徐 紅 軍

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、引言

當(dāng)下民間法研究大體可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)側(cè)重于構(gòu)建民間法研究的基本范式，一類(lèi)致力于挖掘和歸納民族傳統(tǒng)中的民間法素材。二者的共性在于論證民間法在司法適用中補(bǔ)充國(guó)家法的積極作用(1)①最高人民法院在2007年就已經(jīng)開(kāi)展了相關(guān)課題的調(diào)研工作，并取得了一定理論成果。參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院課題組的《民俗習(xí)慣司法運(yùn)用的價(jià)值與可能性》，載《法律適用》2008年第5期。。然而，目前仍有大量民間法素材尚未得到足夠的關(guān)注與論證。社科法學(xué)范式下的民間法研究主要關(guān)注民族聚居區(qū)域中具有鮮明民族特色的民間社會(huì)規(guī)范。事實(shí)上，作為地方性知識(shí)，即便同為村民自治的產(chǎn)物，考慮到地理區(qū)位、效力范圍、制定程序等差異，不同地域的村規(guī)民約之間仍有較大區(qū)別。在創(chuàng)新社會(huì)治理背景下開(kāi)展民間法研究能夠增強(qiáng)民間法適用的效果。民間法素材在特定環(huán)境下“獨(dú)當(dāng)一面”，既能促進(jìn)國(guó)家法的規(guī)定落地，又能體現(xiàn)公共領(lǐng)域的意思自治。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，國(guó)家與政府需要放權(quán)于社會(huì)，為基層自治提供空間[1]。從現(xiàn)行涉及村規(guī)民約的法律規(guī)范來(lái)看，除了命令性、強(qiáng)制性規(guī)范之外，還含有大量鼓勵(lì)性、倡導(dǎo)性規(guī)范。村規(guī)民約將這些軟法規(guī)范轉(zhuǎn)化為基層自治中的具體制度，使得公權(quán)力合理有效地參與基層治理過(guò)程之中。與國(guó)家法不同的是，村規(guī)民約作為村民自治社會(huì)規(guī)范，其本身并不具有強(qiáng)制性，但其通過(guò)創(chuàng)設(shè)符合地方實(shí)際的獎(jiǎng)懲制度，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，懲罰后進(jìn)，引導(dǎo)村民共同遵守規(guī)范，能夠推動(dòng)基層社會(huì)治理法治化。

上海市Q村及其所在鎮(zhèn)探索的“1+1+X”村民自治模式(2)②謂“1+1+X”模式，第一個(gè)“1”是指黨組織領(lǐng)導(dǎo)，第二個(gè)“1”是指《村民自治章程》，“X”則是指各村根據(jù)《自治章程》，對(duì)涉及村民利益、村民關(guān)心的“政策法規(guī)之外、道德情理之中”的事項(xiàng)所制訂的各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。關(guān)于“1+1+X”模式的具體介紹及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參見(jiàn)張琪的《28個(gè)村村村有本“草根憲法”——合慶“1+1+X”在依法治國(guó)中的現(xiàn)實(shí)意義》，載《浦東時(shí)報(bào)》2014年11月19日A3版。獲得了積極的社會(huì)效果，也因此被廣泛推廣。本文以Q村為例，探討現(xiàn)代村規(guī)民約尤其是村規(guī)民約中獎(jiǎng)懲制度在鄉(xiāng)村社會(huì)中的治理效能。

