陳晶

[摘 ? ?要] 行政事業(yè)單位一般指以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的的社會組織，彰顯著政府的服務能力。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政府管理體系也在不斷地進行改革，行政事業(yè)單位如何保障管理規(guī)范有序、服務高效運行在當前顯得尤為重要。某些現(xiàn)狀表明，行政事業(yè)單位在構(gòu)建科學有效的內(nèi)部控制體系方面仍存在不盡如人意的地方，致使部分內(nèi)部管理表現(xiàn)出隨意性，約束機制實效性不強，因此亟需搭建行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系，加強內(nèi)部管控，提高服務水平。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;約束機制

[中圖分類號] C935 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）07-0114-06

一、引言

行政事業(yè)單位一般指以增強社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務，行使社會職能的具體實施載體，同時兼具著維護社會公平和公眾利益的使命，彰顯著政府的服務能力。從某些現(xiàn)狀可以看出，行政事業(yè)單位在構(gòu)建科學有效的內(nèi)部控制體系方面仍存在不盡于人意的地方。隨著中國特色社會主義跨入新時代，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性逐漸凸顯，也倒逼行政事業(yè)單位的改革進入快車道。作為我國社會管理、社會建設、社會服務不可或缺的重要組成部分，行政事業(yè)單位構(gòu)建科學、規(guī)范、開放、自律的內(nèi)部控制體系非常有必要。

2015年，國家財政部下發(fā)文件，要求行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，并配套建立健全相關(guān)制度[1]。這個文件無疑具有重要性和必要性，因為在實際執(zhí)行和操作層面，基于這樣那樣的主客觀原因，基層單位內(nèi)部控制系統(tǒng)有的建立晚，有的不全面，有的只是照本宣科照搬相關(guān)的規(guī)章制度。還有的盡管把規(guī)章制度列入文件、擺在桌面、掛在墻上，但在實際工作中仍按照舊觀念、老辦法辦事，新瓶裝老酒，等等。顯而易見，這樣的內(nèi)控制度自然形同擺設，內(nèi)部控制效能大打折扣，服務社會和群眾的效果自然不敢恭維，這不能不引起高度重視，亡羊補牢，未為晚也。

二、內(nèi)部控制是科學管理的應有之義

內(nèi)部控制是一個古老的話題。早在古巴比倫的美索不達米亞文明時期，就有在社會管理中通過職責分工、相互制衡的內(nèi)容和方式，防止失誤和舞弊行為的實踐，可以說這是最原始的內(nèi)部控制形態(tài)[2]。一般說來，西方發(fā)達國家在政府、社會和企業(yè)中施行內(nèi)部控制起步較早，在理論和實踐方面較為普及，有一套較為具體和嚴格的制度。但其中最早應用內(nèi)部控制制度的當數(shù)企業(yè)，較為經(jīng)典的是一度在美國盛行的COSO內(nèi)控框架理論 [3]。

在我國，基于國情、體制及機制的差異，行政事業(yè)單位的形成狀況、管理功能、設立形式、內(nèi)部管控形態(tài)等方面均有別于西方社會。近些年來，行政事業(yè)單位在實施改革、完善內(nèi)部控制體系方面，側(cè)重借鑒和移植了一些企業(yè)內(nèi)部控制的理論，意在規(guī)范自身的經(jīng)濟管理和經(jīng)濟活動。主要類型和內(nèi)容包括：

1. 風險評估和控制方法。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)初期建立時，首先需要考慮各項經(jīng)濟活動是否存在風險，著重強調(diào)風險控制，按照國家有關(guān)法規(guī)，結(jié)合單位實際情況，對發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟活動風險點進行控制和監(jiān)督。強調(diào)風險控制既是為了避免工作失誤，也是為了避免人力、物力和財力的損失，進而避免單位的形象受損，愛護和保護干部。風險評估主要包括兩個層面，一是單位層面，二是業(yè)務層面。內(nèi)部控制的方法主要是不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開等方面，有一整套的流程及其要求，以規(guī)范單位和員工的行政行為、服務行為和事業(yè)發(fā)展行為。

