張洪松

黨的十八屆三中、四中全會對我國的司法管理體制改革作出重大部署，推動省以下法院、檢察院人財物的統(tǒng)一管理，使這一長期制約司法部門獨立性、公正性和效率性的深層次問題有望重塑。過去幾年，以司法人員分類管理為核心的司法人事制度改革基本完成，但看上去對既有利益格局觸動更小的司法經(jīng)費管理體制改革，卻仍然停留在試點階段。不僅有的?。▍^(qū)、市）暫時還是以地市一級為單位實行統(tǒng)一管理，即使在已經(jīng)實現(xiàn)省以下法院、檢察院統(tǒng)一管理的?。▍^(qū)、市），比如吉林、安徽、湖北、廣東、海南、青海等，采納的模式也并不一致。造成這種狀況的原因是復(fù)雜的，既源于以現(xiàn)代公共預(yù)算制度為依托的司法經(jīng)費管理體制改革，需要遵守財政管理的基本規(guī)律和司法制度的基本原理，導(dǎo)致改革議程更加復(fù)雜；同時，理論準(zhǔn)備的不足也是一個重要原因。司法經(jīng)費管理體制改革已經(jīng)涉及中國司法體制的深層結(jié)構(gòu)，改革不只是機(jī)構(gòu)和職能的重新配置，同時也是對當(dāng)代中國法政理念的調(diào)整和重組，因而，改革兼顧政治和專業(yè)兩個維度。但是，過去理論界更多的是從司法專業(yè)維度把握這一問題，在很大程度上忽視了司法經(jīng)費管理體制改革的政治基礎(chǔ)。①從學(xué)科屬性上看，這是一個法律與政治的交叉領(lǐng)域，本應(yīng)成為法學(xué)和政治學(xué)共同關(guān)注的問題。但遺憾的是，在法學(xué)界，由于司法經(jīng)費管理一般被認(rèn)為是財政管理問題，研究并不充分。與此同時，在政治學(xué)界，尤其是在預(yù)算政治學(xué)領(lǐng)域，雖然有較為豐富的研究工具，但也因該問題往往被歸入司法制度研究的范疇而不受關(guān)注。司法經(jīng)費管理問題的研究同樣較為薄弱。在既有的研究中，訴訟費用等議題由于直接影響當(dāng)事人訴訟權(quán)利受到了更早、更多的關(guān)注。參見方流芳《民事訴訟收費考》，《中國社會科學(xué)》1999年第3期；廖永安《論民事訴訟費用的性質(zhì)與征收依據(jù)》，《政法論壇》2003年第5期；張 榕《民事訴訟收費制度改革的理念及路徑》，《法律科學(xué)》2006年第1期；王福華《論民事司法成本的分擔(dān)》，《中國社會科學(xué)》2016年第2期等。但是，對于由公共財政保障的司法經(jīng)費，學(xué)界的關(guān)注相對有限。相關(guān)研究參見劉會生《人民法院管理體制改革的幾點思考》，《法學(xué)研究》2002年第3期；陳永生《司法經(jīng)費與司法公正》，《中外法學(xué)》2009年第3期；王亞新《“省級統(tǒng)管”改革與法院經(jīng)費保障》，《法制與社會發(fā)展》2015 年第6 期；左衛(wèi)民《中國基層法院財政制度實證研究》，《中國法學(xué)》2015年第1期；朱大旗，李 帥《法治視野下的司法預(yù)算模式建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2016年第10期；李 帥：《財政法治視角下的司法預(yù)算獨立性改革》，《法律科學(xué)》2017年第1期等。理論準(zhǔn)備上的不足，導(dǎo)致理論界面對穩(wěn)步展開的省級統(tǒng)管改革，未能提出一個足以研判司法經(jīng)費管理體制運行的理論框架。有鑒于此，本文將離析出制約當(dāng)代中國司法經(jīng)費管理體制改革且具有特定社會—政治結(jié)構(gòu)支撐的重大法政理念，以此來分析中國司法經(jīng)費管理體制改革的政治基礎(chǔ)，研判中國司法經(jīng)費管理體制改革的方向和前途。

一、決策型司法獨立

在司法改革的主流話語中，通過司法經(jīng)費管理體制改革保障司法獨立，一直是重要的價值訴求?？梢哉f，司法獨立以及支撐該理念的社會—政治結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)省以下法院、檢察院財物統(tǒng)管最重要的宏觀因素之一。但是，在將司法獨立的話語與當(dāng)代中國司法經(jīng)費管理體制改革勾連起來時，必須看到，司法獨立表面上雖然貫穿各項改革議程，但它的意義卻是含糊的。在我國，司法部門在經(jīng)費上應(yīng)當(dāng)獨立于哪些事項，而又不獨立于哪些事項，并不是自明的，與西方國家也有很大的差異。

（一）司法獨立的內(nèi)涵

綜合國內(nèi)外的相關(guān)研究來看，①比如，在今天美國的法政文獻(xiàn)中，從一個以上的維度定義司法獨立乃是一種共識性的觀念。具體可參見C. G.Geyh，“The Elastic Nature of Judicial Independence and Judicial Accountability”, in Griller and Stott（eds.）, The Improvement of The Administration of Justice，Chicago: Judicial Division American Bar Association, 2002, p.167.可以將司法獨立分為兩個維度：一是決策獨立（decisional independence），二是機(jī)構(gòu)獨立（institutional independence）。前者主要指司法官員個人不受政治或者其他外部壓力的干擾做出決策的自由，而后者則主要指司法部門被看做是一個獨立的部門存在的能力。

從內(nèi)涵上看，決策獨立是“任何人均不得擔(dān)任自己案件的裁判者”這一自然正義原則在邏輯上的必然結(jié)果，它強(qiáng)調(diào)裁判者個人不受外在壓力地作出司法決策的自由，目的在于建立一個三方結(jié)構(gòu)，并避免該三方結(jié)構(gòu)向二對一的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，以達(dá)到爭議解決的目的。②雖然從政治學(xué)的角度看，這個三方結(jié)構(gòu)仍然涉及不穩(wěn)定性、自相矛盾、辯證法等基本問題。參見[美]馬丁·夏皮羅《法院：比較法上和政治學(xué)上的分析》，張 生，李 彤譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2005年，第2～3頁。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（下簡稱《憲法》）第131條關(guān)于“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”之規(guī)定、第136條關(guān)于“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”之規(guī)定，決策獨立已經(jīng)在憲法上實定化。