二、Q村村規(guī)民約中獎(jiǎng)懲制度的主要內(nèi)容、特點(diǎn)和不足

(一)Q村村規(guī)民約中獎(jiǎng)懲制度的主要內(nèi)容

《Q村村民自治章程》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《自治章程》)中有5個(gè)條款對(duì)獎(jiǎng)懲制度作了規(guī)定，占《自治章程》全部條款的6.3%；《Q村民自治實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》)分為民主決策、民主管理和民主監(jiān)督三篇，包括村民住房建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則、環(huán)境衛(wèi)生長(zhǎng)效管理制度等38個(gè)具體制度，其中有10個(gè)制度詳細(xì)規(guī)定了獎(jiǎng)懲措施，占《實(shí)施細(xì)則》全部制度的26.3%。Q村獎(jiǎng)懲制度主要包括獎(jiǎng)勵(lì)懲罰適用的情形、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰措施的種類(lèi)及其標(biāo)準(zhǔn)。從適用領(lǐng)域上看，獎(jiǎng)懲制度主要涉及住房建設(shè)管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、違法用地和違法建設(shè)整治、消防及安全生產(chǎn)、農(nóng)田河道管理、社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處、私房出租管理等公共事務(wù)管理領(lǐng)域。從種類(lèi)上看，獎(jiǎng)懲制度結(jié)合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活的特點(diǎn)，針對(duì)不同行為設(shè)置了不同的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰類(lèi)型。就獎(jiǎng)勵(lì)措施而言，按照內(nèi)容可以分為精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，例如《自治章程》第71條規(guī)定，每年對(duì)在星級(jí)家庭創(chuàng)建活動(dòng)中表現(xiàn)突出的家庭進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，這里表彰是指精神獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)是指物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，一般是給予獎(jiǎng)金；按照期限可以分為一次性獎(jiǎng)勵(lì)和年度獎(jiǎng)勵(lì)，例如《Q村“兩違”查處長(zhǎng)效管理制度》規(guī)定，對(duì)舉報(bào)“兩違”行為查證屬實(shí)的舉報(bào)者給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)200元，對(duì)年內(nèi)未發(fā)生“兩違”現(xiàn)象的相關(guān)人員進(jìn)行年度獎(jiǎng)勵(lì)。就懲罰措施而言，按照性質(zhì)可以分為精神懲罰和物質(zhì)懲罰，精神懲罰包括批評(píng)教育、賠禮道歉、書(shū)面檢討等形式，物質(zhì)懲罰包括恢復(fù)原狀或賠償損失等形式；按照權(quán)益限制程度可以分為限制獲得獎(jiǎng)勵(lì)和取消福利待遇，限制獲得獎(jiǎng)勵(lì)包括限制參與各級(jí)各類(lèi)先進(jìn)評(píng)比和享受當(dāng)年本村各級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)等，取消福利待遇包括暫扣或取消法定權(quán)益外給予的有關(guān)福利待遇；按照身份不同可以分為黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分和其他處分，對(duì)黨員可以采取黨紀(jì)處分，對(duì)具有公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員身份的村委干部和村委工作人員(3)在上?；鶎訉?shí)踐中，組織部門(mén)會(huì)不定期選派優(yōu)秀年輕干部(包括公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員)到村委會(huì)或居委會(huì)進(jìn)行掛職鍛煉。可以分別采取相應(yīng)的行政處分，對(duì)一般村委干部和村委工作人員可以采取除職、免職等處分。

(二)Q村村規(guī)民約中獎(jiǎng)懲制度的特點(diǎn)

首先，獎(jiǎng)懲對(duì)象具有多樣性。一是以村民為對(duì)象。Q村村規(guī)民約中以村民為獎(jiǎng)懲對(duì)象的規(guī)定數(shù)量最多，共有7條。例如《自治章程》第72條規(guī)定，村民獲得當(dāng)年度鎮(zhèn)級(jí)條線以上各項(xiàng)榮譽(yù)的，享有獎(jiǎng)勵(lì)金待遇。二是以家庭為對(duì)象。例如《自治章程》第73條第5項(xiàng)規(guī)定，對(duì)違反自治章程的家庭，限制參加先進(jìn)評(píng)比或者享受獎(jiǎng)勵(lì)、福利待遇。三是以村民組長(zhǎng)、村民代表和村委工作人員為對(duì)象。例如《自治章程》第70條規(guī)定，對(duì)在村民自治各項(xiàng)工作中履職盡責(zé)、表現(xiàn)突出、成效明顯、群眾認(rèn)可的優(yōu)秀村民小組長(zhǎng)、村民代表進(jìn)行表彰與獎(jiǎng)勵(lì)。四是以村“兩委”班子成員和本村黨員為對(duì)象。例如《Q村“兩違”查處長(zhǎng)效管理制度》第5條規(guī)定，村“兩委”班子人員對(duì)其家庭或直系親屬“兩違”行為處置不力的，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，甚至給予免職處理。五是以在校學(xué)生為對(duì)象。例如，《自治章程》第68條規(guī)定，對(duì)農(nóng)民戶(hù)籍(含原農(nóng)民戶(hù))家庭的全日制高中(含中專(zhuān)、職校)以上在校學(xué)生實(shí)行獎(jiǎng)學(xué)金制度。

其次，獎(jiǎng)懲措施具有競(jìng)合性。雖然Q村村規(guī)民約中有不少獨(dú)立的獎(jiǎng)懲措施，但其中一些獎(jiǎng)懲措施尤其是懲罰措施，往往與法律規(guī)定發(fā)生競(jìng)合。例如《自治章程》第73條規(guī)定，凡違反本章程的，除觸犯法律由相關(guān)機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任外，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況承擔(dān)下列責(zé)任：(1)批評(píng)教育；(2)賠禮道歉；(3)書(shū)面檢討；(4)恢復(fù)原狀或賠償損失……。這體現(xiàn)了村規(guī)民約的補(bǔ)充性功能，即村規(guī)民約在法律沒(méi)有規(guī)定的領(lǐng)域發(fā)揮補(bǔ)充作用，在法律有規(guī)定的領(lǐng)域發(fā)揮增強(qiáng)作用。獎(jiǎng)勵(lì)措施中也有類(lèi)似情況，例如《自治章程》第72條規(guī)定，村民獲得當(dāng)年度鎮(zhèn)級(jí)條線以上各項(xiàng)榮譽(yù)的，享有獎(jiǎng)勵(lì)金待遇。村規(guī)民約主要靠村民自覺(jué)遵守、村集體監(jiān)督發(fā)揮作用，缺乏國(guó)家強(qiáng)制力作為支撐，因此，其更多依靠引導(dǎo)發(fā)揮作用，而獎(jiǎng)懲即為一種有效引導(dǎo)方式。

