嚴(yán) 聰

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第12條第2項(xiàng)的規(guī)定，行政特許權(quán)是指通過(guò)行政特許程序而歸屬于行政相對(duì)人的有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入三種權(quán)利的總稱(chēng)。在理論上，上述三類(lèi)權(quán)利分別被稱(chēng)為自然資源特許使用權(quán)*自然資源特許使用權(quán)在民法領(lǐng)域有“準(zhǔn)物權(quán)”“準(zhǔn)用益物權(quán)”等不同稱(chēng)謂。稱(chēng)“準(zhǔn)物權(quán)”之代表者為崔建遠(yuǎn)教授(崔建遠(yuǎn)：《準(zhǔn)物權(quán)研究》，法律出版社2012年版，第18頁(yè))，稱(chēng)“準(zhǔn)用益物權(quán)”之代表者為王利明教授[王利明：《物權(quán)法研究》(第四版，下卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第1020頁(yè)]。其他還有采“特許物權(quán)”“特別法上的物權(quán)”“非典型物權(quán)”等稱(chēng)謂者，在此不一一列舉。為簡(jiǎn)化行文，本文采“準(zhǔn)物權(quán)”來(lái)替代自然資源特許使用權(quán)。、公共資源特許使用權(quán)和政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。行政特許權(quán)皆為特別公法所創(chuàng)設(shè)，依我國(guó)《行政許可法》第9條的規(guī)定，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，行政特許權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

我國(guó)《物權(quán)法》并未在抵押和質(zhì)押的財(cái)產(chǎn)范圍中統(tǒng)一使用“行政特許權(quán)”，也未單獨(dú)列舉某種“準(zhǔn)物權(quán)”?；诜山忉尯托姓募谋硎?，以“準(zhǔn)物權(quán)”設(shè)定的擔(dān)保通常被歸入抵押權(quán)的范疇。由于《應(yīng)收賬款登記辦法》第2條已經(jīng)將“供應(yīng)水、電、氣、暖的債權(quán)”和“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)”納入了應(yīng)收賬款的范圍，故“準(zhǔn)物權(quán)”之外的其他行政特許權(quán)的擔(dān)保應(yīng)歸入“應(yīng)收賬款”質(zhì)押的范疇?！睹穹ǖ湮餀?quán)編(草案)》基本沿襲了《物權(quán)法》的立法模式，只是于第186條“可抵押財(cái)產(chǎn)”的范圍中增加了“海域使用權(quán)”，*《民法典物權(quán)編(草案)》僅將海域使用權(quán)納入抵押財(cái)產(chǎn)的范圍，但沒(méi)有規(guī)定礦業(yè)權(quán)以及其他自然資源使用權(quán)是否可以抵押。這與《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》只規(guī)定了海域使用權(quán)登記的做法一致，似乎可以窺見(jiàn)立法者將海域使用權(quán)抵押視為不動(dòng)產(chǎn)抵押的立法思路。而第231條關(guān)于“可出質(zhì)的權(quán)利”的范圍并未變動(dòng)，僅是將“應(yīng)收賬款”修改為“取得應(yīng)收賬款、不動(dòng)產(chǎn)收益的權(quán)利”?？梢?jiàn)，雖然采礦權(quán)、排污權(quán)、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中已被大量用來(lái)設(shè)定擔(dān)保，但均未被《民法典物權(quán)編(草案)》納入擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的范圍。

在我國(guó)現(xiàn)行法上，各種行政特許權(quán)同為公法創(chuàng)設(shè)，是否可以整合歸入一類(lèi)擔(dān)保財(cái)產(chǎn)？行政特許權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)歸入抵押還是質(zhì)押的體系之下？行政特許權(quán)擔(dān)保采何種登記效力和方式才合理？如何在立法中就行政特許權(quán)擔(dān)保實(shí)現(xiàn)時(shí)劃清公法和私法的界限？民法典中如何對(duì)行政特許權(quán)擔(dān)保的規(guī)則進(jìn)行具體的條文設(shè)計(jì)？本文擬對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)探討，拋磚引玉，求教于方家。

一、民法典應(yīng)將行政特許權(quán)規(guī)定為同類(lèi)擔(dān)保財(cái)產(chǎn)

行政特許權(quán)能否單獨(dú)作為擔(dān)保標(biāo)的，理論上有不同認(rèn)識(shí)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政特許權(quán)不能單獨(dú)作為擔(dān)保標(biāo)的，其理由在于，行政特許權(quán)的權(quán)利狀態(tài)極其不穩(wěn)定，實(shí)際上就是行政機(jī)關(guān)時(shí)收時(shí)放的權(quán)利，即使其具有一定的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也不能設(shè)定擔(dān)保。相反，“收費(fèi)權(quán)”因其屬于民事權(quán)利方能設(shè)置擔(dān)保，[注]王利明：《收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的若干問(wèn)題探討》，《法學(xué)雜志》2007年第2期。因此，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)在民法典物權(quán)編中做出規(guī)定。[注]王利明：《我國(guó)民法典物權(quán)編中擔(dān)保物權(quán)的發(fā)展與完善》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。本文認(rèn)為，將個(gè)別行政特許權(quán)在擔(dān)保財(cái)產(chǎn)范圍中予以單列的立法模式頗值得商榷，應(yīng)當(dāng)在民法典中直接將“行政特許權(quán)”獨(dú)立列為一類(lèi)擔(dān)保財(cái)產(chǎn)。

第一，行政特許權(quán)的私權(quán)屬性是其可以成為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的前提。如果行政特許權(quán)的性質(zhì)屬于公權(quán)，則顯然不能以其設(shè)置擔(dān)保。但是，行政特許權(quán)雖由公法所創(chuàng)設(shè)，其本身的性質(zhì)并非就是公權(quán)。與直接通過(guò)私法創(chuàng)設(shè)的債權(quán)、物權(quán)等其他私權(quán)相比，行政特許權(quán)的特點(diǎn)在于，權(quán)利人并不具有未經(jīng)行政機(jī)關(guān)同意而處分該權(quán)利的權(quán)力(power)[注]王涌：《財(cái)產(chǎn)權(quán)譜系、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定主義與民法典財(cái)產(chǎn)法總則》，《政法論壇》2016年第1期。，但這并不能否認(rèn)行政特許本身為被許可人創(chuàng)造了一種“事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)”[注][美] 波斯納：《法律經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，法律出版社2012年版, 第66頁(yè)。。行政特許權(quán)具有一般財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理內(nèi)核，即具有一定價(jià)值且可以為權(quán)利人排他地享有(許可的營(yíng)業(yè)權(quán)受法律保護(hù)，任何干擾他人營(yíng)業(yè)的行為即屬于侵權(quán)或犯罪行為)。[注]高富平：《淺議行政許可的財(cái)產(chǎn)屬性》，《法學(xué)》2000年第8期。在我國(guó)現(xiàn)行法上，部分行政特許權(quán)(礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等)確實(shí)被《物權(quán)法》予以規(guī)定，但這種規(guī)定也僅僅是單純列舉，并未對(duì)相關(guān)權(quán)利的涵義、內(nèi)容、得喪變更的具體規(guī)則和法律效力予以詳細(xì)規(guī)定，因此，不能就此認(rèn)為上述權(quán)利是通過(guò)《物權(quán)法》規(guī)定之后方轉(zhuǎn)換為私權(quán)的。相反，因?yàn)樾姓卦S權(quán)本身就是私權(quán)，在不違反公法對(duì)其轉(zhuǎn)讓限制時(shí)，權(quán)利人就能適用私法規(guī)范來(lái)進(jìn)行擔(dān)?；蜣D(zhuǎn)讓等處分行為。

