摘要：隨著中國高速城鎮(zhèn)化進程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引發(fā)的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、貧富差距過大等社會問題日益突顯。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的治理模式由于缺乏合理的制度安排和有效的政策工具，近一步加劇了城鄉(xiāng)之間制度上不公平、服務(wù)上不完善等治理失靈現(xiàn)象。文章通過梳理總結(jié)善治的內(nèi)涵與理論主張，反思傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治模式的弊端，試圖厘清城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理模式轉(zhuǎn)型的路徑與方向，從而為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供學(xué)術(shù)依據(jù)。

關(guān)鍵詞：善治；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；治理模式；反思；轉(zhuǎn)型

一、 引言

20世紀以來，發(fā)達國家歷經(jīng)財政危機、政府失靈和社會變遷等多重考驗之后，治理作為新的管理范式應(yīng)運而生。它是一種由政府、市場、公民社會等多元主體共同參與公共事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)的全新模式。推動政府與其它主體之間由自上而下的“命令——服從”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛ブ献?、資源依賴的新型關(guān)系。實現(xiàn)了對“政治—行政”二分法和“公共—私人”二分法的超越。善治作為治理理論的重要組成部分，是建立在對傳統(tǒng)科層治理和新公共管理運動的反思和借鑒基礎(chǔ)上，為應(yīng)對公共服務(wù)碎片化和單邊管理模式失效等弊端應(yīng)運而生的公共管理新范式。

過去三十年，我國城鄉(xiāng)關(guān)系的制度安排和政策導(dǎo)向存在明顯的重城市輕農(nóng)村、重效率輕公平的傾向。在增長主義發(fā)展模式和GDP導(dǎo)向的驅(qū)使下，地方治理長期忽視、甚至犧牲農(nóng)村發(fā)展訴求而優(yōu)先確保城市發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在制度供給、居民收入、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差距持續(xù)擴張。隨著新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的提出，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的治理模式已無法應(yīng)對城鄉(xiāng)發(fā)展過程中日益復(fù)雜的社會矛盾與沖突，治理危機頻發(fā)。

本文基于善治的思想內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)，試圖探討在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，治理模式由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)同的轉(zhuǎn)型路徑和方向，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供學(xué)術(shù)依據(jù)。

二、 善治的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

1. 內(nèi)涵。善治是20世紀90年代以來國內(nèi)外社會科學(xué)的關(guān)注焦點。其基礎(chǔ)含義可被理解為“良好的治理”。它以公共利益和公共價值最大化為目標，是一種政府、市場和社會等多元主體協(xié)商共治的伙伴關(guān)系，強調(diào)理想的治理過程和可持續(xù)狀態(tài)?；疽乜梢愿爬椤昂戏ㄐ浴⑼该餍?、責任性、回應(yīng)、法治、參與、穩(wěn)定、有效、公正、廉潔”等十個方面。從某種意義上說，善治是對傳統(tǒng)治理模式的超越與完善，亦可作為衡量治理成效的規(guī)范性標準。

2. 理論基礎(chǔ)。

（1）和諧社會理論。善治是西方向往的“理想國”和我國古人追求“大同世界”的共同產(chǎn)物，是中西方思想中的和諧社會理念的集中體現(xiàn)。

在西方哲學(xué)文化中，“和諧”的理念最早出現(xiàn)在古希臘哲學(xué)家畢達哥拉斯提出的“數(shù)的比例關(guān)系”。他認為世間萬物均以數(shù)為本原，萬物的和諧都服從于數(shù)的和諧。之后由蘇格拉底將“和諧”思想有意識地引入人文及社會政治領(lǐng)域，從而衍生出“和諧社會”的理念。

隨后由帕累托提出的“社會均衡論”、柏拉圖的“理想國”、以莫爾為代表的“烏托邦”思想以及本尼迪克特主張的“協(xié)和社會論”，自始至終貫穿著一種對和諧社會的思考與追求。

