何植民，趙 璐

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013)

“德，國(guó)之基也?！薄叭藷o(wú)德不立，國(guó)無(wú)德不興?！笨梢?，道德作為國(guó)家治理的價(jià)值體系與精神維度，持續(xù)維系著一個(gè)國(guó)家社會(huì)的發(fā)展、穩(wěn)定與興盛。黨風(fēng)引導(dǎo)民風(fēng)，官德影響民德。公務(wù)員是公共權(quán)力的執(zhí)行者，有其特殊的地位，是黨和政府與社會(huì)溝通的中介與橋梁。公務(wù)員“德”作為社會(huì)倫理道德規(guī)范的重要組成部分，更對(duì)社會(huì)風(fēng)氣發(fā)揮著引領(lǐng)與感召作用，在公共管理活動(dòng)中具有元敘事意義。2016年7月，中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家公務(wù)員局頒布了《關(guān)于推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)[1]。《意見》指出，將職業(yè)道德考核作為公務(wù)員選拔的依據(jù)。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步要求公務(wù)員隊(duì)伍“加強(qiáng)思想道德建設(shè)。推進(jìn)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)”。強(qiáng)化“忠于祖國(guó)、服務(wù)人民、恪盡職守、公正廉潔”職業(yè)道德建設(shè)，筑牢公務(wù)員隊(duì)伍“鑄魂補(bǔ)鈣”基礎(chǔ)工程?？梢耘袛?，公務(wù)員的道德治理，已然成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要維度與重要命題。

一、 問(wèn)題的提出

公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)是政府績(jī)效評(píng)估制度的重要組成部分，作為特定社會(huì)生態(tài)環(huán)境中的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，必然受到一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化環(huán)境的影響與制約，同時(shí)相應(yīng)地也會(huì)受到國(guó)際環(huán)境的影響與制約。我國(guó)古代社會(huì)，無(wú)論是帝王還是思想家與官吏，都重視道德的修養(yǎng)。從最初西周“六德”的考察，到孟子提出“三表”道德標(biāo)準(zhǔn)，到秦朝“五失”的防止，再到唐代堅(jiān)持“四善”的道德法，以及明代《大明律》從國(guó)家利益優(yōu)先、清正廉潔、忠于職守、孝順父母等多個(gè)方面對(duì)官吏的“德”提出了明確的考核標(biāo)準(zhǔn)[2]40-43，這些都為我國(guó)公務(wù)員的道德考核評(píng)價(jià)提供了寶貴的理論資源。但是，必須承認(rèn)的是，中國(guó)古代“德治”思想是以儒家文化思想為統(tǒng)領(lǐng)的意識(shí)形態(tài)，基本缺乏立法與制度的追問(wèn)與考量。因此，我國(guó)公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建，既要汲取我國(guó)古代有益的養(yǎng)分，又要超越古代的“德治”傳統(tǒng)。

當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)從工業(yè)社會(huì)步入后工業(yè)社會(huì)，盡管西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公務(wù)員道德考核方面有著諸多成熟與先進(jìn)的做法，如注重立法、設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化懲處力度與強(qiáng)調(diào)教育引導(dǎo)等，考核評(píng)價(jià)中有的經(jīng)驗(yàn)與做法確實(shí)值得我們借鑒。但是我們不能盲目地完全照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法與經(jīng)驗(yàn)，畢竟我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義國(guó)家的公務(wù)員不能像西方國(guó)家那樣實(shí)施“政治中立”，必須講政治，信仰馬克思主義，公務(wù)員還必須帶頭踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀等。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)歷著傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的交織與碰撞，在這種激烈碰撞、共存和交融的時(shí)代背景下，[3]24-29公務(wù)員隊(duì)伍的道德主流是健康的、積極的，但是，近年來(lái)，公務(wù)員隊(duì)伍中暴露出的貪污腐化，虛榮浮夸，“庸”“懶”“散”，一定程度上都是由于“德”的方面出了問(wèn)題。[4]69-73部分公務(wù)員在理想信念、工作作風(fēng)、服務(wù)意識(shí)等方面仍存在一定的問(wèn)題，與新時(shí)期黨與人民的期盼尚有明顯的差距。因此，如何提升公務(wù)員的道德素質(zhì)，如何將勤政廉政、克己奉公與公平正義的優(yōu)良作風(fēng)發(fā)揚(yáng)光大，已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)國(guó)家治理中一個(gè)十分突出與緊迫的社會(huì)與政治問(wèn)題。這不僅直接關(guān)乎黨與政府的形象，還將直接制約與影響國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程，甚至影響國(guó)家事業(yè)的興衰成敗。

