于定明

一、集體建設(shè)用地入市界定

目前學(xué)界在討論集體建設(shè)用地入市這一問題時(shí)，對(duì)其稱謂尚未達(dá)成共識(shí)。統(tǒng)一專業(yè)術(shù)語有助于學(xué)術(shù)交流。筆者認(rèn)為，使用“集體建設(shè)用地入市”這一稱謂更為恰當(dāng)，理由如下：（1）“流轉(zhuǎn)”一詞目前主要用于概括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等方式，其所針對(duì)的是農(nóng)用地，將“流轉(zhuǎn)”這一政策用語用于集體建設(shè)用地入市并不貼切。（2）就字面意思而言，“農(nóng)地”這一稱謂包括所有的農(nóng)村土地，易與“農(nóng)用地”混淆，不能準(zhǔn)確表達(dá)集體建設(shè)用地入市的對(duì)象。（3）用“農(nóng)村”一詞對(duì)“集體建設(shè)用地”進(jìn)行限定并不準(zhǔn)確，也無必要。需要入市的土地既可能是傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)的集體土地，也可能是城中村的集體土地；而且對(duì)建設(shè)用地入市進(jìn)行特別規(guī)范，其著眼點(diǎn)在于“集體土地”，而非“農(nóng)村”。

除了集體建設(shè)用地入市一詞的稱謂外，現(xiàn)在學(xué)界在界定集體建設(shè)用地入市時(shí)還存在的一個(gè)較大爭(zhēng)議是：集體建設(shè)用地入市中的“市”是指一級(jí)市場(chǎng)，還是二級(jí)市場(chǎng)？筆者認(rèn)為，集體建設(shè)用地入市中的“市”應(yīng)是指一級(jí)市場(chǎng)，而非二級(jí)市場(chǎng)。從現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)看，大都是由集體作為建設(shè)用地的出讓方，而非由集體建設(shè)用地的使用權(quán)人，①參見《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》第三條第一款、《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理試行辦法》第十二條。如宅基地使用權(quán)人直接將土地使用權(quán)出讓給受讓人。

需要進(jìn)一步探討的問題是，除了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地可以入市外，現(xiàn)在用途屬于農(nóng)用地的集體土地是否可以依法變更為建設(shè)用地后直接入市。筆者認(rèn)為，集體建設(shè)用地入市應(yīng)該包括所有符合建設(shè)用途的集體土地，不應(yīng)限定為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地?，F(xiàn)在政策將集體建設(shè)用地入市的范圍限定在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地范圍之內(nèi)的原因之一，是為了保護(hù)耕地，但允許經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地以外的集體土地入市并不必然會(huì)破壞耕地。因?yàn)?，所有的集體建設(shè)用地都可以入市，不等于任何用途的集體土地都可以入市，也不等于集體在與土地使用權(quán)人進(jìn)行交易時(shí)可以隨心所欲地約定土地用途。所謂經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或宅基地，都是針對(duì)其入市前的狀態(tài)而言，這是在建設(shè)用地“存量思維”下的自我設(shè)限，并不符合耕地保護(hù)的邏輯。從保護(hù)耕地角度看，我們應(yīng)當(dāng)通過土地利用總體規(guī)劃來確定可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的土地的范圍，而非通過集體土地當(dāng)前的“身份”來確定其是否可以入市。只要集體土地的用途可以依法變更為建設(shè)用地，不論其在變更前是何種用途，均應(yīng)可以入市。從這個(gè)意義上講，在正式入市時(shí)，集體土地的用途必然是被依法變更為住宅用地、工業(yè)用地等建設(shè)用途，此時(shí)已經(jīng)不存在所謂經(jīng)營(yíng)性用地入市、宅基地入市或耕地入市。

綜上所述，集體建設(shè)用地入市，是指集體直接將其享有所有權(quán)并依法確定為建設(shè)用地的土地的使用權(quán)在土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行處分。集體建設(shè)用地入市具有以下特點(diǎn)：（1）入市土地的所有權(quán)人為集體；（2）入市土地的用途已經(jīng)依法確定為建設(shè)用地；（3）入市的階段限于一級(jí)市場(chǎng)，不包括二級(jí)市場(chǎng)，但取得集體建設(shè)用地的使用權(quán)人可以依法在二級(jí)市場(chǎng)交易；（4）集體建設(shè)用地入市的方式包括出讓、出租、抵押、入股等方式；（5）入市的結(jié)果是集體土地使用權(quán)人發(fā)生變化，不涉及所有權(quán)人的變化，土地依然為集體所有。