其三，獎(jiǎng)懲實(shí)施具有聯(lián)動(dòng)性。村規(guī)民約作為民間法，不像國(guó)家法那樣具有強(qiáng)制性，但是其對(duì)一些負(fù)面行為也予以懲罰或者制裁，雖然其懲罰方式相對(duì)局限。例如對(duì)違反村規(guī)民約的村“兩委”成員給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，甚至免職處理；對(duì)違反村規(guī)民約的村委工作人員給予除職處理，對(duì)違反村規(guī)民約的黨員給予黨紀(jì)處分；對(duì)違反村規(guī)民約的村民，除了給予批評(píng)教育、賠禮道歉、書(shū)面檢討等懲罰外，往往通過(guò)取消被獎(jiǎng)勵(lì)資格或者福利待遇的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)懲罰的目的。這實(shí)際上是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)措施與懲罰措施的聯(lián)動(dòng)實(shí)施，增強(qiáng)村規(guī)民約約束激勵(lì)機(jī)制的效果和作用。

(三)Q村村規(guī)民約中獎(jiǎng)懲制度的不足

首先，懲罰手段缺乏強(qiáng)制性。例如《自治章程》第73條規(guī)定，違反章程的行為人要承擔(dān)賠禮道歉、書(shū)面檢討、恢復(fù)原狀或賠償損失等責(zé)任。這些責(zé)任類(lèi)似于民事責(zé)任，如果行為人不履行的話(huà)，村集體組織只能通過(guò)公眾輿論迫使其履行，而不能強(qiáng)迫其履行。再例如《Q村環(huán)境衛(wèi)生長(zhǎng)效管理制度》第3條規(guī)定，對(duì)違反環(huán)境義務(wù)的村民和村民戶(hù)，責(zé)令限期整改；拒不改正或整改不力的，取消有關(guān)先進(jìn)評(píng)比資格和村民福利待遇，至其徹底整改后再予以恢復(fù)。這里責(zé)令限期整改的主要支撐是取消有關(guān)先進(jìn)評(píng)比資格和村民福利待遇，即使村民或村民戶(hù)拒不改正或整改不力，村集體也無(wú)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行，這從“至徹底整改后再予以恢復(fù)”的表述中亦可看出懲罰手段的非強(qiáng)制性。

其次，部分懲罰措施缺乏可操作性。例如《Q村私房出租管理辦法》第11條規(guī)定，出租人若違反本辦法的相關(guān)規(guī)定，產(chǎn)生不良后果的，將追究出租人相應(yīng)的法律責(zé)任。這里的“追究出租人相應(yīng)的法律責(zé)任”缺乏可操作性，村委會(huì)在出租房管理方面并不是法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，不具有相應(yīng)公共管理職能，無(wú)法直接追究出租人的法律責(zé)任。

其三，連帶責(zé)任缺乏合理性。例如《Q村“兩違”查處長(zhǎng)效管理制度》第5條規(guī)定，村“兩委”班子人員和村委工作人員對(duì)家庭或直系親屬“兩違”行為制止不力的，對(duì)村“兩委”班子人員和村委工作人員給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分或免職、除職的處理。實(shí)際上，村“兩委”班子人員和村委工作人員對(duì)其家庭成員、直系親屬的違法行為承擔(dān)了連帶責(zé)任，而這種連帶責(zé)任的合理性有待商榷。因?yàn)?，按照法治原則，除法律明確規(guī)定外，完全民事行為能力人對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，而不對(duì)他人行為承擔(dān)責(zé)任，即使違法行為人是其家庭成員或直系親屬。

三、現(xiàn)代村規(guī)民約產(chǎn)生的社會(huì)背景

(一)現(xiàn)代村規(guī)民約與傳統(tǒng)民間法

無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村規(guī)民約都是基層自治制度的重要形式。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第10條和第27條規(guī)定，村規(guī)民約由村民會(huì)議制定與修改，由村委會(huì)組織實(shí)施，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)立法語(yǔ)境下，自治章程與村規(guī)民約的關(guān)系類(lèi)似于憲法與法律的關(guān)系。但從具體實(shí)踐來(lái)看，二者無(wú)論是內(nèi)容還是制定程序都無(wú)本質(zhì)差別，因此，有學(xué)者主張村規(guī)民約概念外延包括了自治章程[2]，筆者贊同該觀點(diǎn)。但是，村規(guī)民約不同于習(xí)慣法或民族法。梁治平認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的特質(zhì)是“官-民”相對(duì)，故在“國(guó)家法”之外，特別提出“民間法”的概念作為區(qū)別，是“由鄉(xiāng)民長(zhǎng)期生活與勞作過(guò)程中逐漸形成的一套地方性規(guī)范；它被用來(lái)分配鄉(xiāng)民之間的權(quán)利、義務(wù)，調(diào)整和解決他們之間的利益沖突”[3]167。這一觀點(diǎn)主導(dǎo)了其后的民間法研究，由此涌現(xiàn)了豐富的研究成果。但是隨著政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，民間法素材也與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)生變化，尤其是在社會(huì)治理領(lǐng)域。