第二，是否在民法典中單獨(dú)規(guī)定不影響各類(lèi)行政特許權(quán)在可擔(dān)保性上抽象出共性。所謂擔(dān)保物權(quán)，其本質(zhì)上是一種“將作為擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)特定化、固定化(設(shè)定優(yōu)先范圍)，從中得到優(yōu)先受償?shù)姆椒ā盵注][日]近江幸治：《擔(dān)保物權(quán)法》，祝婭等譯，法律出版社2000年版，第4頁(yè)。。因此，某種權(quán)利能否設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，關(guān)鍵是以該權(quán)利的性質(zhì)可否滿(mǎn)足現(xiàn)行擔(dān)保法律制度對(duì)擔(dān)保標(biāo)的的制度考量。對(duì)某種財(cái)產(chǎn)或權(quán)利而言，只要能夠運(yùn)用一定的公示方法，在債務(wù)人不能及時(shí)清償債務(wù)時(shí)，債權(quán)人能夠有效地行使擔(dān)保權(quán)，這種制度設(shè)計(jì)就是有效的。[注]梅夏英：《收費(fèi)權(quán)擔(dān)保制度的定性與立法模式選擇》，《法學(xué)雜志》2004年第4期。具體到行政特許權(quán)而言，礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等“準(zhǔn)物權(quán)”被《物權(quán)法》視為物權(quán)予以保護(hù)，并非是其可以設(shè)置擔(dān)保的根本原因。相反，因?yàn)榉伞⑿姓ㄒ?guī)并未禁止其轉(zhuǎn)讓?zhuān)@才使“準(zhǔn)物權(quán)”在具備公示技術(shù)的情況下得以成為擔(dān)保的標(biāo)的。

第三，權(quán)利的狀態(tài)穩(wěn)定與否與行政特許權(quán)是否能夠設(shè)立擔(dān)保并無(wú)必然聯(lián)系。擔(dān)保法律制度通過(guò)確立物上代位性、抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)的保全等一系列規(guī)范來(lái)確保在擔(dān)保財(cái)產(chǎn)價(jià)值受損時(shí)保護(hù)擔(dān)保權(quán)人的利益。但是，在立法目的上，擔(dān)保法律制度在考慮擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的范圍時(shí)，從未將價(jià)值穩(wěn)定性作為關(guān)鍵因素。相反，當(dāng)事人在擔(dān)保財(cái)產(chǎn)價(jià)值出現(xiàn)減損時(shí)該承擔(dān)何種義務(wù)才是制度設(shè)計(jì)的重心所在。即使擔(dān)保財(cái)產(chǎn)非因債務(wù)人或債權(quán)人的行為而導(dǎo)致價(jià)值減損，該損失也應(yīng)歸入商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的范疇由當(dāng)事人自行承擔(dān)[注]高圣平：《物權(quán)擔(dān)保新制度新問(wèn)題理解與適用》，人民法院出版社2013年版，第365頁(yè)。，或通過(guò)保險(xiǎn)來(lái)予以彌補(bǔ)[注]從比較法看，對(duì)于擔(dān)保財(cái)產(chǎn)非因擔(dān)保權(quán)人或債務(wù)人的行為而導(dǎo)致的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)損毀或滅失的，主要通過(guò)保險(xiǎn)來(lái)進(jìn)行救濟(jì)。例如，《美國(guó)統(tǒng)一商法典》第九編§9-207(b)(2)規(guī)定：如果擔(dān)保物意外滅失或損壞，有效保險(xiǎn)以外不足的部分由債務(wù)人承擔(dān)。。易言之，當(dāng)事人在以行政特許權(quán)設(shè)置擔(dān)保的過(guò)程中，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”自然會(huì)綜合考慮擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的狀態(tài)和價(jià)值以及衡量是否愿意承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，并無(wú)需要法律去過(guò)多置喙。此外，“狀態(tài)穩(wěn)定”本身就沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)能夠衡量，究竟何謂“狀態(tài)穩(wěn)定”？穩(wěn)定是針對(duì)權(quán)利的交換價(jià)值能持續(xù)穩(wěn)定一定的時(shí)間而言，抑或是權(quán)利的交換價(jià)值損耗不超過(guò)一定的范圍而言？這顯然無(wú)法做出肯定或者否定的回答。

第四，直接在民法典編纂中使用行政特許權(quán)在立法技術(shù)上占有優(yōu)勢(shì)。“假如不同法律體系的規(guī)范對(duì)這些條件或特征的規(guī)定完全不同，那么相同的法律語(yǔ)詞所指的就可能是完全不同的法律概念?！盵注]雷磊：《法律概念是重要的嗎》，《法學(xué)研究》2017年第4期。如果使用“收費(fèi)權(quán)”來(lái)涵蓋“準(zhǔn)物權(quán)”外的行政特許權(quán)，則必須對(duì)“收費(fèi)權(quán)”進(jìn)行解釋?zhuān)怪趦?nèi)涵上區(qū)別于不能直接轉(zhuǎn)讓的行政性收費(fèi)權(quán)和事業(yè)型收費(fèi)權(quán)，還要區(qū)別依據(jù)行政特許權(quán)而形成的收益。如果使用“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”替代“收費(fèi)權(quán)”，則又面臨同樣的問(wèn)題，不予以解釋的情況下，如何與行政法規(guī)已明確規(guī)定的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)予以區(qū)分？反之，如果直接使用“行政特許權(quán)”這一稱(chēng)謂，則既能涵蓋“準(zhǔn)物權(quán)”和其他行政特許權(quán)，又可以表明該權(quán)利的來(lái)源，還不妨礙對(duì)某一單獨(dú)行政特許權(quán)在實(shí)踐中單獨(dú)設(shè)立擔(dān)保，使概念內(nèi)涵確定的同時(shí)，又保證了立法的簡(jiǎn)潔，在立法技術(shù)上占有明顯優(yōu)勢(shì)。

二、行政特許權(quán)擔(dān)保在民法典中的體系定位：抵押還是質(zhì)押？

各種行政特許權(quán)的擔(dān)保在《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中并未統(tǒng)一歸入某種擔(dān)保物權(quán)體系。除“準(zhǔn)物權(quán)”的擔(dān)保之外，部分行政特許權(quán)將作為“應(yīng)收賬款”以設(shè)定質(zhì)權(quán)。《民法典物權(quán)編(草案)》沿襲了這一立法模式。本文主張，在以行政特許權(quán)設(shè)立擔(dān)保時(shí)，不應(yīng)再分別歸于抵押和質(zhì)押的范疇之下，而是應(yīng)將其統(tǒng)一納入到抵押擔(dān)保的范疇。

