楊白 王瓊

摘 要：文章從衡陽市城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教育資源配置角度出發(fā)，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教育資源配置現(xiàn)狀進(jìn)行研究，在總結(jié)問題的同時(shí)提出合理的對(duì)策與建議，旨在幫助城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園在科學(xué)規(guī)劃、合理布局、提升教師隊(duì)伍水平、發(fā)揮財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入有效性的同時(shí)，能更好地服務(wù)幼兒、服務(wù)家長、服務(wù)社會(huì)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園;學(xué)前教育;教育資源配置

中圖分類號(hào)：G617 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 收稿日期：2019-02-18 文章編號(hào)：1674-120X（2019）11-0085-03

一、問題的提出和概念的界定

（一）問題的提出

教育資源的合理配置，近年來一直是政府努力的方向與目標(biāo)?！督逃繃野l(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》中明確指出：“重點(diǎn)解決好城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)結(jié)合部學(xué)前教育資源總量不足的問題?！?2018年11月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），指出“目前學(xué)前教育仍是整個(gè)教育體系的短板，發(fā)展不平衡不充分問題十分突出”。可見，學(xué)前教育資源配置不均衡，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部學(xué)前教育資源供給不足的問題已引起國家和社會(huì)的高度重視。如何辦令家長滿意的幼兒園，除了質(zhì)量、價(jià)格合理外，還應(yīng)該使優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源得到合理配置。

（二）概念的界定

城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園，指的是在城市邊緣與農(nóng)村交界的地方興辦的幼兒園。本研究中的幼兒園主要是指衡陽市12個(gè)縣市區(qū)城市邊緣與農(nóng)村交界的地方所辦的幼兒園，也包括近幾年不斷出現(xiàn)的新城市（如開發(fā)區(qū)）幼兒園等。

學(xué)前教育資源配置是指在一定學(xué)前教育資源基礎(chǔ)上，如何將人、財(cái)、物在教育系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行分配，使得投入的資源得到最充分利用，以此來滿足社會(huì)對(duì)教育的需求[1]。本研究中的教育資源配置主要指城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園人力、財(cái)力、物力的分配。

二、研究的方法

為深入了解衡陽市城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教育資源配置現(xiàn)狀，本研究采用群體隨機(jī)抽樣的方法，對(duì)近兩年參加市培項(xiàng)目的“民辦幼兒園園長班”、 國培項(xiàng)目的“鄉(xiāng)村幼兒園園長素養(yǎng)提高班”培訓(xùn)學(xué)員共計(jì)230人進(jìn)行問卷調(diào)查。本研究以問卷調(diào)查法為主，自編《城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教育資源配置現(xiàn)狀調(diào)查問卷》，并結(jié)合預(yù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行修改，回收有效調(diào)查問卷223份。本研究以訪談法作為補(bǔ)充，訪談對(duì)象涉及衡陽市十二個(gè)縣市區(qū)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、X區(qū)25所城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園園長及教師，然后整理訪談資料，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，探究原因。

研究選取衡陽市X區(qū)25所城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園作為研究對(duì)象。

衡陽市X區(qū)基本情況：X區(qū)是衡陽市面積最大、人口最多的城區(qū)，全區(qū)轄2鄉(xiāng)、1鎮(zhèn)、7個(gè)街道，總面積227平方千米，總?cè)丝?1.6萬，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部轄區(qū)。

三、X區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教育資源配置的現(xiàn)狀

（一）X區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園總體布局

1.X區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園情況

2016～2018年X區(qū)全面發(fā)力城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園建設(shè)工作，不斷推出幼兒園新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，在城鄉(xiāng)結(jié)合部完成1所公辦幼兒園重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目校（園），新辦4所幼兒園。

從X區(qū)幼兒園的分布情況看，如圖1所示，城區(qū)幼兒園19所，占全區(qū)幼兒園總數(shù)的28.3%。鄉(xiāng)村幼兒園23所，占34.3%，基本分布在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心位置。相比較而言，城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園雖較密集，但規(guī)模小，城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園25所，占37.3%。優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園8所，主要集中在城區(qū)，市級(jí)優(yōu)質(zhì)園城區(qū)，占77.8%，鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園各1所，分別占11.1%，這一比例差距更大。

2.城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園的類型

從X區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園辦園主體和資金來源途徑看，如圖2所示，主要分為公辦園、集體辦園、民辦園三種類型。其中，城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園公辦園2所，占8%;集體辦園5所，占20%;總體而言，還是以民辦園為主，占72%。公辦園或集體辦園規(guī)模和班額比民辦園大。民辦園規(guī)模和班額較小。因此可以看出，城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園在辦園類型和規(guī)模上存在一定差異。