由于行政道德具有隱蔽性、內(nèi)生性及復(fù)雜性等特點(diǎn)，往往導(dǎo)致公務(wù)員“德”的考核遭遇難以量化的現(xiàn)實(shí)困境。因而，在公務(wù)員考核實(shí)踐中，事實(shí)上仍習(xí)慣偏重“績(jī)”的考核，“德”的考核雖有所重視，但難以具體評(píng)估操作，往往流于形式。筆者認(rèn)為，公務(wù)員道德建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中建立健全科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制是推進(jìn)公務(wù)員道德建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是公務(wù)員道德建設(shè)有效開展的根本保證。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)公務(wù)員“德”的考核也取得了較為豐富的研究成果，主要集中在對(duì)公務(wù)員行政道德考核的重要性、內(nèi)容、存在問(wèn)題及其完善建議與對(duì)策等層面的研究。但是，國(guó)內(nèi)有關(guān)公務(wù)員道德評(píng)價(jià)框架的系統(tǒng)研究比較少見，科學(xué)、合理與成熟的公務(wù)員行政道德考核評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建尚未引起深度關(guān)注。不健全、不成熟的公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)機(jī)制已經(jīng)成為制約公務(wù)員道德建設(shè)實(shí)施效果的難題。當(dāng)前，公務(wù)員行政道德考核評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀與問(wèn)題究竟怎樣，考核評(píng)價(jià)機(jī)制基于什么原則進(jìn)行構(gòu)建，如何結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域，從考核評(píng)價(jià)的價(jià)值取向、主體、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系與監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制等層面系統(tǒng)構(gòu)建公務(wù)員行政道德考核評(píng)價(jià)機(jī)制，已經(jīng)成為一個(gè)亟待研究的時(shí)代課題。本文試圖就以上研究問(wèn)題展開探討，以期進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)的理論研究與實(shí)踐發(fā)展。

二、當(dāng)前公務(wù)員“德”考核評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

2007年，中央組織部、人事部頒行《公務(wù)員考核辦法(試行)》，規(guī)定“德是指思想政治素質(zhì)及個(gè)人品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德等方面的表現(xiàn)”[5]。在《公務(wù)員考核辦法(試行)》的指導(dǎo)下，我國(guó)地方政府結(jié)合自身的具體情況，對(duì)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)進(jìn)行了多種形式的創(chuàng)新探索，并且取得了一定的成效。但由于受到主客觀因素的影響，目前我國(guó)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)體系仍存在一些比較突出的問(wèn)題。

(一)對(duì)“德”考核的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題

我國(guó)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡發(fā)展階段，由于受到兩千多年封建主義政治文化的影響，諸如官本位思想、人治傳統(tǒng)、平均主義與機(jī)會(huì)主義傾向等在政府部門仍有一定的生存與發(fā)展空間。部分政府官員對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)滯后，有的甚至還有抵觸情緒，認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估是個(gè)耗時(shí)耗力的工作。尤其對(duì)于公務(wù)員“德”的考核，一些地方領(lǐng)導(dǎo)與干部長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣偏重對(duì)公務(wù)員“績(jī)”的考核評(píng)價(jià)，認(rèn)為公務(wù)員的“德”具有內(nèi)隱性、變化性等特點(diǎn)，屬于意識(shí)形態(tài)的范疇，比較主觀與抽象，考核評(píng)價(jià)工作既難操作又難以取得實(shí)質(zhì)成效。與此同時(shí)，在公務(wù)員考核實(shí)踐中，公務(wù)員“德”考核的激勵(lì)功能沒有真正發(fā)揮出來(lái)，對(duì)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)又未能與公務(wù)員的任用、晉升、培訓(xùn)、薪酬與獎(jiǎng)懲等系列環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)掛鉤。因而，對(duì)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)上，一直未能得到應(yīng)有的重視，最終將導(dǎo)致兩個(gè)方面的結(jié)果：一是公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)流于形式，二是公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)制度創(chuàng)新不足。