第一，行政特許權(quán)的擔(dān)保應(yīng)與行政特許權(quán)收益的擔(dān)保嚴(yán)格區(qū)分。在實(shí)踐中，以行政特許權(quán)為擔(dān)保客體的主要形態(tài)有以礦業(yè)權(quán)與海域使用權(quán)等“準(zhǔn)物權(quán)”為擔(dān)?？腕w的擔(dān)保、排污權(quán)擔(dān)保、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保、收費(fèi)權(quán)擔(dān)保。在理論探討中，收費(fèi)權(quán)主要被界定為就特定的基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)等收取費(fèi)用的權(quán)利。[注]王利明：《收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的若干問(wèn)題探討》，《法學(xué)雜志》2007年第2期；郭明瑞：《關(guān)于應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)的三個(gè)問(wèn)題》，《江淮論壇》2011年第6期。顯而易見(jiàn)，此定義中的收費(fèi)權(quán)，應(yīng)歸屬于行政特許權(quán)中政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的范疇。最高人民法院在第53號(hào)指導(dǎo)性案例中認(rèn)為，某種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓時(shí)，當(dāng)事人以該特許經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定的擔(dān)保應(yīng)解釋成以該特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收益為客體的擔(dān)保，故屬于應(yīng)收賬款質(zhì)押的范疇。[注]最高人民法院在指導(dǎo)性案例中表示：“由于對(duì)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并不屬于可轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，故訟爭(zhēng)的污水處理項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押，實(shí)質(zhì)上系污水處理項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押……污水處理項(xiàng)目收益權(quán)系基于提供污水處理服務(wù)而產(chǎn)生的將來(lái)金錢(qián)債權(quán)，依其性質(zhì)亦可納入依法可出質(zhì)的‘應(yīng)收賬款’的范疇?！北疚恼J(rèn)為，擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)障礙的問(wèn)題卻通過(guò)意思表示解釋來(lái)予以處理，最高人民法院的裁判思路實(shí)有值得商榷之處。相反觀點(diǎn)則認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單地將行政特許權(quán)的擔(dān)保等同于以行政特許權(quán)收益為客體的擔(dān)保。行政特許權(quán)收益的擔(dān)保，應(yīng)指以行政特許權(quán)將來(lái)收益為標(biāo)的之擔(dān)保，在理論上應(yīng)被歸入應(yīng)收賬款的范疇，[注]我國(guó)法上的“應(yīng)收賬款”的內(nèi)涵較美國(guó)法上應(yīng)收賬款的內(nèi)涵有所拓展(參見(jiàn)高圣平：《論土地承包收益權(quán)擔(dān)保的法律構(gòu)造——兼評(píng)吉林省農(nóng)地金融化的地方實(shí)踐》，《法律科學(xué)》2015年第6期)。實(shí)際上，《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第2條規(guī)定了“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)”屬于應(yīng)收賬款，但該條并未對(duì)“收益權(quán)”的概念進(jìn)行解釋。因此，僅依照此條而言，除非進(jìn)行體系解釋?zhuān)駝t很難得出此處的“收益權(quán)”等同于依據(jù)行政特許權(quán)可能獲得的將來(lái)收益?！霸趥鶆?wù)人不履行債務(wù)的情況下，強(qiáng)制執(zhí)行的只能是收費(fèi)權(quán)本身而不能是因收費(fèi)權(quán)而產(chǎn)生的債權(quán)，拍賣(mài)變賣(mài)的對(duì)象也只能是收費(fèi)的資格”[注]王利明：《我國(guó)民法典物權(quán)編中擔(dān)保物權(quán)制度的發(fā)展與完善》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。。本文支持后一種觀點(diǎn)，認(rèn)為不應(yīng)將對(duì)行政特許權(quán)的擔(dān)保直接等同或解釋成對(duì)行政特許權(quán)收益的擔(dān)保，兩者實(shí)有嚴(yán)格區(qū)分之必要：首先，部分行政特許權(quán)被列入應(yīng)收賬款，造成行政特許權(quán)的擔(dān)保等同于行政特許權(quán)收益的擔(dān)保這一假象，本身只是立法上應(yīng)急之舉，理論上并非有其正確性。[注]高圣平：《物權(quán)擔(dān)保新制度新問(wèn)題與適用》，人民法院出版社2013年版，第384頁(yè)。“收費(fèi)權(quán)”不屬于應(yīng)收賬款，目前基本已成為學(xué)界通說(shuō)，其與應(yīng)收賬款的內(nèi)容差異高圣平教授已作詳細(xì)論述，本文不再重復(fù)闡述。其次，將二者等同視之，可能會(huì)讓社會(huì)產(chǎn)生立法效果上的誤判。行政特許權(quán)收益的移轉(zhuǎn)并無(wú)如行政特許權(quán)移轉(zhuǎn)時(shí)同樣的限制，如果將行政特許權(quán)的擔(dān)保等同于行政特許權(quán)收益的擔(dān)保，就可能讓社會(huì)公眾認(rèn)為以行政特許權(quán)設(shè)立擔(dān)保能突破行政特許權(quán)轉(zhuǎn)讓限制。再次，將二者等同視之，則可能形成行政機(jī)關(guān)免除其在擔(dān)保權(quán)設(shè)立時(shí)的審查責(zé)任，但在擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)限制行政特許權(quán)轉(zhuǎn)讓的局面，這既會(huì)對(duì)政府的公信力造成負(fù)面影響，也會(huì)破壞民眾對(duì)法治的信仰?；谝陨侠碛?，行政特許權(quán)和行政特許權(quán)收益的擔(dān)保之間在立法架構(gòu)上應(yīng)屬于非此即彼的關(guān)系。如果將行政特許權(quán)收益的擔(dān)保歸入質(zhì)押的范疇，就不應(yīng)再將行政特許權(quán)的擔(dān)保歸入質(zhì)押的范疇。