二、集體建設(shè)用地入市模式選擇

（一）集體建設(shè)用地入市模式概述

一是權(quán)利轉(zhuǎn)讓模式。在該模式下，政府將集體土地統(tǒng)一征收為國有土地，再將土地使用權(quán)出讓或出租給單位和個(gè)人。與傳統(tǒng)征地方式不同的是，改零星征地為一次性大范圍征地，同時(shí)將獲得收益的大部分返還集體。這是在現(xiàn)有政府征收模式下所做的改良，不以公共行政權(quán)力強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的，而是在農(nóng)民和地方政府自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)，同時(shí)提高了集體因土地被征收所獲得的補(bǔ)償。山東濟(jì)南即采取這種模式。①參見宋志紅《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第155～157頁。

二是保權(quán)讓利模式。在該模式下，集體保留所有權(quán)，并參照國有土地有償使用的原則和辦法，將集體建設(shè)用地按一定年限通過出讓、出租、入股等方式直接入市，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地入市的大部分收益。②參見宋志紅《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第155頁。安徽蕪湖于2000年開始試點(diǎn)這一模式，因此也被稱為“蕪湖模式”。③參見王小瑩《我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2015年，第162～164頁。蕪湖模式將可以入市的集體土地限定為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)、住宅建設(shè)”用地，④參見《蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第三條第一款。即只有存量建設(shè)用地才可直接入市。

三是混合模式。該模式對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的集體土地采取不同的方式處理，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地實(shí)行權(quán)利轉(zhuǎn)讓方式，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的集體土地實(shí)行保權(quán)讓利方式。采取這一模式的代表地區(qū)為浙江湖州，因此也被稱為“湖州模式”。⑤參見張志強(qiáng)，高丹桂《關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市問題的思考》，《西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。

四是宅基地?fù)Q房模式。該模式以不減少耕地為前提，農(nóng)民放棄其原有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，換取相應(yīng)的城鎮(zhèn)新建住房所有權(quán)和國有土地使用權(quán)，并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償金和社會(huì)保險(xiǎn)。同時(shí)對(duì)農(nóng)民放棄的宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，把分散、低效的宅基地集中復(fù)耕還田，確保耕地占補(bǔ)平衡，總量不減，質(zhì)量不降，置換后多余的宅基地收歸國有。⑥參見王俊灃《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年，第48頁。這一模式是在城鎮(zhèn)化過程中，較多地區(qū)采取的模式。

五是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤流轉(zhuǎn)模式。該模式的做法是把農(nóng)村廢棄、閑置的集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，農(nóng)村在復(fù)墾過程中，對(duì)應(yīng)減少的建設(shè)用地面積用于城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用。⑦參見黃 英《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2015年，第70～72頁。該模式最典型的是重慶的地票模式。

六是股份化租地模式。該模式是將集體財(cái)產(chǎn)、土地和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折成股份，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，根據(jù)村民的不同情況確定股權(quán)，按照股權(quán)比例分紅，該模式也被稱為“廣東南海模式”。⑧參見宋志紅《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第25～30頁。

七是直接入市模式。該模式是指集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易，包括采取出讓、出租、抵押和入股等方式交易，與國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。①參見黃 英《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2015年，第74頁。2005年廣東省人民政府通過地方政府規(guī)章《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，以地方立法的方式明確了該種模式。

（二）直接入市模式是當(dāng)前最佳選擇

現(xiàn)行集體建設(shè)用地入市模式之所以呈現(xiàn)“百花齊放”的局面，是因?yàn)槭堋吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）關(guān)于建設(shè)用地原則上必須使用國有土地這一規(guī)定的限制。在沒有修改《土地管理法》這一規(guī)定之前，各地不得不變通處理，盡管形成了多種模式，但不同模式之間具有相似性。例如，宅基地?fù)Q房模式和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤流轉(zhuǎn)模式，都是將宅基地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，其本質(zhì)是相同的，并不能分別作為兩種獨(dú)立的模式；而直接入市模式與保權(quán)讓利模式，都是不將集體土地征收為國有土地，其本質(zhì)亦是相同的。其實(shí)，這些模式的本質(zhì)區(qū)別在于入市后是否改變土地所有權(quán)的主體。從這個(gè)角度而言，現(xiàn)行集體建設(shè)用地入市模式本質(zhì)上只有兩種，即政府征收模式和直接入市模式。

