依據(jù)不清晰，在何種條件下哪些地區(qū)的非建設(shè)用地可以用以何種類型的開發(fā)缺乏依據(jù)；管控手段單一、缺乏彈性，一刀切的“一律不予批準(zhǔn)”容易走向消極管控的陷阱。因此，如何厘清非建設(shè)用地的開發(fā)動(dòng)因，抑制乃至消除負(fù)面動(dòng)因，合理引導(dǎo)正面動(dòng)因也就成為非建設(shè)用地管控中的關(guān)鍵。

本文基于對(duì)非建設(shè)用地管控現(xiàn)狀特征和困境的分析，通過摸查廣東省佛山市順德區(qū)非建設(shè)用地的開發(fā)動(dòng)因，提出分區(qū)分類、差異化的管控模式，拋磚引玉，探索非建設(shè)用地管控的新路徑。

1相關(guān)研究與地區(qū)實(shí)踐

1.1相關(guān)研究

當(dāng)前學(xué)界對(duì)于非建設(shè)用地規(guī)劃及管控的研究逐漸升溫。在非建設(shè)用地的管控理論方面，艾勇軍等[5]梳理了非建設(shè)用地規(guī)劃發(fā)展實(shí)踐的5種形式及3種轉(zhuǎn)向，進(jìn)而提出復(fù)合功能利用、公共政策導(dǎo)向、完善規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面的理論研究建議；羅震東等[6]從概念、目標(biāo)、內(nèi)容、方法及實(shí)施等角度歸納當(dāng)前關(guān)于非城市建設(shè)用地的相關(guān)研究成果，提出探索更為積極、主動(dòng)的非城市集中建設(shè)用地規(guī)劃編制模式與方法，形成符合城市和區(qū)域發(fā)展需求的增長(zhǎng)管理政策；陳眉舞等[7]從制度與規(guī)劃等層面探討了導(dǎo)致我國城市非建設(shè)用地保護(hù)困境的原因，基于綜合保護(hù)與利用的雙向需求，提出生態(tài)全程指導(dǎo)的規(guī)劃范式轉(zhuǎn)型與“復(fù)合生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系調(diào)控”理論框架；宋博[8]認(rèn)為當(dāng)前非建設(shè)用地規(guī)劃的內(nèi)涵較為“模糊”，應(yīng)當(dāng)對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”和“非建設(shè)用地”進(jìn)行統(tǒng)籌布局和管控，優(yōu)化用地分類，進(jìn)而建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的完整規(guī)劃體系。在總結(jié)地區(qū)實(shí)踐方面，董戈婭[9]結(jié)合《重慶市都市區(qū)非城市建設(shè)用地及組團(tuán)隔離帶規(guī)劃》的編制過程和實(shí)施構(gòu)想，探討了重慶市都市區(qū)非建設(shè)用地控制的方法，并從技術(shù)、政策、法律監(jiān)管、調(diào)控機(jī)制等方面結(jié)合提出了相關(guān)建議，另外，孟慶等[10]、岳曉群[11]分別總結(jié)了蘇州、臺(tái)灣地區(qū)等城市非建設(shè)用地管控的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，沈堯義[12]對(duì)縣級(jí)城市非建設(shè)用地的控制規(guī)劃方法開展了研究。