而機(jī)構(gòu)獨立，強(qiáng)調(diào)的則是司法部門作為一個獨立部門存在的能力。這里所謂的“機(jī)構(gòu)”獨立所涉及的，主要是司法部門在行政事務(wù)上的自主性，與我國《憲法》第131條、第136條規(guī)定的“獨立”并不相同。機(jī)構(gòu)獨立本質(zhì)上是立足于組織結(jié)構(gòu)視角觀察的結(jié)果，并不必然與決策獨立發(fā)生關(guān)聯(lián)。從比較法的角度看，這樣一種擴(kuò)展的司法獨立理念，最初是在美國發(fā)展起來的。但是，即使在美國，它也并不是憲法規(guī)定的結(jié)果，而是在長期的發(fā)展過程中，經(jīng)由多方逐步確認(rèn)而形成的制度安排。事實上，美國聯(lián)邦憲法的設(shè)計者們可能根本就未曾想到過司法部門在行政上的自治問題。在司法經(jīng)費的管理上，直到1840年，聯(lián)邦法院都是由財政部負(fù)責(zé)的，后來轉(zhuǎn)到內(nèi)務(wù)部，1870年，司法部設(shè)立后又轉(zhuǎn)移到司法部。就此而論，相對于決策獨立，機(jī)構(gòu)獨立的要求在法律史上所擁有的歷史其實非常有限。一定程度上，它是20世紀(jì)進(jìn)步主義運動的產(chǎn)物。而且，最初的要求也不是司法行政上的徹底獨立，而只是想通過設(shè)立一個專門的法院行政管理局，以保障司法部門有效應(yīng)對因司法職責(zé)不斷擴(kuò)張而變得復(fù)雜的司法行政。③在美國，通過設(shè)立聯(lián)邦法院行政管理局，國會將聯(lián)邦法院的行政控制從司法部移出，置于美國司法會議的領(lǐng)導(dǎo)之下，從而構(gòu)建了一個雙層的司法行政組織模式。在司法經(jīng)費管理上，法院行政管理局與司法會議撥款委員會緊密配合，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備整個聯(lián)邦法院系統(tǒng)的預(yù)算請求，然后交由司法會議審查和批準(zhǔn)，再提交到總統(tǒng)預(yù)算與管理局，并入總統(tǒng)提交給國會的預(yù)算之中。根據(jù)聯(lián)邦法，總統(tǒng)有義務(wù)在不做修改的情況下向國會提交司法部門的預(yù)算請求。這一重要的改革使聯(lián)邦法院在行政上開始獨立于其他政府部門。具體可參見C. J. Council, Alternative Models of Court Administration, Ottawa: Canadian Judicial Council, 2006, pp.60～63.第二次世界大戰(zhàn)后，這種司法部門在司法行政上也要獨立的理念首先擴(kuò)散到日本，而在美國國內(nèi)，則經(jīng)過司法改革拓展到州法院。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，司法行政權(quán)從行政權(quán)中剝離，進(jìn)而并入司法權(quán)逐步成為一種世界性的發(fā)展趨勢。比如，北歐的丹麥、西歐的荷蘭和東歐的匈牙利等國家，均先后成立了獨立于一般行政部門的機(jī)構(gòu)來執(zhí)掌司法體系的行政和預(yù)算事項。①丹麥于1999年成立司法行政委員會，其職權(quán)涵蓋司法預(yù)算；荷蘭于2002年成立司法委員會，其職權(quán)包括法院預(yù)算的分配和管理；匈牙利于2007年成立了國家司法會議，將預(yù)算案的擬議等事項納入其職責(zé)范圍。參見蘇永欽《尋找共和國》，臺北：元照出版有限公司，2008年，第346～348頁。

（二）決策獨立與司法經(jīng)費

雖然決策獨立與機(jī)構(gòu)獨立在特定條件下都可以支撐司法經(jīng)費管理體制的特殊性，但其依托的理據(jù)和達(dá)致的限度是不同的。就決策獨立而言，雖然理論界對《憲法》第131條和第136條的規(guī)整結(jié)構(gòu)存在一定的分歧，比如，一種觀點以《憲法》第131條的文義為基礎(chǔ)認(rèn)為，司法獨立只包括“法院獨立”，但更多的看法則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步保障“法官獨立”，還有論者則補(bǔ)充了司法獨立的第三項要素，即審判人員在審判活動中，對自我的獨立性或者是上下級法院之間的審級獨立。②在根據(jù)2018年3月11日全國人大通過的《中華人民共和國憲法修正案》對《憲法》條款順序作出調(diào)整前，分別對應(yīng)《憲法》第126條、第131條。參見孫寧華《審判獨立的三重性》，《現(xiàn)代法學(xué)》1994年第3期；賀衛(wèi)方《中國的法院改革與司法獨立——一個參與者的觀察與反思》，《浙江社會科學(xué)》2003年第3期；俞靜堯《司法獨立結(jié)構(gòu)分析與司法改革》，《法學(xué)研究》2004年第3期；陳光中《比較法視野下的中國特色司法獨立原則》，《比較法研究》2013年第2期等。但不管對其內(nèi)涵作何種詮釋，都傾向于認(rèn)定《憲法》第131條、第136條所指向的對象是審判事務(wù)或檢察事務(wù)。并由此導(dǎo)出的一系列制度設(shè)置，包括職務(wù)固定、薪酬固定和對職務(wù)監(jiān)督的特別安排等。由于這種意義上的獨立主要著眼于司法部門在司法事務(wù)中的中立性，理論上可以允許司法行政權(quán)從司法權(quán)中分離出來，交由行政部門處理。③比如，大陸法系傳統(tǒng)上都將司法行政置于行政部門的科層體制中，從“人事行政”到“財務(wù)行政”都掌控在行政官員手中，司法部門只有決策的獨立，而無部門的自治。參見蘇永欽《尋找共和國》，臺北：元照出版有限公司，2008年，第341頁。在中華人民共和國成立初期，亦曾實行此一體制，司法行政事務(wù)主要由其時的“司法部”負(fù)責(zé)處理。由此，決策獨立與司法經(jīng)費獨立之間并無必然關(guān)聯(lián)。

不過，隨著司法部門處理的司法事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，尤其是當(dāng)司法部門大量處理涉及政府的案件時，司法經(jīng)費獨立也可以從決策獨立所依托的三方結(jié)構(gòu)中導(dǎo)出，而這正是轉(zhuǎn)型時期治理司法“地方保護(hù)主義”的常規(guī)“藥方”。在這里，面對一種地方政府深度介入地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，甚至直接作為當(dāng)事人參與地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的中國式法治環(huán)境，從三方結(jié)構(gòu)的邏輯出發(fā)，亦可導(dǎo)出剝離地方政府對省以下法院、檢察院經(jīng)費保障責(zé)任的必要性。由此，基于具體的語境中的司法部門決策獨立與司法經(jīng)費獨立之間，就可能產(chǎn)生的因果關(guān)聯(lián)。當(dāng)司法經(jīng)費不獨立會影響到司法部門的決策獨立時，決策獨立也可以基于這種價值之間的聯(lián)動，導(dǎo)出司法經(jīng)費獨立。在德國，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后重建國家秩序時，最先要求將司法行政權(quán)從行政權(quán)中分離出來并入司法權(quán)的是行政法院，這一點就可以從決策獨立的三方結(jié)構(gòu)中獲得解釋。④1951年，Münster高等行政法院第一任院長，Paulus van Husen在全國高等行政法院院長聯(lián)席會議中發(fā)表了一篇題為“解放第三權(quán)”的演講，在他看來，把法院繼續(xù)置于行政部會的行政監(jiān)督之下，已經(jīng)使新德國的審判獨立岌岌可危，而以行政法院尤然。1953年，第40屆德國法官協(xié)會大會以“在基本法下應(yīng)否建立完全自治的司法權(quán)？”為題展開討論。不過，由于大多數(shù)與會者在彼時仍認(rèn)為司法行政權(quán)的本質(zhì)是行政權(quán)，必須置于對國會負(fù)責(zé)的行政部門之下，導(dǎo)致最后認(rèn)為不宜完全由法官自治的主張以72票比7票的懸殊比數(shù)獲得通過。但進(jìn)入21世紀(jì)以后，2002年，德國法官協(xié)會“司法自治工作小組”又發(fā)布了一項決議，主張德國各邦亦應(yīng)設(shè)置一個“司法行政委員會”的憲法機(jī)關(guān)，將所有現(xiàn)在分屬各主管部會的司法行政業(yè)務(wù)（包括人事、財政等）都轉(zhuǎn)移到這個機(jī)關(guān)。參見蘇永欽《尋找共和國》，臺北：元照出版有限公司，2008年，第353～355頁。