在我國傳統(tǒng)文化中，善治最早可追溯到古代易學(xué)的基礎(chǔ)概念“陰陽”，其揭示的是自然事物發(fā)展的對立統(tǒng)一規(guī)律，強調(diào)世間萬物的平衡之態(tài)。國家治理將社會生態(tài)系統(tǒng)看成一個無窮變化的陰陽統(tǒng)一體，施政講求剛?cè)嵯酀?，追求政通人和。老子在《道德?jīng)》中則明確提出“善治”社會管理理論，主張柔性的社會管理（治理）。之后逐漸形成中國古代的“合和”思想，強調(diào)和衷共濟、和諧有序。善治就在中西方這些理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，成為追求和諧社會有效的治理工具。

（2）資源依賴理論。善治對資源依賴理論的吸納體現(xiàn)在對不同組織間關(guān)系的理解和認知。根據(jù)該理論的觀點，不同組織由于擁有資源的局限性，需要合理利用和共享其他組織掌控的核心資源才能有效達到預(yù)期目標，對資源的需求使組織之間產(chǎn)生相互依賴的關(guān)系，相互協(xié)作的組織通過降低資源提供的不確定性來穩(wěn)定組織間的聯(lián)系。面對日益復(fù)雜的社會治理問題，政府已經(jīng)無法依靠一己之力和自有資源完全妥善處理，因而需要建立資源共享的制度安排，激發(fā)各參與主體產(chǎn)生協(xié)作的動機和意愿。目前，在公共服務(wù)領(lǐng)域，公私部門協(xié)作的服務(wù)供應(yīng)正在取代由公共機構(gòu)直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)模式。

（3）交易成本理論。交易成本理論對善治的貢獻主要體現(xiàn)在它明確了交易成本是治理形式的關(guān)鍵影響因素。從經(jīng)濟學(xué)視角來看，交易可使各參與方專心從事他們具有比較優(yōu)勢的活動，從而使各參與方都獲益。因此，面對日益復(fù)雜的超越組織邊界的問題叢生現(xiàn)象，減少相關(guān)的交易成本，提升治理效能是公共組織的重要追求。治理模式必須由自上而下的單一治理轉(zhuǎn)向跨部門、跨區(qū)域協(xié)作治理。其潛在好處包括提升組織效能和效率、節(jié)省交易成本、整合部門資源、提高公共服務(wù)質(zhì)量、分擔責任與風險等。

（4）網(wǎng)絡(luò)治理理論。網(wǎng)絡(luò)治理理論在一定程度上與善治有所契合。作為對傳統(tǒng)官僚層級制和市場化治理模式缺失的反思，網(wǎng)絡(luò)化治理主張在制度化的治理結(jié)構(gòu)中，打破傳統(tǒng)的部門邊界和職能分割局面，以公共利益和公共價值為導(dǎo)向，采取跨區(qū)域、跨部門的多元主體的聯(lián)合行動。它將高水平公私合作特性與網(wǎng)絡(luò)管理能力相結(jié)合，完善公私合作過程中的協(xié)商機制，賦予參與主體更多的選擇權(quán)與決策權(quán)。

善治以和諧社會理論為價值基點，通過資源依賴和交易成本理論剖析多元主體間協(xié)作關(guān)系的本質(zhì)，并借鑒網(wǎng)絡(luò)治理理論實現(xiàn)對協(xié)作關(guān)系的規(guī)范和管理，從而成為治理理論的最新形式并不斷完善發(fā)展。

三、 傳統(tǒng)城鄉(xiāng)治理模式的反思

過去三十年，對經(jīng)濟發(fā)展的強烈訴求導(dǎo)致城市“天然”優(yōu)于農(nóng)村的思想長期存在，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)治理模式以二元對立的城鄉(xiāng)分治為突出特征。即地方治理在制度安排上選擇了城市導(dǎo)向，農(nóng)村地區(qū)由于資源稟賦差異以及制度供給不足而長期存在治理缺失的現(xiàn)象。城與鄉(xiāng)之間鴻溝的不斷擴張根源于傳統(tǒng)治理模式中存在的問題：