政府征收模式由于無限擴(kuò)大了征地范圍，備受質(zhì)疑。政府征收土地的前提是基于公共利益的需要，但在實(shí)踐中，大量土地的征收并不一定符合這一條件。例如，因?yàn)樯唐贩拷ㄔO(shè)和廠房建設(shè)進(jìn)行土地征收，很難說是典型意義上的公共利益需要。政府征收模式的本意之一是保護(hù)耕地，但實(shí)際上，如果按照當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃某宗耕地因建設(shè)需要必須改變其用途，則耕地的減少不會(huì)因?yàn)槭遣扇≌魇辗绞剑€是直接入市模式而有任何改變。此外，大量城中村早已不存在所謂耕地，但其土地要進(jìn)入市場(chǎng)，依然需要經(jīng)過土地征收程序才能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，在這過程中產(chǎn)生了大量的沖突?，F(xiàn)行的政府征收模式，其制度構(gòu)建的基本邏輯存在巨大的“合理性質(zhì)疑”，而在執(zhí)行層面則因多不符合“公共利益需要”而陷入嚴(yán)重的“合法性危機(jī)”。政府征收模式并不能達(dá)到防止私人工商業(yè)資本掠奪農(nóng)民集體土地的目的，反而極易產(chǎn)生權(quán)力尋租，同時(shí)還產(chǎn)生了眾多違法用地行為，造成大量土地隱形市場(chǎng)的存在，不僅破壞法治的統(tǒng)一，而且引發(fā)社會(huì)問題。②參見韓 松《集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置的法律問題研究》，《中國法學(xué)》2008年第3期。

政府征收模式之所以得以大行其道，與我們對(duì)于土地這一重要的財(cái)產(chǎn)缺乏私法理念有關(guān)。一直以來，我們對(duì)于土地的態(tài)度主要是從公法的角度采取行政管理的方式，而非從私法的角度對(duì)其按照私權(quán)給以尊重，導(dǎo)致對(duì)土地權(quán)利處分所應(yīng)堅(jiān)持的私法自治精神非常淡漠，過多地限制了集體對(duì)土地權(quán)利的處分權(quán)?；诿穹ǖ钠降仍瓌t和意思自治原則這兩大基本原則，無論采取哪一種集體建設(shè)用地入市模式，都應(yīng)當(dāng)最大限度地平等對(duì)待不同土地的所有權(quán)人。對(duì)集體土地所有權(quán)處分的限制應(yīng)當(dāng)是基于公共利益的需要，或者基于市場(chǎng)配置土地失靈的前提介入。建設(shè)用地是否可以入市，以及其入市后的用途應(yīng)作何種限制，與土地的所有權(quán)主體無關(guān)，而是看整個(gè)社會(huì)對(duì)土地的利用規(guī)劃。既然集體土地與國有土地同屬于“土地”范疇，應(yīng)該在“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、同一管理”的目標(biāo)下，實(shí)現(xiàn)國有土地和集體土地相同程度的限制，而沒有必要一般性地從集體土地的“出身”來判斷入市與否，這是物權(quán)平等原則在土地所有權(quán)這一重要物權(quán)中的體現(xiàn)。因此，當(dāng)前集體建設(shè)用地入市的最佳模式應(yīng)是直接入市模式。

三、集體建設(shè)用地入市增值收益分配

（一）政府不宜直接參與增值收益分配

在理論界，對(duì)于政府是否應(yīng)該參與分配集體土地入市后的收益形成了三種學(xué)說，分別是：（1）漲價(jià)歸公說。該理論最早由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒于1848年提出，即增值收益應(yīng)當(dāng)歸政府所有。③參見[英]約翰·穆勒《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的若干應(yīng)用》（下卷），趙榮潛等譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第391頁。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治在《進(jìn)步與貧困》一書中繼承和發(fā)揚(yáng)了這一思想，孫中山先生也持相同看法。①參見劉禹麒《“漲價(jià)歸公”思想溯源及評(píng)析》，《廣東土地科學(xué)》2012年第3期。（2）漲價(jià)歸私說。李延榮認(rèn)為，地方政府既不是土地的所有者，也不是土地的使用者，沒有理由參與土地增值收益分配，②參見李延榮《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要分清主客體》，《中國土地》2006年第2期。增值收益應(yīng)當(dāng)完全由集體享有。（3）公私兼顧說。周城認(rèn)為，因?yàn)橐?guī)劃變更以及基礎(chǔ)設(shè)施改善等正外部因素引起的集體土地增值，應(yīng)當(dāng)由國家代表全社會(huì)進(jìn)行獨(dú)占，并在全社會(huì)范圍內(nèi)公平分享。③參見周 城《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：商務(wù)印書館，2003年，第73頁。這三種觀點(diǎn)的核心是：政府是否可以參與集體建設(shè)用地入市增值收益的分配，以及以什么方式參與分配。支持政府參與增值收益分配的理由主要有以下兩種觀點(diǎn)：