在考察決策獨立與司法經(jīng)費獨立之間的聯(lián)動時，不僅要看到，司法經(jīng)費獨立可以為司法部門提供一個超越“地方保護(hù)主義”的管道，也要看到，建立這種關(guān)聯(lián)的必要性，是以司法部門在中國社會中所發(fā)揮的功能和作用的變化為前提的。隨著改革的全面深化，中國政府與市場的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，司法部門所發(fā)揮的功能和作用，不再只是一個個具體糾紛的解決者，同時，還以其統(tǒng)一規(guī)范的尺度發(fā)揮著整合社會秩序、構(gòu)建統(tǒng)一市場的政治功能。⑤參見王亞新《圍繞審判的資源獲取與分配》，《北大法律評論》第2卷第1輯，北京：法律出版社，1999年。正是這種功能和作用的變遷，使得司法部門提供的司法服務(wù)具有了超越地方范圍的公共性。但是，與預(yù)先假定司法權(quán)是中央事權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)出中央統(tǒng)管（省級統(tǒng)管只是一個過渡）的規(guī)范性視角不同，①雖然有不少論者主張司法權(quán)為中央事權(quán)（參見王 旭《論司法權(quán)的中央化》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第5期；劉作翔《中國地方司法保護(hù)主義之批判——兼論“司法權(quán)國家化”的司法改革思路》，《法學(xué)研究》2003 年第1期；朱大旗、危浪平《司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基石》，《法學(xué)》2012年第1期等），但中央事權(quán)一說其實未盡周全。因為，我國的立法體制是分層的，即中央和地方都有立法權(quán)。既然司法部門所“司”之“法”有地方性法規(guī)，將司法權(quán)界定為中央事權(quán)進(jìn)而否定司法權(quán)的地方屬性并不妥當(dāng)。參見張洪松《論美國州初審法院經(jīng)費保障體制及其借鑒意義》，《四川大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第4期?；跊Q策獨立的三方結(jié)構(gòu)而展開的司法經(jīng)費管理體制改革，在統(tǒng)管的級次上是開放的，它并未從規(guī)范的角度設(shè)定一個不容改變的目標(biāo)模式。改革的目標(biāo)模式究竟是省級統(tǒng)管還是中央統(tǒng)管，取決于在特定的社會發(fā)展階段上，何種模式可以更好的保障決策獨立，更好地實現(xiàn)社會對于司法功能和角色的期待，這是一個經(jīng)驗的視角，也因此具有更強(qiáng)的適應(yīng)性。

（三）機(jī)構(gòu)獨立與司法經(jīng)費

從內(nèi)涵上看，限制其他政治部門對司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費管理權(quán)限，并在司法體系內(nèi)部發(fā)展司法部門自身的預(yù)算能力，正是機(jī)構(gòu)獨立的實質(zhì)內(nèi)涵之一。但是，在將司法經(jīng)費管理體制改革與機(jī)構(gòu)獨立結(jié)合起來時，必須注意中國特色政治發(fā)展道路對機(jī)構(gòu)獨立所給予的限制。與美國三權(quán)分立的政治架構(gòu)不同，在我國“一府一委兩院”的總體設(shè)計中，并未蘊含一個分立的政府架構(gòu)，更多的只是政府職能上的一種分工。②從憲法史的角度看，這一特點至少可以追溯到“五四憲法”制定時期。比如，在1954年5月的《憲法》起草座談會各組召集人聯(lián)席會議上，針對《憲法》草案第66條第1款“中華人民共和國的司法權(quán)由最高人民法院、地方各級人民法院和依法設(shè)立的專門人民法院行使”中的“司法權(quán)”發(fā)生了爭論，爭議的焦點包括：（1）用“司法”還是用“審判”；（2）是否保留“權(quán)”字。針對這兩個問題，李維漢認(rèn)為，“過去用‘司法’是我們沒有搞清楚”，并建議把“司法權(quán)”改成“審判權(quán)”。這一主張也得到了時任最高人民法院副院長張志讓的支持，張志讓進(jìn)一步主張把“審判權(quán)”改成“審判機(jī)關(guān)”，以避免產(chǎn)生法院也是權(quán)力機(jī)關(guān)的混淆。參見韓大元《1954年憲法與中國憲政》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2008年，第151～153頁。雖然從最后通過的《憲法》文本看，只有“司法”被“審判”替換，“權(quán)”字仍然得到保留，但這絲毫不影響對司法部門在國家體系中的政治地位的全新理解。在我國的人民代表大會制度下，司法部門只是人民代表大會享有的國家權(quán)力在某一特定領(lǐng)域的延伸和執(zhí)行，司法部門在《憲法》的架構(gòu)下，并不擁有反向制衡人民代表大會的政治權(quán)力。而在黨對國家的分口領(lǐng)導(dǎo)體制中，司法部門的政治地位更低，它只是黨委工作部門——主要為政法委員會——領(lǐng)導(dǎo)下的一個執(zhí)行部門，與之并列的還包括公安部門等。③這里所謂的“口”，是指黨和國家工作中的某些領(lǐng)域，與條塊關(guān)系中的“條條”有相似之處，具體到“政法口”，一般包括法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)等。分口領(lǐng)導(dǎo)體制是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的具體展開，形成于中華人民共和國成立初期。1953年，黨在全國范圍內(nèi)開展反對分散主義、地方主義的斗爭，中共中央把政府工作劃分為政法、財貿(mào)、文教等若干“口”，由同級黨委的常委（后設(shè)分管書記）分口負(fù)責(zé)；1955年，中共中央決定在各級黨委設(shè)立與政府對口的工作部門，各級黨委對口領(lǐng)導(dǎo)政府工作的制度開始形成；1958年，中共中央又決定設(shè)立政法、財經(jīng)、文教等小組，并由各小組直接領(lǐng)導(dǎo)國家各大口的業(yè)務(wù)工作，黨對國家的分口領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)一步此強(qiáng)化。后，中央政法小組逐步演變成中央政法委員會。參見陳麗鳳《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察：1921-2006》，上海：上海人民出版社，2007年，第184～185頁、第232～233頁?；谶@樣一個政治架構(gòu)，司法經(jīng)費管理的組織方式就與西方國家非常不同。