2. 單位層面和業(yè)務層面的內(nèi)部控制。內(nèi)控建設作為單位層面的基礎性、基本型建設，首先需要頂層設計，需要主管部門、單位領導層的重視，為內(nèi)部控制建設提供強有力支持，提高對內(nèi)控制度建設的認識，自覺服從并遵守其相關(guān)制度。單位層面內(nèi)部控制主要包括單位內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、重點領域和關(guān)鍵崗位制衡機制建設、內(nèi)部控制系統(tǒng)信息化、工作職責分離等方面，它涵蓋單位管理的全方位，具有總體把關(guān)的控制功能。業(yè)務層面內(nèi)部控制則包括預算業(yè)務控制、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等6大項，它是單位內(nèi)部管理及其操作必須遵行的具體規(guī)定和要求，規(guī)范著單位職工的具體行為準則，也是科學管理的應有之義。

3. 評價與監(jiān)督。建立健全監(jiān)督制度，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督需要建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，基于單位的業(yè)務范圍和內(nèi)部控制目標開展內(nèi)部控制風險評估;外部監(jiān)督則需要建立與審計、紀檢等職能部門的聯(lián)動機制，定期監(jiān)督單位權(quán)利行使情況。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設應關(guān)注的幾個問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是個系統(tǒng)工程，具有提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，提高工作效能，加強廉政風險防控機制建設的作用和意義。筆者認為，目前內(nèi)部控制建設方面，應側(cè)重防范以下幾個問題。

其一，崗位廉政風險問題。從體制機制層面而言，行政事業(yè)單位一般分為全額或差額財政性經(jīng)費撥款，執(zhí)行國家規(guī)定的事業(yè)單位會計制度。按照單位屬性及職能，部分單位可能存在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益類收入，致使資金往來的體量大、資金來源渠道復雜，管理上存在難度，具有出現(xiàn)監(jiān)管疏漏的可能，資金安全或存在風險。聯(lián)系到當前反腐倡廉的許多案例，不能不重申防范崗位廉政風險的極端重要性。

其二，崗位職責風險問題。行政事業(yè)單位工作管理上盡管制定了各項規(guī)章制度，各項流程日趨清晰，各項手續(xù)日趨健全，各項臺賬日趨完備，且上級主管部門對下級單位的監(jiān)管和服務日趨加強，并將監(jiān)督檢查常態(tài)化，但仍然不容疏忽。譬如有些系統(tǒng)和行業(yè)龐大而復雜的隸屬體系，存在著“長臂管轄”難以落實到位的可能;再譬如有的垂直管理單位因地理位置的特殊性，山高皇帝遠，仍存在管理上的疏漏;甚至不排除有的直接隸屬于黨政機關(guān)的事業(yè)單位，有時也存在著“燈下黑”的現(xiàn)象。崗位職責風險的話題絕非無中生有。

其三，業(yè)務流程風險問題。行政事業(yè)單位的工作特性及其范圍必然涉及許多項目，項目的實施按規(guī)定一般需要多個部門（單位）共同協(xié)作完成，流程上環(huán)環(huán)相扣，職責上相互交叉，形成工作上的協(xié)作體。但在項目實施過程中有時會由于這樣或那樣的原因而出現(xiàn)協(xié)調(diào)、落實不到位等情況，導致業(yè)務流程不通暢，甚至使流程進入死循環(huán)，工作進度無法按要求完成，致使項目無法推進。而既定程序的嚴謹性又不得不使工作流程“循環(huán)往復”，需要重新申報到審核，層層簽字畫押蓋章，既造成人力、物力上的浪費，又會影響工作，耽誤時間，甚至招惹民怨。

其四，資金安全風險問題。部分行政事業(yè)單位存在國有資產(chǎn)收益類收入，包括既定的各類收費收入。盡管國家大力開展“放管服”改革，清理各種收費許可及其項目，但有些合理收費依然存在。該部分收入使用較為靈活，在預算編制時，一般用于彌補人員和事業(yè)建設經(jīng)費的不足。雖然這類資金納入到了預算收支之中，也有著監(jiān)管的形式，但各單位結(jié)合實際資金需求，很可能出現(xiàn)預算不執(zhí)行或超預算開支、甚至是“張冠李戴”的情況，釀成資金安全的失誤或風險。與此同時，收支管理問題也是一個不容疏忽的問題?；趩挝粌?nèi)部的機構(gòu)設置、職能劃分、信息不暢等情況，財務部門有時未能全程參與資金的運轉(zhuǎn)過程，未能對經(jīng)費的實際使用進行追蹤監(jiān)督，有時僅僅是見到票據(jù)就付款，見到領導簽字就報銷，無法及時掌控資金的流向，也無法正確判斷資金使用是否合理、合規(guī)，進而導致收支管理發(fā)生風險的可能。