1.2地區(qū)實(shí)踐

深圳、成都經(jīng)過多年的探索，在非建設(shè)用地規(guī)劃及管控方面取得了顯著成效。深圳通過細(xì)分非建設(shè)用地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的類型，有針對(duì)性的進(jìn)行分類處理[13]。2005年《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》中，按照已批建設(shè)項(xiàng)目、已簽訂土地使用權(quán)出讓合同但尚未開工的建設(shè)項(xiàng)目、線內(nèi)已建合法建筑物構(gòu)筑物、原農(nóng)村居民點(diǎn)等基本情況，提出線內(nèi)建設(shè)用地的處理方式。2012年《深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施意見（草案）》進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理，按照建設(shè)項(xiàng)目所在位置生態(tài)敏感性、生態(tài)影響程度進(jìn)一步提出處理措施，提出對(duì)線內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)行扶持，增加已批未建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和產(chǎn)業(yè)審核程序。同時(shí)，進(jìn)一步深化非建設(shè)用地的準(zhǔn)入機(jī)制，明確重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園等四類線內(nèi)準(zhǔn)入項(xiàng)目，并嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入程序，作為環(huán)境影響重大項(xiàng)目依法進(jìn)行可行性研究、環(huán)境影響評(píng)價(jià)及規(guī)劃選址論證。提出進(jìn)入項(xiàng)目須符合產(chǎn)業(yè)政策，并進(jìn)一步界定“市政公用設(shè)施”的內(nèi)涵，明確科技研發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等資源、環(huán)境消耗低等為生態(tài)保護(hù)不抵觸的“適宜用途”，并對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)容，同時(shí)強(qiáng)化行政裁量權(quán)以形成更為彈性的用途審核。

成都市在2003年編制了全國首個(gè)“非建設(shè)用地規(guī)劃”，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提出了“城市村莊”的發(fā)展模式，并且制定了非城市建設(shè)控制圖則。2009年成立“198”區(qū)域建設(shè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，2013年3月成都市政府批復(fù)《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃》，在全市劃定了198平方公里的城市生態(tài)維育空間，突出強(qiáng)調(diào)198地區(qū)的兩大定位，即生態(tài)功能和服務(wù)功能，通過對(duì)水系、濕地、公園、農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目的打造，塑造城區(qū)的大地景觀，建設(shè)文體休閑、商務(wù)辦公、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，提升區(qū)域的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能。對(duì)區(qū)內(nèi)用地的建設(shè)類型進(jìn)行分類引導(dǎo)，限制工業(yè)、倉儲(chǔ)物流、大型專業(yè)市場(chǎng)、大專院校等項(xiàng)目的進(jìn)入，重點(diǎn)利用中心城區(qū)繞城高速路外側(cè)500米生態(tài)帶以內(nèi)的綠色生態(tài)優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特空間資源，鼓勵(lì)發(fā)展文化創(chuàng)意、健康休閑產(chǎn)業(yè)，建設(shè)成服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要基地，完善現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

2順德非建設(shè)用地的特征與管控困境

2.1非建設(shè)用地的主要特征

順德區(qū)屬于廣東省佛山市，行政區(qū)面積達(dá)到了806平方公里。改革開放以來，順德地區(qū)生產(chǎn)總值從改革開放之初的不足30億元到2018年超過3100億元。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市用地也快速擴(kuò)張，建設(shè)用地已占全區(qū)總用地的50%以上。順德城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)展主要源于兩大動(dòng)因：村級(jí)產(chǎn)業(yè)用地的擴(kuò)張發(fā)展和城鎮(zhèn)空間的延伸發(fā)展；而產(chǎn)業(yè)用地的快速增長(zhǎng)又是其建設(shè)用地增長(zhǎng)的主要用地類型。

回顧順德空間發(fā)展的歷史，可以看到土地的利用模式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段是密切相關(guān)的，主要經(jīng)歷4個(gè)發(fā)展時(shí)期（見圖1）。

（1）20世紀(jì)80年代，順德的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了獨(dú)立發(fā)展的政策空間，被譽(yù)為“順德模式”，城鎮(zhèn)發(fā)展路徑得以確立，這一時(shí)期城鄉(xiāng)用地呈“點(diǎn)狀—簇團(tuán)”式發(fā)展。

（2）20世紀(jì)90年代，產(chǎn)權(quán)制度改革、宏觀調(diào)控的大背景下，順德逐漸從一個(gè)農(nóng)業(yè)縣城發(fā)展成為一個(gè)新興工業(yè)城市，以大企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群開始形成，“一品一鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)格局初步確立，這一時(shí)期城鄉(xiāng)用地呈現(xiàn)“多組團(tuán)、軸向延深+圈層擴(kuò)散”式發(fā)展。

