譚 曼，段 明

(1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105；2.中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

現(xiàn)代意義上的債務(wù)催收行業(yè)是金融服務(wù)業(yè)不斷細(xì)化過(guò)程中衍生出的新興行業(yè)，主要是指專業(yè)的第三方債務(wù)催收機(jī)構(gòu)通過(guò)談判、調(diào)解、協(xié)商等正當(dāng)方式促使逾期債務(wù)人向債權(quán)人履行合法債務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的粗放式發(fā)展，以及社會(huì)信用體系建設(shè)的滯后，致使不少信用意識(shí)和法律意識(shí)淡薄的債務(wù)人淪為“老賴”。面對(duì)拒不履行債務(wù)的老賴群體，依靠傳統(tǒng)的民事訴訟等公力救濟(jì)方式，難以使債權(quán)人的合法債權(quán)得以及時(shí)滿足，債務(wù)催收等私力救濟(jì)方式便應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過(guò)二十余年的發(fā)展，中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)已經(jīng)成為金融產(chǎn)業(yè)鏈中不可或缺的環(huán)節(jié)。然而，在行業(yè)自律效果不足的情況下，制定專門(mén)的債務(wù)催收法律規(guī)范成為當(dāng)下實(shí)現(xiàn)債務(wù)催收行業(yè)規(guī)范化、陽(yáng)光化、健康化發(fā)展的重要課題。國(guó)內(nèi)學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于制定切合中國(guó)實(shí)際需要的債務(wù)催收行業(yè)專門(mén)法律已經(jīng)形成初步共識(shí)，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)具體的立法方案進(jìn)行研究和論證。鑒于此，本文立足于中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的實(shí)證考察，從立法論的角度對(duì)中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的立法綱要作一探討，以期為中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)立法拋磚引玉。

一、中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)立法的必要性

(一)催收行為亂象亟需立法規(guī)范

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家層面是禁止以任何名義開(kāi)設(shè)“討債公司”的。[1]242不過(guò)，在2000年之后，隨著信用卡業(yè)務(wù)的迅速增長(zhǎng)，以及互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，導(dǎo)致消費(fèi)信貸領(lǐng)域的呆賬壞賬也在不斷累積。因此，為了化解金融風(fēng)險(xiǎn)和保持金融穩(wěn)定發(fā)展，決策層不得不逐漸放開(kāi)對(duì)“討債公司”的管制，默許催收機(jī)構(gòu)的成立和經(jīng)營(yíng)。長(zhǎng)期遭受管制的催收市場(chǎng)在突然解禁之后，全國(guó)各地各種形式的催收機(jī)構(gòu)如雨后春筍般遍地開(kāi)花，從業(yè)人員數(shù)量也不斷增加。然而，催收市場(chǎng)的悄然解禁和催收行業(yè)迅速壯大，國(guó)家層面卻沒(méi)有相應(yīng)的法律制度和行業(yè)規(guī)范予以配套，由此導(dǎo)致不少唯利是圖的催收機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員，為了獲得高額利潤(rùn)和回報(bào)，不惜采取各種違法和不當(dāng)?shù)拇呤招袨?，甚至走向犯罪的深淵。

實(shí)踐中，諸如連續(xù)電話轟炸、暴力威脅恐嚇、散布欠債信息等，各種形形色色的催收亂象亟需規(guī)制。雖然可依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》《治安管理處罰法》《刑法》等現(xiàn)有法律予以追責(zé)，但對(duì)于那些游離于法律邊緣或灰色空間的催收行為，現(xiàn)有的法律法規(guī)難以形成有效規(guī)制，由此衍生出許多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。通常而言，催收行為的目的在于使債務(wù)人及時(shí)清償逾期債務(wù)，如果不對(duì)債務(wù)人施加一定的壓迫效果，長(zhǎng)期逾期的債務(wù)人乃至“老賴群體”又怎會(huì)主動(dòng)歸還欠款，所以催收行為本質(zhì)上具有沖突發(fā)生的高危險(xiǎn)性。[2]48因此，這就需要通過(guò)專門(mén)的催收立法來(lái)確定，什么樣的催收強(qiáng)度是必須禁止的，什么樣的催收強(qiáng)度則是應(yīng)該允許的，這樣便可以給催收人員提供明確的行為指引，同時(shí)也讓債務(wù)人在遭受侵害時(shí)可以提出權(quán)利救濟(jì)。