(二)對(duì)“德”考核的評(píng)價(jià)主體問(wèn)題

當(dāng)前，在我國(guó)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)過(guò)程中存在比較突出的單向性與不平衡性的問(wèn)題，即對(duì)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)多在政府部門內(nèi)部進(jìn)行，缺乏社會(huì)公眾及相關(guān)部門的參與。一是考核主體單一性的問(wèn)題。根據(jù)公務(wù)員道德素質(zhì)考評(píng)的有關(guān)規(guī)定，在公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)實(shí)踐操作中，通常的做法是公務(wù)員自己述評(píng)述職，然后由單位的主管領(lǐng)導(dǎo)在民主評(píng)議的基礎(chǔ)上提出評(píng)定等次建議，最后由考核委員會(huì)集體作出考核的最終評(píng)定等級(jí)。這種公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)方式，只注重政府部門的自身評(píng)價(jià)，而忽視了其他相關(guān)主體的參與評(píng)價(jià)，人民群眾的參與評(píng)價(jià)更是嚴(yán)重缺位。二是考核主體責(zé)任不清的問(wèn)題。盡管公務(wù)員考核有關(guān)規(guī)定明文列出了對(duì)考核過(guò)程中存在的徇私舞弊、弄虛作假等行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理的條款建議，但仍屬原則性的規(guī)定，未能給予具體說(shuō)明解釋。尤其是對(duì)考核主體的責(zé)任更缺乏可操作的實(shí)施細(xì)則。因此，部分考核主體在對(duì)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)中很可能按照自己的親疏遠(yuǎn)近、價(jià)值偏好等作出個(gè)人判斷。如果出現(xiàn)誤判情況，將直接影響考核評(píng)價(jià)的客觀性與真實(shí)性。但是，由于考核主體責(zé)任不明等原因，被考核公務(wù)員很難依法追究相關(guān)主體的責(zé)任，難以進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利保障與權(quán)利救濟(jì)。

(三)對(duì)“德”考核的指標(biāo)體系問(wèn)題

我國(guó)對(duì)公務(wù)員“德”的考核指標(biāo)體系的研究處于起步探索階段，目前主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是指標(biāo)體系比較籠統(tǒng)，不夠細(xì)化。公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)沒有充分考慮公務(wù)員職位分類的差異性，未能體現(xiàn)不同層級(jí)、不同部門、不同職務(wù)公務(wù)員崗位職責(zé)的道德素質(zhì)要求與個(gè)性化要求，而是用同一個(gè)道德素質(zhì)評(píng)價(jià)體系對(duì)不同部門、不同層級(jí)的公務(wù)員進(jìn)行統(tǒng)一考核評(píng)價(jià)，這明顯存在科學(xué)性與合理性缺失的問(wèn)題。二是指標(biāo)體系定性的偏多，量化不足。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)對(duì)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)中，工作方法創(chuàng)新不夠，一直偏重主觀定性考核為主，以數(shù)據(jù)收集整理并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的定量分析運(yùn)用得很少，難以體現(xiàn)考核的層次性與準(zhǔn)確性。在地方政府公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)實(shí)踐中，對(duì)“德”的評(píng)價(jià)指標(biāo)往往作了原則性的規(guī)定，多為宏觀與抽象，難以具體實(shí)施操作。比如，“職業(yè)道德”的評(píng)價(jià)只是一般原則性的規(guī)定，那么，“職業(yè)道德”的評(píng)價(jià)又可以細(xì)化為哪些具體的二級(jí)指標(biāo)，各個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)及權(quán)重如何分析處理，等等，都需要認(rèn)真周密布置與分析處理，以保障考評(píng)工作的客觀性與精確性。