根據(jù)盧瑟·古利克的觀點，公共組織可以按“服務(wù)地域”組織、按“過程”組織、按“客戶”組織或按“目的”組織。④參見B.蓋伊·彼得斯《官僚政治》，聶 露，李姿姿譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第154～155頁。針對一個分立的司法部門，“目的”是國家組織的基本依據(jù)，在每一個部門內(nèi)部都應(yīng)構(gòu)建一套完整的過程；而針對一個分工的司法部門，“過程”可能超越“目的”成為國家組織的基本依據(jù)。比如，國家可以考慮將所有的預(yù)算、會計、審計或者采購活動集中到一個部門，通過這樣一個部門的工作來協(xié)調(diào)各個業(yè)務(wù)部門的工作計劃。顯然，這樣一個體制正是我國財政管理體制的現(xiàn)實。如果進(jìn)一步將其放在黨對國家的分口管理體制中，可以發(fā)現(xiàn)，我國最根本的國家組織原則乃是依照“過程”進(jìn)行的，財政部門正好對應(yīng)黨委內(nèi)部一個具有實權(quán)，通常由政府行政首長執(zhí)掌的系統(tǒng)（“財經(jīng)口”）。在這樣一個“過程優(yōu)先于目的”的語境下，司法部門機(jī)構(gòu)獨立的理念是難以生長的，即使以公共預(yù)算的概念替代目前使用的廣義政府預(yù)算概念，⑤參見朱大旗，李 帥《法治視野下的司法預(yù)算模式建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2016年第10期。也難以為司法經(jīng)費在公共預(yù)算這一概念之下的獨立運作提供有力支撐。①由于廣義上的政府是國家機(jī)構(gòu)的總體，有時甚至包括執(zhí)政黨，廣義政府預(yù)算概念與公共預(yù)算概念之間的差異并不顯著，因此，問題的關(guān)鍵并不是使用哪一個概念，而是公共預(yù)算這一新概念是否蘊含著機(jī)構(gòu)獨立的新理念并基于這一新理念展開更為具體的制度建構(gòu)。關(guān)于現(xiàn)代政府概念的討論，參見朱光磊《現(xiàn)代政府理論》，北京：高等教育出版社，2006年，第2～4頁。當(dāng)然，這并不意味著在一個分工而非分立型的司法權(quán)之下，就不可能構(gòu)建一個相對獨立的司法經(jīng)費管理體制，因為，一個分工的司法部門同樣可能因其工作的規(guī)律和特征，而獲得區(qū)別對待。②比如，有論者認(rèn)為，我國雖然不實行三權(quán)分立的政治體制，但司法權(quán)在本質(zhì)上仍然是一種既區(qū)別于立法權(quán)，又不同于行政權(quán)的獨立權(quán)力，建立專門的司法經(jīng)費管理體制乃是保障司法權(quán)正確行使的客觀需要。參見賈新怡，唐虎梅《借鑒有益經(jīng)驗 構(gòu)建符合我國國情的司法經(jīng)費保障機(jī)制》，《財政研究》2006年第4期。這里只是強(qiáng)調(diào)，這種分工型的獨立為司法經(jīng)費管理體制的獨特性所設(shè)定的限度。

二、垂直型政治問責(zé)

在復(fù)雜性的社會中，沒有一項價值可以主張絕對的優(yōu)先性，司法獨立也不例外。況且，就其本質(zhì)而言，司法獨立只是一項工具性的價值，其目的還在于人民訴訟權(quán)的實現(xiàn)。因此，從國外的司法實踐看，當(dāng)司法獨立拓展到機(jī)構(gòu)獨立層面，而司法部門的運行又不能完全滿足人民的期待時，對司法部門孤立于世界的批評也日益增多，并最終導(dǎo)向?qū)λ痉ú块T可問責(zé)性的強(qiáng)調(diào)。③L. Hammergren,“Judicial Independence and Judicial Accountability: The Shifting Balance in Reform Goals”, in Jose Garzon（eds.）, Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality. Washington, D.C.: Office of Democracy and Governance, 2002, pp.149～157.當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)司法部門在政治上的可問責(zé)性，并非要取消司法獨立，而是代表了一種新的解決方案。

（一）政治問責(zé)的內(nèi)涵

根據(jù)謝爾德對問責(zé)的定義，“當(dāng)A有義務(wù)告知B關(guān)于A（過去或?qū)恚┑男袆雍蜎Q定，并為它們進(jìn)行辯護(hù)，并且出現(xiàn)不當(dāng)行為將遭受懲罰時，A就是對B負(fù)責(zé)的”。從這個界定看，問責(zé)主要包括三個要素：（1）監(jiān)督，即權(quán)力的使用者有義務(wù)以一種透明的方式使用權(quán)力。（2）辯護(hù)，即權(quán)力的使用者必須對其行動提供說明和解釋。（3）強(qiáng)制，即權(quán)力的使用者將受到潛在的懲罰的約束。④參見馬 駿《政治問責(zé)研究：新的進(jìn)展》，《公共行政評論》2009年第4期。以此為基礎(chǔ)，可以將司法部門政治上的可問責(zé)性總結(jié)為：由司法部門解釋并論證它的行動，⑤解釋并論證其行為意味著，一個獨立的司法部門并不豁免于給出理由這樣一個義務(wù)。理由之所以重要，是因為給出理由的法律義務(wù)是法治的核心成分。參見[美]馬蒂爾德?柯恩《作為理由之治的法治》，楊 貝譯，《中外法學(xué)》2010年第3期。遵從預(yù)先建立且廣泛接受的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)；同時，如果未能如此或者不愿如此，將導(dǎo)致一些反應(yīng)。

正如司法獨立可以被設(shè)想為司法部門與其他主體之間的關(guān)系（獨立于誰？獨立于什么？），司法問責(zé)也是一樣，可以通過司法部門與其他主體之間的關(guān)系來把握：向誰負(fù)責(zé)？就什么負(fù)責(zé)？⑥S. B. Burbank,“Judicial Accountability to the Past, Present and Future: Precedent, Politics and Power”, U. Ark.Little Rock L. Rev., vol.28, （Fall 2005）, pp.19～62.不過，由于可問責(zé)性在司法領(lǐng)域還是一個相對較新的因素，即使在成熟的司法體系中，它也未能獲得充分的發(fā)展，因而，“問責(zé)應(yīng)當(dāng)針對什么？”“向誰負(fù)責(zé)？”等問題，遠(yuǎn)未如司法獨立那般得到清晰的闡釋。但是，在現(xiàn)代社會，司法本質(zhì)上只是保護(hù)人民訴訟權(quán)的一種制度設(shè)置，在終極意義上也應(yīng)當(dāng)像其他國家機(jī)構(gòu)一樣，就其決策和運作向公眾負(fù)責(zé)。司法部門的獨特性質(zhì)并不能取消問責(zé)，只是需要更好的平衡司法獨立與司法問責(zé)等理念，設(shè)計一個比一般行政機(jī)關(guān)更加復(fù)雜的問責(zé)機(jī)制。⑦由于每個法官被期待獨立作出公正的決策，在行政機(jī)構(gòu)中通常被用來維系可問責(zé)性的科層監(jiān)督體系在司法部門內(nèi)部應(yīng)用時，就不得不根據(jù)司法部門的治理需要作必要的調(diào)整。不過，這并不表示司法獨立與司法問責(zé)之間是水火不容的關(guān)系。獨立確保司法部門免于預(yù)先的決策控制，而問責(zé)要求司法部門在事后解釋它的運作，兩者在作用的時機(jī)上是有差異的。同時，一些增強(qiáng)問責(zé)的措施通常也有助于鞏固司法獨立。比如，對司法獨立和司法問責(zé)而言，更大的透明度都是關(guān)鍵的要素。參見Office of D & G, Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality, Washington, D.C.: Office of Democracy and Governance, 2002, p.39.