首先，村規(guī)民約是民主協(xié)商而非自發(fā)秩序的結(jié)果。傳統(tǒng)民間法產(chǎn)生的過(guò)程是由事實(shí)轉(zhuǎn)向規(guī)范的過(guò)程，“其產(chǎn)生后，主要通過(guò)口頭、行為、心理進(jìn)行傳播和繼承，不像國(guó)家法那樣有嚴(yán)格的制定程序和文字表現(xiàn)形式”[4]100。但在村民自治理念和制度的引導(dǎo)下，現(xiàn)代村規(guī)民約也開(kāi)始效仿國(guó)家法的形式，通過(guò)明文約定方式將村集體的議事規(guī)則等程序性事項(xiàng)成文化，將村務(wù)管理和村民行為規(guī)范化。以Q村為例，其村規(guī)民約通過(guò)專(zhuān)門(mén)制度規(guī)定了村民自治的權(quán)限劃分、決議事項(xiàng)、召集程序等具體內(nèi)容，體現(xiàn)了基層民主的自主性。

其次，村規(guī)民約與國(guó)家法之間形成了良性互動(dòng)。區(qū)域治理是“國(guó)家治理中對(duì)內(nèi)治理在特定空間內(nèi)的呈現(xiàn)”[5]。從內(nèi)容上看，現(xiàn)代村規(guī)民約中大量?jī)?nèi)容是復(fù)述國(guó)家法中有關(guān)治安管理、自然資源利用保護(hù)、社會(huì)福利等公共事務(wù)制度。其中，地方法規(guī)規(guī)章與村規(guī)民約之間的關(guān)系尤為突出。2015年《立法法》修訂，地方立法主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市級(jí)人大和政府，它們可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。村規(guī)民約將這些內(nèi)容予以細(xì)化和吸收，有利于降低民主協(xié)商成本，使村民了解相關(guān)法律規(guī)定，推動(dòng)村規(guī)民約順利實(shí)施。

(二)依法治國(guó)與法治社會(huì)

1999年，憲法修正案第13條把“依法治國(guó)”正式寫(xiě)入憲法，明確規(guī)定中國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。中國(guó)就此正式開(kāi)啟了依法治國(guó)的時(shí)代。2004年至2008年，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，雖然未明確提出法治社會(huì)的概念，但是卻提出法治社會(huì)建設(shè)的要求。2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，通過(guò)法治宣傳教育推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。當(dāng)然，這里主要是從政府主導(dǎo)的角度提出推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，要求發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。這里不僅明確了法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)的關(guān)系，而且指明了村規(guī)民約(鄉(xiāng)規(guī)民約)等社會(huì)規(guī)范對(duì)于社會(huì)治理的作用。

在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府的努力推動(dòng)下，法治社會(huì)建設(shè)不斷取得進(jìn)展，基層群眾自治組織通過(guò)制定完善村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范，開(kāi)展了自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治實(shí)踐。在依法治國(guó)的大背景下，村規(guī)民約既要符合法律規(guī)定和國(guó)家政策，又要發(fā)揮自治功能和保持鄉(xiāng)土特色。由此，很多地方的村規(guī)民約逐漸“轉(zhuǎn)化為法律政策的地方化版本”[6]。

(三)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理

改革開(kāi)放以后，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)歷了幾次經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為從20世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，到20世紀(jì)90年代的國(guó)企改革艱難推進(jìn)，再到2001年加入世貿(mào)組織后全面融入世界經(jīng)濟(jì)體系。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，Q村開(kāi)啟了農(nóng)村改革新進(jìn)程，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改革的同時(shí)，大力發(fā)展村域經(jīng)濟(jì)，相繼創(chuàng)辦了冷作鈑金、汽車(chē)玻璃、塑料彩印等企業(yè)，從1983年建設(shè)工業(yè)小區(qū)，到1991年成為所在區(qū)首富村，再到1996年在上海郊區(qū)村域經(jīng)濟(jì)中排名第二，Q村村域經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了跨越式發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，傳統(tǒng)“管控型”社會(huì)管理體制(4)“管控型”社會(huì)管理體制是指，新中國(guó)成立后，通過(guò)平抑物價(jià)、實(shí)行充分就業(yè)、保障基本生活物品供給、加強(qiáng)社會(huì)治安等管理舉措，建立起全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)生活秩序，并且在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,把所有的人都組織在一定的單位中，建立起高度集中的、政府包攬一切的社會(huì)管理體制。參見(jiàn)竇玉沛的《從社會(huì)管理到社會(huì)治理：理論和實(shí)踐的重大創(chuàng)新》，載《行政管理改革》2014年第4期。已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，尤其是人員流動(dòng)和人口遷移的變化對(duì)社會(huì)治理提出了新要求。以Q村為例，隨著該村經(jīng)濟(jì)總量和集體資產(chǎn)快速增長(zhǎng)，外來(lái)人口大量涌入，村民希望通過(guò)民主方式融入村集體生活，以爭(zhēng)取更多福利待遇，因此對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了更多期待。這些因素疊加在一起，對(duì)基層社會(huì)治理提出了更高要求。此時(shí)，反映村民自治需求、體現(xiàn)村民集體意志、解決村集體實(shí)際問(wèn)題的村規(guī)民約就應(yīng)運(yùn)而生，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展和成熟。

