桂 華

一、提出問題

制度創(chuàng)新是改善經(jīng)濟績效的重要手段。自實施家庭承包經(jīng)營以來，我國農(nóng)地制度不斷調(diào)整，目標(biāo)是優(yōu)化土地資源配置，以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。制度變遷分為強制性變遷和誘致性變遷兩種類型。①黃少安,劉海英：《制度變遷的強制性與誘致性——兼對新制度經(jīng)濟學(xué)和林毅夫先生所做區(qū)分評析》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》1996年第4期。發(fā)端于20世紀(jì)70年代末期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改變了土地經(jīng)營模式，被視為誘致性制度變遷的成功案例。②姚 洋：《中國農(nóng)地制度∶一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。隨著農(nóng)村改革的推進，國家擴大在土地制度設(shè)置上的主導(dǎo)作用，包括規(guī)定土地承包期，推動土地承包關(guān)系法定化，嚴(yán)格限制土地調(diào)整等，造成農(nóng)村走上強制性土地制度變革模式。尤其是第二輪土地承包之后，國家出臺系列政策，大幅削弱集體經(jīng)濟組織在地權(quán)配置上的作用，農(nóng)民被動地接受國家政策安排。從實踐上看，脫離農(nóng)民地權(quán)訴求與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的外部制度供給，最終對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生負面影響。③桂 華：《集體所有制下的地權(quán)配置原則與制度設(shè)置——中國農(nóng)村土地制度改革的反思與展望》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第2期。

近年來，我國農(nóng)地制度改革持續(xù)進行，國家密集出臺涉及農(nóng)村土地的政策。改革的動力并非農(nóng)村土地制度供給不足，而是在于制度供給與制度需求存在錯位。當(dāng)強制性制度變遷所做出的外生性制度安排不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求時，政府出臺的農(nóng)地政策越多，就需要設(shè)置更多的制度補丁來彌補制度失衡。當(dāng)前，中央正在推進以“三權(quán)分置”為核心的農(nóng)村土地“又一重大制度創(chuàng)新”，并啟動了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（下稱《土地承包法》）修訂工作。在對這些具體制度措施和改革做法進行評價之前，需要對我國農(nóng)地制度變遷模式本身進行分析，惟其如此，才有可能避免制度變革發(fā)生路徑錯誤。

除農(nóng)村集體所有的農(nóng)地之外，我國還存在國有農(nóng)場近1億畝的國有農(nóng)用地。國有農(nóng)場在20世紀(jì)80年代初期也采用職工家庭承包經(jīng)營體制，替代集體統(tǒng)一經(jīng)營模式。與農(nóng)村相似，實施家庭經(jīng)營方式之后，農(nóng)場也需要解決土地生產(chǎn)資料公有與經(jīng)營形式分散的矛盾，并發(fā)展出國有農(nóng)場的農(nóng)地制度安排。與農(nóng)村的差別在于，國有農(nóng)場受到的關(guān)注度低，國家基本沒有出臺針對農(nóng)場土地經(jīng)營管理的專項政策，為農(nóng)場自主進行制度創(chuàng)新提供空間。由此，國有農(nóng)場形成誘致性制度變遷模式，農(nóng)場及職工在地權(quán)配置上發(fā)揮主體作用，國有農(nóng)場的農(nóng)地制度安排具有內(nèi)生性，地權(quán)配置體現(xiàn)出農(nóng)場與職工的合約關(guān)系。國有農(nóng)場的農(nóng)地制度安排，構(gòu)成了評價農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗參照。比較農(nóng)村與國有農(nóng)場的制度變遷模式及其績效，有利于更好地推動農(nóng)村土地制度下一步的改革。

二、改革開放以來我國農(nóng)地制度的演變

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度

土地是基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)地制度變遷脫胎于農(nóng)村經(jīng)營體制變革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制替代人民公社體制下的統(tǒng)一經(jīng)營模式，關(guān)鍵是賦予農(nóng)戶對土地經(jīng)營管理的自主權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，逐步形成以土地承包為核心的農(nóng)村土地制度。農(nóng)村土地屬于集體所有，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)民個體家庭為單元，這就產(chǎn)生出土地公共占有與土地私人使用之間的矛盾。針對這一矛盾所產(chǎn)生的農(nóng)村土地承包制度，在不改變所有權(quán)形態(tài)的情況下，將土地的使用權(quán)賦予農(nóng)民經(jīng)營主體。占有土地所有權(quán)并非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要條件，傳統(tǒng)時期的農(nóng)戶租佃經(jīng)營，以及當(dāng)代歐美國家廣泛存在的建立在土地租賃基礎(chǔ)上的資本經(jīng)營式大農(nóng)場，皆說明農(nóng)地制度的關(guān)鍵在于解決土地使用權(quán)配置，土地所有權(quán)形態(tài)并非關(guān)鍵。所有權(quán)與使用權(quán)分離的土地承包制度能夠滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營需求，因此成為我國農(nóng)村一直堅持的制度形式。