（二）X區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園辦園條件

目前X區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園數(shù)量明顯偏少，導(dǎo)致有些幼兒園形成大班額，有的班達(dá)50多人，生均使用面積遠(yuǎn)低于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)?；顒?dòng)室條件十分簡(jiǎn)陋，供幼兒室內(nèi)游戲和各種活動(dòng)的玩教具不足，幼兒午睡或是通鋪，或是2人同擠一張小床。戶外活動(dòng)場(chǎng)地普遍偏小，供幼兒活動(dòng)的空間有限，有些幼兒園配備了大型活動(dòng)器械，如滑梯、蹦蹦床等，但由于幼兒戶外活動(dòng)時(shí)間不足，使用率并不高。廚房多為家庭式。

（三）X區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園生員、師資與保教現(xiàn)狀

截至2017年底，X區(qū)幼兒園總數(shù)達(dá)到67所，幼兒在園人數(shù)為9415名。就近兩年來看，學(xué)前三年毛入園率達(dá)95%以上。但是總體來看，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒流動(dòng)生活的不確定性，增長率也在直線下滑。城市幼兒園與城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園的幼兒入園接受教育的機(jī)會(huì)差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，截至2018年底，X區(qū)幼兒教師522人，城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒教師198人，其中大專以上學(xué)歷30人，中專學(xué)歷92人，具有教師資格證114人。保育員大多為初中學(xué)歷。

（四）X區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園近三年來教育經(jīng)費(fèi)投入

2016～2018年衡陽市學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入分別為953.1萬元、684.5萬元、1175.7萬元，市政府對(duì)學(xué)前教育的投入只占全市教育經(jīng)費(fèi)的1.4%～1.6%。X區(qū)學(xué)前教育的投入費(fèi)用占比分別為6.56%、5.94%、7.44%，城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教育經(jīng)費(fèi)投入更是少之又少，限制了園所的建設(shè)與發(fā)展，使城鄉(xiāng)結(jié)合部與城區(qū)幼兒園教育資源的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

四、X區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教育資源配置存在的問題

（一）幼兒園布局與建設(shè)存在兩極分化的不合理現(xiàn)象

城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園布局與建設(shè)存在著兩種極端現(xiàn)象，即集中與分散、奢侈與缺乏。公辦園極少，難以滿足當(dāng)?shù)赜變喝雸@的需求。集體所辦的幼兒園只能接納本單位職工子女入園。外來務(wù)工人員及當(dāng)?shù)刈糇优?，只能到民辦園。而民辦園越接近城區(qū)，越集中，有的幼兒園建設(shè)投入嚴(yán)重超標(biāo)，硬件設(shè)施遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平，經(jīng)濟(jì)一般的家庭難以承受高額的入園費(fèi)用;越臨近郊區(qū)或農(nóng)村，越少越分散，幼兒園的硬件設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到相關(guān)規(guī)定。有的是將自家房舍改造成幼兒園，條件十分簡(jiǎn)陋，設(shè)施設(shè)備相對(duì)滯后，衛(wèi)生狀況令人擔(dān)憂，安全隱患威脅著師生身心健康。有的幼兒園離家較遠(yuǎn)，不方便幼兒就近入園。

（二）師資隊(duì)伍建設(shè)較弱，專業(yè)素質(zhì)偏低，流失嚴(yán)重

在城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教師隊(duì)伍中，公辦園大多是有編制的教師任教。民辦園有的是從幼兒師范學(xué)校招聘實(shí)習(xí)生頂崗任教，她們并沒有進(jìn)行上崗培訓(xùn)，教學(xué)、教育管理能力與經(jīng)驗(yàn)不足;也有相當(dāng)一部分由管理者的朋友或者親屬擔(dān)任，她們有的沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，有的沒有幼兒教師資格證，是臨聘人員，只能擔(dān)任“保姆”角色。這致使幼兒園教師整體素質(zhì)下降， 幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)存在一定的滯后性和隨意性[2]。

有的幼兒園缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，致使教師責(zé)任感不強(qiáng)、工作積極性下降，他們只求上班期間不出安全事故。且幼兒教師工作強(qiáng)度大，心理負(fù)荷重，福利待遇、社會(huì)地位偏低等，導(dǎo)致教師有的改行，有的流動(dòng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。幼兒教師流動(dòng)、流失嚴(yán)重，幼兒園教師隊(duì)伍存在數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫娴娜毕荨?/p>

（三）教育經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)不足，流動(dòng)人口規(guī)模大