（3）2000年以后，“新型工業(yè)化”推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，2006年順德成為全國第一個(gè)GDP超千億的縣域城市，街鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)一體化，“新興產(chǎn)業(yè)”崛起，城鄉(xiāng)用地呈現(xiàn)“密實(shí)—連綿”式的發(fā)展。

（4）2010年以來，“一城三片”城市發(fā)展戰(zhàn)略的提出，城市發(fā)展形態(tài)呈現(xiàn)向北、西擴(kuò)張，中、南部相對(duì)滯后的特征，區(qū)域用地模式逐步形成“聯(lián)合化、片區(qū)化”的格局。

非建設(shè)用地與建設(shè)用地“圖、底”關(guān)聯(lián)，建設(shè)用地壓縮了非建設(shè)用地的空間，體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

2.1.1？空間分布碎片化、不均衡

非建設(shè)用地正是隨著建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張，在分布上逐步呈現(xiàn)由整化零、由連片成塊到斷點(diǎn)碎片的變化。目前順德非建設(shè)用地主要分布在各鎮(zhèn)中心外圍地區(qū)和河道兩岸，且分布不均，中部分布較多，東部分布少。

2.1.2？規(guī)模總量下降

2000年以來，順德非建設(shè)用地以平均每年2%左右的速度遞減。目前，順德非建設(shè)用地存量已不足50%（見圖2）。根據(jù)順德發(fā)展規(guī)劃，到2020年，規(guī)劃期內(nèi)各項(xiàng)剛性需求達(dá)1.12萬公頃，對(duì)非建設(shè)用地的空間擠占?jí)毫⑷找嬖黾印?/p>

2.1.3？綜合效益低下

目前，順德非建設(shè)用地主要以花卉培育、漁業(yè)、林業(yè)為主，生產(chǎn)模式單一，產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化程度不高，加上人工成本增加，市場(chǎng)行情波動(dòng)等影響，非建設(shè)用地的綜合效益和產(chǎn)出始終難以提高。

2.1.4？傳統(tǒng)特色消逝

歷史上，基塘農(nóng)業(yè)與水鄉(xiāng)村落的景觀是珠三角地區(qū)的傳統(tǒng)特色，順德又是其中重要的代表；而目前，僅在順德的中南部地區(qū)留存嶺南水鄉(xiāng)村落的面貌，并已成為亟需保護(hù)與合理利用的風(fēng)貌型資源[14]。

2.2管控困境

2.2.1？非建設(shè)用地綜合經(jīng)濟(jì)效益與建設(shè)用地之間存在級(jí)差

在以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的土地開發(fā)模式下，將非建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)高于非建設(shè)用地的綜合效益。順德采用土地股權(quán)合作的土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制，用地使用權(quán)者高度復(fù)合，發(fā)展訴求動(dòng)因多元，既有村集體及村民保障自身經(jīng)濟(jì)收益，實(shí)現(xiàn)村集體用地利益最大化的訴求，也有企業(yè)降低開發(fā)成本、追逐高額利潤的資本需求，又有地區(qū)政府提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升地區(qū)區(qū)域地位等方面的訴求。因此，“一刀切”式的硬性管控手段既無法有效回應(yīng)各利益主體的發(fā)展訴求，非建設(shè)用地的管控政策也難以落到實(shí)處。

2.2.2？現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施難以平衡用地綜合經(jīng)濟(jì)效益的級(jí)差

當(dāng)前城市管理的重點(diǎn)在于對(duì)建設(shè)用地的開發(fā)管控，在規(guī)劃期內(nèi)，未經(jīng)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的非建設(shè)用地不能開展城市建設(shè)，非建設(shè)用地往往成了建設(shè)用地的“發(fā)展備用地”，忽視對(duì)非建設(shè)用地合理使用、生態(tài)發(fā)展的引導(dǎo)，非建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下降。同時(shí)，對(duì)于承擔(dān)重要生態(tài)功能的非建設(shè)用地缺少生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，在建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益的誘導(dǎo)下，非建設(shè)用地處在被動(dòng)防御的位置。