四、現(xiàn)代村規(guī)民約的社會(huì)治理效能

(一)引導(dǎo)村民自治，保障基層民主

現(xiàn)代村規(guī)民約通常依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，由村民民主商議，并經(jīng)大多數(shù)村民同意而制定，是保障村民民主權(quán)利、引導(dǎo)村民自治的重要載體。村民自治章程類(lèi)似于村民“憲法”，對(duì)村民自治機(jī)構(gòu)、村民權(quán)利義務(wù)、村務(wù)管理、獎(jiǎng)懲、監(jiān)督等作出原則規(guī)定，而村民自治章程以外的專(zhuān)項(xiàng)性村規(guī)民約則主要就議事規(guī)則、村務(wù)管理、獎(jiǎng)懲、福利待遇、村務(wù)監(jiān)督等具體事務(wù)作出約定和規(guī)范。以Q村為例，該村《自治章程》主要包括總則、村民組織、村民的權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、文化建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障及福利待遇、獎(jiǎng)懲、執(zhí)行與監(jiān)督等10章；《實(shí)施細(xì)則》分為民主決策、民主管理和民主監(jiān)督三大部分，其中民主決策包括村民代表大會(huì)和村委會(huì)議事規(guī)則等6個(gè)具體制度，民主管理包括村民住房建設(shè)管理、環(huán)境管理、村民基本待遇等28個(gè)具體制度，民主監(jiān)督包括村務(wù)公開(kāi)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程等4個(gè)具體制度。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代村規(guī)民約通過(guò)民主協(xié)商，結(jié)合本地本村實(shí)際，將國(guó)家法律和政策的很多具體內(nèi)容融入其中，體現(xiàn)了國(guó)家治理的共性和村民自治的個(gè)性，同時(shí)重視發(fā)揮獎(jiǎng)懲機(jī)制的作用，以柔性方式推動(dòng)村民自治。例如，國(guó)家法中鮮見(jiàn)將“家庭”或“戶(hù)”作為獎(jiǎng)懲對(duì)象的規(guī)定，但在村民自治制度下，家庭是最基本的社會(huì)單元，諸多獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)福利的實(shí)施直接與家庭掛鉤，以家庭為獎(jiǎng)懲對(duì)象意味著家庭成員之間互相督促，在基層自治組織普遍面臨人、財(cái)、物方面明顯不足的前提下，該制度設(shè)計(jì)有利于降低治理成本，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。因此，現(xiàn)代村規(guī)民約是對(duì)社會(huì)治理方式的重構(gòu)，是一種還“權(quán)”于民的社會(huì)治理創(chuàng)新[7]。

(二)促進(jìn)社區(qū)共治，形成治理合力

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村封閉性被打破，人員流動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，不僅本地農(nóng)民走出去，也有外地人員走進(jìn)來(lái)，很多村域特別是近郊村域，社區(qū)人員結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜。在這種復(fù)雜狀況下，傳統(tǒng)政府治理模式面臨新挑戰(zhàn)。因此，鼓勵(lì)和支持多方參與農(nóng)村社區(qū)治理成為一個(gè)重要選擇。而現(xiàn)代村規(guī)民約通常對(duì)村級(jí)黨組織、村民組織、村企業(yè)、村民和外來(lái)人員等多元主體進(jìn)行規(guī)定。以Q村為例，該村《自治章程》第2條規(guī)定，村民自治在村聯(lián)合黨總支領(lǐng)導(dǎo)和支持下，由村民委員會(huì)依法有序組織實(shí)施，第3條規(guī)定，本章程適用于本村所有村民組織、企業(yè)及村民，第2章規(guī)定，村民組織包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)；該村《實(shí)施細(xì)則》中《Q村私房出租管理辦法》第2條規(guī)定，本村區(qū)域內(nèi)村民出租房屋，來(lái)滬人員承租房屋，必須遵守本辦法?，F(xiàn)代村規(guī)民約通過(guò)整合農(nóng)村各種力量共同參與社區(qū)建設(shè)，激發(fā)各方主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使農(nóng)村社區(qū)治理能夠凝聚各方共識(shí)和智慧，從而實(shí)現(xiàn)政府治理、社區(qū)共治、村民自治的良性互動(dòng)。