(四)對(duì)“德”考核的評(píng)價(jià)方法問(wèn)題

評(píng)價(jià)方法的正確運(yùn)用是保證考核評(píng)價(jià)結(jié)果客觀性與真實(shí)性的基礎(chǔ)與前提。當(dāng)前，我國(guó)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)方法在實(shí)踐中也同樣面臨單一化的問(wèn)題，未能真正形成多方位、立體型的評(píng)價(jià)方法體系。主要表現(xiàn)如下：一是考核“對(duì)今不對(duì)后”。對(duì)公務(wù)員“德”的考核注重年終一次性的集中考核，忽視平時(shí)的經(jīng)常性考核；注重當(dāng)前期的考核，忽視“向前追溯或向后追溯”的遠(yuǎn)期考核，未能將對(duì)其“德”的考核形成一個(gè)連續(xù)、動(dòng)態(tài)的評(píng)估過(guò)程。二是考核的“對(duì)質(zhì)不對(duì)量”。對(duì)公務(wù)員“德”的考核，習(xí)慣固定思維與固定模式，偏重定性考核與主觀印象，缺乏全面、細(xì)致與深入的定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。三是考核的“對(duì)內(nèi)不對(duì)外”。當(dāng)前公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)，普遍比較缺乏群眾的有效監(jiān)督與積極參與，是政府部門內(nèi)部“體制內(nèi)循環(huán)”“閉關(guān)修煉”式的考核評(píng)價(jià)，在一定程度上存在關(guān)起門來(lái)“自彈自唱、自?shī)首詷贰钡膯?wèn)題。四是考核的“對(duì)上不對(duì)下”。由于公務(wù)員的提拔或任命基本上由上級(jí)組織考核決定，雖然也經(jīng)過(guò)“民主測(cè)評(píng)”或“民意調(diào)查”等相關(guān)程序，但這些程序在相當(dāng)一部分公務(wù)員看來(lái)無(wú)關(guān)自身利益，同時(shí)又認(rèn)為自己無(wú)足輕重。因此，一定程度上消極應(yīng)對(duì)“民意調(diào)查”，未能積極有效地參與“民主測(cè)評(píng)”的各個(gè)環(huán)節(jié)。

(五)對(duì)“德”考核的結(jié)果運(yùn)用問(wèn)題

在我國(guó)公務(wù)員“德”的考核結(jié)果運(yùn)用上，主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是考核結(jié)果的公開透明問(wèn)題。從現(xiàn)有的公務(wù)員“德”的考核實(shí)踐來(lái)看，對(duì)考核結(jié)果通常采取以下三種方式：一是將考核結(jié)果以口頭或書面的形式通知被考核人，二是以書面方式送達(dá)公務(wù)員所在單位的人事管理部門，三是將考核結(jié)果記錄歸檔?？梢钥闯觯?dāng)前我國(guó)公務(wù)員“德”的考核結(jié)果在公開的范圍上明顯不夠，未能將公務(wù)員“德”的考核結(jié)果向更廣泛的利益相關(guān)者，如單位同事、參評(píng)人員、工作與服務(wù)對(duì)象以及其他社會(huì)公眾公開，這將直接制約和影響道德考核的激勵(lì)與約束功能的發(fā)揮。二是考核結(jié)果運(yùn)用的不足與不當(dāng)問(wèn)題。一方面由于地方政府未能對(duì)公務(wù)員“德”的考核給予真正的重視，公務(wù)員“德”的考核在實(shí)踐中并沒有真正與公務(wù)員的任用、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)及待遇等掛鉤，結(jié)果往往使“德”的考核流于形式，在實(shí)踐中對(duì)優(yōu)秀等級(jí)層次任選經(jīng)常采取“輪流坐莊”的方式，“德”考核不稱職或基本稱職的少之又少，這樣勢(shì)必降低公務(wù)員“德”考核的權(quán)威性與可信度；另一方面，有的地方對(duì)公務(wù)員“德”的考核結(jié)果在運(yùn)用上又過(guò)于片面突出公務(wù)員“德”的考核地位，對(duì)“德”的考核采取一票否決制，“德”考核成為公務(wù)員選拔任用的唯一的重要標(biāo)準(zhǔn)。這種對(duì)公務(wù)員“德”的考核結(jié)果運(yùn)用明顯不當(dāng)，超越了干部選拔任用的綜合考核標(biāo)準(zhǔn)。