土地承包本質(zhì)是集體經(jīng)濟組織通過合約方式向農(nóng)戶讓渡土地使用權(quán)。土地承包制度在實踐中需要注意三個方面。

一是土地承包屬于適應(yīng)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度形式，土地發(fā)包是集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)方式，作為土地所有權(quán)主體，集體權(quán)益在土地發(fā)包過程中不會減損。當(dāng)前，在推進農(nóng)村土地制度改革時，中央反復(fù)強調(diào)要堅持集體所有制底線。①新華社評論員：《農(nóng)村改革要牢牢守住“四個不能”底線》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2016年第6期。各種直接或者變相虛置土地所有權(quán)的做法不具備合法性。

二是在土地承包關(guān)系的締約過程中，集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶的主體意志都要被尊重。土地承包關(guān)系通常以承包合同形式確定，承包合同涵蓋承包期限、發(fā)包方與承包方的權(quán)利與義務(wù)、土地承包費收取等內(nèi)容。任何合同文本不是完備的，國家不可能提前制定涵蓋一切細節(jié)和在所有條件下都適用的土地承包規(guī)則。因此，國家在對土地承包關(guān)系做出一定程度規(guī)范的基礎(chǔ)上，還要在具體承包關(guān)系確定上，為合約雙方留下一定的自由協(xié)商空間。

三是土地承包方案需解決資源配置矛盾。農(nóng)村土地集體所有制屬于一種禁止分割的共有產(chǎn)權(quán)，資源分配具有對外排他性和對內(nèi)競爭性特征。全體成員共享土地所有權(quán)及其產(chǎn)生的權(quán)益，但是，在具體的土地資源配置中卻很難做到絕對平均。在維持承包關(guān)系相對穩(wěn)定的局面下，承包關(guān)系不可能按照集體人員變動做出即時變動。因此，必須尋求集體內(nèi)部的利益調(diào)節(jié)機制，保障集體成員權(quán)益公平實現(xiàn)。

（二）國家政策干預(yù)下的制度演變

1978年，黨的十一屆三中全會通過的《農(nóng)村人民公社條例（試行草案）》啟動了農(nóng)村經(jīng)營制度變革。自此以后，歷年凡是涉及“三農(nóng)”問題的中央文件和重要決議，幾乎都包含農(nóng)村土地方面的內(nèi)容。梳理最近30多年以來關(guān)涉農(nóng)村土地制度變革的重要政策和重要文件，其關(guān)鍵如表1。②張路雄曾參與20世紀(jì)80年代的中央一號文件起草工作，他以親歷者身份，對我國農(nóng)村土地制度演變進行了詳細梳理，并對農(nóng)村土地制度改革過程進行了深入分析。張路雄先生的研究對于筆者認識農(nóng)村土地制度變遷邏輯具有啟發(fā)意義。表1部分內(nèi)容參見張路雄《耕者有其田——中國耕地制度的現(xiàn)實與邏輯》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2012年。

表1：國家政策干預(yù)下的農(nóng)村土地制度演變

穩(wěn)定土地承包制度和穩(wěn)定承包關(guān)系，是國家相關(guān)政策的兩個重點。1991年，黨的十三屆八中全會決議明確“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”屬于我國長期穩(wěn)定的基本制度。1999年，更是從《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）上確定了家庭承包經(jīng)營在農(nóng)村基本經(jīng)營體制中的基礎(chǔ)地位。保持農(nóng)村土地承包這一基本制度框架不改變，是堅持家庭經(jīng)營的前提。穩(wěn)定承包關(guān)系是指保持集體經(jīng)濟組織與承包戶之間的權(quán)利義務(wù)清晰，防止一方隨意破壞承包關(guān)系而影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營。圍繞以上兩個“穩(wěn)定”目標(biāo)，國家政策一方面推動土地承包制度法律化，另一方面，則不斷加強對土地承包關(guān)系的干預(yù)。

國家政策逐步加深對具體土地承包關(guān)系的干預(yù)，涵蓋承包期確定、土地調(diào)整原則、承包合同續(xù)期、土地承包費用收取等方面。以第二輪土地承包為界限，農(nóng)村土地承包制度發(fā)生重大變化，具體表現(xiàn)在三個方面。