(三)推進(jìn)農(nóng)村法治，化解社會(huì)矛盾

改革放開(kāi)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各種社會(huì)矛盾凸顯[8]，用法治方式化解矛盾、推進(jìn)治理的需求日益強(qiáng)烈。十八屆四中全會(huì)提出，要從法治社會(huì)建設(shè)的高度來(lái)加強(qiáng)基層社會(huì)治理。但當(dāng)前基層社會(huì)的法治意識(shí)相對(duì)薄弱，基層干部群眾普遍不善于運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)處理問(wèn)題、化解矛盾，在農(nóng)村社會(huì)治理中，培養(yǎng)村民法治意識(shí)的載體也相對(duì)有限。而村規(guī)民約恰恰是這樣一個(gè)較好的載體。村規(guī)民約中包含大量國(guó)家法的原則和要求，體現(xiàn)法治意識(shí)和法治精神。村民通過(guò)參與制定、修改村規(guī)民約，大量接觸并學(xué)習(xí)國(guó)家法，無(wú)形中培養(yǎng)了村民的法治意識(shí)和法治觀念。

村規(guī)民約還有助于農(nóng)村解決難題和化解矛盾。當(dāng)前，從農(nóng)村實(shí)際情況看，相當(dāng)多的難題和矛盾的存在都與基層社會(huì)治理的法治化水平較低有關(guān)。例如，村民建房、土地征收、房屋拆遷等領(lǐng)域容易引發(fā)矛盾糾紛，相關(guān)法律法規(guī)雖有規(guī)定，但由于涉及土地集體所有制，要妥善解決還得依靠村民集體協(xié)商。以Q村為例，該村《Q村村民住房建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則》對(duì)村民建房的組織領(lǐng)導(dǎo)、申請(qǐng)建房的要求和程序、監(jiān)督、罰則等作了詳細(xì)規(guī)定；《Q村征地安置對(duì)象評(píng)定辦法》對(duì)征地安置對(duì)象評(píng)定的基本原則、勞動(dòng)力界定、優(yōu)先安置等作了詳細(xì)規(guī)定；Q村民代表大會(huì)以決議方式通過(guò)村委會(huì)對(duì)農(nóng)民自留地使用權(quán)收歸集體統(tǒng)一使用作一次性補(bǔ)償?shù)奶嶙h，對(duì)補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)規(guī)定。上述村規(guī)民約規(guī)定由于是村民集體商議制定，往往易于施行，即使發(fā)生爭(zhēng)議，也容易獲得解決。此外，Q村還制定了《Q村社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處辦法》，對(duì)村民之間、村民與村組織之間產(chǎn)生的影響本村和諧穩(wěn)定的矛盾糾紛調(diào)處程序作了詳細(xì)規(guī)定。值得指出的是，Q村村規(guī)民約對(duì)村民違法建房行為采取限制獲得獎(jiǎng)勵(lì)和福利待遇等方式進(jìn)行懲罰，直至消除違法狀態(tài)為止。Q村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，村集體有能力每年對(duì)村民實(shí)施各種獎(jiǎng)勵(lì)以及發(fā)放較為豐厚的福利待遇，因此，該村將獎(jiǎng)勵(lì)作為主要激勵(lì)方式，法治實(shí)施效果往往較好。

(四)保障農(nóng)村德治，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)

在農(nóng)村熟人社會(huì)，作為守護(hù)道德底線的法律作用有限，難以有效規(guī)制農(nóng)村社會(huì)各方面的行為，尤其是道德層面的問(wèn)題。在現(xiàn)有法治環(huán)境下，政府權(quán)力被限定為“法無(wú)授權(quán)不可為”，對(duì)于法外“違德”行為也無(wú)能為力。而現(xiàn)代村規(guī)民約不僅結(jié)合村域?qū)嶋H將國(guó)家法地方化，而且依法將社會(huì)公德、家庭倫理、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等道德層面的要求納入其中，體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，保障農(nóng)村德治建設(shè)，推進(jìn)基層社會(huì)治理的有序化。以Q村為例，該村《自治章程》第57條規(guī)定，重視村民思想道德建設(shè)，弘揚(yáng)“民主、團(tuán)結(jié)、和諧、奮進(jìn)”的精神，充分利用村民學(xué)校、村報(bào)、宅村宣傳欄等陣地，積極開(kāi)展各類(lèi)文化教育活動(dòng)，崇尚健康生活方式，堅(jiān)決抵制黃賭毒等現(xiàn)象，反對(duì)各類(lèi)邪教和封建迷信等活動(dòng)，不斷提升村民綜合素質(zhì)和地區(qū)文明程度；在《實(shí)施細(xì)則》中還專(zhuān)門(mén)制定了《Q村創(chuàng)建學(xué)習(xí)型守法型健康型“三星”家庭實(shí)施辦法》，倡導(dǎo)文明鄉(xiāng)風(fēng)，并對(duì)評(píng)出的“星級(jí)”家庭示范戶(hù)給予相應(yīng)的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。Q村在村規(guī)民約的保障下，德治建設(shè)推進(jìn)有力，文明鄉(xiāng)風(fēng)蔚然成風(fēng)，正如該村簡(jiǎn)史中所言，鄰里矛盾減少了，婆媳關(guān)系融洽了，學(xué)習(xí)氛圍濃厚了，創(chuàng)業(yè)致富隊(duì)伍擴(kuò)大了。