2.2.3？現(xiàn)有管控手段難以指導(dǎo)非建設(shè)用地開發(fā)利用

目前，國內(nèi)城市規(guī)劃編制體系中對(duì)非建設(shè)用地的規(guī)劃編制、管控方法上尚處于探索階段，規(guī)劃實(shí)踐中，非建設(shè)用地往往成為“留白區(qū)”。加之非建設(shè)用地涉及基本農(nóng)田、基塘、河流水道、飲用水源保護(hù)區(qū)、花卉苗圃、森林公園等多種要素分屬國土、城建、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、環(huán)保、城管等部門“多頭管理”，單個(gè)行政部門出臺(tái)的專項(xiàng)管控的手段屢屢失效。

3管控策略

基于對(duì)非建設(shè)用地管控困境分析，可以看到，如何有效平衡用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換中的經(jīng)濟(jì)效益的級(jí)差，是實(shí)現(xiàn)非建設(shè)用地管控的關(guān)鍵，因此管控可以從經(jīng)濟(jì)效益平衡的兩端入手，恢復(fù)非建設(shè)用地的規(guī)?？偭?，優(yōu)化布局，進(jìn)一步提高綜合服務(wù)價(jià)值。

3.1提高用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換“門檻”

增加非建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“成本門檻”，即提高用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的使用限制、時(shí)限要求，進(jìn)一步加大對(duì)違法、違規(guī)侵占非建設(shè)用地的查處力度，提高非建設(shè)用地非法使用的違法成本，從而有效抑制非建設(shè)用地侵占的負(fù)面動(dòng)因。

3.2引導(dǎo)非建設(shè)用地合理利用

列明非建設(shè)用地合理利用的正面清單，積極引導(dǎo)能夠有效提高非建設(shè)用地綜合服務(wù)價(jià)值的項(xiàng)目合理利用非建設(shè)用地。同時(shí)，鼓勵(lì)對(duì)建設(shè)用地中利用效率低下的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償清退或置換升級(jí)，對(duì)收回的建設(shè)用地改造為非建設(shè)用地。

4管控體系構(gòu)建

圍繞上述管控策略，從規(guī)劃實(shí)踐的實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建非建設(shè)用地的管控體系應(yīng)從規(guī)劃編制、管控指引和政策制度三個(gè)方面構(gòu)建立體的管控體系。

4.1？納入法定規(guī)劃體系，整體管控

將非建設(shè)用地納入法定規(guī)劃體系中進(jìn)行管理，規(guī)范非建設(shè)用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化的審批流程，從而提高了轉(zhuǎn)化的政策門檻。

4.1.1？總體規(guī)劃層面：“雙線”引領(lǐng)

在總體規(guī)劃層面，進(jìn)行宏觀指標(biāo)的定量控制，明確用途管控的總體方向，確定非建設(shè)用地連續(xù)性的分布格局等，通過城市增長(zhǎng)邊界和生態(tài)控制線“兩條線”編制，切實(shí)保障非建設(shè)用地的保護(hù)從建設(shè)用地角度劃定城市增長(zhǎng)邊界，以控制建設(shè)用地?zé)o序向外擴(kuò)張，防止建設(shè)用地蠶食非建設(shè)用地[15（]見圖3）。從非建設(shè)用地的角度，劃定生態(tài)控制線，明確非建設(shè)用地的空間范圍，防止建設(shè)用地對(duì)非建設(shè)用地的不斷侵蝕。在總規(guī)成果中專門制定非建設(shè)用地的管控專冊(cè)，細(xì)化總體規(guī)劃對(duì)非建設(shè)用地管控的目標(biāo)。

4.1.2？詳細(xì)規(guī)劃層面：編制非建設(shè)用地控規(guī)