(二)各類主體權(quán)益需要立法保障

通常來(lái)說(shuō)，債務(wù)催收的法律關(guān)系中涉及多個(gè)主體，其中包括債權(quán)人、債務(wù)人，以及接受債權(quán)人委托進(jìn)行催收活動(dòng)的催收機(jī)構(gòu)和催收人員，甚至還包括與債務(wù)人有關(guān)的第三人(如家人親友)。如何保障各方主體的合法權(quán)益，正是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。首先，從債權(quán)人的角度而言，在借貸協(xié)議到期之后及時(shí)收回自己的債權(quán)是理所當(dāng)然的事情，可現(xiàn)實(shí)中總是有不少債務(wù)人逾期履行債務(wù)，甚至有些債務(wù)人企圖惡意逃廢債務(wù)。由此導(dǎo)致不少金融機(jī)構(gòu)的呆賬和壞賬不斷累積，不僅影響其經(jīng)營(yíng)效益，甚至可能給其帶來(lái)不可預(yù)料的金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，就債務(wù)人而言，盡管其有義務(wù)及時(shí)履行債務(wù)，但與此同時(shí)，債務(wù)人也有基本權(quán)利不遭侵害的權(quán)利。實(shí)踐中，債務(wù)催收機(jī)構(gòu)及其人員采用的非法催收行為和不當(dāng)催收行為，已經(jīng)嚴(yán)重侵害債務(wù)人的名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)、健康權(quán)等合法權(quán)利，甚至有些催收行為已經(jīng)侵犯?jìng)鶆?wù)人之人身安全、人身自由等憲法性權(quán)利。因此，如何在催收過(guò)程中保障好債務(wù)人的合法權(quán)益，也是非常重要的議題。復(fù)次，催收機(jī)構(gòu)及其工作人員作為債權(quán)人的委托代理人，根據(jù)委托代理的基本法理，催收機(jī)構(gòu)及其人員在接受債權(quán)人的委托之后，即可以債權(quán)人的名義進(jìn)行債務(wù)催收活動(dòng)，享有債權(quán)人本身所具有的催收權(quán)利。然而，目前社會(huì)輿論和理論研究中過(guò)于強(qiáng)調(diào)保護(hù)債務(wù)人的權(quán)益[3]73，而對(duì)合法催收機(jī)構(gòu)及其人員的執(zhí)業(yè)權(quán)利卻予以漠視，這使得一些惡意債務(wù)人更加囂張，不利于社會(huì)誠(chéng)信水平的提升。最后，作為債務(wù)人家人親友的第三人，經(jīng)常也會(huì)成為催收對(duì)象，因此其權(quán)益保護(hù)也需要重視。

(三)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)失序需要立法規(guī)制

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)從事債務(wù)催收的機(jī)構(gòu)單位已達(dá)4000余家，專門(mén)從事債務(wù)催收的工作人員也有近30萬(wàn)人。如此龐大的行業(yè)規(guī)模，在沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的指引下，無(wú)可避免地陷入了競(jìng)爭(zhēng)失序的局面。不同的債務(wù)催收機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)理念、管理方式、合規(guī)程度等方面差異較大，部分債務(wù)催收機(jī)構(gòu)之間為了爭(zhēng)奪和瓜分債務(wù)催收市場(chǎng)，或者采取各種方式詆毀同行，或者派出商業(yè)間諜探取催收機(jī)密，或者采用價(jià)格措施打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，甚至可能為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不惜采取違法犯罪的手段來(lái)提高催收效率。由于法律規(guī)制和行政監(jiān)管的缺位，使得債務(wù)催收行業(yè)中的一些“害群之馬”不斷壯大，致使不少合法規(guī)范的債務(wù)催收機(jī)構(gòu)處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，甚至被市場(chǎng)所淘汰，最終造成整個(gè)行業(yè)的畸形發(fā)展。

(四)提升誠(chéng)信水平需要立法引領(lǐng)