一是地權(quán)配置從農(nóng)民集體確定演變?yōu)橛烧甙才拧?0世紀(jì)80年代的農(nóng)村“分田到戶”，形成了第一輪土地承包格局。當(dāng)時，國家政策只確認“分田到戶”做法的合法性，并不直接干預(yù)集體內(nèi)部的土地分配形式。大部分農(nóng)村按照人頭平均分配土地，并通過抓鬮分配地塊，還有一些村莊按照人口和勞動力搭配分田?？偟膩碚f，第一輪土地承包尊重農(nóng)民自主性，由全體集體成員協(xié)商形成土地承包方案，土地承包關(guān)系體現(xiàn)集體與農(nóng)戶雙方的合約關(guān)系。20世紀(jì)90年代中期，第一輪土地承包即將到期，針對第二輪土地承包，1997年，中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，規(guī)定全國按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則落實第二輪土地承包，除“人地矛盾突出的個別農(nóng)戶”允許小幅度調(diào)整之外，在“第一輪土地承包的基礎(chǔ)上”直接“延長土地承包期”來完成第二輪承包。按理，農(nóng)民之前協(xié)商確定的地權(quán)配置應(yīng)當(dāng)?shù)狡谥笫?，新的分配方案需要重新協(xié)商確定，在此基礎(chǔ)上，再通過合約產(chǎn)生土地承包關(guān)系。上述做法的后果是，“集體作為土地所有權(quán)主體的所有擁有的‘發(fā)包權(quán)’被剝奪，國家通過政策替代集體直接完成土地發(fā)包工作”。①桂 華：《從經(jīng)營制度向財產(chǎn)制度異化——集體農(nóng)地制度改革的回顧、反思與展望》，《政治經(jīng)濟學(xué)評論》2016年第5期。從1998年算起，很多地區(qū)的第二輪土地承包于2028年到期，屆時將要在集體內(nèi)部完成第三次地權(quán)分配。但2008年黨的十七屆三中全會已經(jīng)做出土地承包關(guān)系“長久不變”的決議，這意味著，現(xiàn)有的地權(quán)配置格局將自動延續(xù)，再次進行地權(quán)的強制安排。

二是承包方案法定化。20世紀(jì)八九十年代，在土地承包經(jīng)營的總體制度框架下，具體的承包方式由農(nóng)民自主確定，全國不同地區(qū)農(nóng)村選擇不同的土地制度實踐形式。如有些地區(qū)實施的“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”、山東等地的“兩田制”、珠三角地區(qū)的土地“股份制”等。總的來說，第二輪承包之前，全國并沒有統(tǒng)一的土地承包實施模式。盡管這一時期的中央文件倡導(dǎo)保持承包關(guān)系穩(wěn)定，卻并沒有對集體內(nèi)部土地承包方式進行強制規(guī)定。例如，1984年中央一號文件提出，土地承包期“一般”為15年以上，為地方性做法留下空間。1987年，貴州湄潭地區(qū)最早實驗“增人不增地、減人不減地”做法，“生不增、死不減”的制度理念很快被國家政策采納，并借助第二輪土地承包向全國推行。具體表現(xiàn)在兩個方面，一是將土地承包期一刀切規(guī)定為30年，并嚴(yán)格限制承包期內(nèi)的土地調(diào)整行為。之后頒布實施的《土地承包法》規(guī)定，除“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”下，經(jīng)過嚴(yán)格程序和政府主管部門審批，才能“對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整”之外，其余的土地調(diào)整行為都屬違法。二是設(shè)定集體留有機動地的上限是5%，削弱了集體成員之間的利益關(guān)系調(diào)整手段。經(jīng)過第二輪土地承包前后一段時期的國家政策調(diào)整，各地多樣化的土地承包實施方式走向統(tǒng)一，土地承包方案由“地方條件的函數(shù)”，②姚 洋：《中國農(nóng)地制度∶一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。變成對自上而下國家政策的被動執(zhí)行。

三是強行改變合約關(guān)系。農(nóng)村集體土地配置的對外排他和內(nèi)部競爭的特點，使之具備了奧斯托諾姆意義上的公共資源管理特征，③[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年，第1～34頁。農(nóng)民通過民主協(xié)商方式完成土地承包，屬于集體內(nèi)部的公共事務(wù)治理。每個具體承包關(guān)系都是在特定程序基礎(chǔ)上，通過發(fā)包方與承包方的合約產(chǎn)生，并且以承包合同和土地經(jīng)營權(quán)證的形式將雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確。前兩輪土地承包以上交土地承包費為前提，上繳土地承包費是農(nóng)戶做出承包決策的約束性條件。土地承包費是農(nóng)戶獲得土地經(jīng)營權(quán)的代價，也是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)。2006年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的意見》，取消農(nóng)村土地承包費收取，既削弱了集體權(quán)利，也打破了農(nóng)民之間的利益平衡關(guān)系。假設(shè)不以承包費作為土地經(jīng)營權(quán)獲得條件，則不會存在任何農(nóng)戶放棄土地承包的情況。這項國家政策改變了集體內(nèi)部民主協(xié)商條件。

基于以上分析，第二輪土地承包前后，國家政策對農(nóng)村土地制度的干預(yù)發(fā)生質(zhì)變。之前，國家是在總體經(jīng)營體制層面，對農(nóng)村土地制度提出了一些原則性要求，確定了土地承包這個基本制度框架，但在具體制度實踐形式上沒有統(tǒng)一規(guī)定，更不會干涉集體內(nèi)部的承包方案形成。而第二輪土地承包之后，原本屬于集體土地所有權(quán)行使的土地發(fā)包，直接由國家政策確定，土地承包方案的制定、地權(quán)配置和承包合約，都沒有體現(xiàn)所有權(quán)主體和承包主體的意志。第二輪土地承包改變了農(nóng)村土地制度的誘致性變遷模式，走上全國一刀切的強制性變遷模式。