其五，內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)的搭建及專業(yè)內(nèi)控人才缺乏問題。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)控系統(tǒng)建設僅處于初級階段，實踐經(jīng)驗須進一步積累和完善。雖然按照政策和文件要求搭建了內(nèi)控框架，但由于缺乏認知，經(jīng)驗匱乏，難免流于形式，規(guī)章制度有時不能得到有效的遵循，工作思維定式仍然停留于既往，具體業(yè)務管理仍存在按老辦法處理的情況。有的單位甚至還未運用現(xiàn)代科技手段搭建內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，落實國家政策的規(guī)范程度不高。另外，行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督不具備權(quán)威性及獨立性，大多數(shù)情況下都是接受外部審計部門和上級主管部門的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督失之于寬，對發(fā)現(xiàn)的問題未能予以有效的糾正和預防，導致同樣的問題在多個下級單位時有發(fā)生。有的內(nèi)控專職人員不是科班出身，專業(yè)水平相對薄弱;且內(nèi)控人員多為兼職，人手精力不足，導致內(nèi)部控制管理工作難以落實到位。

其六，績效考核機制不科學、不嚴謹?shù)膯栴}。盡管行政事業(yè)單位在績效考核上制定了相關(guān)的制度，明確了績效考核的指標和辦法，但由于績效考核指標設置不嚴謹、可執(zhí)行性較差，績效考核方面的信息反饋不多，無法反映實際情況。同時缺乏有效的懲罰措施，績效考核好與壞沒有跟個人年終考核業(yè)績掛鉤，導致考核機制未能發(fā)揮真正的激勵作用，出現(xiàn)工作上的付出、失誤與獎懲不對等的矛盾。另外，機構(gòu)改革落實了“三定方案”，單位內(nèi)部的崗位配置嚴格就位，單位職數(shù)受到限制，特別是關(guān)鍵崗位不具備輪崗的客觀條件，關(guān)鍵崗位難免會成為內(nèi)部控制的“關(guān)鍵少數(shù)”。就單位內(nèi)部控制的管理層面而言，也會出現(xiàn)責任不明、獎懲機制不完善的問題，集體決策看似公平、公正，若集體決策失誤，一般難以追究具體責任人的責任，法不責眾，責任不明。另一方面，遵守內(nèi)控制度的工作人員并沒有相應的獎勵，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，而違反規(guī)章制度的行為可能不會被發(fā)現(xiàn)，不會受到相應的處罰。若長此以往，必然導致內(nèi)控制度成為擺設，無法起到有效的激勵和監(jiān)督作用。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)建議

（一）構(gòu)建立體的行政事業(yè)單位監(jiān)督管理體系

加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，需要加大改革力度，建立健全監(jiān)督機制，創(chuàng)新監(jiān)督手段，增強監(jiān)督力度，使各項權(quán)力相互制約又相互協(xié)調(diào)。要明確單位黨組織的主導地位，同時引入內(nèi)部審計機制，強化紀檢監(jiān)察職能，構(gòu)建立體的監(jiān)督管理體系。單位黨組織要側(cè)重單位層面的管理工作，如管理決策、規(guī)章制度的建立、領導干部的任免、重大項目的實施等，以事前和事中的監(jiān)督為主，事后監(jiān)督為輔;內(nèi)部審計主要監(jiān)督業(yè)務層面的工作，如審計內(nèi)部控制的健全性及有效性、審計會計及相關(guān)信息的真實性、合法性和完整性、審計經(jīng)費績效的完成情況等，以事后監(jiān)督為主;紀檢監(jiān)察側(cè)重于教育、監(jiān)督、懲戒層面的工作，如黨風廉政建設、查辦違規(guī)違紀行為、糾正單位不正之風等，將監(jiān)督貫穿于全過程。