面對(duì)不講誠(chéng)信的“老賴群體”，通過(guò)催收機(jī)構(gòu)及其人員施與適度的催收壓力，常常能夠達(dá)到訴訟催收所不能達(dá)到的效果。債務(wù)催收的本質(zhì)在于催促債務(wù)人及時(shí)還款，使債務(wù)人從信用違約中解脫出來(lái)，使其回復(fù)到信用圓滿的狀態(tài)。也正是由于催收機(jī)構(gòu)在幫助債務(wù)人挽回信用方面所具有的獨(dú)特作用，催收機(jī)構(gòu)及其人員常被譽(yù)為“信用醫(yī)生”，債務(wù)催收行業(yè)常被歸類為信用服務(wù)行業(yè)。[4]由此可見(jiàn)，發(fā)展債務(wù)催收行業(yè)既是解決信貸領(lǐng)域誠(chéng)信缺失的有力武器，同時(shí)也是維護(hù)金融秩序的重要途徑。而通過(guò)制定專門(mén)的債務(wù)催收法律，厘定各方主體的權(quán)利義務(wù)，能夠潛在地影響債務(wù)人的還款心理，促使債務(wù)人誠(chéng)信地履行還款義務(wù)。因此，面對(duì)目前我國(guó)債務(wù)誠(chéng)信水平有待提升的現(xiàn)狀，加快制定債務(wù)催收專法，能夠有效引領(lǐng)誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)風(fēng)氣。

二、中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)立法的理念與原則

立法理念的良善和科學(xué)與否往往決定了一部法律是否為良法。[5]因此中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的立法應(yīng)當(dāng)秉持何種理念，是立法過(guò)程中需要解決的首要問(wèn)題。從中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的實(shí)踐現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展來(lái)看，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)奉行“利益平衡”的立法理念，以此指引債務(wù)催收行業(yè)的立法。因?yàn)閭鶆?wù)催收是各種矛盾和利益沖突的交匯中心，債權(quán)人、債務(wù)人、催收機(jī)構(gòu)及其第三人四方均有其各自的利益需要。在債務(wù)催收關(guān)系中債權(quán)人往往處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，債務(wù)催收機(jī)構(gòu)為了獲得更多的業(yè)務(wù)來(lái)源而不得不屈從或妥協(xié)于債權(quán)人，因此債務(wù)催收機(jī)構(gòu)的權(quán)益也常遭損害；而債務(wù)人在催收過(guò)程中通常處于弱勢(shì)地位，導(dǎo)致債務(wù)人的合法權(quán)益容易遭受債權(quán)人及催收機(jī)構(gòu)的不法侵犯，因而在立法過(guò)程中尤其應(yīng)當(dāng)注意對(duì)債務(wù)人的權(quán)益保障?？偠灾?，惟有堅(jiān)持以“利益平衡”為指導(dǎo)理念引領(lǐng)中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的立法，才能平衡好各方的利益關(guān)切，在相互沖突的合法利益之間求取平衡，從而提升立法的正當(dāng)性和可接受性，進(jìn)而有序推動(dòng)債務(wù)催收行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。在“利益平衡”理念之下，我們可以衍生出債務(wù)催收行業(yè)立法應(yīng)當(dāng)遵循的三項(xiàng)基本原則。

其一，合法原則?！昂戏ā笔菑氖聜鶆?wù)催收活動(dòng)必須遵循的首要原則。首先就債務(wù)催收主體而言，從事債務(wù)催收的機(jī)構(gòu)必須是依法注冊(cè)，符合法定從業(yè)資格的組織；而且債務(wù)催收機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，也應(yīng)當(dāng)達(dá)到法定的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。其次就債務(wù)催收客體而言，并非任何債務(wù)都可以納入債務(wù)催收的范圍，只有法律規(guī)定的債務(wù)類型才可以經(jīng)由債務(wù)催收予以收回。最后就債務(wù)催收行為而言，更應(yīng)遵循合法原則，債務(wù)催收機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員采取的催收行為必須符合法律的規(guī)定，不得使用法律所禁止的催收行為，違者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

其二，公平原則。債務(wù)催收法律關(guān)系中涉及多方主體的博弈，因而需要法律公平地確定各方主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任。[6]28具體到債務(wù)催收行業(yè)專法的制定，要求法律能夠公平地對(duì)待債權(quán)人、債務(wù)人以及催收機(jī)構(gòu)。具體表現(xiàn)為，催收法律關(guān)系中的各方主體均以法律規(guī)則為行為準(zhǔn)則，享受公平合理的對(duì)待，既不享有任何特權(quán)，也不履行任何不公平的義務(wù)。執(zhí)法者能夠公平的對(duì)待各方主體。此外，公平原則還有一層含義，即應(yīng)當(dāng)通過(guò)債務(wù)催收法律規(guī)范的設(shè)置，從而促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部的公平競(jìng)爭(zhēng)，避免合規(guī)經(jīng)營(yíng)的催收機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)中處于不公平地位。