三、公務(wù)員“德”考核評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建原則

健全合理、科學(xué)成熟的公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)機(jī)制是順利推進(jìn)公務(wù)員道德建設(shè)的根本保證，也是檢驗(yàn)、監(jiān)督與改善公務(wù)員道德建設(shè)效果的條件與制度保障。因此，必須按照公務(wù)員道德考核的目的與要求，遵循客觀公正、民主公開、動(dòng)態(tài)發(fā)展、質(zhì)量并重與分類考核的原則，系統(tǒng)構(gòu)建公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

(一)客觀公正原則

由于公務(wù)員的“德”具有內(nèi)隱性等特點(diǎn)，無(wú)論是上級(jí)部門、同級(jí)部門還是其他社會(huì)組織與公眾的評(píng)價(jià)，“德”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都易于模糊。這不僅會(huì)影響公務(wù)員“德”考核評(píng)價(jià)的可信度與有效性，還會(huì)挫傷公務(wù)員參與道德考核的積極性。因此，客觀公正的原則對(duì)于考核評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建具有十分重要的意義。

(二)民主公開原則

公務(wù)員代表國(guó)家與政府行使公共權(quán)力，公共權(quán)力最終來(lái)自人民的授予與委托。公務(wù)員能否高效、民主、公平地管理社會(huì)公共事務(wù)，關(guān)切百姓的切身利益及其需要的滿足。而道德素質(zhì)狀況很大程度上決定了公務(wù)員的工作績(jī)效。因此，對(duì)公務(wù)員“德”的考核評(píng)價(jià)不能僅局限于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，應(yīng)堅(jiān)持民主公開的原則，進(jìn)行制度創(chuàng)新，開辟渠道，鼓勵(lì)社會(huì)公眾、新聞媒體及專家學(xué)者等積極參與，以保持政府管理與外部環(huán)境的互動(dòng)平衡，從而增強(qiáng)考核評(píng)價(jià)的透明度與可信度。

(三)動(dòng)態(tài)發(fā)展原則

公務(wù)員“德”的考核是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，公務(wù)員的道德認(rèn)知、道德意志、道德情感與道德行為等根植于公務(wù)員的日常生活行為與工作行為當(dāng)中，公務(wù)員道德評(píng)價(jià)更是基于公務(wù)員行為動(dòng)機(jī)、手段與效果的動(dòng)態(tài)連續(xù)體。因此，必須堅(jiān)持動(dòng)態(tài)原則，注重常態(tài)化的平常記錄考核及“向前追溯或向后追溯”的追蹤考核。同時(shí)，由于公務(wù)員的道德在全社會(huì)具有引領(lǐng)與示范效應(yīng)。因此，公務(wù)員的道德考核評(píng)價(jià)不僅關(guān)注公務(wù)員當(dāng)前的道德表現(xiàn)，更應(yīng)注重公務(wù)員長(zhǎng)遠(yuǎn)的道德發(fā)展，通過(guò)考評(píng)來(lái)促進(jìn)公務(wù)員下一步的道德成長(zhǎng)與發(fā)展。

(四)質(zhì)量并重原則

對(duì)公務(wù)員考核來(lái)說(shuō)，既有質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，又有量的標(biāo)準(zhǔn)，才能形成一個(gè)完整的考核評(píng)價(jià)體系。盡管公務(wù)員的道德素質(zhì)具有一定的主觀性與抽象性，但隨著現(xiàn)代考核評(píng)價(jià)技術(shù)的發(fā)展與引進(jìn)，公務(wù)員道德素質(zhì)中的有些具體指標(biāo)完全可以以量化的方式呈現(xiàn)出來(lái)，其他的指標(biāo)可以以質(zhì)化或半質(zhì)化的方式呈現(xiàn)。堅(jiān)持質(zhì)量并重的原則，才能保障公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性與合理性。

(五)分類考核原則

公務(wù)員按照是否是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，可以分為領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員與非領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員。按照職位分類，可以分為綜合管理類、行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類等。不同部門、不同層級(jí)、不同職務(wù)的公務(wù)員具有不同的崗位特性，對(duì)其道德素質(zhì)的要求有不同的標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)公務(wù)員的道德考核評(píng)價(jià)必須分類考核，以保障考評(píng)的合理性與有效性。