一是政府基于土地發(fā)展權(quán)參與分配。集體土地原本系農(nóng)用地，或者雖然已經(jīng)是建設(shè)用地，但按照原規(guī)劃不能作為住宅建設(shè)、工業(yè)建設(shè)等用途。集體建設(shè)用地入市的前提是政府改變土地用途，而土地用途的改變屬于土地發(fā)展權(quán)的范疇。所謂土地發(fā)展權(quán)，是指改變土地用途使土地增值的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)源于英國，1947年頒布城鄉(xiāng)規(guī)劃法將私有土地的發(fā)展權(quán)全部“國有化”，由政府決定土地如何開發(fā)利用，土地增值收益由政府代表國家享有。④參見程雪陽《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配》，《法學(xué)研究》2014年第5期。

二是政府基于地租理論參與分配。集體建設(shè)用地的價(jià)值主要由三部分構(gòu)成：（1）所有者對(duì)土地的壟斷，即通常所說的壟斷地租；（2）土地的自然、經(jīng)濟(jì)區(qū)位差異以及使用者對(duì)土地的勞動(dòng)和資本投入所產(chǎn)生的級(jí)差地租；（3）由于國家（社會(huì)）創(chuàng)造的投資環(huán)境所產(chǎn)生的級(jí)差地租。⑤參見王 文，洪亞敏，彭文英《中國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益關(guān)系及分配政策研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年，第53頁。集體建設(shè)用地的價(jià)值較高的原因之一，是土地周圍的市政配套設(shè)施的完善，這一點(diǎn)在城郊結(jié)合部表現(xiàn)得尤為明顯。以各地建設(shè)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，這些區(qū)域大都離城市中心較遠(yuǎn)，其土地價(jià)值原本不高。但在政府對(duì)其進(jìn)行開發(fā)后，完善了交通、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)政府配置優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源，其價(jià)值是原來土地價(jià)值的數(shù)倍至數(shù)十倍。由于政府對(duì)土地周圍基礎(chǔ)設(shè)施的投入屬于級(jí)差地租的一部分，論者據(jù)此認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)直接參與集體建設(shè)用地入市增值收益的分配。

同一宗地因?yàn)槠湟?guī)劃用途不一樣其價(jià)值也不一樣，是顯而易見的。但政府是不是可以據(jù)此參與增值收益分配，則另當(dāng)別論。土地增值固然是因?yàn)檎淖兞送恋赜猛荆淖兺恋赜猛镜男袨槭瞧渎男型恋毓芾砺氊?zé)的行為，該行為本身并沒有直接或間接增加對(duì)土地的投資。如果堅(jiān)持“漲價(jià)歸公”，意味著土地所有權(quán)人只能按照土地現(xiàn)有的用途獲得補(bǔ)償，不能因土地用途變更而享有增值收益。在這一制度安排下，私人沒有動(dòng)力開發(fā)土地，土地市場(chǎng)因此萎縮，最早將土地發(fā)展權(quán)融入立法的英國不得不通過征稅來實(shí)現(xiàn)“土地增值的社會(huì)返還”這一目標(biāo)，⑥參見程雪陽《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配》，《法學(xué)研究》2014年第5期。不再堅(jiān)持土地發(fā)展權(quán)國有化。

土地增值固然也與政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有密切關(guān)系，但政府并非集體土地的所有權(quán)人，政府的投入并非直接對(duì)集體土地本身的投入。政府改善基礎(chǔ)設(shè)施的行為屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)中所稱的正外部性行為，行為人并不能直接要求受益人對(duì)其予以補(bǔ)償。進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府的職責(zé)，且土地使用者在土地交易和開發(fā)過程中支付了相應(yīng)配套設(shè)施費(fèi)和稅費(fèi)。⑦參見劉麗偉《關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題的探討》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2009年第15期。因此，政府不能基于其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入而直接參與集體建設(shè)用地入市增值收益分配。實(shí)際上，政府的公共投入不僅會(huì)使集體土地增值，也會(huì)使城鎮(zhèn)房屋增值。如果認(rèn)為政府直接參與集體土地增值收益分配是順理成章的事，那么政府也可以直接參與城鎮(zhèn)居民房屋增值收益分配，但實(shí)際情況并非如此。