在現(xiàn)代社會，公眾對權(quán)力的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生了變化。一個任意的決策，不管由行政部門、立法部門還是司法部門作出，都是不可接受的。對司法部門而言，問責(zé)不僅有利于司法的獨立、誠實和公正，促進(jìn)公眾對司法的信心，而且可以使司法部門因為回應(yīng)公眾需求而提升其合法性。當(dāng)然，由于問責(zé)在意義上所具有的含糊性，它也是一個容易被濫用的術(shù)語。比如，人們可能在“司法問責(zé)”的名義下，通過威脅司法部門扭曲法律，來實現(xiàn)暫時受到多數(shù)人歡迎的裁判結(jié)果。為避免這一困境，實現(xiàn)問責(zé)應(yīng)有的職能，也有必要像司法獨立一樣，建立一個司法問責(zé)的分層結(jié)構(gòu)。其中一個方案，就是根據(jù)民主問責(zé)的對象，把司法問責(zé)分為決策問責(zé)（decisional accountability）和機(jī)構(gòu)問責(zé)（institutional accountability）。①有論者在決策問責(zé)中進(jìn)一步區(qū)分了狹義的決策問責(zé)與行為問責(zé)（behavioral accountability），將與司法行為的品質(zhì)無關(guān)的其他行為歸入行為問責(zé)的范疇。參見C. G. Geyh,“Rescuing Judicial Accountability From the Realm of Political Rhetoric”, Case W. Res. L. Rev., vol.56, （summer 2006）, pp.911～918.決策問責(zé)主要針對司法行為，而機(jī)構(gòu)問責(zé)則關(guān)注管理司法部門的方式。雖然決策獨立可能導(dǎo)出司法經(jīng)費獨立，但在問責(zé)層面，就司法經(jīng)費管理進(jìn)行問責(zé)所指向的，主要還是機(jī)構(gòu)問責(zé)，即司法部門作為一個整體就其績效所負(fù)有的責(zé)任。

對于機(jī)構(gòu)問責(zé)，一個更加重要的問題是由誰來問責(zé)以及如何問責(zé)。有論者認(rèn)為，根據(jù)問責(zé)主體的不同，可以將問責(zé)劃分為選舉問責(zé)、平行問責(zé)和社會問責(zé)。②參見馬 駿《政治問責(zé)研究：新的進(jìn)展》，《公共行政評論》2009年第4期。選舉問責(zé)是通過定期的選舉讓司法部門接受人民的評價，使之周期性的被提醒他們與其所服務(wù)的人民之間的關(guān)系，這是一種自下而上的垂直方向的問責(zé)；而平行問責(zé)強(qiáng)調(diào)的是，通過其他政府部門的制衡使司法部門間接向人民負(fù)責(zé)；至于社會問責(zé)則著眼于國家與社會的互動，也可以看作是一種自下而上的垂直問責(zé)。據(jù)此，可以根據(jù)問責(zé)主體與司法部門之間的權(quán)力關(guān)系，將問責(zé)區(qū)分為垂直問責(zé)和平行問責(zé)。

（二）垂直問責(zé)與司法經(jīng)費

雖然在美國，針對司法部門的垂直問責(zé)非常普遍，③在美國各州的法院，選舉法官的現(xiàn)象至今仍然很盛行，選舉問責(zé)有著廣泛的應(yīng)用。比如，截止1995年，法官不通過任何形式的選舉就可產(chǎn)生的州，只有6個。當(dāng)然，在聯(lián)邦法院，通過有意的政治設(shè)計，很大程度上遠(yuǎn)離了此種問責(zé)形式。參見[美]亨利·J.亞伯拉罕：《司法的過程》，泮偉江，宦盛奎等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第22頁、第37頁。但在我國，針對司法部門的，以直接選舉為特征的垂直問責(zé)并不存在。根據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》第34條、第35條，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第22條、第23條、第24條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條、第10條、第44條等規(guī)定，地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉或者罷免，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免；地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，但檢察長的任免須報上一級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由地方各級人民代表大會任免。顯然，這里問責(zé)的主體并不是選民，而是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)即人民代表大會。從表面上看，這是一種平行問責(zé)，但事實上，將這種問責(zé)形式歸入平行問責(zé)的范疇是有問題的。在我國，人民代表大會是唯一的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，相對于人民法院和人民檢察院，在整個國家的政治架構(gòu)中居于高權(quán)地位。從權(quán)力的屬性上看，人民代表大會及其常務(wù)委員會可以監(jiān)督人民法院和人民檢察院，但后者卻不擁有對人民代表大會及其常委會進(jìn)行反向制衡的權(quán)力。因此，人民代表大會及其常務(wù)委員會與司法部門之間并不平等，由此展開的問責(zé)形式也不是平行問責(zé)，而是另外一種自上而下的垂直問責(zé)。

我國司法經(jīng)費管理體制中嵌入的問責(zé)，是一種垂直型政治問責(zé)。問責(zé)的具體形式可以是相對柔性的審議意見（《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第20條）、詢問（《中華人民共和國預(yù)算法》第85條、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第34條）等，也可以是更為剛性的質(zhì)詢（《憲法》第73條、《中華人民共和國預(yù)算法》第85條、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第35條）、組織調(diào)查委員會（《憲法》第71條、《中華人民共和國預(yù)算法》第84條、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第39條）等，乃至最為嚴(yán)厲的決定撤職案（《憲法》第63條、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第44條）等。①參見張洪松《國家支出預(yù)算授權(quán)效力之界分與實現(xiàn)》，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論》第14卷，北京：中國法制出版社，2014年。雖然人民代表大會及其常務(wù)委員會是問責(zé)的主體，但與其他國家不同的是，中國的人民代表大會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和發(fā)展起來的，人大制度的運行必須要體現(xiàn)黨的政治意圖。因此，人大并不是政黨競爭的平臺，而是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)關(guān)。這種領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在黨委對人大主要干部的管理上。比如，中共十五大以后，地方黨委書記兼任同級人大常委會主任的現(xiàn)象日益增多。同時，也體現(xiàn)在地方黨委通過人大黨組對人大工作的具體領(lǐng)導(dǎo)上。比如，從政策過程看，在黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治格局下，重大政策往往首先由黨委提出動議，再通過人大將黨的意志上升為國家意志，或者先由人大常委會以黨組的名義請示同級黨委，黨委同意后再通過人大將其上升為國家意志。不管由誰首先發(fā)起，人大及其常委會的工作都不能偏離黨委的中心工作。②參見何俊志《中國地方人大的三重屬性與變遷模式》，《政治學(xué)研究》2016年第5期。因此，對司法部門的垂直問責(zé)表面上看來自于人大，實際上也來自于領(lǐng)導(dǎo)人大工作的黨委。而且，相對于地方民意的代表機(jī)關(guān)，人大作為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)關(guān)近年來日益強(qiáng)化，這使得人大政治問責(zé)的實際空間，很大程度上取決于黨委對其決定的認(rèn)可程度。③參見錢寧峰《中國式問責(zé)制的公法學(xué)思考》，載周永坤《東吳法學(xué)》（2010年秋季卷），北京：中國法制出版社，2011年。