四、公務(wù)員“德”考核評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)建的基本思路

公務(wù)員“德”考核評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，既要針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐中出現(xiàn)的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從中國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域出發(fā)，又要適當(dāng)借鑒汲取中國(guó)古代與西方國(guó)家關(guān)于道德考核的優(yōu)秀理論養(yǎng)分。在此基礎(chǔ)上，圍繞“評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向，誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)，怎樣評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用”四個(gè)層面提出公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)建的基本思路。

(一)堅(jiān)持正確、科學(xué)的價(jià)值導(dǎo)向

價(jià)值導(dǎo)向作為深層要素，對(duì)主體的行為具有十分重要的引導(dǎo)作用，很大程度上決定了主體的行為方式與行為內(nèi)容。對(duì)公務(wù)員道德的考核評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)，價(jià)值取向是其考核評(píng)價(jià)之魂，像一股無(wú)形的力量，以潛移默化的方式?jīng)Q定和影響公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)的主體選擇、指標(biāo)構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)確定及評(píng)價(jià)方法等各個(gè)層面。立足當(dāng)前我國(guó)改革與發(fā)展的時(shí)代背景，必須糾正或摒棄在考核評(píng)價(jià)過(guò)程中的一些錯(cuò)誤或扭曲的價(jià)值觀念(如習(xí)慣政府本位，公眾導(dǎo)向的缺失，對(duì)德考核的消極認(rèn)識(shí)等)，堅(jiān)持正確與科學(xué)的價(jià)值導(dǎo)向，以引導(dǎo)我國(guó)公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)朝正確的方向健康發(fā)展。否則，就不可能全面揭示公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)的本質(zhì)與規(guī)律，也難以推動(dòng)公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)工作的順暢進(jìn)行。

一個(gè)國(guó)家，一個(gè)社會(huì)，對(duì)公務(wù)員的道德評(píng)價(jià)必須有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。理論界曾經(jīng)提出的階級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，雖有一定的合理性，但仍顯得比較抽象。黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)(全心全意為人民服務(wù)、密切聯(lián)系群眾、廉政勤政等)、黨的十六大以來(lái)提出的科學(xué)發(fā)展觀(以人為本，全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，正確的權(quán)力觀、政績(jī)觀等)為我國(guó)公務(wù)員道德考評(píng)提供了重要的理論基礎(chǔ)與指導(dǎo)思想。黨的十八大報(bào)告提出的社會(huì)主義核心價(jià)值觀所倡導(dǎo)的富強(qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善等重要價(jià)值與思想，更為廣大公務(wù)員的道德修養(yǎng)提供了強(qiáng)大的思想基礎(chǔ)與巨大的精神動(dòng)力。公務(wù)員作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，其道德規(guī)范在社會(huì)的各行各業(yè)中居于主體性與引導(dǎo)性地位，往往對(duì)社會(huì)產(chǎn)生方向性與全局性的重要影響。因此，公務(wù)員群體更應(yīng)率先踐行黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、科學(xué)發(fā)展觀與社會(huì)主義核心價(jià)值觀。因此，我國(guó)公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)工作必須以黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)、科學(xué)發(fā)展觀與社會(huì)主義核心價(jià)值觀為基本價(jià)值導(dǎo)向。將黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)、科學(xué)發(fā)展觀與社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫徹我國(guó)公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)的各項(xiàng)工作之中，以促使我國(guó)公務(wù)員道德建設(shè)形成良性循環(huán)。