其三，誠(chéng)信原則。作為民商事領(lǐng)域的“帝王原則”[7]65，誠(chéng)信原則亦應(yīng)當(dāng)在債務(wù)催收行業(yè)專法中有所體現(xiàn)。此即要求債務(wù)催收法律關(guān)系中的各方主體相互之間能夠守約踐諾，誠(chéng)信而為。具體來(lái)說(shuō)，債務(wù)催收機(jī)構(gòu)及其人員不得采取惡意欺詐、招搖撞騙、假冒公務(wù)人員等方式對(duì)債務(wù)人進(jìn)行催收，而應(yīng)遵循相應(yīng)的法律規(guī)范合情合理地進(jìn)行催收；同時(shí)，誠(chéng)信原則也要求債務(wù)人在與債務(wù)催收機(jī)構(gòu)及其工作人員通過(guò)談判協(xié)商達(dá)成還款協(xié)議之后，能夠誠(chéng)實(shí)守信地及時(shí)履行協(xié)議，而不是假借協(xié)議故意拖延還款期限等?？傊?，誠(chéng)信原則除了能夠指引和規(guī)制具體的債務(wù)催收活動(dòng)之外，還可以間接地通過(guò)宣示指引來(lái)強(qiáng)化對(duì)各方主體的心理約束，從而整體提升誠(chéng)信水平。

三、中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)立法的模式與規(guī)劃

綜觀世界各國(guó)，債務(wù)催收行業(yè)立法均會(huì)結(jié)合本國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的發(fā)展實(shí)踐采行不同的規(guī)制模式。因此，采取什么樣的規(guī)制模式是符合中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)發(fā)展實(shí)際，也是未來(lái)立法過(guò)程中需要重視的問(wèn)題。經(jīng)由比較考察美日英三國(guó)所采取的債務(wù)催收行業(yè)立法規(guī)制模式，可以為我國(guó)立法提供有益借鑒。

囚徒困境是博弈論中的非合作博弈著名案例。該案例的主要內(nèi)容是兩名犯罪嫌疑人被捕住后，分別被警察關(guān)在不同的屋子里單獨(dú)審訊，當(dāng)警方給出特定的支付后，最終兩個(gè)囚犯均會(huì)選擇自己的最優(yōu)策略“坦白”，此時(shí)博弈達(dá)到納什均衡。這個(gè)博弈案例常被用來(lái)說(shuō)明寡頭廠商合作的不穩(wěn)定性。當(dāng)然，囚徒困境是靜態(tài)博弈，兩個(gè)囚徒的決策只有一個(gè)回合，如果是動(dòng)態(tài)博弈，該案例結(jié)論就會(huì)發(fā)生變化。

(一)域外國(guó)家立法的規(guī)制模式：以美日英為比較分析

考察全球發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，均已建立較為成熟完備的債務(wù)催收行業(yè)法制，以此規(guī)范和引領(lǐng)本國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的健康發(fā)展。如，美國(guó)國(guó)會(huì)早在1977年便制定了世界首部《公平債務(wù)催收作業(yè)法》，日本則在1998年制定了專門(mén)的《債權(quán)管理回收業(yè)特別措施法》，英國(guó)也通過(guò)了針對(duì)性的《消費(fèi)信用法》、《消費(fèi)者信貸資料書(shū)》及《債務(wù)催收行為指南》。

(1)美國(guó)的行為規(guī)制模式。美國(guó)《公平債務(wù)催收作業(yè)法》采用的是典型的行為規(guī)制模式，即主要是從規(guī)范第三方債務(wù)催收行為的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)債務(wù)催收行業(yè)的治理。該法對(duì)于如何獲取債務(wù)人位置信息、如何與債務(wù)人聯(lián)系、如何進(jìn)行債務(wù)確認(rèn)、如何進(jìn)行協(xié)商談判都作了較為詳細(xì)的規(guī)定，并以正面與負(fù)面清單的方式規(guī)定了債務(wù)催收過(guò)程中的禁止性行為與許可性行為。[8]127關(guān)于禁止性行為，該法詳細(xì)列舉了6種常見(jiàn)的騷擾或虐待行為，以及16種虛假或誤導(dǎo)性陳述行為，只要第三方債務(wù)催收人違反了以上規(guī)定便給債務(wù)人造成權(quán)益損害，便有可能遭遇監(jiān)管部門(mén)的行政處罰和債務(wù)人的提起的損害賠償訴訟。[9]19通過(guò)正面與負(fù)面的行為列舉，圈定了債務(wù)催收過(guò)程中的可為與不可為，從而有效地規(guī)范了債務(wù)催收機(jī)構(gòu)及其人員的催收行為。