（三）強制性制度變遷的后果

一是存在合法性障礙。以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營體制是《憲法》規(guī)定的內(nèi)容。堅持和完善農(nóng)村經(jīng)營體制是國家政策持續(xù)追求的目標(biāo)，在這個意義上，國家有權(quán)利干預(yù)農(nóng)村土地承包制度。然而，這并不意味著國家政策可以干預(yù)到具體的土地承包關(guān)系中。首先，土地所有權(quán)是受《憲法》和《物權(quán)法》保護的集體權(quán)利，按照土地承包方式行使所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)所有權(quán)主體意志?！锻恋爻邪ā芬?guī)定，要按照“民主協(xié)商，公平合理”原則，“依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，來形成土地承包方案。土地承包方案是初始地權(quán)配置的基礎(chǔ)，土地承包方案屬于集體內(nèi)部公共治理活動，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)村民自治原則。集體土地所有權(quán)是受法律保護的財產(chǎn)性私權(quán)，第二輪土地承包以來的國家政策，相當(dāng)于國家公權(quán)力對私權(quán)領(lǐng)域的過度干預(yù)，與中央政策追求“土地制度法律化”①杜潤生：《穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期與土地制度法律化》，《中國改革》1998年第8期。的目標(biāo)相沖突。

二是引發(fā)社會矛盾。通過國家政策進行地權(quán)配置強制安排，隨意改變已經(jīng)形成的土地承包合約內(nèi)容，會破壞集體內(nèi)部公共事務(wù)治理機制，以及在其基礎(chǔ)上形成的利益平衡。第二輪土地承包之前，很多地區(qū)通過村民自治進行土地“小調(diào)整”，來解決人口自然變動造成的地權(quán)配置不均問題，得到農(nóng)民認可。第二輪土地承包之后，政策上基本取消了土地調(diào)整，各地普遍積累出人地不均矛盾。另外，取消土地承包費也引發(fā)農(nóng)民爭奪土地的矛盾，農(nóng)村稅費改革期間，不少地區(qū)集中爆發(fā)了此類矛盾所造成的農(nóng)民上訪問題。

三是脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。實施土地承包制度的初始目的是追求更高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。如20世紀(jì)80年代，國家政策鼓勵穩(wěn)定土地承包關(guān)系，目標(biāo)是提高農(nóng)民投資積極性，減少土地掠奪式使用。到了第二輪土地承包之后，國家政策目標(biāo)從提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率轉(zhuǎn)換為財產(chǎn)權(quán)保護，即政策重點是保護農(nóng)民“占有”土地，而非“使用”土地的權(quán)利。近年來，隨著人口流動和農(nóng)業(yè)體系變化，這種保護“占有”權(quán)利的制度安排，導(dǎo)致大批脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原承包戶掌握土地承包經(jīng)營權(quán)，而實際經(jīng)營者的權(quán)利卻不被保護，造成權(quán)利的錯位配置。前期國家政策自上而下做出的強制性、外生制度安排與現(xiàn)實相脫節(jié)，倒逼當(dāng)前新一輪制度改革。

三、國有農(nóng)場的土地制度安排及其成效

在廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外，還存在國有農(nóng)場這種經(jīng)濟組織形式。20世紀(jì)50年代發(fā)展起來的農(nóng)墾系統(tǒng)是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干。2014年，全國31個省區(qū)市35個墾區(qū)共計有1 789個國有農(nóng)場，耕地面積624.27萬公頃，糧食產(chǎn)量3 538.1萬噸。②中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2016年。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，20世紀(jì)80年代之前，國有農(nóng)場采用與農(nóng)村相似的統(tǒng)一管理模式，勞動監(jiān)督難和管理成本高也困擾著農(nóng)場經(jīng)營。20世紀(jì)80年代初期，模仿農(nóng)村經(jīng)營體制改革，國有農(nóng)場也逐步采取職工家庭經(jīng)營方式，打破統(tǒng)一勞動、統(tǒng)一分配體制，形成以“職工家庭承包為基礎(chǔ)、大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場”的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制。

農(nóng)場的土地屬于國家所有，農(nóng)場只擁有土地使用權(quán)。國有農(nóng)場一般實施“農(nóng)場、分場和生產(chǎn)隊”三級管理，其中，生產(chǎn)隊是土地資源配置的基本單元。實施職工家庭經(jīng)營之后，在農(nóng)場生產(chǎn)隊范圍內(nèi)，通過承包租賃方式向職工分配土地。農(nóng)場與職工簽訂土地承包租賃合同，在形式上與農(nóng)村土地承包制度相似。但是在具體操作中，國有農(nóng)場的土地制度安排與農(nóng)村差異極大，包括以下四個方面。

一是通過合約實施土地資源配置。國家授權(quán)農(nóng)場經(jīng)營管理土地，職工代表大會是農(nóng)場最高決策形式，土地經(jīng)營方案經(jīng)職工代表大會制定通過。職工代表大會類似農(nóng)村的村民代表會。依照《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地承包方案，需經(jīng)過“依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”通過生效。盡管村民會議或者村民代表會議是農(nóng)村集體土地所有權(quán)合法的行使形式，但如前文分析的，農(nóng)村第二輪土地承包主要通過國家政策強制安排完成，并沒體現(xiàn)農(nóng)民主體意志。而國有農(nóng)場通過職工代表會議形成土地經(jīng)營方案之后，公開進行土地配置，符合條件的職工按照程序獲得土地，并與農(nóng)場簽訂合同，取得土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。與農(nóng)村相比，農(nóng)場的承包經(jīng)營關(guān)系確立更能體現(xiàn)雙方的自主合約性質(zhì)。