在現(xiàn)有的集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)中，也存在政府直接參與增值收益分配的情況。例如，根據(jù)《蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》第十一條的規(guī)定，“土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值收益，充分考慮土地所有者的合法權(quán)益以及市、縣（區(qū)）、試點(diǎn)鎮(zhèn)人民政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的大量投入，按土地所有者、試點(diǎn)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市2∶5∶2∶1進(jìn)行分配”。政府直接參與增值收益分配方式得以實(shí)施，主要還在于集體建設(shè)用地入市必須取得地方政府的同意，政府和集體在這一模式下可以實(shí)現(xiàn)所謂共贏。正是在這一邏輯下，地方政府與集體相互妥協(xié)，甚至“共謀”，才可能既不違反現(xiàn)有《土地管理法》的規(guī)定，又能穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地入市。但政府直接參與集體建設(shè)用地入市收益分配，會(huì)導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位，使本應(yīng)作為城市管理者的政府成為城市經(jīng)營(yíng)者，通過影響一級(jí)市場(chǎng)的土地供應(yīng)而直接導(dǎo)致中央房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

因此，無論基于土地發(fā)展權(quán)理論，還是基于政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的公共投入，政府均不應(yīng)因此直接參與集體土地入市增值收益的分配，增值收益應(yīng)歸土地所有權(quán)人，政府不能以土地管理者的身份直接參與增值收益分配。①參見宋志紅《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第233頁。政府也已經(jīng)意識(shí)到直接參與分配缺乏相應(yīng)法理基礎(chǔ)，根據(jù)2009年國土資源部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》，明確各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動(dòng)中初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配政府參與。

（二）政府應(yīng)通過稅收方式參與增值收益分配

雖然政府不應(yīng)直接參與集體建設(shè)用地入市收益分配，但可以通過間接的方式參與分配，而間接的方式則是通過征稅的方式。稅收的基本功能包括籌集財(cái)政收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、調(diào)解收入分配。通過對(duì)集體建設(shè)用地入市收益征稅，正是實(shí)現(xiàn)前述功能的表現(xiàn)。具體分析如下：

一是彌補(bǔ)政府的財(cái)政虧空。盡管這一點(diǎn)不是非常具有正當(dāng)性，但改革要達(dá)成共識(shí)，則必須關(guān)注現(xiàn)實(shí)，而非僅從法律所追求公平、正義價(jià)值出發(fā)，而且對(duì)秩序的追求亦是法律的價(jià)值之一。在集體建設(shè)用地直接入市模式下，如果土地增值收益全部歸私，地方政府財(cái)政收入將大幅減少，這將嚴(yán)重影響地方政府的公共投入。當(dāng)公共投入嚴(yán)重不足時(shí)，則不僅僅一般性地影響社會(huì)發(fā)展，還會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

二是調(diào)節(jié)貧富差距，適當(dāng)抑制暴富現(xiàn)象。在現(xiàn)有的集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)過程中，不少試點(diǎn)縣把大部分土地增值收益留給集體，政府提取少量調(diào)節(jié)金，②參見李太淼《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的難點(diǎn)問題論析》，《中州學(xué)刊》2019年第1期。集體將收益分配給農(nóng)民后，出現(xiàn)了暴富現(xiàn)象。這不僅使集體土地不能直接入市的村民產(chǎn)生不平衡心理，還會(huì)導(dǎo)致因公共利益需要征收集體土地時(shí)，政府面臨的障礙將比現(xiàn)在政府征收模式下還要艱難。因此，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為土地屬于集體所有，因入市所產(chǎn)生的增值收益自然應(yīng)該歸集體所有，而是應(yīng)當(dāng)通過稅收的方式，對(duì)集體和村民所取得增值收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，避免出現(xiàn)土地增值收益全部歸私而暴富的現(xiàn)象。