X區(qū)作為本市最大的行政單位，經(jīng)濟(jì)處于中等水平。但近三年X區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足，城鄉(xiāng)之間、園所之間分配不均衡，有限的經(jīng)費(fèi)只能分配在少數(shù)公辦園和普惠性幼兒園，城鄉(xiāng)結(jié)合部的民辦園缺乏財(cái)政政策補(bǔ)貼支持。外來務(wù)工人員流動(dòng)聚集、流動(dòng)幼兒生活的不確定性，常常造成園所生員不穩(wěn)定、秩序混亂的局面。生源充足時(shí)，園所尚能維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，略有盈余。故園所建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施的配備都是因陋就簡(jiǎn)，難以進(jìn)行修繕和擴(kuò)建，難以補(bǔ)充玩教具及其他設(shè)備設(shè)施。

五、城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園教育資源合理配置的對(duì)策與建議

（一）合理布局，科學(xué)規(guī)劃，擴(kuò)充學(xué)前教育資源

區(qū)政府應(yīng)當(dāng)為城鄉(xiāng)結(jié)合部各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃，合理調(diào)整布局，根據(jù)各園的具體情況制訂相應(yīng)措施。

1. 積極挖潛“擴(kuò)”“增”公辦園

城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園較城區(qū)幼兒園而言，擴(kuò)大土地使用面積難度相對(duì)小些，在條件許可情況下，爭(zhēng)取上級(jí)主管部門的支持，可擴(kuò)大公辦園辦園規(guī)模;也可采取辦公樓改造，實(shí)施擴(kuò)班，增加入園幼兒數(shù)量;還可以利用騰退搬遷的廠房、閑置的中小學(xué)教室等，以租賃、租借、劃轉(zhuǎn)等形式開辦公辦園[3]。鼓勵(lì)街道開辦公辦園等，通過新建、改擴(kuò)建幼兒園，創(chuàng)造條件想方設(shè)法解決幼兒“入園難”問題。

2.大力扶持、規(guī)范民辦園

目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部民辦園的數(shù)量遠(yuǎn)超過公辦園，在缺乏政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的情況下，民辦園靠收取高額的學(xué)費(fèi)來保障幼兒園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！叭雸@貴”使得家庭困難的孩子上不起幼兒園，因此合理收費(fèi)是人民群眾對(duì)幼兒園的期待。一是爭(zhēng)取國家政策和財(cái)政扶持，在城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)普惠性幼兒園;二是積極扶持民辦園提供普惠性服務(wù)，通過保證合理用地等方式，降低幼兒園營運(yùn)成本，減少幼兒入園費(fèi)用;三是規(guī)范營利性民辦園發(fā)展，杜絕民辦園過度逐利，堅(jiān)決抑制過高收費(fèi)。

3.逐步規(guī)范、轉(zhuǎn)化無證家托園

對(duì)目前存在的無證辦園進(jìn)行督促整改或取締;對(duì)規(guī)模較大、相對(duì)規(guī)范的無證幼兒園進(jìn)行逐步轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)督，驗(yàn)收合格后鼓勵(lì)和引導(dǎo)其領(lǐng)證，納入“普惠性”幼兒園的行列中來;對(duì)規(guī)模較小、不規(guī)范的無證幼兒園，可由教育部門督促整改，駐點(diǎn)指導(dǎo)，或與周邊公辦園、示范園合作辦園，使其管理體系規(guī)范化。如整改后仍未達(dá)到規(guī)范化基本要求的，應(yīng)在妥善分流和安置幼兒后，依法予以取締。

（二）認(rèn)真落實(shí)文件精神，提升幼兒教師隊(duì)伍水平

優(yōu)秀的幼兒教師是促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵性因素，而目前學(xué)前教育發(fā)展面對(duì)的最大瓶頸之一，就是合格師資嚴(yán)重不足。

1. 認(rèn)真落實(shí)文件精神，提高幼兒教師的薪酬待遇

《意見》從教師的工資待遇等方面對(duì)學(xué)前教育師資建設(shè)提出了具體要求，各級(jí)主管部門需從我國學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，在依法保障公辦園幼兒教師薪酬待遇的同時(shí)，維護(hù)民辦園幼兒教師的權(quán)益。應(yīng)從制度層面依法保障和落實(shí)民辦園幼兒教師薪酬待遇，盡量做到民辦園幼兒教師的薪酬待遇與公辦園齊平。