二是收取土地承包費。農(nóng)場具有企業(yè)性質(zhì)，需要為職工繳納社會養(yǎng)老保險等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余較少，且農(nóng)場職工基數(shù)大，大部分農(nóng)場很難嚴(yán)格按照企業(yè)管理要求落實相關(guān)政策。因此，農(nóng)場自發(fā)采用“兩田制”，農(nóng)場向職工無償分配“身份田”，折抵企業(yè)應(yīng)當(dāng)負擔(dān)的保險金，面積一般參照周邊農(nóng)村的人均耕地面積，剩余土地則作為“承包田”向職工配置。當(dāng)大部分職工愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，“承包田”一般按勞平均配置，如果部分職工不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則采用競標(biāo)形式配置“承包田”。獲得“承包田”的職工需要上繳土地承包費，農(nóng)場用于發(fā)展和改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。取消土地承包費的政策主要是針對農(nóng)村稅費改革，農(nóng)場不受國務(wù)院辦公廳相關(guān)文件約束。

三是權(quán)利義務(wù)關(guān)系受合同保護。長期以來，國家不斷加強對農(nóng)村土地承包制度干預(yù)的基本目的之一是，擴大承包戶的權(quán)利并強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，同時削弱集體的權(quán)利。目前，集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶的關(guān)系簡化為法律上的“承包”關(guān)系，且承包合同主要是對集體經(jīng)濟組織行為作出限制性規(guī)定。與之不同，農(nóng)場在土地經(jīng)營管理過程中，一直避免“一包了之”，承包租賃合同不僅保障職工自主經(jīng)營權(quán)利，同時要求農(nóng)場積極參與生產(chǎn)過程。農(nóng)場的承包經(jīng)營關(guān)系不僅包括土地生產(chǎn)資料分配，而且包含生產(chǎn)經(jīng)營方面的約定，更能體現(xiàn)雙層經(jīng)營體制。

四是承包期自主約定。受農(nóng)民家庭生命周期影響，土地資源配置必須具有一定的靈活性。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)勞動力流動，更增加了人口與土地靈活配置的要求。國有農(nóng)場的“承包田”的合同期限通常為5年左右，部分農(nóng)場實施“三年小調(diào)整，五年大調(diào)整”，為農(nóng)場職工在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)之外雙向靈活就業(yè)提供了空間。一方面，靈活的承包期避免了人口自然變動積累出的人地不均矛盾；另一方面，在預(yù)期下一個承包經(jīng)營周期有機會獲得土地資源的情況下，職工能夠根據(jù)當(dāng)前形勢作出更有利的就業(yè)選擇。

盡管農(nóng)場的土地屬于國家所有，但是，在不改變土地用途和堅持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前提下，國家?guī)缀醪桓深A(yù)農(nóng)場的經(jīng)營管理活動。農(nóng)場的土地經(jīng)營管理辦法是內(nèi)部自主協(xié)商制定的。2015年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，在此之前的20多年間，國家沒有專門出臺過針對國有農(nóng)場的重要政策。很多時候，國有農(nóng)場參照農(nóng)村政策實施改革，由于無需強制執(zhí)行，在借鑒農(nóng)村政策的同時，農(nóng)場一般會結(jié)合自身實際來制定具體改革措施，這就為農(nóng)場自下而上的制度探索提供了空間。從而，在土地經(jīng)營制度安排、初始地權(quán)分配、經(jīng)營關(guān)系保護、合同約定等方面，體現(xiàn)出農(nóng)場自主管理權(quán)利，以及農(nóng)場與職工的合約關(guān)系。在較少受到國家政策干預(yù)的情況下，國有農(nóng)場的土地制度安排及其調(diào)整具有誘致性制度變遷特征。

追求更高經(jīng)營效率是完善農(nóng)地制度的基本動力。農(nóng)場與農(nóng)村的不同的土地制度安排，最終顯現(xiàn)為經(jīng)營方面的差異。以土地產(chǎn)出率為例，2015年，全國糧食作物種植面積112 723千公頃，總產(chǎn)量60 202.6萬噸，單產(chǎn)356千克/畝，當(dāng)年農(nóng)墾糧食作物種植面積4 923.6千公頃，總產(chǎn)量3 538.1萬噸，單產(chǎn)479千克/畝，農(nóng)墾用4.37%的種植面積，生產(chǎn)出全國5.88%的糧食，農(nóng)墾土地的單產(chǎn)比全國平均水平高出三分之一%。①以上數(shù)據(jù)根據(jù)2016年國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算得出。參見中華人民共和國國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2016年。另外，農(nóng)場的機械化率高達86%，比全國平均水平高出29%，在科技貢獻率和農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)等方面，農(nóng)墾也具有優(yōu)勢。