1. 治理主體單一化，行政壟斷嚴重。政府作為唯一權(quán)威的單中心治理模式在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中有著深遠的影響。一方面，政府作為“萬能機構(gòu)”在公共事物的治理過程中采取自上而下的單向權(quán)力式包管包辦，治理能力與治理手段的單一性導(dǎo)致“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存。無視社會團體、市場組織及包括農(nóng)民工在內(nèi)的社會主體參與公共事物治理的積極性與必要性，嚴重抑制了社會團體的發(fā)育及公民作為社會主體參與治理的熱情。

另一方面，由于城市與鄉(xiāng)村分屬不同的行政層級，在層級博弈中，每個層級都存在各自的權(quán)力中心，形成排他性的封閉性格局。在城市導(dǎo)向論和增長主義的影響下，市級政府與縣級政府之間的行政壟斷尤為明顯。通過政治權(quán)力和政策手段對縣級財權(quán)進行的控制和資金截留，導(dǎo)致縣級政府財權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)嚴重不匹配，縣域經(jīng)濟發(fā)展難以突破行政地位不平等帶來桎梏，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟差距進一步擴張。

2. 治理目標功利化，農(nóng)村缺位明顯。高速的城鎮(zhèn)化進程帶來對GDP增速的盲目崇拜。一方面導(dǎo)致城鄉(xiāng)治理過程中以經(jīng)濟效益為單一目標，不計代價的片面追求GDP高速增長，從而嚴重忽視人口素質(zhì)、生活質(zhì)量等社會效益以及環(huán)境可持續(xù)的生態(tài)效益。導(dǎo)致城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出速度有余而質(zhì)量不足、人的城鎮(zhèn)化嚴重滯后于土地城鎮(zhèn)化、生態(tài)環(huán)境嚴重惡化等后果。另一方面，由于缺少制度安排和政策供給、行政權(quán)力與自治權(quán)力相分離，農(nóng)村地區(qū)成為城鎮(zhèn)化的犧牲品。村治流于形式，農(nóng)村治理陷入困局。

3. 治理對象分割化，雙重二元結(jié)構(gòu)明顯。長期以來，地方政府因發(fā)展理念和地理空間差異對城市和鄉(xiāng)村、戶籍市民與非戶籍市民進行分割治理。城鄉(xiāng)雙重等級分割治理已成為當代中國城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)的根源，主要體現(xiàn)在制度設(shè)計與公共服務(wù)兩個方面。

在制度設(shè)計上，現(xiàn)行地方治理模式將城市與農(nóng)村分別劃入不同的公共政策體系，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利不平等。例如，規(guī)劃作為指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的重要公共政策，在調(diào)控空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、維護社會公平上起著關(guān)鍵的作用。但直到2008年“城市規(guī)劃”才正式更名為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，將農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展納入規(guī)劃統(tǒng)籌考慮范圍。但直到今天，依然缺少對鄉(xiāng)村居民發(fā)展訴求的深入了解。其直接結(jié)果是農(nóng)村地區(qū)的空間發(fā)展權(quán)受到從戰(zhàn)略源頭上的擠壓，農(nóng)村地區(qū)的居民空間正義與公平遭到侵害。又如，當下中國5萬人以上的大鎮(zhèn)已有上千，有著強的發(fā)展訴求和發(fā)展?jié)摿Α５捎诋斍霸O(shè)市標準過于復(fù)雜、人口標準過高、全國各地的設(shè)市標準不統(tǒng)一等問題，千余小城鎮(zhèn)無法獲得設(shè)市的允可，從而使自身正當?shù)陌l(fā)展權(quán)利受到壓制。