第二，基于擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的合理類(lèi)型化的要求，有必要將行政特許權(quán)納入抵押的范疇。關(guān)于擔(dān)保財(cái)產(chǎn)類(lèi)型化的依據(jù)，法律上并無(wú)一定之規(guī)。不過(guò)，在立法技術(shù)上，最科學(xué)的做法是將同類(lèi)財(cái)產(chǎn)歸屬于一類(lèi)，這樣在立法體系上更協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，也便于裁判者科學(xué)地使用體系解釋、類(lèi)推適用等方法進(jìn)行司法操作。如果將與不動(dòng)產(chǎn)的相似性作為確定“同類(lèi)”的標(biāo)準(zhǔn)，則所附物質(zhì)形態(tài)類(lèi)似不動(dòng)產(chǎn)的行政特許權(quán)自應(yīng)歸入抵押的范疇，其他則應(yīng)歸入質(zhì)押的領(lǐng)域。但確定“同類(lèi)”的最佳標(biāo)準(zhǔn)，并非就應(yīng)基于財(cái)產(chǎn)所依附的物質(zhì)形態(tài)的相似性而定同類(lèi)。擔(dān)保物權(quán)法律制度規(guī)范的是擔(dān)保人和擔(dān)保權(quán)人的行為，但如果對(duì)整個(gè)擔(dān)保物權(quán)制度從外觀上進(jìn)行切割，總的來(lái)說(shuō)還是應(yīng)當(dāng)圍繞著擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立、保全、實(shí)現(xiàn)來(lái)進(jìn)行各區(qū)塊的制度設(shè)計(jì)。擔(dān)保物權(quán)所依附的物質(zhì)形態(tài)主要與擔(dān)保標(biāo)的的特定性?huà)煦^，與擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立、保全和實(shí)現(xiàn)并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，在擔(dān)保物權(quán)的領(lǐng)域里，一切擔(dān)保都可以視為是以某種權(quán)利為擔(dān)保對(duì)象，“物的擔(dān)保”與“權(quán)利擔(dān)?！贝藭r(shí)無(wú)本質(zhì)區(qū)別。[注]梅夏英：《財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的基礎(chǔ)分析》，人民法院出版社2002年版，第97頁(yè)。梅夏英教授認(rèn)為，只要法律界定了權(quán)利的歸屬，便只能從權(quán)利歸屬和流轉(zhuǎn)的角度去分析和理解無(wú)形財(cái)產(chǎn)，不必再囿于物和所有權(quán)的框架。這種觀點(diǎn)有一定的合理性。但是，本文認(rèn)為，雖然物和無(wú)形財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)举|(zhì)上是權(quán)利的移轉(zhuǎn)，但這并非意味著物質(zhì)形態(tài)在物權(quán)制度設(shè)計(jì)中并無(wú)任何意義。物質(zhì)形態(tài)在物權(quán)制度設(shè)計(jì)中的意義在于，物權(quán)的特定化往往是通過(guò)權(quán)利所依附的外觀邊界來(lái)形成的，如建筑物區(qū)分所有權(quán)的分割。另外，即使在擔(dān)保物權(quán)領(lǐng)域，也不能完全說(shuō)權(quán)利依附的物質(zhì)形態(tài)并無(wú)任何意義，如礦業(yè)權(quán)雖然也是通過(guò)行政許可創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，但礦區(qū)的分割是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)特定化的必然要求。相反，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)在權(quán)利變動(dòng)方面的共性，由于直接涉及擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立和實(shí)現(xiàn)，因此十分關(guān)鍵。從擔(dān)保財(cái)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)的共性上進(jìn)行類(lèi)型化，其合理性遠(yuǎn)高于以權(quán)利所依附的物質(zhì)形態(tài)的相似性來(lái)類(lèi)型化。從這一點(diǎn)上看，行政特許權(quán)與《物權(quán)法》和《民法典物權(quán)編(草案)》所列的可質(zhì)押財(cái)產(chǎn)并無(wú)相似之處，相反與抵押財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)利的設(shè)立和變動(dòng)上卻十分相似。[注]在《物權(quán)法》和《民法典物權(quán)編(草案)》所列的可質(zhì)押財(cái)產(chǎn)中，除去在權(quán)利變動(dòng)上無(wú)需行政登記的其他財(cái)產(chǎn)外，股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)在辦理質(zhì)押登記時(shí)并不需要如建設(shè)用地使用權(quán)抵押那樣必須滿(mǎn)足公法要求的前提下才辦理登記。相反，建設(shè)用地使用權(quán)雖然被《物權(quán)法》規(guī)定為物權(quán)，但實(shí)際是通過(guò)行政許可而取得，與其他行政特許權(quán)在變動(dòng)時(shí)有同樣的特征。例如，《土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第19條規(guī)定：未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。將行政特許權(quán)納入抵押的范疇，無(wú)疑能夠增加法律體系的系統(tǒng)性，同時(shí)給司法實(shí)踐增加操作上的便利。

此外，在比較法上，《西班牙民法典》是按照“動(dòng)產(chǎn)—質(zhì)押”和“不動(dòng)產(chǎn)—抵押”的模式建構(gòu)擔(dān)保物權(quán)的體系的?！段靼嘌烂穹ǖ洹返?34條將“市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“礦山”一起納入不動(dòng)產(chǎn)的范疇，因此，在西班牙法上行政特許權(quán)在擔(dān)保時(shí)全部被納入抵押的體系。雖然將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)可能是為維持西班牙法律傳統(tǒng)而做的立法變通，但也從側(cè)面印證了將不同行政特許權(quán)統(tǒng)一納入抵押的體系之下是有其內(nèi)在合理性的。

第三，將部分行政特許權(quán)納入質(zhì)押的范疇，不利于保護(hù)擔(dān)保權(quán)人的利益，將導(dǎo)致立法上的不公平。在以權(quán)利進(jìn)行擔(dān)保時(shí)，如果將公示方式作為區(qū)分抵押和質(zhì)押法律效果的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，那么是否區(qū)分抵押和質(zhì)押確實(shí)并無(wú)太大意義。但是，如果在抵押和質(zhì)押的制度設(shè)計(jì)上對(duì)抵押權(quán)人和質(zhì)權(quán)人的保護(hù)有所不同時(shí)，則區(qū)分權(quán)利擔(dān)保應(yīng)歸屬抵押或質(zhì)押就意義重大。根據(jù)《物權(quán)法》第193條規(guī)定，因抵押人的行為使抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的，“抵押人不恢復(fù)抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值也不提供擔(dān)保的，抵押權(quán)人有權(quán)要求債務(wù)人提前清償債務(wù)”。但根據(jù)《物權(quán)法》第216條的規(guī)定，非因質(zhì)權(quán)人的原因?qū)е沦|(zhì)押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的，質(zhì)權(quán)人并無(wú)權(quán)要求質(zhì)押人提前清償債務(wù)，僅能要求提供擔(dān)保；在不提供擔(dān)保的情況下方能要求對(duì)質(zhì)物拍賣(mài)、變賣(mài)或折價(jià)。因而至少在我國(guó)法上，對(duì)于權(quán)利擔(dān)保，除了公示方式的區(qū)別之外，是歸入抵押還是質(zhì)押對(duì)擔(dān)保權(quán)人的利益保護(hù)程度是不同的。[注]《民法典物權(quán)編(草案)》第181條、第199條、第224條和第237條規(guī)定了與《物權(quán)法》第174條、第193條、第216條和第229條相同的內(nèi)容。行政特許權(quán)雖然在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)可以作為一種財(cái)產(chǎn)予以轉(zhuǎn)讓?zhuān)姓卦S權(quán)的價(jià)值可能因行政機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)而變得一文不值。如果將行政特許權(quán)的擔(dān)保納入質(zhì)押的范疇，根據(jù)《物權(quán)法》第216條和第229條，當(dāng)質(zhì)押的行政特許權(quán)被行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)時(shí)，質(zhì)權(quán)人僅能先行請(qǐng)求出質(zhì)人提供相應(yīng)的擔(dān)保；出質(zhì)人不提供的，質(zhì)權(quán)人方可以拍賣(mài)、變賣(mài)質(zhì)押財(cái)產(chǎn)，并與出質(zhì)人通過(guò)協(xié)議將拍賣(mài)、變賣(mài)所得的價(jià)款提前清償債務(wù)或者提存。如果行政特許權(quán)已經(jīng)被撤銷(xiāo)，則根本不可能對(duì)其拍賣(mài)或變賣(mài)。如果將行政特許權(quán)的擔(dān)保納入抵押的范疇內(nèi)，則抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少時(shí)，抵押人不恢復(fù)抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值也不提供擔(dān)保的，抵押權(quán)人有權(quán)要求債務(wù)人提前清償債務(wù)。由于行政特許權(quán)可能被撤銷(xiāo)的原因諸多，如果行政特許權(quán)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的錯(cuò)誤許可而被撤銷(xiāo)，擔(dān)保權(quán)人還可以依據(jù)《物權(quán)法》第174條物上代位性規(guī)則對(duì)行政機(jī)關(guān)的賠償金優(yōu)先受償。如果因?yàn)楸辉S可人的不正當(dāng)行為而被撤銷(xiāo)，行政機(jī)關(guān)并不給予賠償，則擔(dān)保權(quán)人喪失適用物上代位性規(guī)則的可能。此時(shí)，如果適用質(zhì)押規(guī)則，則會(huì)讓擔(dān)保權(quán)人陷入拍賣(mài)或變賣(mài)已被撤銷(xiāo)的行政特許權(quán)已屬毫無(wú)意義，且又不能在債務(wù)人不提供相應(yīng)擔(dān)保時(shí)立即請(qǐng)求清償債務(wù)的兩難境地。相比較而言，將行政特許權(quán)的擔(dān)保統(tǒng)一納入抵押的范疇，就不存在這個(gè)問(wèn)題。同為一類(lèi)權(quán)利，給予“準(zhǔn)物權(quán)”擔(dān)保權(quán)人相較于其他行政特許權(quán)擔(dān)保權(quán)人法律上更多的保護(hù)，于法理上有所欠缺。