五、如何發(fā)揮現(xiàn)代村規(guī)民約的社會(huì)治理效能

現(xiàn)代村規(guī)民約通過(guò)其獎(jiǎng)懲制度所特有的約束激勵(lì)機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)和督促村民自覺(jué)遵守村規(guī)民約，共同行使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，推動(dòng)基層治理法治化。從Q村的自治效果來(lái)看，獎(jiǎng)懲制度激發(fā)了村民參與公共事務(wù)的熱情，促進(jìn)了集體資源的合理分配，降低了基層社會(huì)治理的成本?？梢哉f(shuō)，村規(guī)民約中獎(jiǎng)懲制度的作用是否得到充分發(fā)揮，直接影響到基層社會(huì)治理的效果。因此，有必要通過(guò)多種途徑充分發(fā)揮村規(guī)民約的社會(huì)治理效能。

(一)國(guó)家法為村規(guī)民約預(yù)留生長(zhǎng)空間

法由社會(huì)建構(gòu)，以國(guó)家法為首的各類(lèi)規(guī)則應(yīng)積極而理性地回應(yīng)社會(huì)需求，同時(shí)“國(guó)家法應(yīng)當(dāng)合理收縮，為社會(huì)自治性規(guī)則的建構(gòu)預(yù)留空間并創(chuàng)造條件”[9]?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》中涉及村規(guī)民約的規(guī)定共有3條，分別是第10條規(guī)定村委會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，第27條規(guī)定村規(guī)民約的制定主體、監(jiān)督主體和村規(guī)民約禁止性?xún)?nèi)容，第38條規(guī)定村集體成員以外的有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)村規(guī)民約?！渡虾Ｊ袑?shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》中涉及村規(guī)民約的規(guī)定共有6條，其中第20條第2款和第3款分別對(duì)村民自治章程和村規(guī)民約的主要內(nèi)容作了規(guī)定，比如村規(guī)民約一般針對(duì)村民福利、房屋管理、租賃管理、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、精神文明建設(shè)、獎(jiǎng)懲措施等事項(xiàng)逐一約定。由此可見(jiàn)，國(guó)家法主要對(duì)村規(guī)民約實(shí)施主體、主要內(nèi)容以及禁止性?xún)?nèi)容作了原則性規(guī)定。除禁止性?xún)?nèi)容之外，村規(guī)民約可以在村民自治領(lǐng)域內(nèi)規(guī)定廣泛的內(nèi)容。從立法角度而言，國(guó)家法要兼顧地區(qū)差異，就必須提煉共性要素，將內(nèi)容規(guī)定得原則一些，從而使其適用范圍更加廣泛。例如《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村規(guī)民約的規(guī)定相對(duì)原則，而《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》對(duì)村規(guī)民約的規(guī)定就要具體一些。實(shí)際上，由于中國(guó)各省級(jí)區(qū)域之間、甚至同一個(gè)省級(jí)區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)之間的基層治理情況差異很大，國(guó)家法很難對(duì)基層事務(wù)作很詳細(xì)的規(guī)定。正是在此背景下，Q村村規(guī)民約中規(guī)定了豐富的具有本地特色的獎(jiǎng)懲制度。

(二)依法制定實(shí)施村規(guī)民約

村規(guī)民約要充分發(fā)揮治理效能，離不開(kāi)村規(guī)民約依法制定、修改和實(shí)施。

第一，村委會(huì)要認(rèn)真履行組織實(shí)施村規(guī)民約的職責(zé)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第10條規(guī)定，村委會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約。據(jù)此，村委會(huì)要組織村民按照法定程序召開(kāi)村民會(huì)議，制定或修改村規(guī)民約，同時(shí)在制定村規(guī)民約的過(guò)程中要注意嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮對(duì)村規(guī)民約實(shí)施的監(jiān)督作用?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第27條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約制定和修改后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，存在違法情形的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真做好轄區(qū)內(nèi)村規(guī)民約的備案審查工作，并根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展村規(guī)民約檢查評(píng)估工作，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約存在違法情形的，要及時(shí)責(zé)令相關(guān)村委會(huì)予以改正。

第三，注意避免與法律沖突。以Q村為例，該村《自治章程》第73條第5項(xiàng)規(guī)定，凡違反本章程造成嚴(yán)重后果的，暫扣或取消法定權(quán)益外給予的有關(guān)福利待遇。該條規(guī)定明確對(duì)違反村規(guī)民約的行為人暫扣或取消“法定權(quán)益外”的有關(guān)福利待遇，意味著村規(guī)民約在制定時(shí)考慮到了內(nèi)容合法性問(wèn)題，即不得違反法律強(qiáng)制性規(guī)定?；鶎又卫砉倘恍枰馑甲灾蔚目臻g以發(fā)揮集體智慧，但只有秉持法律優(yōu)先原則，村規(guī)民約才能真正發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。