在公共服務(wù)上，城市與鄉(xiāng)村之間由于資金、土地、信息等生產(chǎn)要素的長期單向流動，其公共服務(wù)也采取高-低雙重配置標準。由于缺乏合理的配置標準，部分農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)公共服務(wù)零配置的嚴重缺失現(xiàn)象。而在城市內(nèi)部，大量未完成市民化的非戶籍流動人口因戶籍不同而長期承受分割治理，在住房、教育、醫(yī)療等生存權(quán)利和就業(yè)、培訓(xùn)、人力資本積累等發(fā)展權(quán)利上都與戶籍居民存大明顯差異。

4. 治理過程封閉化，公眾參與缺失。由于政府長期以來基于政治權(quán)威的自上而下封閉式的決策流程，我國城鄉(xiāng)治理中的公眾參與普遍處于“被告知”的初級階段。一方面，由于社會組織和公民社會發(fā)育緩慢，多數(shù)民眾缺乏公民身份感，參與意識薄弱，參與形式多限于被動接受和消極服從。另一方面，公眾參與渠道狹窄，政府重大信息透明度欠缺，多見于網(wǎng)絡(luò)、報紙公示等傳統(tǒng)方式，公眾缺乏明確、及時的獲取信息和溝通反饋途徑。公眾參與的推進及保障等都缺乏合理的制度安排，致使多數(shù)公眾參與都以非制度化的形式出現(xiàn)從而流于表面形式。

四、 基于善治的城鄉(xiāng)治理模式轉(zhuǎn)型

善治的出現(xiàn)源于傳統(tǒng)治理模式的失靈。新型城鎮(zhèn)化背景下，我國已從重城市、輕農(nóng)村邁入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心是以人為本，將城市與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟與社會、人與自然視為一個有機的大系統(tǒng)，將城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展均納入?yún)^(qū)域發(fā)展的框架下統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排。追求的是城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、制度的全方位均衡發(fā)展，絕非空間形態(tài)和外部環(huán)境的盲目雷同。

在此大背景下，客觀要求城鄉(xiāng)治理體制由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治?；谏浦蔚睦碚摶A(chǔ)，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下治理模式轉(zhuǎn)型要從治理主體、治理目標、治理對象、治理過程四方面進行推進。

1. 治理主體多元化，破除行政壟斷，推進平等賦權(quán)。治理主體的多元化是善治的顯著特征，它強調(diào)國家權(quán)力向公眾回歸。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的治理主體應(yīng)涵蓋有為但適度的政府系統(tǒng)、富于競爭和契約精神的市場系統(tǒng)（企業(yè)和社會組織）以及趨于自治的社會系統(tǒng)（城市及農(nóng)村中的居民）在內(nèi)的多元主體。應(yīng)具備如下特征：

（1）治理主體應(yīng)包括城鄉(xiāng)資源所有者和利益相關(guān)者。政府作為傳統(tǒng)的治理主體則要由“劃船”回歸“掌舵”角色。其本職工作是通過做“減法”降低對市場過度干預(yù)，充分發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用，通過做“加法”彌補市場失靈。

（2）治理主體之間的關(guān)系定位為相互合作而非管理的協(xié)商式伙伴關(guān)系，其合作基礎(chǔ)不依靠自上而下的單向度政府的權(quán)威，而源于公共利益、市場原則以及相互之間的認同。

（3）以政策創(chuàng)新著力破除城鄉(xiāng)之間行政體制帶來的發(fā)展權(quán)利不公。縣級政府在城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮著重要作用，是鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的直接供給者。縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在行政體制上需要推進市縣分治，即由?。ㄗ灾螀^(qū)）直接領(lǐng)導(dǎo)市和縣。保證縣級政府擁有獨立且與事權(quán)相匹配的財產(chǎn)權(quán)以支撐地方經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配置。同時，改革設(shè)市標準，簡化并降低原有人口標準，賦予常住人口達5萬的建制鎮(zhèn)以設(shè)市權(quán)，尊重其發(fā)展權(quán)力，促進城與鄉(xiāng)之間的次級城市發(fā)育。