第四，兩分式立法模式既與實(shí)踐相脫離，又欠缺前瞻性。《民法典物權(quán)編(草案)》在擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的范圍上增加了海域使用權(quán)。即使通過(guò)法律解釋的方式，將礦業(yè)權(quán)的擔(dān)保一并納入抵押權(quán)的范疇，部分被《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》視為“應(yīng)收賬款”的行政特許權(quán)擔(dān)保納入質(zhì)押范疇，但其他行政特許權(quán)擔(dān)保由于缺乏歸屬，以其設(shè)置擔(dān)保是否具有物權(quán)效力就不明朗。尤其是因?yàn)椤稇?yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第2條所包括的行政特許權(quán)，主要是行政特許權(quán)中的部分政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不涉及行政特許權(quán)中的公共資源特許使用權(quán)。[注]如戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)、道路占用權(quán)、客運(yùn)線路使用權(quán)、電信資源使用權(quán)等。參見(jiàn)王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第134-146頁(yè)。同時(shí)，實(shí)踐中大量存在的排污權(quán)擔(dān)保、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保也完全為目前的兩分式立法所遺漏。隨著科技和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政策的推動(dòng)、公示技術(shù)的逐步完善，可能有越來(lái)越多的行政特許權(quán)會(huì)成為擔(dān)保標(biāo)的，[注]即使目前不能轉(zhuǎn)讓的行政特許權(quán)，隨著政策的推動(dòng)，將來(lái)很可能允許轉(zhuǎn)讓。例如，部分地區(qū)早已開(kāi)始通過(guò)政協(xié)提案等方式要求“以戶(hù)外廣告收益權(quán)作為質(zhì)押與金融機(jī)構(gòu)合作，為城市交通建設(shè)融資，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)”。載http://www.gdzjzx.gov.cn/Item/2996.aspx，2018年8月17日訪問(wèn)。顯然目前的立法模式在開(kāi)放性上存在先天不足。

三、民法典應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定行政特許權(quán)擔(dān)保登記的效力和方式

(一)行政特許權(quán)擔(dān)保應(yīng)采登記生效主義還是登記對(duì)抗主義？

目前，不同行政特許權(quán)擔(dān)保登記的效力并不完全統(tǒng)一和明確。例如，《海域使用權(quán)登記辦法》第11條規(guī)定，抵押海域使用權(quán)的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在簽訂抵押協(xié)議之日起30日內(nèi)到原登記機(jī)關(guān)辦理抵押登記。僅從文義很難判斷此處登記屬于登記生效主義還是登記對(duì)抗主義。在排污權(quán)抵押登記上，由于排污權(quán)抵押并無(wú)國(guó)家層面的登記辦法，有的地方環(huán)保部門(mén)認(rèn)為，排污權(quán)擔(dān)保的登記只是起到登記對(duì)抗的作用，理由在于其認(rèn)為排污權(quán)抵押的登記僅僅是一種備案，抵押權(quán)在當(dāng)事人簽訂抵押合同時(shí)已經(jīng)生效。[注]鐵燕、何江：《排污權(quán)擔(dān)保貸款制度實(shí)證研究》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。但就礦業(yè)權(quán)抵押而言，最高人民法院在《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中確認(rèn)了礦業(yè)權(quán)擔(dān)保的登記屬設(shè)權(quán)登記，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)礦業(yè)權(quán)抵押登記的備案行為視同登記行為。本文認(rèn)為，民法典應(yīng)明確規(guī)定行政特許權(quán)擔(dān)保的登記采登記生效主義，理由在于：

第一，采登記生效主義有利于行政機(jī)關(guān)更好地保護(hù)公共利益。如果行政特許權(quán)擔(dān)保采登記對(duì)抗主義，那么當(dāng)事人不經(jīng)行政機(jī)關(guān)同意即可創(chuàng)設(shè)擔(dān)保權(quán)，這將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)法知曉當(dāng)事人對(duì)公共資源的私下處分。但是，行政許可事涉公共利益，行政特許權(quán)轉(zhuǎn)讓在嚴(yán)格意義上說(shuō)也屬于新設(shè)行政許可的范疇，[注]王高太：《論行政許可變更》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版)2013年第5期。例如，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，行政機(jī)關(guān)會(huì)給受讓人重新發(fā)放礦業(yè)權(quán)證。行政特許權(quán)轉(zhuǎn)讓中受讓人若不符合法定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，則這種轉(zhuǎn)讓絕不被允許。[注]例如，《城市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理規(guī)定》第15條規(guī)定：申請(qǐng)城市公共汽電車(chē)線路運(yùn)營(yíng)權(quán)必須具備符合運(yùn)營(yíng)線路要求的運(yùn)營(yíng)車(chē)輛或者提供保證符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定車(chē)輛、具有合理可行、符合安全運(yùn)營(yíng)要求的線路運(yùn)營(yíng)方案、與運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的從業(yè)人員等條件要求。上述要求是行政機(jī)關(guān)基于對(duì)公共利益的考量而設(shè)，如首次申請(qǐng)?jiān)S可需要符合行政許可的要求，而再次轉(zhuǎn)讓時(shí)被轉(zhuǎn)讓方可以不符合行政許可的條件無(wú)疑是違背行政許可法的基本理念的。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)受讓人的資質(zhì)審核是無(wú)法回避且不應(yīng)該回避的。預(yù)先讓行政機(jī)關(guān)了解相關(guān)行政特許權(quán)設(shè)定擔(dān)保的事實(shí)，無(wú)疑可以讓行政機(jī)關(guān)在后續(xù)分配公共資源時(shí)，能夠更好地進(jìn)行提前規(guī)劃，有利于行政機(jī)關(guān)更好地實(shí)現(xiàn)其維護(hù)公共利益的職能。

第二，采登記生效主義可以更好地維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益和避免法律沖突。如采登記對(duì)抗主義，則行政機(jī)關(guān)的審批不影響擔(dān)保物權(quán)成立，而僅僅是影響到擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如果在制度設(shè)計(jì)上，允許當(dāng)事人訂立擔(dān)保合同來(lái)設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，但該擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)卻需要行政機(jī)關(guān)的審批來(lái)決定其能否實(shí)現(xiàn)擔(dān)保目的，則有損當(dāng)事人對(duì)擔(dān)保后果的法律預(yù)期，甚至可能讓當(dāng)事人面臨承擔(dān)行政處罰或刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。還有一個(gè)不利的因素就是，如果依照私法規(guī)則設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)最后因公權(quán)的阻礙而無(wú)法實(shí)現(xiàn)，則勢(shì)必引發(fā)公法和私法的沖突，影響法治的公信力。理想的做法，還是讓行政機(jī)關(guān)的介入前置到擔(dān)保物權(quán)設(shè)立之時(shí)。