四、兩種制度的績效比較

重建土地秩序是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義革命和社會主義建設(shè)的重要方面，我國農(nóng)地制度演變不是完全自發(fā)的。國有農(nóng)場與農(nóng)村的差別在于，國家政策干預(yù)程度不同。國家政策對農(nóng)場制度安排的干預(yù)，主要是在基本經(jīng)營體制方面。另外，國家在降低職工負擔(dān)方面，對農(nóng)場土地承包費收取做出了一些原則性規(guī)定，除此之外，國家沒有對具體的土地經(jīng)營制度進行強制性規(guī)定。而對于農(nóng)村，國家政策不僅干預(yù)基本經(jīng)營制度，而且干預(yù)具體承包關(guān)系及其形成。農(nóng)村現(xiàn)有的地權(quán)格局，很大程度上是國家政策強制安排的結(jié)果。比較來看，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地資源配置方面，國有農(nóng)場的制度安排更有效。

首先是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面。受人地關(guān)系約束，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體規(guī)模小。除黑龍江墾區(qū)的人均耕地面積達幾十畝以外，絕大部分從事普通糧食作物種植的墾區(qū)、農(nóng)場的人均耕地面積與普通農(nóng)村差異不大。規(guī)模小，再加上農(nóng)村前期土地承包普遍采用地塊遠近肥瘦搭配的方式，形成了家庭經(jīng)營小且散的特征。小規(guī)模分散的農(nóng)村家庭經(jīng)營，在很多生產(chǎn)環(huán)節(jié)受到外部性困擾。比如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的灌溉和排澇，通常一家一戶不能完成，需要組織化的解決方式。這類“一家一戶辦不好或者不好辦”的事情，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的公共環(huán)節(jié)，包括農(nóng)田水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施維護、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、統(tǒng)防統(tǒng)治、品種布局等。家庭經(jīng)營主體在私人投資環(huán)節(jié)具有優(yōu)勢，但是，在這些存在外部性的公共環(huán)節(jié)缺乏激勵。通常是單個經(jīng)營主體的規(guī)模越大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共環(huán)節(jié)相對減少，比如，幾千畝的農(nóng)戶就可以建立獨立的排灌系統(tǒng)。另外，當(dāng)前部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進，擴大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共環(huán)節(jié)，比如，優(yōu)質(zhì)稻種植對統(tǒng)防統(tǒng)治的要求提高。

針對小規(guī)模家庭經(jīng)營的不足一面，我國逐步發(fā)展出家庭承包之上的集體統(tǒng)籌經(jīng)營，即集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用。盡管這一雙層經(jīng)營體制被寫入了《憲法》，但是在實踐中，國家強制推動的農(nóng)村土地制度安排，影響了集體發(fā)揮統(tǒng)籌經(jīng)營作用。如國家取消土地承包費，集體經(jīng)濟組織喪失發(fā)展共同生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在湖北，農(nóng)民將稅費改革后缺乏集體統(tǒng)籌的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)，稱作為“第二次單干”。而在大部分農(nóng)村地區(qū)，一家一戶原子化的經(jīng)營形態(tài)，對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)實施建設(shè)、科技推廣、大型農(nóng)業(yè)機械使用、統(tǒng)防統(tǒng)治、品種布局等都產(chǎn)生負面影響。

國有農(nóng)場的承包經(jīng)營合同，除了包含土地權(quán)利配置之外，還包括雙方在生產(chǎn)經(jīng)營方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。國有農(nóng)場在實施經(jīng)營承包時，十分強調(diào)農(nóng)場發(fā)揮統(tǒng)籌作用，職工對于農(nóng)場彌補一家一戶分散經(jīng)營的不足也存在需求。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上公共環(huán)節(jié)與私人環(huán)節(jié)的區(qū)分，農(nóng)場與職工結(jié)合生產(chǎn)要求與技術(shù)條件，做出合理的合約安排，既保障職工的獨立自主經(jīng)營權(quán)利，以發(fā)揮家庭經(jīng)營主體在私人環(huán)節(jié)的積極性，也賦予農(nóng)場在公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)的責(zé)任與義務(wù)，真正做到發(fā)揮統(tǒng)籌經(jīng)營與分散經(jīng)營的兩方面優(yōu)勢。農(nóng)場的統(tǒng)籌經(jīng)營限定在公共生產(chǎn)領(lǐng)域，且不損害農(nóng)戶的自主經(jīng)營權(quán)利。這種雙層經(jīng)營方式在提高抗風(fēng)險能力、降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力等方面，較純粹一家一戶單獨經(jīng)營具有優(yōu)勢。在土地資源配置過程中，農(nóng)場與職工通過自主協(xié)商確定雙方的權(quán)利義務(wù)，并且合約關(guān)系受到尊重和保護，誘致性制度變遷下的地權(quán)安排是雙層經(jīng)營體制在農(nóng)場被落實的基礎(chǔ)。