三是彌補(bǔ)集體土地不能入市的集體和村民。因建設(shè)用地入市而取得收益的集體，不是因?yàn)槠浔旧砀冻隽祟~外的努力，而是因?yàn)橥恋匾?guī)劃的變更使其受益，這使一部分人獲益的同時(shí)，難免存在不公平現(xiàn)象。例如，甲村的土地被規(guī)劃為住宅用地，而乙村的土地被規(guī)劃為工業(yè)用地，丙村的土地被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地，則不同集體的土地價(jià)值大有不同。土地用途管制使土地不能入市、或雖能入市，但所規(guī)劃的土地用途對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)值較低的集體承擔(dān)了不利后果，政府自然應(yīng)當(dāng)對(duì)這些集體作出相應(yīng)補(bǔ)償。政府參與收益分配后，可以將相應(yīng)資金發(fā)展公益，以及在政府因公共利益需要征收集體土地時(shí)，給予被征收土地的集體相對(duì)更高的補(bǔ)償。例如，假設(shè)甲村的土地直接入市出讓后在扣除稅收和相應(yīng)成本后獲得每畝100萬元的收益，則政府在征收乙村位置、土壤肥力等與甲村大致相同的土地時(shí)，亦應(yīng)按照100萬元/畝對(duì)乙村進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)然，實(shí)際情況非常復(fù)雜，對(duì)于不同情形下集體土地所有者（包括不能入市、能入市但對(duì)應(yīng)市場(chǎng)價(jià)值較低等）如何補(bǔ)償，需要進(jìn)行周密的制度設(shè)計(jì)，限于本文主旨和篇幅所限，對(duì)此問題不再展開。

值得注意的是，雖然現(xiàn)在政府已經(jīng)明確通過二次分配的方式參與增值收益分配，但根據(jù)財(cái)政部和原國土資源部于2016年聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》的規(guī)定，目前依然是通過收取“收益調(diào)節(jié)金”的方式進(jìn)行，而非通過稅收的方式參與增值收益分配。當(dāng)然，政府之所以采取“收益調(diào)節(jié)金”的方式，是因?yàn)榧w建設(shè)用地直接入市這一改革正在試點(diǎn)中，而且通過稅收的方式受制于稅收法定原則，需要全國人大常委會(huì)立法，暫且采取這一方式尚可理解。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該將政府參與集體建設(shè)用地入市增值收益二次分配的方式確定為稅收方式，而非行政事業(yè)性收費(fèi)的方式。

（三）政府參與增值收益分配后的用途

對(duì)于政府集體建設(shè)用地入市增值收益分配后所得可用于何種用途，有論者認(rèn)為，應(yīng)“還利于民”，將其用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民社會(huì)保障以及其他支農(nóng)活動(dòng)等方面，以促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的良性循環(huán)。①參見宋志紅《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第234～235頁；張 媞《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的法律思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2016年第4期。另有論者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，因地區(qū)城市化中所作的配套設(shè)施建設(shè)帶來的價(jià)值增值歸地方政府所有，用于補(bǔ)償建設(shè)用地所在地區(qū)的城市維護(hù)建設(shè)支出；因國家土地用途管制帶來的價(jià)值增值歸中央政府所有，用于補(bǔ)償中等、落后地區(qū)的城市維護(hù)建設(shè)支出，以發(fā)揮集體建設(shè)用地入市對(duì)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的杠桿作用。②參見宋小青，楊木壯《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”思考》，《中國土地》2015年第4期。

這兩種看法雖然有所側(cè)重，但都是專款專用的思路。在集體建設(shè)用地直接入市模式逐步取代政府征收模式的背景下，政府將失去大量土地出讓金收入，如果政府在集體建設(shè)用地入市過程中獲得的稅收收入只能用于與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域，則會(huì)使其他領(lǐng)域的公共支出嚴(yán)重不足。一方面，其他領(lǐng)域的政府投入很難說與農(nóng)民無關(guān)，例如有關(guān)教育、醫(yī)療方面的投入，其受惠群體實(shí)際上包含了城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口；另一方面，現(xiàn)在相當(dāng)一部分地方政府的財(cái)政支出依賴土地出讓金收入，如果在讓地方政府失去巨額土地出讓金收入的同時(shí)，又限制其因集體建設(shè)用地入市所獲得稅收的用途，則將使地方政府在財(cái)政支出方面捉襟見肘，因此帶來的改革阻力之大將不言而喻。因此，?？顚Ｓ玫乃悸返某霭l(fā)點(diǎn)是加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入，但從客觀現(xiàn)實(shí)考慮，這一思路會(huì)大大降低政府對(duì)集體建設(shè)用地入市審批積極性，極有可能使整個(gè)改革失敗，最終集體和農(nóng)民依然只能在政府征收模式下獲得更為微薄的收入。而且，集體建設(shè)用地入市中的土地增值收益與政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施的投入有關(guān)，如果只能?？顚Ｓ茫瑒?shì)必也影響政府的公共投入，從而影響集體建設(shè)用地的增值。