第三，不能從備案登記的性質(zhì)直接推導(dǎo)出行政特許權(quán)抵押登記的效力屬于登記對(duì)抗主義。如果備案登記能夠推導(dǎo)出抵押合同訂立時(shí)抵押權(quán)生效，那么當(dāng)事人以行政特許權(quán)設(shè)立擔(dān)保就不需要行政機(jī)關(guān)的許可?？墒?，雖然實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)在行政特許權(quán)擔(dān)保過(guò)程中實(shí)施備案登記制，但其備案登記的效力在于通過(guò)允許權(quán)利人對(duì)行政特許權(quán)通過(guò)擔(dān)保的方式予以處分，實(shí)質(zhì)上屬于未經(jīng)備案，相對(duì)人便不能從事相應(yīng)活動(dòng)或享有一定權(quán)利的行政行為，其性質(zhì)仍然是行政許可行為。[注]張紅：《論行政備案的邊界》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。

(二)行政特許權(quán)擔(dān)保登記是否應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)？

不動(dòng)產(chǎn)抵押登記和動(dòng)產(chǎn)抵押登記制度的發(fā)展趨勢(shì)，是建立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)和登記信息管理平臺(tái)。在“準(zhǔn)物權(quán)”的擔(dān)保登記上，除根據(jù)《漁業(yè)法》《水法》的相關(guān)規(guī)定，捕撈權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)和取水權(quán)因不能轉(zhuǎn)讓而不能設(shè)立抵押外，[注]曹士兵：《中國(guó)擔(dān)保制度與擔(dān)保方法》，中國(guó)法制出版社2015年版，第222頁(yè)。礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)的抵押登記歸原登記管理機(jī)關(guān)辦理。《民法典物權(quán)編(草案)》第236條對(duì)《物權(quán)法》第228條進(jìn)行了修改，將“質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立”修改為“質(zhì)權(quán)自辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立”，但并未指明行政特許權(quán)擔(dān)保的登記機(jī)關(guān)。由于《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》將部分行政特許權(quán)納入“應(yīng)收賬款”的范圍，則以相關(guān)行政特許權(quán)設(shè)質(zhì)時(shí)仍舊應(yīng)當(dāng)在信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記。那么，行政特許權(quán)登記是否應(yīng)當(dāng)借鑒不動(dòng)產(chǎn)抵押登記和動(dòng)產(chǎn)抵押登記的做法，統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)，甚至通過(guò)征信系統(tǒng)統(tǒng)一登記呢？筆者并不這樣認(rèn)為。

第一，行政特許權(quán)擔(dān)保登記和其他擔(dān)保財(cái)產(chǎn)登記的性質(zhì)差異決定了不能采取統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)。行政特許權(quán)外其他財(cái)產(chǎn)的擔(dān)保登記，在行政法上屬于確認(rèn)性行政行為的范疇。確認(rèn)性行政行為旨在對(duì)人的地位或者物的性質(zhì)在法律上具有重要意義的事項(xiàng)以及某一法律關(guān)系是否存在予以確定，通過(guò)確認(rèn)性行政行為的宣示，表明關(guān)系人已經(jīng)具有法律上的利益。[注]程明修：《行政法之行為與法律關(guān)系理論》，新學(xué)林出版股份有限公司2005年版，第99頁(yè)。如股權(quán)登記、婚姻登記中，行政機(jī)關(guān)的登記主要起到確認(rèn)法律關(guān)系的作用。這種登記下，行政機(jī)關(guān)的登記行為并不直接關(guān)系公共利益，行政機(jī)關(guān)僅需進(jìn)行形式審查，故授權(quán)一個(gè)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記就成為可能。相反，行政特許權(quán)擔(dān)保的登記，其本質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)許可行政相對(duì)人處分行政特許權(quán)的行為，屬于形成性行政行為范疇。形成性行政行為旨在設(shè)定、變更、撤銷(xiāo)或廢止某種具體的法律關(guān)系，[注]劉菲：《行政行為對(duì)民事審判的拘束效力研究》，《北方法學(xué)》2016年第6期。行政機(jī)關(guān)實(shí)施形成性行政行為并不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行形式審查，而是依據(jù)職權(quán)有一定的裁量權(quán)限。不同種類(lèi)行政特許權(quán)的管理部門(mén)對(duì)擔(dān)保的許可有其特殊的條件，[注]例如，《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定：“登記管理機(jī)關(guān)予以備案的采礦權(quán)抵押申請(qǐng)，應(yīng)具備以下條件?！比绻ㄟ^(guò)一個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)其管轄權(quán)限外的行政許可進(jìn)行裁量，則突破了該行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限和法定職責(zé)，有違公共利益。[注]我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)可從側(cè)面印證這一觀點(diǎn)。《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》第6條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門(mén)為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，并接受上級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門(mén)的指導(dǎo)、監(jiān)督。”這一規(guī)定無(wú)疑是合理的。在《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》第5條規(guī)定的登記財(cái)產(chǎn)中，除一些采取確認(rèn)性登記的財(cái)產(chǎn)外，必須進(jìn)行形成性登記的土地所有權(quán)和海域使用權(quán)的設(shè)立也屬于國(guó)土資源部門(mén)(自然資源部)的權(quán)限范圍，其能一并進(jìn)行審查?，F(xiàn)行各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)多為各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)(自然資源部)的直屬事業(yè)單位，屬于行政機(jī)關(guān)的分支機(jī)構(gòu)，受相關(guān)行政機(jī)關(guān)直接管轄，承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記和發(fā)證工作。

第二，行政特許權(quán)擔(dān)保不適合通過(guò)征信系統(tǒng)來(lái)統(tǒng)一登記。首先，通過(guò)征信系統(tǒng)對(duì)行政特許權(quán)擔(dān)保進(jìn)行登記有違物權(quán)法定原則?！睹穹ǖ湮餀?quán)編(草案)》第231條第7項(xiàng)的性質(zhì)屬于對(duì)物權(quán)法尚未列舉的權(quán)利設(shè)定質(zhì)押的授權(quán)性規(guī)范，即只有法律方可對(duì)此種權(quán)利加以補(bǔ)充。[注]王利明：《收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的若干問(wèn)題探討》，《法學(xué)雜志》2007年第2期。但是，第7項(xiàng)的規(guī)定并非就意味著以第231條其余6項(xiàng)所列財(cái)產(chǎn)設(shè)質(zhì)不需要法律或行政法規(guī)的明示。按照體系解釋的方法，第231條第6項(xiàng)在此處亦應(yīng)解釋成“依法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的取得應(yīng)收賬款等收益的權(quán)利”。但第231條第6項(xiàng)并未對(duì)“取得應(yīng)收賬款等收益的權(quán)利”進(jìn)行解釋和范圍限定，事實(shí)上造成的結(jié)果就是只要行政特許權(quán)被《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》視為“應(yīng)收賬款”，則不管該行政特許權(quán)是否被法律或行政法規(guī)允許設(shè)立擔(dān)保，皆能因《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》的規(guī)定而化身為“質(zhì)權(quán)”，從而使得《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》這一部門(mén)規(guī)章通過(guò)暗度陳倉(cāng)的方式，成功地在行政特許權(quán)擔(dān)保的問(wèn)題上回避了物權(quán)法定原則。其次，《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》規(guī)定的登記內(nèi)容并不適合以行政特許權(quán)設(shè)定的擔(dān)保。擔(dān)保登記的功能主要在于，利害關(guān)系人可以借助登記系統(tǒng)查詢(xún)到擔(dān)保財(cái)產(chǎn)是否存在權(quán)利負(fù)擔(dān)，進(jìn)而做出自己的商業(yè)決策。[注]高圣平：《動(dòng)產(chǎn)抵押登記的法理》，《法學(xué)》2016年第2期。如前所述，如果以行政特許權(quán)作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)設(shè)立擔(dān)保，擔(dān)保權(quán)是否得以成立的關(guān)鍵實(shí)際在于行政機(jī)關(guān)同意與否。如果對(duì)這一情況不在登記內(nèi)容中予以反映，擔(dān)保登記的主要功能也就根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！稇?yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第10條規(guī)定的登記內(nèi)容，其適合的對(duì)象也僅僅是行政特許權(quán)之外的其他“應(yīng)收賬款”(抑或?yàn)樾姓卦S權(quán)的收益)。