(2)日本的行業(yè)規(guī)制模式。日本的《債權(quán)管理回收業(yè)特別措施法》將債務(wù)催收作為一種特殊行業(yè)予以規(guī)制，該法的第一條即開(kāi)宗明義的載明立法的目的在于為債權(quán)回收公司制定必要的規(guī)章制度促進(jìn)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。具體到債權(quán)回收公司的成立、經(jīng)營(yíng)、破產(chǎn)等法律規(guī)范，均帶有明顯的行業(yè)規(guī)制色彩。[10]89以債權(quán)回收公司的成立為例，凡欲從事債務(wù)催收行業(yè)者，都必須達(dá)到國(guó)家設(shè)定的行業(yè)門(mén)檻，并獲得國(guó)家的行業(yè)許可。如債權(quán)回收公司的注冊(cè)資本必須達(dá)到5億日元以上，必須有一名董事為執(zhí)業(yè)律師。除了對(duì)成立債務(wù)催收機(jī)構(gòu)設(shè)定了相應(yīng)的行業(yè)門(mén)檻之外，對(duì)于希望從事債務(wù)催收行業(yè)的人員，該法也設(shè)定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，如不得為黑社會(huì)性質(zhì)組織的成員、沒(méi)有接受過(guò)監(jiān)禁以上的刑罰、未曾在債務(wù)催收過(guò)程中存在不正當(dāng)或不誠(chéng)信的行為。因此從整體上來(lái)看，日本的債務(wù)催收專法具有濃厚的行業(yè)監(jiān)管色彩，主要是通過(guò)具體的規(guī)范設(shè)計(jì)保障債務(wù)催收行業(yè)的有序運(yùn)行和良性競(jìng)爭(zhēng)。

(3)英國(guó)的混合規(guī)制模式。英國(guó)關(guān)于債務(wù)催收的法律較為分散，不像美國(guó)和日本那樣呈體系化，由此也形成了獨(dú)特的混合規(guī)制模式，即英國(guó)債務(wù)催收立法兼具行業(yè)規(guī)制與行為規(guī)制的特征。具體表現(xiàn)為，其《消費(fèi)信用法》《金融服務(wù)與市場(chǎng)法案》《消費(fèi)者信貸資料書(shū)》主要是從行業(yè)監(jiān)管的角度對(duì)債務(wù)催收行業(yè)進(jìn)行治理，前述法律從不同角度規(guī)定了債務(wù)催收行業(yè)的機(jī)構(gòu)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、行業(yè)培訓(xùn)等內(nèi)容；而《債務(wù)催收行為指南》則從行為規(guī)則的角度對(duì)債務(wù)催收活動(dòng)中的禁止性行為作了明確列舉，如不當(dāng)聯(lián)系、虛假陳述、惡意施壓等8類禁止性行為。英國(guó)之所以采取混合規(guī)制的模式，主要源于其分散型的法律體系和寬松式的監(jiān)管體制。

綜上可知，美日英三國(guó)結(jié)合本國(guó)實(shí)際在債務(wù)催收行業(yè)立法上采取了不同的模式，并以此進(jìn)行了不同的規(guī)范設(shè)計(jì)。從各國(guó)債務(wù)催收法律制度的實(shí)施效果來(lái)看，雖然規(guī)制模式各不相同，但它們均有力地推動(dòng)了各國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的健康有序發(fā)展。