2. 治理目標人本化，重視經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的共同實現(xiàn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的治理目標應(yīng)當以人本主義代替GDP增長主義，既要持續(xù)注重經(jīng)濟效益，又要統(tǒng)籌提高社會效益和生態(tài)效益。重點關(guān)注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的特殊群體--農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（即非戶籍人口），從對其漠視、排斥轉(zhuǎn)向提供有效的制度安排。建立非戶籍常住人口可支付的健康住房供給機制，構(gòu)建全民上升通道，全面提升公民素質(zhì)，推動人的現(xiàn)代化。同時，要將生態(tài)文明融入城鄉(xiāng)治理過程當中，將城與鄉(xiāng)看成陰陽平衡的有機生態(tài)系統(tǒng)，由片面追求城市規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向追求道法自然、天人合一的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境。

3. 治理對象系統(tǒng)化，由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的治理對象在區(qū)域地理空間上應(yīng)將城鄉(xiāng)共同納入治理體系，在城市內(nèi)部應(yīng)將戶籍人口與非戶籍人口共同納入治理體系。從制度設(shè)計、公共服務(wù)兩方面共同破除雙重城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

制度設(shè)計方面要做到：（1）推動戶籍制度改革，放寬大中城市落戶條件。推進公共福利與戶口脫鉤，資產(chǎn)權(quán)利與社會保障脫鉤，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口自由雙向流動，帶動城鄉(xiāng)資本、土地、信息等各類要素自由流動、優(yōu)化重組；（2）創(chuàng)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度；（3）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進土地確權(quán)，建設(shè)交易平臺，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；（4）完善村級基層治理機制，彌補自上而下管理不足，實現(xiàn)基層民主；（5）科學(xué)編制和實施覆蓋城鄉(xiāng)的空間規(guī)劃。破解規(guī)劃工作中公共價值缺失、城鄉(xiāng)分立、條塊分割的規(guī)劃模式，形成多規(guī)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌布局的科學(xué)規(guī)劃體系，從而確保城鄉(xiāng)地區(qū)的空間正義與發(fā)展正義。

公共服務(wù)方面，避免對“城鄉(xiāng)一體化”字面含義的曲解。由于城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供天然存在差異性，政府既不可能消滅城鄉(xiāng)差距，也不應(yīng)該推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均質(zhì)化。其治理重點應(yīng)該是以標準化促進均質(zhì)化。針對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)缺失的現(xiàn)象，構(gòu)建清晰明確的公共服務(wù)標準，以保障農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老、教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)和除基本公共服務(wù)之外的選擇性服務(wù)的有效合理配置。

4. 治理過程公開化，拓展公眾參渠道與方式。關(guān)于公眾參于的多重難題與應(yīng)從“公眾”與“參與”兩方面入手?！肮姟奔磪⑴c主體，是指城鄉(xiāng)資源擁有者和重要利益相關(guān)者。應(yīng)主動吸納政府、社會團體、企業(yè)家精英、城鄉(xiāng)居民等多元主體參與城鄉(xiāng)治理。在參與方面，應(yīng)積極培育參與的組織機構(gòu)，以信息化、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段打造信息數(shù)據(jù)開放平臺，拓展公眾參與渠道，優(yōu)化參與流程，擴大參與范圍。同時，建立嚴格的公眾參與制度，以制度設(shè)計保障公眾參與的合法性與權(quán)威性。

五、 結(jié)語

善治是以政府、市場和公民社會等多元主體，以公共利益和公共價值為導(dǎo)向，以多元主體間的相互依賴和認同為紐帶，對公共生活和公共事物的共同管理，是公共利益最大化的管理過程。隨著新型城鎮(zhèn)化進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的治理模式弊端已日益突顯。以善治作為城鄉(xiāng)治理方式新的理論基礎(chǔ)，指導(dǎo)城鄉(xiāng)治理模式從治理主體、治理目標、治理對象和治理過程四個維度進行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，促進治理模式由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)同，指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)推進。

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基金項目：中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助）項目成果。

作者簡介：朱?。?984-），女，滿族，北京市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展與規(guī)劃系博士生，研究方向為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、健康城市。

收稿日期：2019-01-16。