其次是土地資源配置方面。當(dāng)土地資源從邊際產(chǎn)出低的經(jīng)營主體向更高邊際產(chǎn)出主體手中配置時，會帶來土地產(chǎn)出率的增加。①姚 洋：《中國農(nóng)地制度∶一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。這涉及土地資源的配置效率。按照當(dāng)時的國家政策規(guī)定，農(nóng)村第二輪土地承包格局是按照“大穩(wěn)定”原則，在前一輪土地承包格局基礎(chǔ)上順延形成的。除了部分地區(qū)農(nóng)民基于自身需求，在二輪承包后私自進行過土地調(diào)整之外，②豐 雷，葉劍平等：《中國農(nóng)村土地調(diào)整的時序變化及地區(qū)差異——基于1999—2010年17省調(diào)查的實證分析》，《中國土地科學(xué)》2011年第5期。很多農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)有資源配置格局形成于20世紀(jì)八九十年代。早期的農(nóng)村土地承包存在兩個特點，一是均平承包，二是插花分配，造成當(dāng)前農(nóng)村普遍存在土地插花細碎局面。當(dāng)前正在推進的“確權(quán)確定四至”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，將進一步鎖定之前形成的地權(quán)分散、地塊細碎格局。③田 孟，賀雪峰：《中國的農(nóng)地細碎化及其治理之道》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2015年第2期。而誘致性制度變遷為農(nóng)場自發(fā)調(diào)整土地留下了空間，我們所調(diào)查的全國6墾區(qū)18個國有農(nóng)場，不存在土地細碎化狀況。以江蘇墾區(qū)為例，大部分的農(nóng)場土地都實現(xiàn)了條田化管理，一個標(biāo)準(zhǔn)化條田為100畝左右，具有完善的溝渠路網(wǎng)配套，一戶或者幾戶集中連片承包一個條田，實現(xiàn)集中連片耕作，避免了土地細碎化造成的生產(chǎn)不便，與農(nóng)村構(gòu)成鮮明對比。

與20世紀(jì)八九十年代相比，當(dāng)前人地分離趨勢加劇。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過1/3，早期承包者與經(jīng)營者相統(tǒng)一的局面被打破，大量原承包戶脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至離開農(nóng)村，變成“不在村地主”。農(nóng)村土地承包的初始制度理念是將土地資源配置給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，如果土地資源被不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人所掌握，就違背了追求農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的制度初衷。一些實地調(diào)查顯示，“不在村地主”通常不關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地資源的錯位配置會增加農(nóng)業(yè)公共品供給難度，原因是“不在村地主”重視土地“占有”而非土地“利用”，土地承包者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的偏好差異，提高了公共品合作談判成本。①賀雪峰：《地權(quán)的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2010年，第169頁。而且，隨著土地承包費取消，土地持有不僅為零成本，而且，國家實施農(nóng)業(yè)補貼并逐漸加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，這些財政投入最終轉(zhuǎn)化為級差地租而被原承包戶占有。我們在農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，如果糧食直補款歸土地流轉(zhuǎn)方的話，流轉(zhuǎn)費就相應(yīng)地提高。另外，國家投資實施土地整治之后，流轉(zhuǎn)費也會相應(yīng)上漲。原承包戶占有農(nóng)業(yè)補貼，造成政策目標(biāo)偏離。一些農(nóng)村地區(qū)存在的土地拋荒現(xiàn)象，根源就在于持有土地?zé)o需成本。另外，農(nóng)村土地的季節(jié)性拋荒和粗放經(jīng)營，甚至在耕地上種樹，也與取消土地承包費有關(guān)。經(jīng)過一系列政策調(diào)整，農(nóng)村土地制度從激勵農(nóng)民積極投資生產(chǎn)，演變?yōu)榧钷r(nóng)民“占有”土地，發(fā)生了從經(jīng)營制度向財產(chǎn)制度的異化，對于改進農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和促進土地有效利用無益。

國有農(nóng)場在保障職工“身份田”基礎(chǔ)上，按照競標(biāo)方式分配土地資源，有利于邊際產(chǎn)出高的職工獲得。在收取土地承包費的情況下，職工比較農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與務(wù)工收益，一批人自發(fā)流出農(nóng)場進行其他就業(yè)，留在農(nóng)場的一般是農(nóng)業(yè)經(jīng)營能手。農(nóng)場禁止職工私自流轉(zhuǎn)土地，并在合同中注明，職工放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需將土地交回，由農(nóng)場進行資源再配置。這種以農(nóng)場為主體的資源配置方式，在促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和土地連片耕種方面，比農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)通常需要與數(shù)十個偏好不同（對土地依賴程度不同）的農(nóng)戶進行談判，并且不同農(nóng)戶的土地相互插花，極高的交易成本，造成土地流轉(zhuǎn)這種資源在配置方式的低效。我們在農(nóng)村調(diào)查看到，經(jīng)常出現(xiàn)一兩戶反對而造成土地流轉(zhuǎn)失敗的現(xiàn)象。農(nóng)戶無法自發(fā)完成流轉(zhuǎn)，是各地普遍存在政府通過行政手段強制推動土地集中流轉(zhuǎn)的重要原因，而這又必然損害農(nóng)民利益。農(nóng)場職工獲得土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)場保留處分權(quán)，提高土地資源配置效率。