因此，不宜限制政府所獲得集體建設(shè)用地入市收益的用途，一方面可以大大減少改革的阻力，另一方面也可以使政府對(duì)財(cái)政收入的支出有更大的自由度，以便其高效利用資金。對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)扶持，應(yīng)通過一般的財(cái)政預(yù)算傾斜解決。

四、集體建設(shè)用地入市與政府管控

在集體建設(shè)用地直接入市模式下，政府需要繼續(xù)履行土地行政管理職能，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和維護(hù)土地市場(chǎng)秩序的目標(biāo)。

（一）耕地保護(hù)

由于耕地的產(chǎn)值遠(yuǎn)低于將其改變用途作為建設(shè)用地入市所獲得的回報(bào)，在集體建設(shè)用地直接入市模式下，農(nóng)民存在將耕地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的沖動(dòng)是顯而易見的。如果不加以控制，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)大量耕地隨意進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，導(dǎo)致耕地被破壞的嚴(yán)重情況。盡管集體所享有的土地所有權(quán)屬于私權(quán)的范疇，但所有權(quán)絕對(duì)這一近代民法的基本原則早已為當(dāng)代民法所拋棄?；诠怖娴男枰?dāng)今世界各國，無論實(shí)行土地公有制，還是土地私有制，都對(duì)土地用途進(jìn)行限制，概莫能外。因此，集體對(duì)其享有所有權(quán)的土地的處分不可能是隨心所欲，不能僅僅取決于集體內(nèi)部成員是否達(dá)成一致。

避免耕地被擅自改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的有效辦法，是繼續(xù)嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度，即在現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃下，除耕地經(jīng)法定程序改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地外，一律不得入市。根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要將耕地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序辦理耕地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。為了避免集體擅自將耕地直接入市，可以在集體建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)，通過審批程序進(jìn)行監(jiān)督，即在集體建設(shè)用地入市辦理登記時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記部門將政府審批作為集體建設(shè)用地使用權(quán)交易登記的前置條件。與此同時(shí)，土地行政管理部門加強(qiáng)日常巡查，對(duì)擅自改變土地用途的行為依法予以嚴(yán)懲。

在現(xiàn)行政府征收模式下即存在土地用途管制制度，在集體建設(shè)用地的入市模式下并不需要構(gòu)建全新的土地用途管制制度，僅是繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行原有制度即可。這并不會(huì)因此增加耕地保護(hù)的制度建設(shè)成本和執(zhí)法成本。至于集體在未合法變更土地用途的情況下即對(duì)外交易土地，并非直接入市模式下才會(huì)出現(xiàn)的問題。集體建設(shè)用地直接入市本身并非違法占用耕地的原因所在，耕地保護(hù)不是剝奪集體土地權(quán)利完整性的正當(dāng)理由，“耕地保護(hù)等于禁止建設(shè)用地直接入市”只是一種“想當(dāng)然”的思維定勢(shì)。①參見曹笑輝，曹克奇《告別“權(quán)利的貧困”——農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律問題研究》，北京：法律出版社，2012年，第61頁。

（二）土地市場(chǎng)調(diào)控

相對(duì)于政府征收模式，集體建設(shè)用地直接入市模式，大大增加了建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)主體，即土地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)主體從原來的政府單一主體，增加為數(shù)量極其龐大的各類集體。政府對(duì)土地市場(chǎng)供求調(diào)控的難度大幅增加，如何調(diào)控土地供應(yīng)量將是對(duì)政府的重大考驗(yàn)。例如，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用其資本優(yōu)勢(shì)大量收購?fù)恋剡M(jìn)行開發(fā)或者囤積待價(jià)而沽，勢(shì)必會(huì)在短期內(nèi)引起土地市場(chǎng)價(jià)格的大幅波動(dòng)。因此，鑒于土地的稀缺性，在集體建設(shè)用地直接入市模式下，依然應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行政府征地模式對(duì)集體建設(shè)用的市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控。具體而言，繼續(xù)采取土地利用年度計(jì)劃制度、建設(shè)用地規(guī)劃許可制度、限時(shí)開發(fā)制度。