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為重要的法定規(guī)劃，其導(dǎo)出的規(guī)劃條件也是國有土地使用權(quán)出讓、開放和建設(shè)管理重要的法定依據(jù)。當(dāng)前，控規(guī)編制的主要對(duì)象是建設(shè)用地，非建設(shè)用地主要通過土地利用總體規(guī)劃間接實(shí)施管控，遵循的是被動(dòng)管控的思路。通過對(duì)非建設(shè)用地開展控規(guī)編制，在傳統(tǒng)控規(guī)容積率、建筑密度、建筑限高等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，引入非建設(shè)用地的合理利用的正面清單，以及植被覆蓋率、原有自然地形土壤保有率等非建設(shè)用地指標(biāo)，有效地將非建設(shè)用地納入法定的規(guī)劃編制體系中（見圖4）。

4.2分類實(shí)施建設(shè)引導(dǎo)，主動(dòng)作為

4.2.1？對(duì)非建設(shè)用地合理利用的分類引導(dǎo)

基于對(duì)非建設(shè)用地綜合服務(wù)價(jià)值的理解，需要突破常規(guī)對(duì)非建設(shè)用地的“消極”保護(hù)，科學(xué)評(píng)價(jià)非建設(shè)用地在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)服務(wù)等方面的綜合價(jià)值，并在量與質(zhì)上保持動(dòng)態(tài)的關(guān)系：在量上，嚴(yán)格保障城市發(fā)展的生態(tài)底線，確保非建設(shè)用地生態(tài)功能的完整性；在質(zhì)上，優(yōu)化非建設(shè)用地的綜合服務(wù)能力，提升非建設(shè)用地的內(nèi)涵，發(fā)掘其內(nèi)在生態(tài)和景觀特色。因此，分類、分級(jí)的方法就是通過對(duì)非建設(shè)用地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性進(jìn)行分級(jí)，區(qū)分生態(tài)監(jiān)管力度，明確需要嚴(yán)格保護(hù)的非建設(shè)用地，最大限度發(fā)揮非建設(shè)用地的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值（見圖5）。按照多級(jí)管制區(qū)的差異化管控思路，結(jié)合順德規(guī)劃實(shí)踐，提出“兩級(jí)四類”的分類引導(dǎo)體系（見表1、2）。

4.2.2？對(duì)低效建設(shè)用地清退騰挪的分類引導(dǎo)

地區(qū)實(shí)踐中，非建設(shè)用地往往不是“無人區(qū)”，對(duì)于未劃入城市開發(fā)邊界的非建設(shè)用地中已經(jīng)存在的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)在充分尊重現(xiàn)狀的前提下，開展非建設(shè)用地的處置（見圖6）。對(duì)于違法建設(shè)應(yīng)制定分期處置的時(shí)間表，逐步清理，并加強(qiáng)復(fù)墾、復(fù)綠的生態(tài)修復(fù)工作；對(duì)于合法建設(shè)則應(yīng)遵循權(quán)屬關(guān)系分類，采取分類處理、分期推進(jìn)的方式，并按照建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)行為的影響強(qiáng)度制定相應(yīng)的處置方案，如對(duì)于存在污染的工廠及經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，近期采用生態(tài)處理的技術(shù)工藝減少乃至消除污染影響，并鼓勵(lì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)工藝的改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，對(duì)于采用搬遷復(fù)墾的予以相應(yīng)的稅收優(yōu)惠等鼓勵(lì)政策。

4.3建立健全激勵(lì)機(jī)制，政策支撐

對(duì)非建設(shè)用地的保護(hù)及生態(tài)開發(fā)進(jìn)行激勵(lì)，鼓勵(lì)多元化的功能發(fā)展模式，可以建立有效的管控激勵(lì)機(jī)制，并針對(duì)不同用地可以配套相應(yīng)的實(shí)施政策，既實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)資源的嚴(yán)格保護(hù)，提升生態(tài)效應(yīng)和生態(tài)價(jià)值，又合理引導(dǎo)非建設(shè)用地的生態(tài)型開發(fā)，提升經(jīng)濟(jì)價(jià)值。建立全要素、多元化的生態(tài)補(bǔ)償模式，鼓勵(lì)多元化的功能發(fā)展與經(jīng)營模式。定期開展生態(tài)補(bǔ)償資金的計(jì)劃安排、推進(jìn)生態(tài)資源占用補(bǔ)償制度，試行建設(shè)用地清退與建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤制度。