第四，加快推進(jìn)法律顧問(wèn)進(jìn)村居工作。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，目前很多地方村民的法治意識(shí)還普遍不強(qiáng)，村委會(huì)成員依法履職的能力還相對(duì)較弱。為了加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系，司法部于2017年8月印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出村居法律顧問(wèn)負(fù)責(zé)協(xié)助起草、審核、修訂村規(guī)民約。據(jù)此，各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際加快推進(jìn)法律顧問(wèn)進(jìn)村居工作，讓法律顧問(wèn)承擔(dān)起對(duì)村規(guī)民約的法律審核職責(zé)，從而推動(dòng)村規(guī)民約依法制定實(shí)施。

(三)因地制宜完善獎(jiǎng)懲制度

由于各地各村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口規(guī)模、風(fēng)俗習(xí)慣等因素不盡相同，各村在制定完善村規(guī)民約時(shí)需要因地制宜，充分考慮各種情況，力求真正反映本村實(shí)際，體現(xiàn)本村特色。而村規(guī)民約要發(fā)揮自治功能和保持鄉(xiāng)土特色，除了其內(nèi)容具有針對(duì)性、制定過(guò)程體現(xiàn)民主性外，還需要通過(guò)有效的約束激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)村民積極履行村規(guī)民約，推動(dòng)村民自治。這里的約束激勵(lì)機(jī)制主要是指獎(jiǎng)懲機(jī)制，即通過(guò)實(shí)施具體的獎(jiǎng)懲措施，使村規(guī)民約具有執(zhí)行力和生命力。據(jù)此，可以從以下幾個(gè)方面對(duì)獎(jiǎng)懲制度進(jìn)行完善。

第一，針對(duì)不同對(duì)象采取不同獎(jiǎng)懲措施。例如，對(duì)村民、村民組長(zhǎng)、村民代表、村委工作人員、村“兩委”班子成員以及黨員等對(duì)象可以分別設(shè)定不同的獎(jiǎng)懲措施。設(shè)定懲罰措施，針對(duì)村委工作人員、村“兩委”班子成員和黨員等對(duì)象的懲罰措施可以更嚴(yán)格一些，針對(duì)村民的懲罰措施則可以寬松一些。

第二，根據(jù)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力設(shè)定獎(jiǎng)懲措施。例如，經(jīng)濟(jì)條件好的村可以將獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)定得高一點(diǎn)，反之，經(jīng)濟(jì)條件差的村可以將標(biāo)準(zhǔn)定得低一點(diǎn)。

第三，注意發(fā)揮獎(jiǎng)懲措施的互補(bǔ)功能。獎(jiǎng)懲措施推動(dòng)了村規(guī)民約的有效實(shí)施，但獎(jiǎng)勵(lì)措施與懲罰措施畢竟存在功能差異，獎(jiǎng)勵(lì)措施重在正面引導(dǎo)，懲罰措施重在反向約束。懲罰措施受到上位法的嚴(yán)格制約，其種類(lèi)、形式、強(qiáng)度等相對(duì)有限，而獎(jiǎng)勵(lì)措施的創(chuàng)設(shè)空間就要大得多。因此，制定獎(jiǎng)懲措施應(yīng)堅(jiān)持“獎(jiǎng)懲結(jié)合、以獎(jiǎng)為主”，注意發(fā)揮獎(jiǎng)懲措施的互補(bǔ)功能。

第四，廣泛征求村民意見(jiàn)。獎(jiǎng)懲措施關(guān)系到全體村民的切身利益和村規(guī)民約能否得到有效實(shí)施，因此，其制定和修改不可不慎，應(yīng)當(dāng)在廣泛征求村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善獎(jiǎng)懲措施。

六、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代村規(guī)民約的產(chǎn)生和發(fā)展具有其特殊社會(huì)背景，同時(shí)在鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)揮著獨(dú)特的治理效能?，F(xiàn)代村規(guī)民約通過(guò)創(chuàng)設(shè)并實(shí)施符合本地實(shí)際的獎(jiǎng)懲制度，引導(dǎo)村民自覺(jué)遵守村規(guī)民約、依法實(shí)施自治，積極參與農(nóng)村社區(qū)共治，推進(jìn)農(nóng)村法治社會(huì)建設(shè)，保障農(nóng)村德治建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。通過(guò)國(guó)家法為村規(guī)民約預(yù)留生長(zhǎng)空間，依法制定實(shí)施村民規(guī)約，因地制宜完善獎(jiǎng)懲制度等方式，充分發(fā)揮村規(guī)民約的社會(huì)治理效能，有利于“緩解農(nóng)村法治化進(jìn)程中國(guó)家法與民間法的沖突，緩和基層政府與農(nóng)村居民的矛盾”[10]，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[11]32，從而推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化。