為了調(diào)控土地一級(jí)市場(chǎng)的供求關(guān)系，繼續(xù)沿用土地利用年度計(jì)劃制度，即集體建設(shè)用地入市，應(yīng)當(dāng)在轄區(qū)內(nèi)土地利用年度計(jì)劃范圍之內(nèi)，政府按照建設(shè)需要將土地利用年度指標(biāo)進(jìn)行分配。為了提高土地利用效率，集體建設(shè)用地入市還應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)用地規(guī)劃許可，以對(duì)集體建設(shè)用地的土地容積率、建筑密度、建筑面積等進(jìn)行規(guī)范。為了打擊囤積土地炒賣地皮的行為，可以參考現(xiàn)行關(guān)于國有出讓土地限時(shí)開發(fā)的規(guī)定，即集體建設(shè)用地的使用權(quán)人，在取得土地使用權(quán)后應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)開發(fā)。在一年內(nèi)沒有正當(dāng)理由不進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，由政府征收土地閑置費(fèi)，兩年內(nèi)沒有正當(dāng)理由不進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，由政府將土地征收。

在集體建設(shè)直接入市模式下，不僅要通過土地利用年度計(jì)劃來避免“允許集體土地入市可能會(huì)出現(xiàn)大量的農(nóng)民賣掉自己的土地”所引發(fā)的一系列問題，還要考慮“允許集體土地入市可能會(huì)待價(jià)而沽，不愿意出讓自己的土地”的情形出現(xiàn)。因此，當(dāng)出現(xiàn)建設(shè)用地嚴(yán)重不足時(shí)，政府依然可以征收集體土地再出讓用于各類建設(shè)。同時(shí)，政府對(duì)于低于市場(chǎng)價(jià)出讓集體建設(shè)用地的行為，享有優(yōu)先購買權(quán)，以確保政府對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)具有相應(yīng)控制權(quán)。完全市場(chǎng)化的土地資源配置，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的失靈。市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的配置和規(guī)范的土地管制措施，兩者的有機(jī)結(jié)合是土地資源合理配置和保障農(nóng)民利益的最有效途徑。②參見程世勇《城市化進(jìn)程中的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：城鄉(xiāng)要素組合與財(cái)富分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年，第218頁。

五、結(jié) 語

2018年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系?！?019年中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)：“全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?！鞭r(nóng)村土地制度改革已經(jīng)成為鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要一環(huán)，可以預(yù)計(jì)，集體建設(shè)用地入市改革步伐將大大加快，將成為繼農(nóng)村土地承包改革后又一次里程碑式的改革。

現(xiàn)有集體建設(shè)用地入市政策，主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地，沒有完全實(shí)現(xiàn)國有土地和集體土地同等入市。其實(shí)集體土地是否可以入市，不在于其現(xiàn)在是否是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地或耕地，而在于其是否應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)用地使用。如果因社會(huì)發(fā)展的需要變更土地用途，即使某一宗地的當(dāng)前用途為耕地，也可以依法將其用途變更為建設(shè)用地?，F(xiàn)行將集體建設(shè)用地入市的范圍限定為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地，在一定程度上可以避免對(duì)社會(huì)造成劇烈震蕩，有其合理性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，大幅縮小征地范圍應(yīng)是我國土地改革的方向，在堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”的前提下，在符合法律規(guī)定的情況下，集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)均可以直接入市，而不應(yīng)僅限于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地。

贊成將所有的集體建設(shè)用地直接入市，并非一種不顧現(xiàn)實(shí)的、過于理想化的設(shè)計(jì)，而是基于國有土地和集體土地“同等入市、同地同價(jià)”這一基本原則的理性思考，通過建立相應(yīng)的配套制度，可以有效克服這一方案可能帶來的問題。在集體建設(shè)用地直接入市模式下，政府依然應(yīng)當(dāng)通過土地用途管制、土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)用地規(guī)劃許可、限期開發(fā)等制度管控土地市場(chǎng)。在堅(jiān)持土地用途管制的前提下，集體建設(shè)用地直接入市不會(huì)影響到耕地保護(hù)，其不利影響主要是對(duì)政府財(cái)政收入的影響。因此，在“三條底線”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加上一條底線，即采取集體建設(shè)用地直接入市模式應(yīng)確保財(cái)政收入不下降。在集體建設(shè)用地直接入市模式下，政府通過征稅的方式參與土地增值收益分配，既可以減少改革的阻力，也可以合理調(diào)節(jié)貧富差距，否則集體建設(shè)用地直接入市模式的實(shí)施將舉步維艱。