第三，統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的合理性在于便于當(dāng)事人充分查閱登記資料和利害第三人檢索權(quán)利負(fù)擔(dān)，避免分散的登記制度造成的重復(fù)抵押、分級(jí)登記亂象。[注]申衛(wèi)星：《內(nèi)容與形式之間：我國(guó)物權(quán)登記立法的完善》，《中外法學(xué)》2006年第2期。但就行政特許權(quán)擔(dān)保而言，由于行政特許權(quán)由行政機(jī)關(guān)許可而產(chǎn)生，除行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)依法撤銷(xiāo)許可外，其他行政機(jī)關(guān)并無(wú)權(quán)直接變更或撤銷(xiāo)原許可機(jī)關(guān)做出的行政許可，也無(wú)權(quán)接受對(duì)行政特許權(quán)的擔(dān)保登記，并不會(huì)導(dǎo)致如房地分別抵押登記或重復(fù)抵押登記的情形。此外，為了便于當(dāng)事人充分查閱登記資料和利害第三人檢索權(quán)利負(fù)擔(dān)，構(gòu)建一個(gè)有查閱和檢索功能的信息系統(tǒng)即可，并不一定需要統(tǒng)一成一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行擔(dān)保登記。甚至在不新建信息系統(tǒng)的情況下，依托現(xiàn)有的征信系統(tǒng)，賦予當(dāng)事人或行政機(jī)關(guān)對(duì)于擔(dān)保信息的錄入義務(wù)也可實(shí)現(xiàn)查閱和檢索目的。

(三)行政特許權(quán)擔(dān)保登記是否應(yīng)當(dāng)明確登記機(jī)關(guān)？

《民法典物權(quán)編(草案)》刪除了具體登記機(jī)構(gòu)的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)的理由是考慮到統(tǒng)一登記的具體規(guī)則宜由國(guó)務(wù)院規(guī)定，刪除有關(guān)動(dòng)產(chǎn)抵押和權(quán)利質(zhì)押具體登記機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，可以為建立統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)抵押和權(quán)利質(zhì)押登記制度留下空間。[注]參見(jiàn)沈春耀在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議第一次全體會(huì)議上所作的《關(guān)于〈民法典各分編(草案)〉的說(shuō)明》，載http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/UserIndex.jsp?ID=10051883#，2018年9月28日訪問(wèn)。在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和《動(dòng)產(chǎn)抵押登記辦法》已經(jīng)出臺(tái)的前提下，《民法典物權(quán)編(草案)》做出這樣的修改似乎無(wú)可厚非。但就行政特許權(quán)擔(dān)保的登記而言，既然其不適合統(tǒng)一成一個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)登記，那么不指明登記機(jī)關(guān)就值得商榷了。首先，指明登記機(jī)關(guān)有利于當(dāng)事人減少查詢(xún)成本，提升交易的效率。其次，實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件通常要求行政特許權(quán)的原登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)其擔(dān)保登記，通過(guò)民法典來(lái)對(duì)此內(nèi)容進(jìn)行明確，只是在立法技術(shù)上沿襲行政機(jī)關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不會(huì)導(dǎo)致公私法沖突。最后，指明登記機(jī)關(guān)也可以促使行政機(jī)關(guān)積極妥善地履行其職責(zé)。

四、民法典應(yīng)就行政特許權(quán)擔(dān)保明確公法與私法的界限

在民法典中，明確公法和私法界限是十分必要的。第一，可以平衡擔(dān)保人的利益和公共利益。由于行政特許權(quán)的擔(dān)保不同于應(yīng)收賬款的質(zhì)押，在擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)并無(wú)收益的直接收取權(quán)，原則上只能選擇對(duì)作為擔(dān)保標(biāo)的之行政特許權(quán)進(jìn)行折價(jià)或變賣(mài)、拍賣(mài)。無(wú)論是折價(jià)抑或是變賣(mài)和拍賣(mài)，實(shí)際上都涉及到行政特許權(quán)的轉(zhuǎn)讓。若行政特許權(quán)因?yàn)楣ㄏ拗贫荒苻D(zhuǎn)讓?zhuān)瑒t擔(dān)保權(quán)人就不能實(shí)現(xiàn)擔(dān)保目的；若行政特許權(quán)的轉(zhuǎn)讓突破了公法限制，則有違公共利益。如果在制度上找到合理的方案，則可最大限度地兼顧兩方利益。第二，可以避免因擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)而催生虛假訴訟。公法對(duì)行政特許權(quán)的變動(dòng)設(shè)置的各種條件和限制，導(dǎo)致當(dāng)事人在未滿(mǎn)足條件時(shí)無(wú)法直接通過(guò)行政機(jī)關(guān)獲得行政特許權(quán)變動(dòng)的結(jié)果。但是，如果在擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題上公法和私法的界限不清晰，容易讓社會(huì)公眾和法院誤認(rèn)為能夠允許私法的強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)突破公法的限制，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致虛假訴訟的產(chǎn)生。[注]在實(shí)踐中，虛假訴訟案件產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就是為了突破購(gòu)房資格限制、搖號(hào)等政策的行政管制。雖然突破的限制內(nèi)容不同，但通過(guò)強(qiáng)制措施突破公權(quán)限制的驅(qū)動(dòng)力是一樣的。參見(jiàn)李浩：《虛假訴訟與對(duì)調(diào)解書(shū)的檢察監(jiān)督》，《法學(xué)家》2016年第6期。第三，可以避免司法權(quán)和行政權(quán)的沖突，提升司法和行政效率。如果不在公法和私法之間劃清界限，就容易導(dǎo)致法院和行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拍賣(mài)、變賣(mài)行政特許權(quán)時(shí)，誤以為司法權(quán)和行政權(quán)產(chǎn)生了權(quán)力沖突。由于我國(guó)司法權(quán)和行政權(quán)本身在效力上并無(wú)高下之分，在協(xié)調(diào)兩種權(quán)力時(shí)會(huì)耗費(fèi)司法和行政資源。[注]我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)，司法權(quán)和行政權(quán)這兩種不同的國(guó)家權(quán)力都源于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，只有分工不同，卻并無(wú)高下之分。在某些情況下，司法權(quán)可以代替行政權(quán)，但需要法律的明確規(guī)定。例如，《民事訴訟法》第251條規(guī)定：在執(zhí)行中，需要辦理有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)證照轉(zhuǎn)移手續(xù)的，人民法院可以向有關(guān)單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)，有關(guān)單位必須辦理。