（三）平行問責(zé)與司法經(jīng)費

在人大對司法部門的垂直型問責(zé)之外，人大之下“一府一委兩院”的憲法架構(gòu)，似乎蘊含了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的平行關(guān)系，并使得行政機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)的平行問責(zé)成為可能。但是，基于兩個方面的理由，也不宜將其作為平行問責(zé)進(jìn)行處理。首先，在涉及司法經(jīng)費管理時，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)并非平等主體之間的關(guān)系。在我國，由于國家按照“過程”組織，財政事務(wù)權(quán)力被統(tǒng)一地集中于行政部門，在這種司法經(jīng)費管理架構(gòu)下，財政部門對司法部門的預(yù)算事務(wù)具有法定的處置權(quán)限，財政部門與司法部門之間在經(jīng)費管理上并不平等，而是直接的管理與被管理、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。其次，在涉及司法經(jīng)費管理時，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，事實上已經(jīng)越出了問責(zé)的范疇。從公法的角度看，問責(zé)的法律基礎(chǔ)乃是《憲法》第3條、第69條、第86條、第92條、第105條、第110條、第126條、第133條、第138條等規(guī)定所謂之“負(fù)責(zé)”，這里所謂的“負(fù)責(zé)”并不是負(fù)法律責(zé)任，而是負(fù)政治責(zé)任。在這里，“負(fù)責(zé)”（責(zé)任制政府）是有其特定內(nèi)涵的：一是意味著應(yīng)答復(fù)代表提出的質(zhì)詢。如果不答復(fù)，不交待，有錯既不承認(rèn)也不改正，在政治上就是不負(fù)責(zé)任。二是意味著得不到人民代表機(jī)關(guān)的信任時就應(yīng)辭職（罷免）。因此，所謂負(fù)責(zé)的目的并不是為了集中或者行政效率，而是為了民主。④參見龔祥瑞《比較憲法與行政法》，北京：法律出版社，2003年，第357～358頁。就此而論，問責(zé)本質(zhì)上所追究的乃是政治責(zé)任，而與之并行不悖的針對具體違法或違紀(jì)人員的法律責(zé)任或紀(jì)律懲戒，則并非它直接關(guān)注的對象。⑤所謂政治責(zé)任，是指制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責(zé)，以及沒有履行好職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁。在現(xiàn)代社會，雖然政治責(zé)任的追究必須依照憲法等設(shè)定的法律程序進(jìn)行，但法律化的政治責(zé)任仍然是政治責(zé)任，而非法律責(zé)任，因為法律明定的通常只是追究政治責(zé)任的程序，對某一具體的違法行為追究政治責(zé)任的決策自由仍然委之于政治機(jī)關(guān)。參見張賢明《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。既然《憲法》意義上的問責(zé)一定是與民主掛鉤的，并且應(yīng)將其與法律責(zé)任的追究區(qū)分開來，那么，司法經(jīng)費管理中的政治問責(zé)一定是在“黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會制度”這一框架中展開的。將我國財政部門對司法預(yù)算事務(wù)的管理權(quán)限界定為問責(zé)，某種程度上模糊了問責(zé)的應(yīng)有內(nèi)涵，并可能影響真正意義上的政治問責(zé)機(jī)制的發(fā)展。

三、縱向式理性支配

司法獨立與司法問責(zé)代表了司法經(jīng)費管理體制的兩個非常重要的取向模式，但從一個良好的司法經(jīng)費管理體制所依賴的諸多要素看，它是不充分的。比如，就司法腐敗的治理而言，除了司法獨立與司法問責(zé)外，還必須同時解決第三個問題，即：使司法部門獲得控制自身內(nèi)部運轉(zhuǎn)的能力。①L. Hammergren,“Judicial Independence and Judicial Accountability: The Shifting Balance in Reform Goals”,in Jose Garzon（eds.），Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality. Washington, D.C.: Office of Democracy and Governance, 2002, pp.149～157.歷史上，它是通過在司法部門采納一個科層化的改革模型來完成的，這個改革模型的采納本身是近代社會以來整個支配結(jié)構(gòu)理性化、組織化演進(jìn)的結(jié)果。具體到司法經(jīng)費管理領(lǐng)域就是，改革者將馬克斯·韋伯的理性支配模型引入到司法改革領(lǐng)域。

（一）理性支配的內(nèi)涵

根據(jù)馬克斯·韋伯的概括，理性支配模型的特征包括：②參見[德]馬克斯·韋伯《支配社會學(xué)》，康 樂，簡惠美譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第22～24頁。（1）各部門有依據(jù)規(guī)則而來的明確權(quán)限。（2）層級制與審級制。在發(fā)展成熟時，層級采取“一元制”的支配形式。（3）職務(wù)運作以原本草案形式保留下來的文書檔案，以及由幕僚與各種書記組成的部門為基礎(chǔ)。（4）職務(wù)活動通常都以徹底的專業(yè)訓(xùn)練為前提。（5）職務(wù)活動要求全職投入，不再以“兼差”的方式來處理。（6）業(yè)務(wù)的執(zhí)行須遵照一般規(guī)則。不過，在應(yīng)用理性支配這一模型時，要注意理性化在整合方向上的不同可能性。在我國特有的條塊關(guān)系的架構(gòu)中，國家既可以通過“條條”執(zhí)行自己的決策，也可以通過“塊塊”執(zhí)行自己的決策，③參見周振超《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》，天津：天津人民出版社，2008年，第72頁。在這樣一個雙軌并行的體系中，理性支配也可以分別從“條條”和“塊塊”兩個方向展開，前者為縱向式支配，后者為橫向式支配。

在司法經(jīng)費管理領(lǐng)域，理性支配這一模型被接納的理由是可以理解的。首先，官僚制的吸引力在于其效率，④J. Cole Blease Graham,“Reshaping the Courts: Traditions, Management Theories, and Political Realities”, in S. W.Hays and J. Cole Blease Graham（eds.）, Handbook of Court Administration and Management. New York: Marcel Dekker, Inc., 1993, pp.3～26.至少在改革之初，許多人都相信它是一種更有效率的選擇。用馬克斯·韋伯的話說，其“之得以有所發(fā)展的決定性因素，永遠(yuǎn)是其（較之其他形式的組織）純粹技術(shù)上的優(yōu)越性”。⑤參見[德]馬克斯·韋伯《支配社會學(xué)》，康 樂，簡惠美譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第45頁。?不過，從制度推廣并被普遍采納的邏輯看，即使該模型應(yīng)用于司法部門的效率未知甚至已被證偽，只要該種模型在全國乃至全球的范圍內(nèi)被普遍采納，對司法改革者而言，它就是難以抗拒的。⑥S. K. Dosal, M. C. McQueen, et al.,“Administration of Justice is Archaic-the Rise of Modern Court Administration:Assessing Roscoe Pond’s Court Administration Prescriptions”, Indiana Law Journal, vol.82, （2007）, pp.1293～1304.因為，組織是受制于制度環(huán)境的，許多組織制度和組織行為并不是為效率所驅(qū)使，而是源于各種組織在當(dāng)代社會追求合法性以求生存發(fā)展的需要，這種對合法性的追求將導(dǎo)致組織的趨同性發(fā)展。在現(xiàn)代社會，由于“理性支配”模型很大程度上已經(jīng)變成一種神話和儀式，因而，不管理性支配的效率如何，它都會導(dǎo)致制度的趨同發(fā)展。⑦參見[美]約翰·邁耶，布萊恩·羅恩《制度化的組織：作為神話和儀式的正式結(jié)構(gòu)》，何新發(fā)等譯，載張永宏《組織社會學(xué)的新制度主義學(xué)派》，上海：世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社，2007年。