鑒于當前反腐敗斗爭的高壓態(tài)勢，強化紀檢監(jiān)察部門的管理職能至關(guān)重要。行政事業(yè)單位要建立健全紀檢監(jiān)察部門，單位黨組織下設紀委或紀檢委員，有條件的應單獨設立紀檢監(jiān)察辦公室專門從事各項紀檢監(jiān)督工作。單位的黨政領導要高度重視紀檢監(jiān)察工作，首先從思想認識上重視紀檢監(jiān)察工作，具體工作設置專人管理。從業(yè)務層面來看，紀檢監(jiān)察監(jiān)督跟內(nèi)部審計的職責應該相互補充、形成合力，不僅從黨紀國法上來傳導壓力，嚴肅政治紀律，加強對黨員干部職工的監(jiān)督檢查，同時也要借助于內(nèi)部審計的各項數(shù)據(jù)，保證取證資料的有效、完整，以事實為根據(jù)，以法紀為準繩。

（二）強化內(nèi)部審計監(jiān)督職能

制定符合實際工作需要的內(nèi)部審計制度，強化內(nèi)部審計的監(jiān)督職能。首先要明確內(nèi)部審計在全局工作中的監(jiān)督地位，內(nèi)部審計首先應該獨立于各部門的管轄范圍之外，專注于提供客觀公正權(quán)威的審計意見，并兼顧審計整改落實情況;其次內(nèi)部審計部門或人員要被賦予與職責相對應的權(quán)利，使得相關(guān)部門或人員能夠參與到業(yè)務活動中去，能夠及時提出審計意見，在事前或事中對違規(guī)違紀現(xiàn)象說不，避免“馬后炮”的情形。同時內(nèi)審人員也要提高政治站位，提高業(yè)務指導能力，出具公正嚴謹、準確無誤的資料和數(shù)據(jù)，為單位和領導當好參謀。

（三）完善風險評估體系

高度重視風險評估制度體系的建立，根據(jù)單位的具體業(yè)務理順關(guān)鍵風險點。在評估體系建立時，需要從思想上提高認識，牢固建立為中心工作服務、為人民服務、為社會服務的意識，提高工作效率。要充分考慮業(yè)務流程的每一個環(huán)節(jié)，根據(jù)工作環(huán)節(jié)反推工作職責和管理職能，做到每個工作環(huán)節(jié)都有合理的監(jiān)督反饋機制來預警，從而保障規(guī)章制度得到合理合規(guī)的執(zhí)行。從事內(nèi)部控制工作人員的管理職能要設置合理，相互協(xié)作、相互制約，杜絕某個人、某個部門的管理失控，繼而釀成腐敗的風險。要推行政務公開，自覺接受公開的監(jiān)督，確保內(nèi)控體系建設公開透明且行之有效。

（四）加大信息化建設投入

加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設勢在必行。要加大軟硬件投入，開發(fā)設計符合單位實際需要，覆蓋各項業(yè)務環(huán)節(jié)的內(nèi)控軟件，實現(xiàn)內(nèi)控軟件數(shù)據(jù)同各業(yè)務部門的工作軟件數(shù)據(jù)的互通?？蓢L試在業(yè)務部門的工作軟件中嵌入單位內(nèi)部控制的各項內(nèi)容，便于及時提示預警違反內(nèi)部控制的問題，從而防范風險，減少單位損失。

實現(xiàn)內(nèi)部控制離不開信息化。信息化建設的落實為建立信息定期溝通反饋機制提供了物質(zhì)條件，有助于定期進行溝通反饋。建立工作計劃月報送機制，將工作目標細化，及時反饋工作進展，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，促進工作效能和質(zhì)量的提升。

（五）明確內(nèi)控責任，建立獎懲機制

強調(diào)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性，既需要思想上、組織上的高度重視，也離不開內(nèi)控專業(yè)隊伍的建設。單位內(nèi)控人員需要相對獨立，有條件的單位建議設立專職的內(nèi)控稽核人員，切實有效履行職責，進行經(jīng)常性稽核，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時匯報、及時整改。

要明確內(nèi)控責任，建立獎懲機制，每個環(huán)節(jié)都要有人負責，對違規(guī)違紀事件要一追到底，將合理的獎懲措施落到實處，保證整改到位，以促進行政事業(yè)單位科學、高效、健康運行，更好地服務社會，造福于人民。

[參考文獻]

[1]財政部.財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見[Z].財會，2015，（24）.

[2]于玉林.會計大百科辭典[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社，2010.

[3]COSO.COSO內(nèi)部控制整合框架[Z].COSO委員會，1992.

[責任編輯：鄒立鳴]