(二)中國(guó)立法模式的選擇及其步驟

具體到中國(guó)的債務(wù)催收行業(yè)立法應(yīng)當(dāng)采用何種規(guī)制模式，同樣應(yīng)當(dāng)結(jié)合本土實(shí)際展開(kāi)分析。經(jīng)由綜合比較和考量，我們認(rèn)為對(duì)于中國(guó)而言，采取混合規(guī)制模式或許更為適應(yīng)中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的發(fā)展需要。一方面，從行業(yè)的角度來(lái)著，中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)是誕生于本世紀(jì)初的新興行業(yè)，盡管行業(yè)規(guī)模非常巨大，但對(duì)于該行業(yè)治理卻極為落后。如上述提及的諸多行業(yè)亂象，加之行業(yè)監(jiān)管長(zhǎng)期處于“無(wú)人監(jiān)管”與“多頭監(jiān)管”的尷尬局面，由此導(dǎo)致債務(wù)催收行業(yè)至今尚不清楚自己的行業(yè)主管部門(mén)是什么；[11]289行業(yè)自治組織也遲遲難以建立，盡管有行業(yè)領(lǐng)頭羊發(fā)起成立行業(yè)協(xié)會(huì)，卻難以獲得民政部門(mén)的注冊(cè)登記。這些問(wèn)題的存在，關(guān)鍵原因就在于中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)尚沒(méi)有明確的法律依據(jù)。另一方面，中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的存在發(fā)展之所以困境重重，原因還在于催收行為的許可與禁止沒(méi)有明確的法律依據(jù)，這就導(dǎo)致債務(wù)催收機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員沒(méi)有具體的行為指引，同時(shí)也有許多處于法律灰色地帶的催收行為，難以進(jìn)行法律制裁。因此，中國(guó)債務(wù)催收專法的制定，還需通過(guò)專門(mén)的章節(jié)對(duì)禁止性催收行為和許可性催收行為予以明確列舉，以此約束催收機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員，同時(shí)也能保障債務(wù)人的合法權(quán)益。綜上可知，“行業(yè)+行為”的混合規(guī)制模式是目前較為契合中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)治理需要的立法模式，也只有采用這種規(guī)制模式，才能比較全面系統(tǒng)地規(guī)范和助推債務(wù)催收行業(yè)的未來(lái)發(fā)展。

國(guó)家動(dòng)用立法資源為一項(xiàng)新興行業(yè)展開(kāi)立法工作并非易事，這就注定了中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的立法需要做長(zhǎng)期的規(guī)劃和準(zhǔn)備。鑒于催收行業(yè)立法具有現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性，我們建議中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)立法應(yīng)采取“兩步走”的策略。第一步可先由國(guó)務(wù)院制定關(guān)于債務(wù)催收行業(yè)的行政法規(guī)“中華人民共和國(guó)債務(wù)催收行業(yè)管理?xiàng)l例”；第二步則是在“中華人民共和國(guó)債務(wù)催收行業(yè)管理?xiàng)l例”經(jīng)受實(shí)踐檢驗(yàn)且立法條件成熟時(shí)，再由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定專門(mén)的“中華人民共和國(guó)債務(wù)催收行業(yè)管理法”。之所以選擇“兩步走”的立法規(guī)劃策略，既是尊重立法規(guī)律的要求，也是基于立法現(xiàn)實(shí)的考量。從立法規(guī)律來(lái)看，對(duì)于債務(wù)催收這樣的新興行業(yè)，在理論研究并不深入、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)并不豐富的情況下，不宜直接由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定全國(guó)性的法律；就立法現(xiàn)實(shí)而言，根據(jù)2018年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的立法規(guī)劃，其中并無(wú)涉及債務(wù)催收的立法事項(xiàng)，因此目前不太有可能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定債務(wù)催收方面的法律；此外，從立法成本及程序來(lái)看，制定一般法律程序繁瑣、內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)、立法專業(yè)要求高、耗時(shí)太長(zhǎng)，對(duì)于亟待立法規(guī)范的催收行業(yè)來(lái)說(shuō)，目前并不現(xiàn)實(shí)可行。

四、中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)立法的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

法律規(guī)范的針對(duì)性和可執(zhí)行性主要體現(xiàn)在具體的法律條文中，而法律條文之間的邏輯銜接則往往取決于該法律的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。就結(jié)構(gòu)框架而言，債務(wù)催收專法可以采取“總—分”的結(jié)構(gòu)，即先規(guī)定該法的總則部分，再以總則部分的立法精神指引分則部分的規(guī)范設(shè)計(jì)。因此，總體的框架結(jié)構(gòu)可以定為：總則、催收機(jī)構(gòu)、催收行為準(zhǔn)則、催收行業(yè)協(xié)會(huì)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任。

(一)總則

總則部分具有提綱挈領(lǐng)的作用，主要規(guī)定債務(wù)催收專法的立法目的、適用范圍、基本原則等內(nèi)容。立法目的可以設(shè)定為：規(guī)范債務(wù)催收行為，兼顧債權(quán)人、債務(wù)人、第三人、催收機(jī)構(gòu)等多方主體的合法權(quán)益，引導(dǎo)、促進(jìn)債務(wù)催收行業(yè)健康發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序。[12]129基本原則包括合法原則、公平原則、誠(chéng)信原則三項(xiàng)原則。