（二）橫向支配與司法經(jīng)費

1999年以來，通過部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等控制導(dǎo)向的公共預(yù)算改革，司法部門連同其他行政機(jī)構(gòu)一樣，被更深程度地整合到了以同級黨政為首的科層化的預(yù)算管理體系中。在這個整合的過程中，包括法院、檢察院在內(nèi)的所有政府部門，在經(jīng)費管理上都被整合到了以同級黨政為頂端的權(quán)力金字塔中，從而實現(xiàn)了一種橫向維度的科層化，至于縱向維度，則主要維持一種松散的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系。這種整合一方面提升了司法經(jīng)費管理的理性化程度，比如，通過“收支兩條線”改革，使司法部門的收入與訴訟費用、罰沒收入等脫鉤。但另一方面，與西方國家相比，⑧在西方國家的分權(quán)架構(gòu)中，雖然行政權(quán)可以自治，甚至立法權(quán)也可以自治，但唯獨司法權(quán)不應(yīng)自治，因為后者被認(rèn)為是國家的司法部門，而不是某個特定地方的司法機(jī)關(guān)，這就無形中放大了司法部門的政治整合功能。參見[奧]凱爾森《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，第348頁。這種將司法部門散布中央到地方多個層級的做法，不僅大大削弱了司法部門自身的內(nèi)部整合性，而且大大限制了司法部門通過解決糾紛供給規(guī)制、整合社會的延展功能。

橫向式理性支配的形成和發(fā)展，一方面是因為我國上下級司法部門之間的功能分化并不明顯。比如，上、下級法院之間在工作性質(zhì)上基本同質(zhì)，四級法院形成一種柱型結(jié)構(gòu)的司法等級制，自塔基至塔頂，在價值目標(biāo)、職能配置及運作方式方面幾乎沒有分別。①參見傅郁林《審級制度的建構(gòu)原理：從民事程序視角的比較分析》，《中國社會科學(xué)》2002年第4期。另一方面，也是因為在我國，整個國家的政治整合主要依靠各級黨政來完成。在以各級黨政為核心的政治整合中，司法部門在政治系統(tǒng)中的功能受到抑制，因而在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制上，除了金融、國稅、海關(guān)等實施條條管理的部門外，只有各級黨政之間的縱向關(guān)系是以“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”為特征的，每一級黨委或者政府直接隸屬于上一級黨委和政府，其他的條條關(guān)系——比如法院系統(tǒng)——則以業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系為其特征，在系統(tǒng)內(nèi)部以一種相對分散的方式在運作。②參見李侃如《治理中國：從革命到改革》，胡國成，趙 梅譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年，第223頁。但檢察院的情況相對特殊。雖然上下級檢察院之間為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但在始于1999年的公共預(yù)算改革中，檢察院也和法院一樣被整合進(jìn)了以地方黨政為核心的科層化的預(yù)算管理體系之中，以支持“塊塊”對當(dāng)?shù)馗黜椊?jīng)濟(jì)社會事務(wù)的統(tǒng)籌。由于上下級法院的關(guān)系為“監(jiān)督關(guān)系”，而上下級檢察院之間的關(guān)系為“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，在司法經(jīng)費管理體制的頂層設(shè)計中，如何處理法院、檢察院的“分”與“別”，仍是一個尚未完全解決的問題。在本文中，考慮到《憲法》第131條、第136條對法院、檢察院的獨立性作出了相同的制度保障，作為一個初步的結(jié)論，本文并不建議在法院與檢察院之間實行雙軌制，而是將二者一并納入司法經(jīng)費的范圍予以討論。兩個方面交互作用的結(jié)果，就是在1999年以來的公共預(yù)算改革中，我國司法經(jīng)費管理體制走向了以同級黨政為核心的橫向科層化。

（三）縱向支配與司法經(jīng)費

如前所述，橫向式支配犧牲了司法部門內(nèi)部的整合性。同時，在橫向科層化的過程中，省以下司法部門更深程度地嵌入了地方化的預(yù)算政治之中，在司法經(jīng)費管理上建立了一個對省以下地方黨政單向度的依賴關(guān)系，這就可能助長本已嚴(yán)重的“地方保護(hù)主義”。因此，從2013年開始，中央啟動了省以下法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，將省以下法院、檢察院從省以下的地方預(yù)算網(wǎng)絡(luò)中剝離出來，這就從根本上改變了我國司法經(jīng)費管理體制理性化發(fā)展的方向。雖然在試點的?。▍^(qū)、市），由于對司法獨立理念的堅守，主導(dǎo)性的改革方案都是直接將省以下法院、檢察院作為省級財政的一級預(yù)算單位，由其直接向省級財政部門編報預(yù)算，司法部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)并未受到足夠的重視，縱向的科層化建設(shè)遠(yuǎn)未成為一種自覺，甚至還可能被批評為影響司法獨立的“內(nèi)部行政化”。但是，一旦將省以下法院、檢察院從橫向科層化的政治網(wǎng)絡(luò)中剝離出來，如果不能在司法部門內(nèi)部完成整合，各個法院、檢察院將以原子化的狀態(tài)，碎片式地進(jìn)入省級預(yù)算過程，既缺乏效率，也不利于問責(zé)。因此，從試點省（區(qū)、市）的改革實踐看，即使縱向的科層化建設(shè)可能被批評為“內(nèi)部行政化”，許多省（區(qū)、市）仍然通過讓省級司法部門直接統(tǒng)管，或者協(xié)助統(tǒng)管省以下法院、檢察院的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化司法部門內(nèi)部的預(yù)算管理能力。