那么，在民法典中應(yīng)當(dāng)如何明確公法和私法的界限呢？對(duì)此，本文認(rèn)為，可以采取如下路徑：

第一，借鑒比較法，直接在民法典中將行政特許權(quán)和其變動(dòng)的法律適用規(guī)則予以規(guī)定。例如，《埃塞俄比亞民法典》第1456條規(guī)定，“構(gòu)成公共財(cái)產(chǎn)之一部的財(cái)產(chǎn)，可以行政特許給私人，但以此等行政特許不改變此等財(cái)產(chǎn)的目的效果為限”?！兑獯罄穹ǖ洹返?28條第1款更是明確規(guī)定，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)、省有財(cái)產(chǎn)和市有財(cái)產(chǎn)，受有關(guān)特別規(guī)則調(diào)整；沒(méi)有其他規(guī)定的，受本法典的調(diào)整”。從比較法可以看出，行政特許權(quán)的取得與處分要遵守公法的有關(guān)規(guī)定，在公法允許的范圍之內(nèi)特許權(quán)人具有相對(duì)的處分權(quán)。[注]任海青、張鵬：《行政特許物權(quán)制度研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。從法理上來(lái)說(shuō)，直接依公法規(guī)范創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，即使賦予私人所有，該權(quán)利的得喪變更仍應(yīng)遵循公法的規(guī)則。實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)也是一種對(duì)行政特許權(quán)的處分，故應(yīng)遵守公法的相關(guān)規(guī)定。在民法典中對(duì)此明確規(guī)定，無(wú)疑能夠讓行政特許權(quán)變動(dòng)時(shí)的法律適用更加準(zhǔn)確，避免因私權(quán)的行使而影響到公法目的的實(shí)現(xiàn)。

第二，在民法典中直接明確擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)不得免除受讓人的公法義務(wù)。當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，屬于抵押權(quán)的效力范圍，且具有優(yōu)先性，甚至能夠?qū)狗ㄔ旱膹?qiáng)制執(zhí)行。但是，抵押權(quán)這種變價(jià)受償?shù)膬?yōu)先性，屬于對(duì)擔(dān)保財(cái)產(chǎn)價(jià)值的變價(jià)優(yōu)先受償，[注]王利明：《物權(quán)法研究》(第四版，下卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第1244頁(yè)。并不能簡(jiǎn)單解釋成當(dāng)事人可以基于實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)而任意選擇不符合公法要求的交易對(duì)象抑或是違背公法賦予行政相對(duì)人的公法義務(wù)。

第三，對(duì)《物權(quán)法》第28條和《民法典物權(quán)編(草案)》第25條的規(guī)定進(jìn)行修改，給司法機(jī)關(guān)通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)預(yù)留出程序變通的空間。按照《物權(quán)法》第28條和《民法典物權(quán)編(草案)》第25條的規(guī)定，人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書(shū)導(dǎo)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書(shū)生效時(shí)發(fā)生效力。這似乎表明在行政特許權(quán)擔(dān)保實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，依司法裁判的既判力能夠直接產(chǎn)生行政特許權(quán)的變動(dòng)。可是，從合目的性解釋的角度來(lái)說(shuō)，公法規(guī)范除了約束行政相對(duì)人的行為之外，同時(shí)也約束司法執(zhí)行機(jī)關(guān)的行為，不能簡(jiǎn)單地得出司法裁判的既判力能夠突破公法限制的結(jié)論。即使是強(qiáng)制拍賣(mài)，本質(zhì)也屬于公法行為，因其導(dǎo)致的物權(quán)變動(dòng)也只能以該公法行為的生效時(shí)間加以認(rèn)定。[注]房紹坤：《法院判決外之法律文書(shū)的物權(quán)變動(dòng)效力問(wèn)題研究》，《法商研究》2015年第3期。所以，在違反其他同位階公法規(guī)定的前提下進(jìn)行的強(qiáng)制拍賣(mài)，其效力是值得懷疑的。[注]這一點(diǎn)可以從最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門(mén)協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知》第24條規(guī)定中得到啟示。依據(jù)該條規(guī)定，人民法院執(zhí)行集體土地使用權(quán)時(shí)，經(jīng)與國(guó)土資源管理部門(mén)取得一致意見(jiàn)后，方可以裁定予以處理。

當(dāng)然，即使司法裁判的既判力不能直接突破公法限制，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為在行政特許權(quán)擔(dān)保的強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題上發(fā)生了公法和私法的沖突。就行政特許權(quán)擔(dān)保的強(qiáng)制拍賣(mài)而言，即使對(duì)行政特許權(quán)轉(zhuǎn)讓予以限制的公法規(guī)則和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)的私法規(guī)則共同指向拍賣(mài)行為，但其實(shí)各自調(diào)整不同的領(lǐng)域，因此，只要在公法和私法之間就交易對(duì)象的選擇方面有合理的程序銜接，通過(guò)先行與相關(guān)行政機(jī)關(guān)就競(jìng)拍資格、條件取得一致意見(jiàn)，就可以保證競(jìng)拍人屬于行政機(jī)關(guān)要求的資格范圍之內(nèi)，就完全不影響抵押權(quán)人就拍賣(mài)、變賣(mài)的價(jià)款優(yōu)先受償。[注]肖澤晟：《論公共資源特許使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之限制》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第1期。這是一個(gè)程序銜接的問(wèn)題，并不存在公私法沖突時(shí)予以?xún)r(jià)值判斷的必要。但是，雖然是程序問(wèn)題，也需要實(shí)體法事先容留出一定的解釋空間。有鑒于此，對(duì)《物權(quán)法》第28條和《民法典物權(quán)編(草案)》第25條的規(guī)定必須予以限縮。

結(jié)語(yǔ)：民法典中行政特許權(quán)擔(dān)保規(guī)則的設(shè)計(jì)

基于以上論述，本文建議對(duì)《民法典物權(quán)編(草案)》進(jìn)行以下修改：在第4條中增加1款：通過(guò)行政許可而設(shè)立的物權(quán)，其他法律和行政法規(guī)對(duì)其有不同規(guī)定的，優(yōu)先適用相關(guān)規(guī)定；在第25條句末增加“法律有不同規(guī)定的除外”；在第186條抵押財(cái)產(chǎn)的范圍中刪除“海域使用權(quán)”，并且在第8項(xiàng)之前增加1項(xiàng)(第7項(xiàng))“法律、行政法規(guī)未禁止轉(zhuǎn)讓的行政特許權(quán)”；在第193條之后增加一條，規(guī)定“以本法第一百八十六條第一款第七項(xiàng)中的財(cái)產(chǎn)抵押的，應(yīng)在財(cái)產(chǎn)的原登記機(jī)關(guān)辦理抵押登記。抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立”。在第209條后增設(shè)1條，規(guī)定“以本法第一百八十六條第一款第七項(xiàng)中的財(cái)產(chǎn)抵押的，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，不得違反其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！?/p>