(二)建立健全多元化的評(píng)價(jià)主體

評(píng)價(jià)主體的構(gòu)建，是公務(wù)員道德考評(píng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性與合理性。我國(guó)公務(wù)員道德考評(píng)方法主要有群眾評(píng)價(jià)、社會(huì)輿論評(píng)價(jià)、組織評(píng)價(jià)及自我評(píng)價(jià)四種方法。目前群眾評(píng)價(jià)仍是比較薄弱的環(huán)節(jié)，社會(huì)輿論評(píng)價(jià)也未能真正發(fā)揮應(yīng)有的道德監(jiān)督作用。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員道德考核過(guò)于依賴組織部門或主管領(lǐng)導(dǎo)的做法，公務(wù)員考核評(píng)價(jià)主體應(yīng)拓展范圍，創(chuàng)新評(píng)價(jià)方式。既要將自上而下與自下而上相結(jié)合，更要充分重視社會(huì)各界的參與評(píng)價(jià)，建構(gòu)包括政府自身的評(píng)價(jià)、其他相關(guān)組織的評(píng)價(jià)、專家學(xué)者的評(píng)價(jià)以及社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)等構(gòu)成的主體多元化的公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)公務(wù)員的道德素質(zhì)進(jìn)行全方位的考核評(píng)價(jià)。同時(shí)，積極運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，探索諸如“平時(shí)考核常態(tài)化、正向測(cè)評(píng)法、反向調(diào)查法、公務(wù)員道德建檔”等道德評(píng)價(jià)新方式，解決公務(wù)員道德“考不準(zhǔn)、考不實(shí)”的現(xiàn)實(shí)難題。

目前，西方政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要趨勢(shì)是以公民為導(dǎo)向。在我國(guó)，公務(wù)員是人民的“公仆”，為人民服務(wù)是公務(wù)員的本色與使命。因此，公務(wù)員的道德考核更應(yīng)接受社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。筆者認(rèn)為，我國(guó)公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)主體的構(gòu)建尤其需要注重以下兩個(gè)方面：一是凸顯公眾導(dǎo)向，重視社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)員的道德評(píng)價(jià)，在公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)中積極發(fā)揮社會(huì)輿論的導(dǎo)向作用。公務(wù)員道德素質(zhì)的優(yōu)劣高低、水準(zhǔn)如何，最有發(fā)言權(quán)的是廣大社會(huì)公眾。為此，需要進(jìn)一步推動(dòng)相應(yīng)的觀念變革與制度創(chuàng)新，如在思想觀念上實(shí)現(xiàn)從政府本位向民眾本位的轉(zhuǎn)變，在制度設(shè)計(jì)上為保障與擴(kuò)大民眾的參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造一個(gè)良好有序的環(huán)境，有序有效地推進(jìn)社會(huì)工作的參與評(píng)價(jià)。二是借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的有益經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)和重視由專家學(xué)者組成的社會(huì)評(píng)估組織對(duì)公務(wù)員道德進(jìn)行專門性的考核評(píng)估。事實(shí)上，公務(wù)員道德的考核評(píng)價(jià)，只有充分重視社會(huì)與公眾的廣泛參與，構(gòu)建多樣化、社會(huì)化的考評(píng)主體體系，并將其成功做法與經(jīng)驗(yàn)制度化與法制化，才能保持公務(wù)員道德考評(píng)的活力與動(dòng)力。

(三)建立規(guī)范化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

我國(guó)公務(wù)員道德考評(píng)機(jī)制不健全還表現(xiàn)在考評(píng)的指標(biāo)體系不夠明確與細(xì)化。當(dāng)前，西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德的考核標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在忠于憲法與國(guó)家、恪盡職守、廉潔奉公與終身學(xué)習(xí)等幾個(gè)層面。我國(guó)公務(wù)員道德考核主要包括政治品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德與家庭美德四個(gè)方面的內(nèi)容。建立健全科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是公務(wù)員道德考評(píng)過(guò)程中非常重要的環(huán)節(jié)。因?yàn)椤爸笜?biāo)是指一種可以評(píng)估發(fā)展、確認(rèn)挑戰(zhàn)和需要、監(jiān)督實(shí)施和評(píng)估結(jié)果的有效工具,它可以顯示與某個(gè)重要目標(biāo)或動(dòng)機(jī)相聯(lián)系的某種事物的發(fā)展?fàn)顩r”[6]27。