2.保障幼兒教師合法權(quán)益，健全幼兒教師社會(huì)保障體系

對(duì)于教師個(gè)人而言，獲得社會(huì)保障就意味著擁有一張“安全網(wǎng)”[4]。社會(huì)保障的缺失是幼兒教師流失的關(guān)鍵性影響因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部公辦園非在編教師和民辦園教師有80.3%未參與社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金，只有少數(shù)條件較好的幼兒園為教師購買了養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。為穩(wěn)定幼兒教師隊(duì)伍，政府相關(guān)部門應(yīng)健全幼兒教師社會(huì)保障體系。一方面，各級(jí)政府要與人力資源和社會(huì)保障部門、教育行政部門協(xié)調(diào)溝通，將幼兒教師納入社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房公積金體系，完善基本的社會(huì)保障制度。另一方面，在國家加大對(duì)幼兒園經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，幼兒園領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)予以高度重視，采取集體、個(gè)人為主，國家資金補(bǔ)貼為輔的方式為教師購買社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金。同時(shí)，教育行政部門應(yīng)將是否為教師購買社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金作為幼兒園考核評(píng)估的重要指標(biāo)，而人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和行政執(zhí)法的力度，從而讓幼兒教師享受真正的社會(huì)保障。

3. 完善師資培訓(xùn)制度，提高幼兒教師的專業(yè)化水平

幼兒教師的素質(zhì)是教師專業(yè)化的核心。目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒教師專業(yè)學(xué)歷水平參差不及，專業(yè)素養(yǎng)亟待提高。教育相關(guān)部門組織了一系列培訓(xùn)，如組織幼兒教師參加國培、省培和市培等項(xiàng)目培訓(xùn)，但這些培訓(xùn)一是受到名額限制，二是缺乏計(jì)劃性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致培訓(xùn)流于表面化，培訓(xùn)內(nèi)容無法滿足教師專業(yè)成長的需要。因此，教師的專業(yè)成長除了自身的終身學(xué)習(xí)、不斷更新外，還需要加強(qiáng)在職培訓(xùn)。把幼兒園作為教師專業(yè)成長的主陣地，開展園本培訓(xùn)和園本教研，通過短期培訓(xùn)、專題研討、專家講座、名師引領(lǐng)、外出參觀學(xué)習(xí)等方式，讓教師都有學(xué)習(xí)和提高的機(jī)會(huì)。這樣能更好地提升幼兒教師的專業(yè)素質(zhì)，切實(shí)提高教師的專業(yè)水平和科學(xué)保教能力。

（三）增加財(cái)政投入，管理科學(xué)到位

當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園的發(fā)展明顯受制于經(jīng)費(fèi)投入的不足，其中政府財(cái)政投入規(guī)模不足、投入資金短缺是重要因素之一。

1.建立學(xué)前教育投入機(jī)制，確保學(xué)前教育投入

目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園學(xué)前教育投入狀況是：家庭投入最大，政府次之，集體最少。子女上幼兒園的費(fèi)用比上大學(xué)還貴，造成學(xué)前教育的不公平性。因此，要明確界定政府與市場(chǎng)的成本分擔(dān)比例，建立健全政府主導(dǎo)、私人積極投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制[5]。并且政府要加大學(xué)前教育財(cái)政投入力度，合理劃分各級(jí)政府間的財(cái)政支出責(zé)任，確保幼兒園正常營運(yùn)所需的財(cái)力、物力和人力資源。鼓勵(lì)民辦園提供普惠性服務(wù)，國家予以優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)。嚴(yán)控不合理收費(fèi)現(xiàn)象。特別是政府財(cái)政支持的幼兒園，更要調(diào)控收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保障財(cái)政支持在學(xué)前教育的公平性。

2. 加強(qiáng)檢查和督促，管理科學(xué)到位

對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入，各級(jí)部門要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，根據(jù)教育資源分布情況調(diào)整投資布局，加大對(duì)普惠性公辦園和民辦園的投入，重點(diǎn)補(bǔ)助經(jīng)濟(jì)、教育水平低的地方，重點(diǎn)補(bǔ)貼弱勢(shì)群體，保障財(cái)政支持在學(xué)前教育的均衡性。政府應(yīng)履行對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的監(jiān)督機(jī)制，建立相關(guān)的法律法規(guī)，確保資金的?？顚Ｓ煤鸵?guī)范使用，最大限度地提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。落實(shí)教育部門主管的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，使財(cái)政投入的經(jīng)費(fèi)真正地惠及每一個(gè)幼兒。

總之，學(xué)前教育的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，對(duì)教育資源配置總量不足、不均的問題，政府、社會(huì)及幼兒園需要形成一股合力，認(rèn)真思考與探索解決的途徑與措施，以促進(jìn)學(xué)前教育健康有序地發(fā)展。

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