5 結(jié)語

非建設(shè)用地規(guī)劃編制的相關(guān)理論及實(shí)踐仍處于摸索中，本文通過總結(jié)順德非建設(shè)用地管控方面的一些研究和探索，以期為相關(guān)研究提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)參考。首先，應(yīng)具體分析地區(qū)非建設(shè)用地管控中出現(xiàn)的關(guān)鍵問題和主要矛盾點(diǎn)，以問題為突破口，整合多種現(xiàn)行的管控工具，將非建設(shè)用地納入法定規(guī)劃的體系中進(jìn)行整體管控；其次，應(yīng)重視自下而上的開發(fā)訴求，合理設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)因素的平衡機(jī)制，有效回應(yīng)多元開發(fā)主體的利益訴求；再次，進(jìn)一步制定配套的政策制度，強(qiáng)化制度支撐，以期從多個(gè)維度消除非建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的負(fù)面動(dòng)因，合理引導(dǎo)非建設(shè)用地合理利用和開放。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁奇峰，譚詩敏，李剛，等.空間規(guī)劃：為何？何為？何去？[J].規(guī)劃師，2018，34（7）：11-17，25.

[2]周劍云，戚冬瑾.我國城市用地分類的困境及改革建議[J].城市規(guī)劃，2008，32（3）：45-49.

[3]趙民，程遙，汪軍.為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的城鄉(xiāng)用地規(guī)劃和管理提供有效工具——新版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》導(dǎo)引[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2011（6）：4-11.

[4]陳晨，趙民.對(duì)“非城市建設(shè)用地”及其規(guī)劃管控問題的若干探討[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2011（4）：39-45.

[5]艾勇軍，肖榮波.從結(jié)構(gòu)規(guī)劃走向空間管治——非建設(shè)用地規(guī)劃回顧與展望[J].現(xiàn)代城市研究，2011，26（7）：64-66.

[6]羅震東，張京祥.中國當(dāng)前非城市建設(shè)用地規(guī)劃研究的進(jìn)展與思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2007（1）：39-43.

[7]陳眉舞，朱查松.城市非建設(shè)用地規(guī)劃理論與方法[M].南京：南京大學(xué)出版社，2010：65-155.

[8]宋博.致力于建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的完整規(guī)劃體系——對(duì)“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的辨析與延伸討論[J].規(guī)劃師，2012，28（2）：23-28.

[9]董戈婭.重慶都市區(qū)非建設(shè)用地規(guī)劃及管理控制方法研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2007.

[10]孟慶，彭瑤玲，劉亞麗.臺(tái)灣地區(qū)非建設(shè)用地規(guī)劃管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示[C]//中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì).轉(zhuǎn)型與重構(gòu)——2011中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集.北京：中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，2011：11.

[11]岳曉群.蘇州城市非建設(shè)用地控制研究[D].蘇州：蘇州科技學(xué)院，2010.

[12]沈堯義.縣級(jí)城市非建設(shè)用地的控制規(guī)劃方法研究[D].南京：東南大學(xué)，2015.

[13]盛鳴.從規(guī)劃編制到政策設(shè)計(jì)：深圳市基本生態(tài)控制線的實(shí)證研究與思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2010（z1）：48-53.

[14]鮑梓婷，周劍云.當(dāng)代鄉(xiāng)村景觀衰退的現(xiàn)象、動(dòng)因及應(yīng)對(duì)策略[J].城市規(guī)劃，2014，38（10）：75-83.

[15]王穎，劉學(xué)良，魏旭紅，等.區(qū)域空間規(guī)劃的方法和實(shí)踐初探——從“三生空間”到“三區(qū)三線”[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2018（4）：65-74.

[16]佛山市自然資源局.順德城鎮(zhèn)體系規(guī)劃[Z]，2003.

[17]廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.廣東省城市生態(tài)控制線劃定工作指引[Z]，2013.