催收專法調(diào)整的法律關(guān)系直接涉及到立法目的的順利實(shí)現(xiàn)與總體框架設(shè)計(jì)，因此在立法時(shí)必須前瞻性的考慮到行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、人工智能等新興技術(shù)對(duì)催收行業(yè)的影響。有鑒于此，催收專法規(guī)范的催收主體主要是第三方催收機(jī)構(gòu)與催收員。同時(shí)，鑒于債權(quán)人自行催收、律師事務(wù)所非訴催收、機(jī)器人催收也可能存在不法催收行為，故也應(yīng)將其納入該法的調(diào)整范圍。此外，該法規(guī)范的催收客體，也只限于自然人為生活需要而與債權(quán)人之間形成的消費(fèi)性信貸債務(wù)，企業(yè)之間的債務(wù)不適用該法。

(二)催收機(jī)構(gòu)及其執(zhí)業(yè)權(quán)利

該部分主要規(guī)定催收機(jī)構(gòu)的成立條件、組織構(gòu)成、管理制度、信息保管等內(nèi)容。其中，催收機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)權(quán)利主要包括：(1)信息獲取及合理使用權(quán)。當(dāng)債務(wù)人的聯(lián)系方式發(fā)生變化或提供的地址均不能成功聯(lián)系債務(wù)人時(shí)，催收員可以向合法擁有債務(wù)人個(gè)人信息的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位等渠道查詢債務(wù)人個(gè)人信息，相關(guān)單位應(yīng)予協(xié)助，但需要對(duì)信息獲取的范圍、渠道、方式、用途等予以適當(dāng)限制。(2)提醒還款權(quán)。催收機(jī)構(gòu)通過(guò)債權(quán)人的授權(quán)委托取得其讓渡的請(qǐng)求權(quán)能，因此，當(dāng)債務(wù)人逾期未履行還款義務(wù)時(shí)，催收員有權(quán)聯(lián)系債務(wù)人，提醒債務(wù)人履行還款義務(wù)。(3)請(qǐng)求第三人協(xié)助催收權(quán)。當(dāng)債務(wù)人失聯(lián)或惡意逃避債務(wù)時(shí)，原則上應(yīng)賦予催收機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)債權(quán)而與相關(guān)第三人聯(lián)系的權(quán)利，但同時(shí)也要保障第三人的合法權(quán)益。若第三人明確表示拒絕，催收員應(yīng)立即停止與第三人聯(lián)系。(4)請(qǐng)求第三人代償權(quán)。法律可賦予催收機(jī)構(gòu)請(qǐng)求具有代償意愿的第三人代為清償債務(wù)的權(quán)利，若第三人明確表示拒絕代償，催收員應(yīng)立即停止與第三人聯(lián)系。

(三)催收行為準(zhǔn)則

催收行為準(zhǔn)則是債務(wù)催收專法的核心內(nèi)容，主要規(guī)定催收過(guò)程中哪些行為可為或不可為。具體行為準(zhǔn)則如下：(1)催收員查詢獲取信息的種類不得超出債務(wù)人在借款合同中合法讓渡原始債權(quán)人使用的信息范圍，不得違反國(guó)家安全、社會(huì)秩序和公共利益；催收員不得將獲取的債務(wù)人信息用于債務(wù)催收以外的其他用途等。(2)催收員在首次與債務(wù)人聯(lián)系時(shí)，應(yīng)如實(shí)向債務(wù)人告知債權(quán)人和催收機(jī)構(gòu)的名稱，如債務(wù)人請(qǐng)求出示授權(quán)書(shū)的，應(yīng)以電子郵件、傳真、信函等方式發(fā)送給債務(wù)人；(3)催收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定收款渠道，催收員不得使用其他渠道或方式收取債務(wù)人及相關(guān)當(dāng)事人的還款，也不得以催收名義非法收取額外費(fèi)用；(4)催收員在晚上十點(diǎn)至次日上午九點(diǎn)之間，不得進(jìn)行債務(wù)催收，但債務(wù)人同意的除外；(5)債務(wù)催收過(guò)程中，嚴(yán)禁使用暴力、恐嚇、脅迫、辱罵、騷擾或者以不實(shí)身份欺詐、誘導(dǎo)債務(wù)人的行為；(6)未經(jīng)債權(quán)人確認(rèn)并明確授權(quán)，催收員不得擅自向債務(wù)人或第三人承諾減免款項(xiàng)；(7)催收員在債務(wù)催收過(guò)程中，不得影響他人正常生活、學(xué)習(xí)、工作、營(yíng)業(yè)。以上只是關(guān)于債務(wù)催收行為規(guī)則的主要規(guī)定，具體細(xì)節(jié)還需在法律文本詳細(xì)說(shuō)明。