另外，相對于農(nóng)村土地承包期限法定化為30年，國有農(nóng)場靈活自主的土地配置方式，在調(diào)節(jié)人地關(guān)系上更有效?！吧辉?、死不減”實施一段時間后，各地農(nóng)村普遍存在“死去的人占有活著的人的土地”，以及喪失勞動力的人占有土地的情況。農(nóng)村土地承包一定30年甚至“長久不變”，強化了農(nóng)民對土地的占有意愿，其心理是“不占白不占，不占以后就占不到”。而國有農(nóng)場的土地存在持有成本，土地承包費計入生產(chǎn)成本，激勵經(jīng)營者提高經(jīng)營效率，土地拋荒和粗放經(jīng)營情況在農(nóng)場不存在。一些不具有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的職工，暫時放棄經(jīng)營承包，并不意味著永久放棄獲得土地資源的權(quán)利。這些職工在務(wù)工失敗時依然有機會從農(nóng)場獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營機會。這種制度設(shè)置，在優(yōu)化土地資源配置和優(yōu)化勞動力配置兩個方面皆有促進作用。相比之下，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排，則有可能出現(xiàn)將土地資源鎖定在低效經(jīng)營者手中，以及將農(nóng)村勞動力束縛在土地上的情況。

總體而言，以農(nóng)場為主體的制度安排，不僅具有比農(nóng)村土地承包制度具備更高的資源配置效率，而且更有利于促進社會穩(wěn)定。當(dāng)前，農(nóng)村普遍存在的一種矛盾是，國家政策強制安排帶來的土地分配不公平，前期家庭人口較少而當(dāng)前人口增加的農(nóng)戶，不能分到土地。在農(nóng)民的樸素觀念中，集體土地是“人人有份”，土地分配不均帶來的不公平感，造成了農(nóng)民對國家政策的質(zhì)疑。當(dāng)前國家加大農(nóng)業(yè)投資和補貼，多承包土地的農(nóng)戶不勞而獲地得到國家補貼，會加劇村莊內(nèi)部的社會矛盾。土地分配不均引發(fā)的社會矛盾影響著農(nóng)村基層治理工作。而國有農(nóng)場不存在這種矛盾。

五、結(jié) 論

在職工家庭經(jīng)營這種總體制度框架下，不同農(nóng)場以及農(nóng)場不同時期的土地資源配置狀態(tài)也存在差異。比如，橡膠農(nóng)場與種植普通糧食作物農(nóng)場的土地經(jīng)營方式不同，橡膠比普通農(nóng)作物的生產(chǎn)周期長，要求地權(quán)更加穩(wěn)定。再者，如江蘇墾區(qū)經(jīng)歷過“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”“股份化經(jīng)營”和“公司化經(jīng)營”等經(jīng)營演變，與不同經(jīng)營模式下的土地資源配置方式不同。另外，部分農(nóng)場靠近城市，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，這類農(nóng)場職工從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性低，農(nóng)場的規(guī)?；?jīng)營發(fā)展速度更快。農(nóng)業(yè)經(jīng)營受當(dāng)?shù)刈匀缓徒?jīng)濟社會條件和特定生產(chǎn)技術(shù)條件的影響，在誘致性變遷模式下，農(nóng)場土地資源配置具有多樣化特征。農(nóng)村土地資源配置在國家政策干預(yù)下呈現(xiàn)一刀切的特點。后者忽視了不同地區(qū)的自然和經(jīng)濟社會條件、不同作物品種的生產(chǎn)技術(shù)要求，以及不同地區(qū)農(nóng)戶生產(chǎn)意愿等方面的差異，造成強制性的外生性制度安排與廣大農(nóng)村多樣化需求之間的錯位，降低了制度績效。

國有農(nóng)場的土地制度安排，構(gòu)成農(nóng)村土地制度改革的參考經(jīng)驗。在進行農(nóng)村土地制度改革時，必須注意到不同地區(qū)農(nóng)民千差萬別的需求。中國地域遼闊，南方水稻種植與北方旱作物種植在生產(chǎn)方式上存在差異，東部經(jīng)營發(fā)達地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)民對土地的依賴程度也存在差異，國家很難制定對全國都有效的統(tǒng)一制度安排。并且，國家強制干預(yù)集體內(nèi)部的地權(quán)安排，也存在合法性方面的障礙。農(nóng)村土地制度供給必須重視農(nóng)民的實際訴求，注重自下而上的經(jīng)驗總結(jié)。農(nóng)村土地屬于集體所有，土地配置的權(quán)利在農(nóng)民而非國家，國家政策不宜干預(yù)集體內(nèi)部資源配置，地權(quán)配置需尊重農(nóng)民主體性?；貧w《土地承包法》等確定土地承包關(guān)系的自主合約屬性，通過合法程序產(chǎn)生的土地承包合同受到法律保護。擺脫強制性制度變革模式，是我國農(nóng)村土地制度走向均衡的前提。