從理性支配的角度看，當(dāng)司法部門從橫向式支配的地方預(yù)算網(wǎng)絡(luò)中剝離以后，縱向維度上司法部門的內(nèi)部整合其實是難以避免的。而直接將省以下法院、檢察院作為一級預(yù)算單位，顯然忽視了這樣一種客觀存在的制度需求。但是，也不能簡單地將縱向式理性支配等同于司法部門自上而下的垂直管理，這種做法不僅是狹隘的，同時也是有害的。謂其狹隘，是因為從“條條”的類型看，就有垂直管理、雙重領(lǐng)導(dǎo)、單獨管理等多種類型，③參見周振超《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》，天津：天津人民出版社，2008年，第32～45頁。并非僅垂直管理一途。謂其有害，是因為這種垂直管理將導(dǎo)致司法部門在緩解“地方保護(hù)主義”的同時，又跌入“內(nèi)部行政化”的窠臼。因此，必須超越“縱向式理性支配=垂直管理”的偏見?？v向式支配雖然追求單純的組織強(qiáng)化，要求預(yù)算管理權(quán)限在司法部門的集中；但是，集中之后的組織設(shè)置和決策過程卻可以是開放的，也應(yīng)當(dāng)是開放的。于此，超越傳統(tǒng)偏見的關(guān)鍵是，要通過司法機(jī)構(gòu)與職能體系改革，建立一個足以吸納司法體系內(nèi)外利益相關(guān)者、社會公眾共同參與的治理結(jié)構(gòu)和程序架構(gòu)。④參見張洪松《美國州法院統(tǒng)一預(yù)算體制及其借鑒——以法院預(yù)算過程的內(nèi)部組織為重點》，《環(huán)球法律評論》2011年第1期。比如，通過設(shè)立司法委員會，吸納司法體系內(nèi)外的利害關(guān)系人共同參與，并始終保持該委員會整個決策程序的開放性。事實上，在一些試點?。▍^(qū)、市），已經(jīng)出現(xiàn)了相應(yīng)的組織設(shè)置，比如上海的預(yù)算管理委員會，海南的預(yù)算會審小組，只是在吸納參與的廣度和深度方面還有待拓展。①上海市法院系統(tǒng)的預(yù)算管理委員會由各級法院院長組成，這樣的制度安排為下級司法部門參與司法預(yù)算事務(wù)管理提供了一個制度化的平臺，相對于此前封閉的司法經(jīng)費管理體制是一個巨大的進(jìn)步。但是，從新時代司法治理現(xiàn)代化的角度看，預(yù)算管理委員會在人員構(gòu)成上仍顯狹隘，因為它不僅排除了法院體系之外其他部門的參與，而且也排除了普通司法干警的參與，可能滋長司法部門的本位主義和官僚主義。而海南省的預(yù)算會審小組由省財政部門邀請省高級人民法院、省人民檢察院財務(wù)人員和各個市縣會計管理中心的會計組成，這就將預(yù)算會審小組的參與人員范圍擴(kuò)展到司法部門之外，但其成員全部由財政系統(tǒng)人員組成，完全排除市縣級司法部門的參與，這就在另外一個意義上限制了參與人員的范圍，在開放性和回應(yīng)性上仍有提升空間。這是影響中國司法經(jīng)費管理體制改革成效的關(guān)鍵因素之一。

四、改革向何處去：中國司法經(jīng)費管理體制的未來

討論社會問題的科學(xué)基礎(chǔ)不能僅建立在艱辛的經(jīng)驗研究與微觀理論基礎(chǔ)之上，它還應(yīng)當(dāng)告訴人們當(dāng)代社會應(yīng)該如何發(fā)展。②參見[英]帕特里克·鄧?yán)S，布倫登·奧利里《國家理論：自由民主的政治學(xué)》，歐陽景根等譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第196頁。本文考察制約中國司法經(jīng)費管理體制改革的宏觀法政理念，包括決策型司法獨立、垂直型政治問責(zé)、縱向式理性支配等，也意在揭示在這樣一種社會情境中，中國司法經(jīng)費管理體制改革將向何處去。當(dāng)然，在中國這樣一個迅速轉(zhuǎn)型的社會中，社會對司法部門的期待也在迅速流變，要獲得一個長期有效，乃至永續(xù)成立的預(yù)測必定難以實現(xiàn)，任何研判都只是臨時性的。

（一）中國司法經(jīng)費管理體制將更加強(qiáng)調(diào)對省以下預(yù)算政治的超越

改革之前，我國省以下法院、檢察院的人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費主要由同級財政負(fù)擔(dān)，地方財政投入的不足和司法部門對地方單向度的依賴，深刻地影響了省以下法院、檢察院在政治架構(gòu)中的地位，為了獲取必要的財政資源，司法部門不得不花費大量時間和地方黨政搞好關(guān)系，從而對司法部門依法獨立公正行使職權(quán)構(gòu)成了制約。黨的十八大以來，通過推動司法經(jīng)費省級統(tǒng)管改革，省以下法院、檢察院得以從省以下預(yù)算網(wǎng)絡(luò)中解脫出來。隨著市場在資源配置上將發(fā)揮更具決定性的作用，政府的管理模式和調(diào)控方式也將發(fā)生更加深刻的改變，法治和司法將以其統(tǒng)一規(guī)范的尺度在社會整合和秩序建設(shè)方面發(fā)揮更加重要的作用。在這種背景下，司法部門對地方政治的嵌入不再具有合理性，因為這種嵌入可能使省以下司法部門將自身定位為地方的機(jī)構(gòu)，而不是國家司法體系的一個有機(jī)組成部分。未來，在一種決策而非機(jī)構(gòu)、分工而非分立，因而與中國特色社會主義政治體系更加契合的司法理念的支撐下，中國司法經(jīng)費管理體制將更加強(qiáng)調(diào)對省以下預(yù)算政治的超越，以支撐司法部門更好地發(fā)揮規(guī)范供給功能。

（二）中國司法經(jīng)費管理體制在省一級仍將保持對預(yù)算政治的卷入

以省級統(tǒng)管為核心的中國司法經(jīng)費管理體制改革雖然改變了省以下法院、檢察院與省以下地方之間的關(guān)系，但在省一級，卻沒有改變司法部門與行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系格局。在與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上，由于省級政府是唯一享有預(yù)算編制權(quán)的主體，司法部門的預(yù)算請求只能通過省級政府及其財政部門向省級人大提交。省級政府及其財政部門不僅可以在消極意義上刪減司法部門的預(yù)算請求，還可以在積極的意義上作出絕大多數(shù)的資金分配決策。在與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系上，由于人大的預(yù)算權(quán)力必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，并服務(wù)于黨委“中心工作”，司法部門要在籌資上取得更大的成果，就必須“為中心工作服務(wù)”，凸顯其工作對于“中心工作”的工具性價值。黨的十九大報告提出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。未來，在一種垂直型問責(zé)的理念及相應(yīng)社會—政治結(jié)構(gòu)的支撐下，中國司法經(jīng)費管理體制在省一級將保持對預(yù)算政治的深度卷入，并更為徹底地融入黨委一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制。

（三）中國司法經(jīng)費管理體制將更加注重司法部門的內(nèi)部整合

改革以前，由于省以下法院、檢察院被嵌入到地方黨政主導(dǎo)的預(yù)算網(wǎng)絡(luò)之中，中國司法經(jīng)費管理體制實際上是一個分散的、碎片化的體系，司法部門自身的預(yù)算能力也無從發(fā)展。黨的十八大以來，雖然中央啟動了省以下法院、檢察院財物的統(tǒng)一管理改革，但由于許多試點省（區(qū)、市）都將省以下法院、檢察院作為一級預(yù)算單位，省以下各法院、檢察院實際上仍是以原子化的狀態(tài)碎片式進(jìn)入省級預(yù)算過程，這種安排不利于塑造司法部門的整體性。未來，在一種縱向式理性支配理念及相應(yīng)社會—政治結(jié)構(gòu)的支撐下，中國司法經(jīng)費管理體制將會在司法體系內(nèi)部構(gòu)建集中化的預(yù)算準(zhǔn)備和審查機(jī)制，以提升司法部門的內(nèi)部整合水平。這種集中化的經(jīng)費管理，并不是要對司法部門進(jìn)行條條上的垂直管理，或者在司法部門內(nèi)部推行行政化，而是要揚棄直接將省以下法院、檢察院作為省級一級預(yù)算單位的做法，在司法經(jīng)費管理權(quán)限集中的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建一個可以吸納司法體系內(nèi)外利害關(guān)系人和社會公眾共同參與的、開放式的治理結(jié)構(gòu)，以此支撐司法經(jīng)費管理過程的內(nèi)部組織，增強(qiáng)司法部門作為一個整體管理財政資源并向公眾負(fù)責(zé)的能力。