(四)催收行業(yè)協(xié)會(huì)

催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)是債務(wù)催收行業(yè)的自律性組織，依據(jù)章程開(kāi)展活動(dòng)，對(duì)催收機(jī)構(gòu)、催收員的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。全國(guó)層面應(yīng)設(shè)立“中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)”，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方債務(wù)催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)?！爸袊?guó)債務(wù)催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)”和地方債務(wù)催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人?！爸袊?guó)債務(wù)催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)”章程由會(huì)員代表大會(huì)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院債務(wù)催收行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)備案。催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)會(huì)員享有催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)章程規(guī)定的權(quán)利，履行催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)章程規(guī)定的義務(wù)。催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：(1)保障催收員依法執(zhí)業(yè)，維護(hù)催收員的合法權(quán)益；(2)總結(jié)、交流債務(wù)催收工作經(jīng)驗(yàn)；(3)制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則；(4)組織債務(wù)催收業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育，對(duì)催收員的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核；(5)對(duì)會(huì)員實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒；(6)受理對(duì)會(huì)員的投訴或者舉報(bào)；(7)法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及催收行業(yè)管理協(xié)會(huì)章程規(guī)定的其他職責(zé)。

(五)監(jiān)督管理

行政監(jiān)管是保障債務(wù)催收行業(yè)健康發(fā)展的必要方式，應(yīng)秉持嚴(yán)格且審慎的監(jiān)管原則。鑒于債務(wù)催收較多涉及金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，本部分建議由中國(guó)人民銀行為全國(guó)債務(wù)催收行業(yè)監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行業(yè)法律法規(guī)草案的擬定及行業(yè)監(jiān)管的總體布局。如，進(jìn)行市場(chǎng)防控監(jiān)督，針對(duì)違法催收行為進(jìn)行管控并對(duì)第三方催收機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)行政處罰，具體包括警告、責(zé)令停業(yè)、罰款、暫扣或者吊銷許可證等；統(tǒng)一催收機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格把控第三方催收機(jī)構(gòu)的許可準(zhǔn)入與許可退出；統(tǒng)一催收行業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍；明確催收機(jī)構(gòu)持牌經(jīng)營(yíng)，包括但不限于注冊(cè)資本限制、擬任董事與監(jiān)事和高級(jí)管理人員具備一定任職條件、有符合國(guó)務(wù)院債務(wù)催收行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定的保障信息安全的設(shè)施、設(shè)備和制度措施等；規(guī)定催收人員應(yīng)持“催收?qǐng)?zhí)業(yè)資格證”上崗。

(六)法律責(zé)任

法律責(zé)任是確保該法律有效執(zhí)行的重要方式。無(wú)論是債務(wù)催收機(jī)構(gòu)還是催收員，只要違反了關(guān)于行業(yè)管理和行為規(guī)則方面的法律規(guī)定，即應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如未經(jīng)監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)，擅自設(shè)立從事債務(wù)催收業(yè)務(wù)的催收機(jī)構(gòu)或者從事債務(wù)催收業(yè)務(wù)活動(dòng)的，由監(jiān)督管理部門(mén)予以取締，沒(méi)收違法所得，并處100萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。催收機(jī)構(gòu)或者催收員違反本法規(guī)定的行業(yè)規(guī)定和行為規(guī)則，可由監(jiān)督管理部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)依據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)催收機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者催收員處以罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。[13]66

以上就中國(guó)債務(wù)催收專門(mén)法律的框架和具體內(nèi)容作了基本描述，在未來(lái)的立法過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合債務(wù)催收行業(yè)發(fā)展的最新情況進(jìn)行考量，如大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工執(zhí)行等新興科技在債務(wù)催收中的運(yùn)用，也應(yīng)當(dāng)在法律文本予以規(guī)定。[14]77需要重申的是，推動(dòng)中國(guó)債務(wù)催收行業(yè)專門(mén)立法是破解債務(wù)催收行業(yè)發(fā)展困境的必然之舉，但其立法進(jìn)程不可能一蹴而就，當(dāng)務(wù)之急還是加強(qiáng)債務(wù)催收的理論研究和立法論證，為制定具有中國(guó)特色的債務(wù)催收專門(mén)立法做好扎實(shí)準(zhǔn)備。