由于構(gòu)建公務(wù)員道德考評(píng)指標(biāo)體系是一項(xiàng)難度很大的系統(tǒng)工作。因此，需要借鑒西方國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合我國(guó)特有國(guó)情的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員道德考評(píng)指標(biāo)體系。一是建立和完善公務(wù)員道德評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)及相關(guān)信息系統(tǒng)，并將公務(wù)員道德考核的宏觀標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化,構(gòu)建一套由定性與定量指標(biāo)組成的綜合性的考評(píng)指標(biāo)體系，進(jìn)一步推進(jìn)評(píng)價(jià)工作的量化、客觀化與科學(xué)化。二是公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建既要體現(xiàn)國(guó)情，不能盲目照搬西方的指標(biāo)體系，又要考慮地區(qū)、行業(yè)與崗位差異。指標(biāo)體系的構(gòu)建以黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)、科學(xué)發(fā)展觀與社會(huì)主義核心價(jià)值觀為導(dǎo)向，將黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)、科學(xué)發(fā)展觀與社會(huì)主義核心價(jià)值觀有機(jī)融合在公務(wù)員道德考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的具體環(huán)節(jié)之中。同時(shí)，不同行業(yè)領(lǐng)域、不同崗位職責(zé)、不同環(huán)境性質(zhì)的公務(wù)員道德考核指標(biāo)應(yīng)有各自的特點(diǎn)，要將通用性指標(biāo)與特殊性指標(biāo)整合起來(lái)。三是指標(biāo)體系的構(gòu)建要強(qiáng)化公務(wù)員的職責(zé)與使命，突出強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德素質(zhì)的考評(píng)。公務(wù)員職業(yè)道德是公務(wù)員道德素質(zhì)體系中的核心部分，公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)直接關(guān)系到黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，引領(lǐng)著社會(huì)道德的發(fā)展方向。

(四)完善考核結(jié)果的監(jiān)督與獎(jiǎng)懲機(jī)制

在公務(wù)員道德考評(píng)結(jié)果管理中，需要將道德考評(píng)信息傳遞給利益相關(guān)者與參與者,以期得到利益相關(guān)者與參與者的反饋、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。通過(guò)這種互動(dòng)，更好地推動(dòng)公務(wù)員道德考評(píng)工作和提升公務(wù)員道德素質(zhì)水平。因此，如何正確利用公務(wù)員道德考評(píng)結(jié)果，進(jìn)而完善考核結(jié)果的監(jiān)督與獎(jiǎng)懲機(jī)制，是公務(wù)員道德考評(píng)工作的關(guān)鍵步驟與生命力所在。從當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員道德考核的結(jié)果管理來(lái)看，公務(wù)員“績(jī)”與“德”的考核結(jié)果信息一般都會(huì)在單位內(nèi)部以一定的方式公示出來(lái)。但是，公示的范圍仍需進(jìn)一步拓寬，在適當(dāng)考慮與保護(hù)公務(wù)員個(gè)人隱私的前提下，各政府部門須將公務(wù)員道德考評(píng)結(jié)果通過(guò)公示欄或廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒體進(jìn)行公示公開，并結(jié)合熱線電話、網(wǎng)上信箱、電子微博等方式，接受管理對(duì)象與社會(huì)公眾的反饋與監(jiān)督，從而使社會(huì)各界對(duì)公務(wù)員的道德考核評(píng)價(jià)真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督與制約作用。

與此同時(shí)，還要完善道德考核的獎(jiǎng)懲機(jī)制。如果缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制，公務(wù)員道德考評(píng)就失去了存在的價(jià)值與意義?！皽y(cè)量能推動(dòng)工作，若不測(cè)定效果，就不能辨別成功還是失敗；看不到成功，就不能給予獎(jiǎng)勵(lì)；不能獎(jiǎng)勵(lì)成功，就有可能是在獎(jiǎng)勵(lì)失??；看不到成功就不能從中學(xué)習(xí)；看不到失敗，就不能糾正失敗。”[7]128因此，要突出公務(wù)員隊(duì)伍“德才兼?zhèn)洌缘聻橄取钡挠萌藢?dǎo)向，將公務(wù)員道德考評(píng)的結(jié)果作為評(píng)判公務(wù)員個(gè)人的基本尺度，建構(gòu)一個(gè)包括物質(zhì)性賞罰、精神性賞罰與行政性賞罰的獎(jiǎng)懲機(jī)制。切實(shí)將考評(píng)結(jié)果與公務(wù)員的提拔任用、評(píng)優(yōu)評(píng)先、教育培訓(xùn)、薪酬待遇等緊密結(jié)合起來(lái)，這也是提升公務(wù)員道德素質(zhì)最有效的途徑之一。